L’évolution du concept de propriété au fondement de la protection sociale de marché aux États-Unis

Thèmes : États-Unis - Réalisme juridique - Économie institutionnaliste - Protection sociale

Le système de protection sociale aux États-Unis est difficile à appréhender par la doctrine juridique. Il s’agit d’un système fragmenté et fondé sur des conceptions juridiques mal connues des juristes européens. Nous rappelons ici les premières justifications ayant mené des théoriciens du droit et de l’économie politique à légitimer une intervention a minima du gouvernement pour corriger l’économie américaine de ses inégalités. En particulier, nous expliquons pourquoi et comment l’évolution du concept de propriété fut l’un des éléments déclencheurs justifiant une protection sociale de marché.

The United States system of social protection is hard to grasp by legal doctrines. It is a fragmented system based on legal conceptions that are little known to Europeans. Here we retrieve the first justifications that led theoreticians in law and political economy to legitimize a minimum government intervention to correct inequalities within American economy. Notably, we explain why and how the evolution of the concept of property triggered the first justifications for a market-based social protection.

Un consensus, certes fragile, persiste en faveur de la protection sociale publique aux États-Unis, malgré le rôle important des assurances et fonds de pensions privés. En dépit de la réduction budgétaire des politiques sociales par le gouvernement fédéral, la sécurité sociale (Social Security) englobe toujours au plan national une vaste collection d’assurances publiques pour la retraite, le chômage, une assurance maladie aux personnes âgées (Medicare), aux démunis (Medicaid), le récent Obamacare, ainsi que des aides sociales aux personnes spécifiquement protégées telles les enfants, personnes en situation de handicap, vétérans de guerre, etc.[1]. S’y ajoutent les divers programmes sociaux des États fédérés, dont les disparités considérables sont le témoignage des difficultés structurelles à unifier la protection sociale au niveau national.

Le théoricien de l’État social Gøsta Esping-Andersen a montré que le système américain repose avant tout sur une protection sociale dite de marché[2]. Il est rarement noté à quel point cette terminologie semble contradictoire. Comment s’en remettre au marché pour la protection sociale si cette dernière signifie, justement, la sauvegarde d’une stabilité financière contre les aléas du marché ? Dans cette contribution, nous souhaitons montrer quels fondements théoriques ont pu malgré tout justifier une protection sociale de cette nature, toujours si éloignée des conceptions européennes. À travers quelques réflexions doctrinales américaines, nous partirons d’une hypothèse plausible : la protection sociale de marché doit beaucoup à l’évolution du concept de propriété.

Rappelons que si la protection sociale aux États-Unis reste faible en comparaison aux pays d’Europe, c’est qu’elle n’est pas basée sur des critères d’universalité et de citoyenneté. Les différences sont probablement moins fortes que les similitudes si l’on considère le nombre de cotisations ou de primes que versent les individus, et les prestations reçues en contrepartie. Il n’est point besoin de s’en remettre à des statistiques complexes pour admettre que celles-ci restent importantes pour une majorité de citoyens. Mais l’assurance sociale publique est surtout concurrencée par de nombreuses assurances privées, tandis que l’aide sociale publique est catégorielle et implique de strictes conditions d’éligibilité. De fait, le modèle américain a été désigné par Michael Katz, un historien américain, comme un État social inachevé ou semi-Welfare State[3]. Selon Esping-Andersen, ce n’est pas uniquement la nature des mobilisations ouvrières, mais l’histoire et la construction des nations qui ont distingué les différents « mondes » de l’État-providence. Les divergences entre pays sont évidemment culturelles, qu’il s’agisse du regard porté sur les pauvres[4], ou de la relation à l’impôt[5]. Il n’est donc pas inopportun d’expliquer le cheminement, ou du moins la justification, d’un système de protection sociale par la culture juridique du pays. Plusieurs hypothèses sont dès lors envisageables. La légitimité de la protection sociale aux États-Unis s’est surtout basée sur des réflexions relatives aux libertés individuelles des citoyens, et non sur les théories générales de l’État et du service public qui sont quasi-inexistantes outre-Atlantique. L’autre hypothèse, précédemment citée et dont il sera question ici, est que l’évolution du concept de propriété a joué un rôle essentiel pour les économistes libéraux dans leur reconnaissance du rôle structurant du cadre normatif sur les marchés. Ce sont essentiellement des économistes qui ont conçu les systèmes de protection sociale de marché, mais ils se sont inspirés des travaux de juristes portant sur la propriété pour mener à bien leur raisonnement théorique.

Il faut d’emblée renvoyer au mouvement du réalisme juridique (legal realism), qui a réalisé un travail essentiel sur le concept de propriété pour interroger le pouvoir réel de l’État dans l’économie ; ainsi qu’à l’école institutionnaliste américaine, qui a étudié le rôle des institutions dans le fonctionnement de l’économie. La propriété a longtemps été posée comme un droit naturel et absolu, jusqu’à ce que les révolutions méthodologiques influencées par les sciences naturelles et sociales, couplées à l’approche empiriste, démontrent qu’elle est une construction sociale comme une autre. La doctrine américaine devait repenser ce concept normatif qui revêt outre-Atlantique un caractère dynamique et stimulant, par-delà la distinction entre droit public et droit privé. Certes, en France, la théorie de la propriété fait peu d’émules, si bien que l’on peut parler de « sommeil dogmatique » sur le sujet[6]. Le peu de doctrine française est d’ailleurs quasi exclusivement privatiste, puisque ce sont essentiellement les civilistes français qui ont fait état du réalisme juridique américain lors de l’époque charnière 1880-1930. Qui plus est, le réalisme juridique n’a jamais vraiment pris corps dans la doctrine civiliste française, probablement par crainte des remises en cause considérables pour le système juridique et les méthodes d’interprétation[7]. Elle n’aurait, de toute façon, pas eu la même approche pour arrimer les problématiques relatives à la propriété vers la théorie de l’État. Il faut reconnaitre à l’école institutionnaliste américaine l’intérêt d’avoir étudié la propriété dans une perspective peut-être plus proche du droit public. L’analyse réaliste inspira en effet ces économistes travaillant sur les institutions et les politiques gouvernementales et étudiant les interactions entre norme et régulation économique par l’analyse de principes constitutionnels. Dans un pays où le triptyque juridique fondamental est tort, contract, property, une analyse économique sérieuse ne pouvait faire abstraction du principe de propriété structurant le système capitaliste et principe essentiel, faut-il le rappeler, du droit constitutionnel américain.

Les premiers systèmes de protection sociale de marché ont donc été inspirés par un dialogue entre juristes et économistes institutionnalistes pour admettre l’encadrement a minima du marché du travail. Avant d’entrer dans les détails théoriques, rappelons que cette démarche a trouvé sa synthèse dans les discours politiques du Président Franklin D. Roosevelt, initiateur du New Deal[8]. Dans son célèbre discours relatif aux quatre libertés (four freedoms)[9], il estimait qu’aux libertés classiques d’expression et de religion (freedom of speech et freedom of worship), il fallait libérer les travailleurs du besoin et de la peur (freedom from want et freedom from fear). Il complétera cette idée par un autre discours l’année précédant sa mort, moins connu, bien que plus révélateur encore de l’importance donnée à la protection sociale née du New Deal. Roosevelt soutenait que les États-Unis ont adopté un Second Bill of Rights composé de droits sociaux[10]. Il justifiait ainsi le Social Security Act (SSA) de 1935 qui créa les deux principaux systèmes d’assurance retraite et chômage du gouvernement fédéral dans une Amérique en retard sur le plan de la protection sociale. Le SSA fut conçu par le Commitee on Economic Security (CES) mis en place par Roosevelt avec le concours de son Brain Trust, réunissant théoriciens et praticiens du droit comme de l’économie, mais également des juges et des membres du monde des affaires[11]. Dans ce pays longtemps réticent à admettre l’intervention des pouvoirs publics dans l’économie, le SSA fut le produit d’événements historiques plus que d’une pensée politique ou économique spécifique. Le terreau peu favorable à la protection sociale ne relevait pas simplement d’une culture supposément individualiste. Elle relevait également du fédéralisme, car si le patriotisme américain sur les plans diplomatiques et militaires est connu, l’ordre normatif vecteur de solidarité entre citoyens et de cohésion administrative relève surtout des États fédérés, plus que des recommandations et régulations du gouvernement fédéral.

La protection sociale de marché aux États-Unis repose sur des conceptions juridiques mal connues des Européens, et une logique scientifique née de l’observation des interactions entre droit et économie. Il faut revenir sur ce concept de propriété au cœur de ces interactions. Comme prémisse à la protection sociale de marché, il y avait d’abord l’idée que le « travail est une propriété » (I). Dès lors se développe une nécessaire reconceptualisation de la propriété. Partant d’une critique des situations de monopoles économiques sur les marchés, et les problèmes en résultant, il a fallu reconnaître l’atomisation de la propriété et de ses valeurs pour justifier une protection plus étendue et élaborée des revenus par l’État (II).

 

 

I. « Le travail est une propriété »

 

Malgré les a priori culturels, la régulation de l’économie est une réalité ancienne aux États-Unis : elle commence dans le dernier tiers du xixe siècle, mais c’est au début du xxe siècle que se mettent en place, dans les États fédérés d’abord, les premiers systèmes d’assurance sociale. Il va de soi que la protection sociale est très influencée par la nature décentralisée du régime américain, où les États fédérés expérimentent les politiques et demeurent les principaux pourvoyeurs d’aides sociales[12]. La première assurance publique date de 1911, avec le Workmen’s Compensation Act dans l’État du Wisconsin, qui ouvre droit à compensation pour les travailleurs victimes d’accidents du travail. C’est l’économiste John Commons qui en fut le principal instigateur. Pionnier de l’économie institutionnaliste, Commons fut l’un des commissionners rédigeant la loi avant son vote[13]. Le système assuranciel mis en place au niveau fédéral a été, essentiellement, une transposition nationale des législations sociales qu’il avait expérimentées dans le Wisconsin. Cela a été expliqué par le Professeur Edwin Witte, ancien élève de l’économiste, puis directeur du CES et principal rédacteur du SSA[14]. Cette législation du Wisconsin naît trente ans après la première assurance sociale créée par le chancelier Bismarck en Allemagne en 1884. Mais les réflexions aux États-Unis sur le sujet renvoient également au dernier quart du xixe siècle. L’économiste Commons étant le premier à avoir conçu aux États-Unis une protection sociale dite de marché, il est opportun de partir de sa réflexion. Certaines opinions dissidentes à la Cour suprême lui ont inspiré l’idée que le travail est une propriété, et mérite ainsi protection et compensation en cas de perte (A). Puis l’analyse devait passer par la démarche théorique qui est de concevoir la propriété au sens large, intégrant au-delà du bien physique toutes les valeurs échangeables sur un marché donné (B).

 

 

A. Une idée inspirée de juges dissidents

 

« Labor is Property » : ce sont là les termes du juge à la Cour suprême Noah Swayne pour justifier son opinion dissidente dans les affaires Slaughterhouses en 1873[15]. Les opinions dissidentes présagent parfois des évolutions doctrinales à venir. L’idée que le travail est la propriété de l’individu n’était certes pas nouvelle dans la philosophie anglo-saxonne, elle prend sa source dans les écrits de John Locke et ses développements sur le droit naturel de propriété. Si l’homme est propriétaire de sa propre personne, expliquait le philosophe anglais, le produit du travail de son corps et l’ouvrage de ses mains sont également ses propriétés en un sens plein[16]. Mais, comme l’a noté un historien du droit des États-Unis, Morton Horwitz, c’était alors l’une des premières fois qu’un juge américain redéfinissait la nature de la propriété pour y inclure le travail[17].

La redéfinition du concept de propriété sur le plan doctrinal doit beaucoup à l’œuvre de Commons, qui a voulu poursuivre l’idée du juge et mieux en définir le sens. Longtemps considéré comme praticien, la pensée théorique de l’économiste est difficile à aborder du fait de la complexité des concepts qu’il utilise et surtout de son caractère pluridisciplinaire. Bien que son œuvre soit plutôt classée dans les bibliothèques d’économie, elle porte souvent sur des objets juridiques. Dans son ouvrage Legal Foundations of Capitalism[18], il traite longuement de l’évolution du concept de propriété privée et du rôle de la jurisprudence dans l’organisation du système capitaliste. Il estime nécessaire de démontrer l’importance des concepts juridiques dans les rapports sociaux et il pense que la critique théorique du laissez-faire capitalism passera par cette redéfinition du concept de propriété privée. C’est la raison pour laquelle il débute son premier chapitre, sobrement intitulé « Propriété, liberté, valeur », en relatant les dissensions des affaires Slaughterhouse précitées, portant les germes d’une redéfinition du concept de propriété à l’époque où la majorité des juges ne pouvait concevoir l’existence d’une législation ouvrière[19].

Revenons un instant sur les affaires en question. La Cour suprême devait interpréter la nouvelle clause constitutionnelle des privilèges et immunités établie par l’adoption récente du Quatorzième amendement de 1868[20], et dont les clauses de procédure régulière de droit (due process of law) et d’égalité (equal protection of the laws) protègent la vie, la liberté, et la propriété des citoyens américains. On précisera ici la signification originelle du Quatorzième amendement, qui était la reconnaissance de la citoyenneté pour les Noirs américains, et l’obligation faite aux États sudistes de respecter leurs droits civils suite à la guerre de Sécession. La propriété figurait logiquement dans cet amendement, étant donné qu’elle est une notion centrale dans la Constitution des États-Unis, apparaissant à quatre reprises aux passages les plus cruciaux du texte[21]. Après la guerre de Sécession, la Cour suprême devait donc donner une signification juridique plus précise aux termes du Quatorzième amendement, et notamment à cette nouvelle et quatrième entrée du mot « propriété » dans le texte constitutionnel.

Revenons sur les faits. Un monopole conféré par une loi de Louisiane à une corporation de bouchers impliquait pour tout boucher d’utiliser un seul et unique abattoir municipal en s’acquittant d’une redevance. Ce monopole semblait aux plaignants une atteinte à leur bien commercial et leur liberté d’entreprendre, car la valeur marchande de leur commerce était affectée par les restrictions au libre échange sur un marché donné. La Cour suprême décida, à une majorité de cinq voix contre quatre, que la liberté d’entreprendre ne faisait pas partie de ces privilèges et immunités des citoyens des États-Unis, mais restait du domaine des États[22]. Comme l’avait noté Commons, la question portait surtout sur la définition de la propriété relativement au bien commercial et sa valeur marchande[23]. Si la propriété inclut la valeur marchande d’un bien ou d’un commerce, ainsi que le pouvoir de transaction qui en résulte, il y aurait une atteinte à la propriété du fait des restrictions à son libre échange. Si, en revanche, la propriété n’englobe que l’utilisation de biens physiques, sans prendre en compte les conséquences sur leur valeur commerciale, en ce cas il n’y a pas d’atteinte à la propriété.

Le juge Samuel Miller, pour la majorité, défendait cette dernière perspective avec une définition restrictive de la propriété. Interprétant le Quatorzième amendement selon le paradigme exclusif de « la libération de la race esclave » et de l’octroi de biens physiques[24], le raisonnement des juges insérait la propriété dans une vision très traditionnelle de la common law, où la propriété est la seule possession d’un bien physique et la possibilité d’en disposer. Comme le notait Commons, la propriété, selon l’opinion de la Cour, impliquait seulement la valeur d’usage (use-value) et non la valeur d’échange (exchange value) des biens[25]. Suivant cette conception, le monopole d’une corporation favorisée par l’État mandataire n’était pas considéré comme une violation directe de la propriété des commerçants, quand bien même elle influençait la valeur marchande de leur bien commercial. Pour apprécier la violation de la propriété telle que déterminée par le Quatorzième amendement, les juges majoritaires avaient donc choisi cette conception restrictive de la propriété en renvoyant simplement à la règle du précédent. Le juge Miller résumait ainsi une opinion majoritaire résolument tournée vers les conceptions passées :

Cette définition restrictive de la propriété relevait du formalisme juridique (legal formalism) de la pensée orthodoxe. Elle avait ainsi servi de relai aux théories économiques du laissez-faire qui culmineraient avec la décision Lochner v. New York[27], interdisant la législation sociale au motif de la liberté de contrat.  Le gouvernement des juges et la lutte contre la législation sociale aux États-Unis du comparatiste Édouard Lambert[28], publié en 1921, demeure la référence francophone sur le sujet. Lambert a expliqué les tenants et aboutissants du formalisme juridique de l’époque chez les juges majoritaires, sans oublier toutefois de rapporter les opinions des juges dissidents[29]. Le principal dissident à la décision Lochner était le juge Oliver Wendell Holmes. Réduisant le droit aux seules décisions des juges et législateurs, il critiquait l’émergence d’une doctrine économique des juges Lochner pour empêcher l’émergence des législations sociales. Holmes fondait ainsi le legal realism, mouvement essentiel de la pensée juridique américaine, bien résumée et replacée dans son contexte historique par Morton Horwitz[30] et Duncan Kennedy[31]. Holmes sera rejoint par de nombreux auteurs reconnaissant et dénonçant les partis pris politiques qui s’immiscent dans le droit. Parmi les plus connus, nous citons Roscoe Pound, Félix Frankfurter, Karl Llewellyn, ou encore le juge Benjamin Cardozo. On soulignera plus particulièrement l’importance des travaux de Robert Hale, un legal realist qui s’est particulièrement intéressé à l’influence des normes sur la redistribution des richesses, et notamment des normes dites coercitives et relatives à la propriété[32].

En France, l’objectif de Lambert était de rapporter avec objectivité les rouages du modèle américain de judicial review, notant que ce modèle, à l’époque, constituait une barrière à l’émergence de l’État social. Lambert présentait le fameux argument contre-majoritaire (counter-majoritarian argument) relatif à l’opposition entre juges non élus et pouvoirs politiques et démocratiques[33]. Bien que l’argument irradie des questions politiques variées depuis plus d’un siècle, il est toujours nécessaire de rappeler que c’est la question sociale qui fut l’indicateur historique de la problématique contre-majoritaire, avant que le paradigme ne se déplace vers la question des minorités[34].

Les errements du formalisme juridique ne doivent pas occulter ce qui constituait avant tout un problème d’orientation politique chez les juges. En effet, la décision Lochner s’appuyait sur une théorie dite du substantive due process qui n’avait rien de classique ou de formaliste. La Cour retenait que la procédure régulière de droit prévue au Quatorzième amendement protège certains droits substantiels déduits par le juge (substantive rights), en l’occurrence la liberté de contracter interdisant toute régulation entre cocontractants et, par ricochet, l’existence même du droit au travail. La théorie du substantive due process était déjà inscrite en filigrane dans les opinions dissidentes des Slaughterhouse Cases[35]. Elle devait mener à reconnaître les décisions de justice comme des faits politiques, ce qu’avait bien compris l’économiste Commons, observant le rôle structurant du cadre normatif et considérant la jurisprudence comme un régulateur de l’économie. À cet égard, les conceptions de la propriété devenaient centrales en ce sens qu’elles inséraient des problématiques politiques et économiques dans le cadre constitutionnel, par l’intermédiaire du Quatorzième amendement et de ses interprétations.

L’intérêt des Slaughterhouse Cases réside à cet égard dans le rappel des opinions dissidentes. Celles-ci sont moins connues que les dissensions des juges Holmes ou Brandeis, pionniers du judicial restraint[36]. Elles sont pourtant d’une importance similaire dans l’appréhension des évolutions jurisprudentielles relatives à la question sociale. Le juge Stephen Field, d’abord, estimait que la loi de la Louisiane avait conféré « à une société créée par l’État [de Louisiane] des privilèges spéciaux et exclusifs[37] », tandis que, pour préserver « l’égalité des droits, exempte de toutes diminutions ou restrictions partielles », chaque citoyen « doit être libre de poursuivre l’activité ou la profession en question[38] ». Selon Commons, le juge Field désirait ainsi développer la signification de la servitude au-delà du paradigme racial[39], en dénonçant les servitudes économiques de certains face à ceux qui jouissent de positions privilégiées conférées par la loi[40]. Le juge évoquait cette servitude économique qui devrait être prohibée sur le fondement du Quatorzième amendement :

Ce sont surtout les dissensions des juges Badley et Swayne qui retiennent l’attention de Commons pour une redéfinition du concept de propriété. Le premier insiste sur la liberté de disposer de sa propriété : les acteurs économiques doivent avoir une « liberté de choisir » (right to choose), étant donné que « leur métier est leur propriété[42] ». Le second considère que le concept de propriété inclut la capacité de travailler et d’exercer librement des échanges sur un marché :

Les juges dissidents des Slaughterhouse Cases, note Commons, allaient recevoir un écho de plus en plus favorable dans la jurisprudence des Cours d’États et des autres Cours fédérales[44]. Jusqu’à ce que la Cour suprême elle-même en vienne à un revirement prévisible au sujet de la définition même de la propriété.

 

 

B. Le concept de propriété étendu à toute valeur échangeable

 

La définition de la propriété, comprise ou non en fonction de sa valeur d’usage et/ou valeur d’échange, était déjà un débat essentiel d’économie politique. Le débat impliquait désormais la méthode d’interprétation des juges. Les positions classiques devenaient intenables si l’on continuait de considérer la propriété sous un angle restreint. Elles ne correspondaient plus aux évolutions du marché. C’est un certain décalage entre, d’un côté, l’évolution rapide de l’économie et, de l’autre, le formalisme juridique ne pouvant s’y adapter, qui devait mener à une impasse doctrinale, que l’école réaliste finirait par corriger.

La position tenue par la Cour dans Slaughterhouse sera d’abord confirmée dans une décision Munn v. Illinois[45] en 1877, malgré les réticences réitérées des juges dissidents. Cependant, le revirement de la Cour suprême intervient un peu plus d’une décennie après, avec une décision Minnesota Rate[46] de 1890. La Cour reconnaît que la procédure régulière de droit s’applique ici à des politiques de régulation commerciale par les États. Elle décide d’invalider la loi du Minnesota qui avait fixé arbitrairement les tarifs du système ferroviaire sur l’ensemble du territoire de l’État, et ce au détriment des trois compagnies ferroviaires installées. Commons cite la décision de la Cour qui, par la voix du juge Blatchford, estimait que le « caractère raisonnable » d’un tarif dans les transports ferroviaires, impliquant en l’espèce à la fois les compagnies ferroviaires et le public, est une « question éminente d’investigation judiciaire », qui requiert donc la procédure régulière de droit pour être déterminée[47]. C’est en effet la première fois que la Cour admet que la procédure régulière de droit peut s’appliquer aux actions de l’État dans le cadre d’une régulation économique. Commons en déduit que la Cour accepte donc une définition plus large de la propriété :

Comme l’a rappelé Morton Horwitz, Commons fut ainsi le premier à voir aux États-Unis la corrélation entre la virtualité ou « dé-physicalité » de la propriété et son potentiel en tant que valeur sur le marché[49]. Les affaires Minnesota Rate lui ont permis d’admettre que c’était en fait la garantie d’un revenu futur qui détermine la valeur présente de la propriété. Commons s’estimait donc fondé à penser que « toute la valeur est dans l’espérance[50] », car « la valeur du marché est la valeur présente des taux attendus. Si les taux ne sont pas raisonnables, la valeur ne l’est pas non plus[51] ». L’extension du concept de propriété à la valeur abstraite et surtout à la valeur attendue devait mener à redéfinir la notion de compensation, que les juristes de l’ancienne époque ne concevaient que dans le cadre de l’expropriation. Traditionnellement, l’idée d’un droit à la compensation allait de pair avec l’usage du terme « taking » qui fait référence à l’expropriation[52]. Désormais, la compensation devrait être pensée relativement à la notion de propriété. En se fondant sur l’affaire Minnesota Rate, Commons insistait aussi sur le fait que la valeur d’échange de la propriété, largement influencée par les politiques de l’État et son pouvoir de police, est désormais « une question judiciaire », dont « les cours fédérales prennent la responsabilité[53] ».

À l’époque où Commons écrit Legal Foundations of Capitalism, le mouvement réaliste a déjà pris de l’ampleur. Il devenait clair que la propriété est un droit socialement construit par les pouvoirs publics. Les principaux représentants du mouvement réaliste, tel Robert Hale précité, insistent sur le fait que les marchés et les propriétés sont dépendants du droit, créés et préservés par les institutions judiciaires[54]. Les conditions économiques sont la conséquence de politiques antérieures, les valeurs économiques ne précèdent pas le droit, mais sont créées par celui-ci, tandis que le droit de propriété est une délégation des pouvoirs publics. Commons, observant l’évolution jurisprudentielle, estime que le changement réside dans la reconnaissance pleine et entière par les juristes de la valeur échangeable de la propriété, qui justifie l’intervention des pouvoirs publics dans l’économie de marché. La protection de la valeur d’échange de la propriété implique une protection du risque qu’elle encourt sur le marché. Il en est de même pour l’emploi qui est une propriété du travailleur. Aussi devrait-on concevoir des garanties juridiques pour la protection économique et sociale de l’emploi. La pensée de Commons a développé cette notion de « futurité » (futurity). Les écrits de Commons, parfois obscurs, rendent ce concept assez complexe à appréhender. En insistant sur les anticipations des acteurs économiques, Commons veut sans doute mettre en relation l’action des acteurs économiques avec les transferts légaux de droits de propriété, qui conditionnent leur avenir économique. Ce principe de « futurité » inscrivant les actions économiques dans la temporalité, le pouvoir espéré d’un gain (expected earned power), comme le salaire, doit être préservé et protégé.

Évidemment, ces réflexions sur la distinction entre valeur d’usage et valeur d’échange de la propriété étaient au cœur des réflexions de Karl Marx sur la marchandise et la théorie de la valeur[55]. À la façon de Marx, Commons distingue ces différentes dimensions de la propriété par l’utilisation qui en est faite sur le marché. Précisons que Commons a été formé à la philosophie allemande par son Professeur Richard T. Ely, qui a quant à lui fait ses études en Allemagne. Commons a même consacré un article à Karl Marx[56]. On notera cependant des différences essentielles entre les deux conceptions. Commons a critiqué Marx comme un économiste matérialiste (physical economist), qui considère la valeur comme issue du travail accompli (stored-up labor from the past), là où il estime que la valeur réside dans ce fameux concept de « futurité », car elle est tributaire des espoirs d’un gain sur le marché autant que du travail déjà réalisé[57]. Elle dépend, pour l’économiste américain, de la transaction, dans la plus pure tradition du libre-échange. Commons reprend les trois dimensions du travail déterminées par Marx : le travail « manuel, mental, et managérial », et les associe à une définition du philosophe écossais James Mill pour qui la production de richesse n’est qu’une mise en mouvement des choses de la nature. La définition du travail par Commons se résume ainsi par « les facultés physiques, mentales, et managériales de mettre en mouvement les choses et les personnes[58] ». Ce sont ces facultés qui doivent être protégées.

L’économiste a publié, en 1899, un article de jeunesse intitulé « Right to work[59] ». Il estime alors que le travail doit être détaché de la productivité pour être davantage assimilé à la dignité de l’homme, s’inscrivant plutôt dans la ligne du libéralisme américain que du marxisme. Il note ainsi que « le droit au travail renvoie non pas à une théorie de la production, mais à la valeur de l’homme en tant que tel [the Worth of man as man][60] ». Il renvoie également à la liberté industrielle (Right to free industry) de créer sa propre entreprise ou, à défaut, à la liberté de choisir son employeur en fonction des offres disponibles d’emploi (Right to free employment) et d’atteindre par le travail un niveau de vie correct (Right to a definite and right standing). Le right to work  est lié à la morale du travail (work ethic) proprement américaine, supposée stimuler la responsabilité individuelle et limiter la logique de charité. Pour justifier le droit au chômage, Commons identifie les causes qui légitiment la mise en œuvre d’une protection sociale de marché par les gouvernants : la pratique du licenciement arbitraire (Arbitrary Discharge), l’évolution technologique (Improved machinery)[61], et la dépréciation commerciale (Depression of trade)[62]. La question morale est alors décisive. Toutefois, bien que l’opinion publique soit consciente des problèmes relatifs au chômage bien avant la grande dépression, elle demeurait encore assez réticente à l’idée de protection sociale telle qu’inspirée des conceptions européennes[63]. C’est ici que le renvoi à des conceptions américaines et pro-marché interviennent. Si l’on reprend l’analyse en relation avec la propriété, on remarquera que c’est l’émergence des corporations et des monopoles économiques, bien plus rapide outre-Atlantique, qui devait mener les politiques à admettre une meilleure régulation du marché et une protection sociale des travailleurs. La critique d’une conception trop restrictive de la propriété conduit à la remise en question d’un cadre normatif ne correspondant plus aux nouvelles réalités de l’économie capitaliste incluant de grands groupes industriels, de même que l’évolution des administrations gouvernementales, de plus en plus étendues.

Enfin, précisons que ces réflexions ont mené les juristes et économistes à adopter une conception plus conventionnaliste de la propriété. Cette transformation est résumée par un autre legal realist, Morris R. Cohen, dont le travail vise à réunir positivisme juridique et philosophie pragmatique. Dès 1927, il écrit, au sujet de la propriété :

La propriété, convention sociale relative à l’échange, concerne le rapport entre personnes qui échangent sur un marché avant de concerner le rapport aux choses sur lesquelles on possède des titres juridiques. L’ordre normatif libéral implique le consentement des acteurs économiques aux limites et contraintes impliquées par la reconnaissance de la propriété d’autrui. Cette perspective conventionnaliste mène des auteurs tels que Common à penser la relation entre propriété et autonomie individuelle, ce qui éloigne des conceptions marxistes qui ont pu influencer, dans une certaine mesure, les économistes institutionnalistes. Aux États-Unis, la propriété n’a jamais été décriée, elle est même fondée sur l’idée qu’elle maximise l’autonomie des individus dans une collectivité donnée[65]. Pour définir et distinguer les contraintes légitimes des contraintes illégitimes que l’État peut impliquer sur les propriétés des individus, la maximisation de l’autonomie individuelle se présente comme le principe le plus essentiel de la culture juridique et politique américaine[66]. Cette autonomie passe par la possibilité de faire des choix sur un marché donné. Il est donc nécessaire de concevoir les mécanismes et garanties juridiques qui permettront, en cas de crise, de préserver non seulement les facultés des travailleurs pour retrouver un emploi, mais aussi leur autonomie par le maintien d’un certain pouvoir d’achat sur le marché. C’était devenu une priorité des pouvoirs publics, étant donné que l’économie capitaliste a laissé se développer des monopoles de certains acteurs économiques sur d’autres, menant à l’oppression économique. L’État se doit de les limiter, car il est le garant des propriétés de tous les acteurs économiques. Il est donc légitime qu’il protège les propriétés des plus faibles sur le marché par une protection sociale publique.

 

 

II. De la critique des monopoles économiques à l’atomisation du concept de propriété

 

Durant la seconde moitié du xixe siècle, de grandes corporations ont créé des forces coercitives que les théoriciens libéraux classiques n’avaient pas pu concevoir. Un des premiers, si ce n’est le premier, à avoir vu venir cette défaillance est le père de la sociologie américaine : Lester Ward. Il a analysé le rôle de l’État qui, par ses permissions et son autorité de garant de l’ordre public, a grandement contribué à structurer les marchés de la sorte[67]. C’est non seulement le cas du travailleur pauvre, mais également celui du petit commerçant et de l’artisan victime de concurrence déloyale qui sont au cœur des premières analyses relatives à cette problématique. Au-delà de la dépression ayant suscité le besoin d’un New Deal, le cheminement théorique vers la protection sociale de marché a ainsi été influencé par les réflexions ayant mis en relation les conceptions classiques de la propriété et le développement des grandes corporations. Commons distingua d’ailleurs son idée de droit au travail précité des théories de Louis Blanc issues de la Révolution française de 1848, qui postulait un droit au travail dans un cadre « libre de tout monopole[68] ». Et contrairement à l’expérience européenne où les premiers systèmes d’assurance sociale furent conçus pour contenir les tendances révolutionnaires de la classe ouvrière, c’est plutôt la promotion de la libre concurrence qui a justifié les premiers pas vers la protection sociale de marché aux États-Unis.

Le cheminement fut long. Ce sont des réflexions en rapport avec la passation des contrats, la personnalité juridique des corporations et la propriété qui ont remis en cause l’ordre juridique du xixe siècle et débouché sur les grandes transformations du xxe siècle. D’abord, concernant les relations entre employeurs et employés dans la passation des contrats, il y avait une inégalité de fait créée par une mise à égalité en droit. Les corporations étaient reconnues comme sujet de droit, tels des travailleurs ordinaires, sur le fondement du Quatorzième amendement leur octroyant ainsi une protection constitutionnelle abusive par la clause d’equal protection of the laws (A). Ensuite, concernant le concept de propriété lui-même, l’émergence des corporations a mené la doctrine, affairiste notamment, à noter un certain éclatement ou atomisation de la propriété à travers le nouveau fonctionnement des sociétés par actions. Il s’agissait notamment de dissocier, au sein de ces sociétés, les détenteurs (stakeholders/actionnariat) des utilisateurs (managers) de la propriété, pour montrer toute la subtilité des évolutions en cours dans le monde des affaires (B). Enfin, ces réflexions sur la propriété couplées aux problèmes des monopoles économiques ont mené à légitimer la protection sociale des travailleurs d’une façon qui sied aux conceptions libérales américaines. Il ne s’agissait pas de promouvoir l’État social par ce que Gosta Esping-Andersen a nommé la « démarchandisation » des politiques sociales, mais plutôt de protéger le jeu de sa mise en concurrence, renforçant au contraire la propension du travail à être non seulement une propriété, mais aussi une marchandise (C).

 

 

A. La définition problématique des corporations comme sujet de droit au regard du Quatorzième amendement

 

Au tournant du xxe siècle, la proportion des salariés n’avait cessé d’augmenter du fait de l’expansion des grandes entreprises, impliquant l’éviction des petits concurrents (artisans et commerçants), ayant fondamentalement changé la nature même de l’économie et de la production des richesses. Dans son article précité, Commons avait expliqué comment les libertés classiques furent menacées sur certains marchés, parfois dominés par une seule et même corporation, tel l’exemple des chemins de fer[69]. Afin de préserver une économie de marché concurrentielle, il devenait nécessaire de sauvegarder la liberté de tous les acteurs économiques contre les nouvelles servitudes économiques créées par les grandes corporations. Dans les affaires Slaughterhouse précitées, le juge Joseph Bradley critiquait ainsi les concessions de monopoles ou de privilèges qui affectent le choix des acteurs sur un marché donné :

Durant la première moitié du xxe siècle, ce seront les études relatives au caractère « inévitable » du monopole qui concentreront les analyses économiques anglo-saxonnes. Il s’agissait plus vraisemblablement d’un problème d’économie politique. Cependant, la problématique est née d’une contradiction juridique mettant la corporation, construction juridique organisée, sur un pied d’égalité avec les individus au regard du Quatorzième amendement. L’émergence de coercitions économiques sur les marchés était en effet tributaire de la nature légale des corporations[71]. La théorisation de la corporation comme sujet de droit s’inscrivait dans des doctrines naturalistes qui se refusaient à admettre les groupes sociaux comme sujet de droit. Morton Horwitz a expliqué quelles ont été les difficultés rencontrées par les juges de la Cour suprême pour penser ce sujet de droit si particulier. Le formalisme juridique de l’époque considérait le développement des corporations comme inévitable, lié à l’économie et non au droit[72].

C’est pourtant une décision controversée Santa Clara v. Southern Pacific Railroad[73] rendue par la Cour suprême en 1886 qui jeta les bases de cette contradiction. Estimant que la corporation était, en quelque sorte, une personne comme les autres, la Cour retenait au regard du Quatorzième amendement que la Southern Pacific Railroad Company pouvait bénéficier de l’égale protection des lois au même titre que tout individu. Cela devait logiquement aboutir à un déséquilibre des rapports de force lors de la passation des contrats. C’est dans ce contexte que se développèrent les réactions contre le legal formalism, notamment par rapport à la question du contrat de travail. La décision Lochner précitée et l’avènement du freedom of contract érigé comme droit constitutionnel, combiné de surcroît à la mise sur un pied d’égalité des corporations et des individus, ne menaient pas seulement à des déséquilibres sociaux vecteurs d’injustice, ils conduisaient aussi la doctrine classique à l’impasse et à des abstractions qui ne tenaient plus compte des réalités. Les partisans du réalisme juridique allaient critiquer cet égalitarisme tronqué par une vision plus pragmatique du rapport de force dans le monde du travail.

C’est l’Université de Harvard qui fut à cette époque le domaine des legal realists. Roscoe Pound, notamment, défendait une vision plus réaliste du consentement, et dénonçait l’inégalité factuelle des parties au contrat[74]. Pound défendait l’idée que la doctrine du freedom of contract repose sur une conception égalitaire et objective des droits, mais qu’elle pose évidemment de nouvelles difficultés au vu de l’évolution industrielle et de l’émergence des grands groupes industriels. Pound, critiquant le juge John M. Harlan qui défendait à nouveau la position Lochner dans une décision Adair v. United States trois années plus tard[75], ne modérait pas son propos, mais ses critiques furent parfois virulentes. Il estimait que les discussions sur les equal rights sont fausses, car « toutes les idées préconçues sur le système contractuel sont fallacieuses[76] ». Tandis que la liberté de contracter semble en théorie ne pas violer la clause d’égale protection des lois, Pound expliquait la manière dont les définitions classiques des droits constitutionnels mènent à un rapport de force déséquilibré et favorable aux grandes corporations industrielles. La raison, selon Pound, semble claire : c’est une « conception individualiste de la justice » qui « exagère l’importance de la propriété et du contrat, et les droits privés au détriment des droits publics[77] ».

D’autres legal realists et proches conseillers de Roosevelt, tels Felix Frankfurter et Nathan Greene, firent la distinction entre la liberté de contrat (Freedom of contract) et la liberté de pouvoir contracter (Freedom to contract), et affirment qu’« [i]l est futile d’envisager la liberté de contrat sans la liberté de pouvoir contracter[78] ». C’est cette question contractuelle qui préoccupait également les économistes de l’époque. Richard T. Ely, le Professeur de Commons à l’université du Wisconsin, fut l’un des premiers à dénoncer le déséquilibre dans le rapport de force contractuel aux États-Unis :

Morton Horwitz rappelle que ce n’était pas l’effet escompté des juges dans la décision Santa Clara. Il s’agissait plutôt d’un péché d’ignorance, car la réalité de l’évolution entrepreneuriale était assez méconnue par les théoriciens du droit de l’époque[80]. Quelques années plus tard, les juges s’intéressèrent aux problématiques qu’ils avaient soulevées avec Santa Clara. Le juge Field, dont nous avons constaté le souci de lutter contre les servitudes économiques, s’était d’ailleurs prononcé pour l’extension de la protection du Quatorzième amendement aux corporations dans Santa Clara. Dans la droite ligne de sa pensée établie dans la décision Slaughterhouse, il avait notamment retenu que la protection des corporations par le Quatorzième amendement était nécessaire à la protection de la propriété et du revenu espéré des actionnaires, et donc à la préservation de la valeur marchande de leur propriété[81]. Mais il reconnaîtra quatre ans plus tard, en 1890, que les trois quarts de la richesse du pays sont détenus par les grandes corporations industrielles[82]. Ces corporations possédant au même titre que tout individu un droit de propriété protégé par le Quatorzième amendement, comment justifier qu’un droit dit naturel appartienne à des entités socialement construites ? La contradiction apparaissait tant sur le plan conceptuel que sur le plan éthique, et le divorce avec les théories classiques de la propriété selon Locke, basées sur la conception individualiste de la possession du bien, devenait inévitable. La propriété s’éloignant de la personne physique pour se rattacher à la personnalité juridique, elle allait à son tour apparaître non plus comme un droit individuel et naturel de l’individu, mais bien comme un droit politiquement construit, puisque possédé par des collectivités en vertu de la personnalité juridique dont elles bénéficient.

La jurisprudence Santa Clara était née d’une volonté d’admettre dans le champ du Quatorzième amendement des groupes sociaux pour mieux coller à la réalité de l’évolution sociale, économique, et industrielle. Les juges avaient pris cette responsabilité, sans mesurer les conséquences sociales d’un tel avantage pour les dirigeants et actionnaires des grandes corporations contre les salariés. Leur méthode juridique restait proche d’une conception individualiste de la justice, d’où les contradictions évidentes. La mise sous contrôle des corporations est donc apparue de plus en plus nécessaire en raison des risques encourus, non seulement pour les travailleurs, mais aussi pour le jeu de la libre concurrence.

 

 

B. La dissociation entre détenteur et utilisateur de la propriété

 

La critique des monopoles économiques était devenue quasi unanime parmi les penseurs de l’économie libérale des années 1930 jusqu’à la Seconde Guerre mondiale. Pour le célèbre économiste libéral Friedrich Hayek, par exemple, les monopoles économiques sont dépendants des politiques gouvernementales qui les permettent, par un certain jeu de collusion. C’est, nous l’avons dit, ce que le sociologue Lester Ward avait remarqué plusieurs décennies auparavant : « ceux qui dénoncent l’intervention de l’État sont ceux qui le plus fréquemment en bénéficient[83] », et les économistes libéraux finissaient par l’admettre on ne peut plus clairement. S’inspirant d’une expertise de la Temporary National Economic Committee[84], Hayek notait que les grandes entreprises et les détenteurs de capitaux obtenaient fréquemment l’assistance de la puissance publique pour renforcer leur pouvoir monopolistique sur les marchés[85]. Le penseur critique de l’État pouvait ainsi renvoyer dos à dos les monopoles des pouvoirs publics et les monopoles d’entreprises, conduisant les uns comme les autres à la servitude. Mais un travail doctrinal devait justifier une voie médiane impliquant un contrôle étatique minimum sur les corporations. À ce sujet, ce sont encore les réflexions sur la propriété qui ont été au centre des analyses.

Un ouvrage essentiel est celui d’Adolf Berle et Gardiner Means, intitulé The Modern Corporation and Private Property[86], publié en 1932. L’ouvrage, qui n’a jamais fait l’objet de traduction en langue française[87], est pionnier par sa démonstration des conflits d’intérêts entre dirigeants et actionnaires nés de la séparation entre propriétés des actifs et contrôle des entreprises. La théorie défendue a pu être critiquée par de récents travaux sur la firme, en relation avec de très nombreuses réflexions en droit américain concernant les entreprises multinationales et les tribunaux d’arbitrage. Mais sa contribution essentielle demeure, qui est d’avoir démontré et expliqué les conséquences de l’atomisation de la propriété dans le cadre de la société par actions. S’il n’y a pas de preuves formelles de l’influence directe que les auteurs ont pu avoir sur les principales mesures du New Deal, leur théorie reste un tournant doctrinal majeur du legal realism[88], et l’on s’accorde sur la proximité des opinions présentées et la substance des législations sociales. Berle était membre du Brain Trust de Roosevelt. Les auteurs ont su exposer la manière dont les relations entre propriété et entreprises ont évolué et créé de nouveaux problèmes juridiques, économiques et sociaux que les new dealers devaient résoudre. Pour mieux comprendre la dérive autoritaire qu’entraîne la domination économique des grandes corporations, l’idée n’était pas tant de penser les rapports entre l’État et les corporations, dont on concevait aisément la connivence, mais plutôt le rapport entre les dirigeants et l’actionnariat. Il semble évident que le New Deal devait protéger tant l’actionnariat que les travailleurs, tandis que l’évolution des corporations avait renforcé le monopole des dirigeants à la fois par la dispersion du pouvoir des actionnaires sur leurs propriétés personnelles (les actions) et la gestion arbitraire du salariat. Pour mettre en lumière les rapports de pouvoir au sein des grands groupes industriels, Berle et Means insistent donc sur l’importance de distinguer la propriété des actionnaires (shareholders) d’un côté et le contrôle effectué sur cette propriété par les gestionnaires (managers) de l’autre. Ils détaillent au troisième chapitre (« The Concentration of Economic Power ») les changements majeurs que les corporations et les monopoles économiques ont impliqués[89]. L’économie, guidée par des forces invisibles tel le choix des investisseurs, est aujourd’hui clairement sous contrôle d’un nombre limité de gestionnaires à la tête des corporations. Ces personnes en tirent un pouvoir et un profit considérable. Plus encore, ils ont « institutionnalisé » par le droit leur pouvoir sur le marché :

Les enseignements de Berle et Means sont nombreux pour repenser la régulation de l’économie capitaliste par l’État. D’abord, ils ont expliqué la manière dont la compétition a changé de caractère depuis la première moitié du xxe siècle. La production est de plus en plus destinée à l’offre et l’utilisation de services, bien plutôt qu’à la vente de biens physiques. Ensuite, il convient d’admettre que la nature du capital a changé également. Il ne s’agit plus seulement de disposer de biens tangibles, mais de peser sur les rapports de forces économiques à venir, en fonction des opportunités de tout un chacun. Enfin, le contrôle exercé par les personnes dirigeantes au sein d’une grande entreprise ne concerne plus seulement leurs propres propriétés, mais la propriété d’autrui, principalement ces propriétés intangibles ou passives que sont les actions des investisseurs. Pour Berle et Means, il s’agit de remettre en cause le préjugé selon lequel les détenteurs du titre juridique de propriété posséderaient l’intégralité des profits qui en émanent :

Ce sont les gestionnaires qui sont devenus de facto les utilisateurs de la propriété. Et c’est l’abandon du contrôle de la propriété par le propriétaire qui aboutit nécessairement à repenser la théorie classique de la propriété :

La problématique relative aux larges corporations a tout autant remis en cause la séparation orthodoxe entre droit public et droit privé qu’elle a remis en question l’idée selon laquelle la propriété serait un droit naturel et prépolitique[93]. Morton Horwitz considère le travail de Berle et Means comme l’un des plus influents de l’école réaliste, en ce qu’il a démontré les connexions entre propriété et pouvoir en partant de cette distinction entre propriétaire et management[94]. Berle et Means ont montré en quoi consistait l’éclatement de la propriété dans le cadre d’une société par actions, où les individus ne sont plus maîtres de la richesse qu’ils produisent. La société par actions a transformé la nature même de la propriété structurant le système capitaliste, impliquant deux problèmes majeurs. D’une part, les actionnaires ne contrôlent pas la propriété qu’ils possèdent. D’autre part, puisqu’ils continuent d’en percevoir les fruits malgré leur passivité, on admettra qu’une masse conséquente de richesses n’est plus redistribuée entre agents économiques en fonction de leur travail, selon les préceptes de la work ethic américaine. Qu’il s’agisse de questions techniques ou de principes d’ordre moral, le management des grandes entreprises devrait être contraint, pour rétablir un certain équilibre, à gérer la société en tenant compte d’autres intérêts que ceux des seuls actionnaires. Les entreprises doivent tenir compte des intérêts des salariés, des consommateurs, et même de l’État.

Cette critique des monopoles aboutit à deux points essentiels. D’abord, on conçoit l’atomisation du concept de propriété, qui recouvre désormais une multitude de droits – ce que John Commons avait nommé le faisceau de droit (bundle of rights) – et régit une multitude de rapports sociaux. La propriété, par sa dimension dynamique, peut changer de signification en fonction des réalités sociales, voire de la nature même de l’État, social ou minimal[95]. Ensuite, le lien épistémique entre les arguments des écoles réalistes et institutionnalistes, recoupant théorie économique et théorie du droit, est de supposer que les rapports de pouvoirs et de contrôle entre individus fondent les droits et non le contraire. Pour intégrer cet enseignement dans le paradigme des droits individuels, il faut repenser la propriété et la liberté d’en disposer comme des pouvoirs octroyés sur le marché, ou la garantie d’un pouvoir économique réalisable sur un marché donné. Nous rejoignons, ici encore, un raisonnement de Commons sur la liberté qui dépend d’un pouvoir d’action sur le marché en fonction des choix et des opportunités présentes, car la liberté est inséparable de la notion de pouvoir, notamment de pouvoir d’achat[96]. On admettra que le pouvoir de la corporation est, quant à lui, inhérent à une structure juridique qui favorise l’accumulation du contrôle et des profits par une minorité, qu’il s’agisse des managers pour l’utilisation de la propriété, ou des actionnaires pour la jouissance de ses fruits. En ce cas, les autorités publiques doivent non seulement les contrôler, mais également protéger ceux qui voient leur pouvoir d’achat décliner sur les marchés du fait des nouvelles formes de pouvoir coercitif et de l’accumulation de richesses par certains. C’est, encore une fois, ce qui justifie une protection sociale de marché pour les acteurs économiques défavorisés.

 

 

C. Protection sociale et libre concurrence

 

La garantie des droits de propriété et la préservation de la libre concurrence constituent en quelque sorte les termes du compromis libéral relatif à la protection sociale de marché. La concurrence demeure la règle, l’intervention et le contrôle de l’État fonctionnent quant à eux comme des correcteurs pour garantir la libre concurrence contre les dérives monopolistiques. Naturellement, les études relatives au caractère « inévitable » du monopole économique étaient, durant la première moitié du xxe siècle, une problématique centrale des analyses économiques anglo-saxonnes. Nous avons déjà évoqué brièvement le point de vue de Hayek à ce sujet, posant la problématique du monopole : est-ce qu’il résulte de l’évolution naturelle des technologies ou d’une politique déterminée ? Bien sûr, l’économiste libéral concluait que le monopole résulte du fait politique et n’est pas naturel[97]. Les monopoles économiques n’étaient pas le seul fait du marché, mais plutôt le fait de l’État et du cadre normatif établi. Une fois cette idée admise, la promotion de la libre concurrence par l’État est progressivement devenue un paradigme des politiques sociales américaines chez les progressistes, communiquant avec les nouvelles théories du réalisme juridique afin de mieux analyser les rouages du capitalisme. Comme le résume Morton Horwitz :

Cet aspect nous permet d’indiquer deux points essentiels. D’abord, la promotion de la libre concurrence a influencé le discours juridique justifiant la mise en place des politiques sociales. Justifiant le New Deal, Franklin Roosevelt rappelait la nécessité du Freedom from monopolies pour sauvegarder les intérêts de la classe moyenne laborieuse et émanciper les travailleurs de l’autorité des monopoles économiques sur les marchés[99]. Cela justifiait une protection sociale, car « [t]out homme a un droit sur sa propriété ; ce qui signifie un droit d’être assuré, dans la limite du possible, de la préservation de ses économies[100] ». La lutte des petits travailleurs ou consommateurs contre les grandes corporations est devenue un élément structurant du discours sur la protection sociale américaine, conjointement à la rhétorique relative à la propriété. De toute évidence, les attentes relatives à la protection sociale de marché ne peuvent être accomplies par le seul jeu de l’assurance privée, car rien n’empêcherait les assureurs privés de dériver vers les situations monopolistiques que la protection sociale est justement censée combattre. Marchés financiers et protection sociale, bien qu’ils disposent du même objectif social et économique de transferts des risques et des protections, se font concurrence. Les penseurs libéraux américains (qu’ils soient juristes ou économistes) ne défendront généralement ni le système public de protection sociale ni les assureurs privés. Ils plébisciteront toujours l’association des deux dans cette logique qui est de laisser le choix aux consommateurs. Le Président Obama, pour justifier sa réforme sur l’assurance maladie Obamacare reprenait le même leitmotiv. Il avait d’abord dénoncé les monopoles de certaines compagnies d’assurances privées, défendant sa réforme au motif qu’elle permettrait à ceux ayant peu de moyens de choisir une assurance à moindre coût :

Ensuite et enfin, il faut retenir ce point par lequel le travail se voit considéré comme une marchandise à protéger sur un marché donné. C’est là le sens réel du travail conçu comme propriété. Rappelons la thèse de Gosta Esping-Andersen qui établit la classification des États sociaux et des droits sociaux selon cet indicateur assez imprécis, mais stimulant : le célèbre critère de la « démarchandisation » (decommodification) des politiques sociales. Il s’agit d’établir au sein de chaque État-providence pourquoi et comment certains produits devraient être exclus du jeu traditionnel de l’économie de marché, c’est-à-dire l’offre et la demande. Pour le sociologue, le « critère des droits sociaux doit être le degré auquel ils permettent aux personnes de maintenir leur niveau de vie indépendamment des forces du marché[102] ». Mais il y a bien sûr divers degrés pour établir l’immunité au marché des politiques sociales. En l’occurrence, le cas américain est l’exemple où la démarchandisation est la moins avancée. Comme nous l’avons écrit en introduction, la terminologie de protection sociale de marché révèle des contradictions intrinsèques. En cause, le fait que le travail soit considéré comme une marchandise dans la lente réflexion qui a mené à sa (relative) protection. Esping-Andersen a rappelé que le statut du travail comme marchandise était au cœur des débats sur la question sociale au xixe siècle[103]. Les principales théories socialistes rejetaient a priori cette propension à considérer le travail comme une marchandise, symbole de l’aliénation des classes laborieuses. Ainsi les régimes corporatistes et démocrates sociaux de l’Europe se sont orientés vers des régimes de protection sociale enracinés dans des réflexes conservateurs contre les évolutions industrielles, mais également influencés par les thèses socialistes[104]. Et c’est logiquement que la citoyenneté nationale deviendra le fondement de la protection sociale en Europe, aménagée en fonction des cultures politiques et professionnelles selon les pays. En revanche, le libéralisme américain assumant la thèse que le travail est une propriété, mais aussi une marchandise, a logiquement abouti à la conception pro-marché de la protection sociale. Il est même révélateur que la création d’un système de retraite et d’une assurance chômage aux États-Unis ait pu se justifier par la volonté de davantage flexibiliser le marché du travail[105]. Comme l’a reconnu Esping-Andersen,

Le concept de propriété au fondement de la protection sociale de marché a ainsi diminué cette dimension des politiques sociales qu’est la démarchandisation du travail et des biens de première nécessité. En d’autres termes, la protection sociale reste pour l’essentiel un commerce aux États-Unis. C’est peut-être la différence la plus évidente avec les conceptions européennes. Le concept de propriété, au fondement des analyses relatives à la protection sociale par son rôle structurant dans le cadre normatif, peut expliquer cette approche « commerciale » de la protection sociale outre-Atlantique. Les citoyens américains conçoivent la protection sociale publique et les fonds de pension privés dans le cadre d’un seul et même marché unique de protection sociale. Marché financier et caisses publiques servent des buts similaires pour des agents économiques qui ajustent leurs revenus futurs en fonction de scénarios économiques qu’ils anticipent pour sauvegarder leurs actifs. Ils choisissent d’investir dans des marchés financiers et fonds de pension pour moduler leur sécurité sociale selon leur choix, ou dans des mécanismes étatiques d’assurance collective pour mieux couvrir les risques. Souvent, ils choisissent un panachage des deux, qui semble un bon compromis entre prise de risque avec une assurance rémunératrice et sécurité minimale avec les systèmes d’assurance publique.

 

 

Conclusion

 

La propriété au fondement de la protection sociale de marché a entraîné une protection sociale de nature dynamique, tributaire des conceptions évolutives des droits de propriété et de la confiance dans l’État pour les assurer. Des théories peuvent tenter de rationaliser les dynamiques en référence, notamment, à la relation entre autonomie individuelle et compétences redistributives de l’État[107]. Cependant, les conceptions évolutives de la propriété n’invitent pas à la systématisation des mécanismes de protection sociale par l’État, contrairement au fondement peut-être plus structurant de la citoyenneté. En cause, le simple fait qu’il n’y a pas de définition définitive de ce qu’est la propriété, tandis que les doctrines qui lui sont relatives sont mouvantes. Ainsi un mécanisme de protection sociale qui tire sa légitimité des droits de propriété est instable. À l’évidence, le système de protection sociale de marché a ses limites. Les Européens n’auraient d’ailleurs aucune raison de l’envier. Il ne permet pas une sécurité du berceau à la tombe pour les plus faibles. En cause, le fait qu’il soit avant tout conçu comme un système alternatif pour protéger la propriété du travail en cas de crise. C’est ce qui fait certes sa légitimité, mais également sa faiblesse.

Notons enfin que la protection sociale publique aux États-Unis doit, c’est une évidence, être pensée au-delà de son cadre normatif, également dans ses relations avec le marché des assurances privées. Dans cette approche commerciale de la sécurité sociale, protection sociale et marché financier se complètent, mais ils se font concurrence également. Aux États-Unis, le poids des assurances privées fait que le pays est davantage soumis aux aléas des marchés financiers. Bien sûr, les aléas du marché affectent aussi les pays de protection sociale universelle. La crise des marchés financiers depuis dix ans a certes affaibli le rendement des dispositifs d’épargne pour financer les retraites en France. Mais les Américains sont plus exposés dans le cadre d’une protection sociale de marché, surtout en ce qui concerne les crises de l’emploi. Les mécanismes de protection sociale ont parfois été renforcés, notamment pour la santé, avec des extensions pour les programmes Medicare et Medicaid, puis l’avènement de l’Obamacare, mais les insuffisances de la sécurité sociale et le défaut d’universalité ne permettent toujours pas une protection efficace des plus démunis. Les liens théoriques qui unissent propriété, concurrence, et protection sociale, ne peuvent remplacer l’idée d’une solidarité sociale universelle basée sur la citoyenneté. En 1945, à l’heure du premier bilan pour la protection sociale de marché aux États-Unis, le rédacteur du SSA, Edwin Witte, notait déjà les défaillances de ce système, insistant notamment sur le fait que les États fédérés ne suivaient pas suffisamment les instructions nationales relatives à la sécurité sociale. Malgré les apports considérables du New Deal qu’il détaillait longuement, il exprimait certaines inquiétudes pour l’avenir de la protection sociale de marché :

Les ravages de la récession de 2008 aux États-Unis pour les plus démunis ont montré que ses inquiétudes étaient fondées. Elles le sont encore très certainement aujourd’hui.

 

Maxime Renaudie

Institut Max Planck de droit public comparé et droit international.

 

 

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Pour citer cet article :
Maxime Renaudie «L’évolution du concept de propriété au fondement de la protection sociale de marché aux États-Unis », Jus Politicum, n° 22 [http://juspoliticum.com/article/L-evolution-du-concept-de-propriete-au-fondement-de-la-protection-sociale-de-marche-aux-Etats-Unis-1272.html]