Dès les premières années de la IIIe République, de nombreuses voix s’élèvent en France pour dénoncer les dérives du régime parlementaire. Par exemple, le boulangisme oppose au système représentatif le « gouvernement direct » et le « jus ad referendum »[1]. La remise en question de la démocratie représentative n’est cependant pas l’apanage d’un courant politique isolé. Dans la dernière décennie du XIXe siècle, le recours à l’argument du référendum et l’exemple de la démocratie helvétique se généralisent et s’imposent comme des éléments incontournables pour une critique du parlementarisme.
L’analyse « Du référendum et de l’initiative populaire en Suisse », menée en 1894 par Maurice Deslandres, agrégé à la Faculté de droit de Dijon, témoigne de cette tendance et s’inscrit pleinement dans ce que Pierre Rosanvallon propose d’appeler le « moment suisse de la démocratie française, qui va environ de 1890 à 1905 »[2]. L’article publié par Deslandres en 1894 constitue la version écrite d’une conférence prononcée la même année à Dijon. Le texte conserve d’ailleurs très largement les traits d’une communication orale, qui se manifestent non seulement dans le style et le ton de l’orateur, mais également dans sa volonté affichée de convaincre l’auditoire : « Le Referendum, l’initiative populaire, ce sont les institutions de l’avenir, d’un avenir que pour ma part j’entrevois comme prochain. Je voudrais vous en convaincre ; permettez-moi de m’y efforcer »[3]. Cependant, la version publiée de la conférence ne se contente pas d’en reproduire le contenu original. Outre l’appendice consacré à l’étude du référendum aux États-Unis, Deslandres complète le corps de son texte par deux notes de bas de page postérieures à la conférence : la première présente un exemple précis pour décrire le fonctionnement des Landsgemeinde, les assemblées populaires traditionnelles des cantons suisses, et la seconde rend compte du résultat d’une initiative populaire socialiste relative à l’instauration d’un droit au travail pour les ouvriers.
Dans l’introduction de sa conférence, Deslandres commence par dresser un tableau contrasté de l’état de la participation du peuple au pouvoir législatif en Europe, au regard des exemples de la IIIe République, de la Suisse et de la Belgique. Selon lui, l’avènement de la démocratie directe en France, scientifiquement prévisible, justifie la nécessité d’étudier la démocratie directe en Suisse. En ce sens, il défend une vision déterministe du devenir des sociétés politiques. « Mais à quoi servirait la science sinon à prévoir ? Et l’histoire politique du passé ne nous donne-t-elle pas des enseignements pour la prévision de l’avenir ? »[4]. Son raisonnement se fonde en effet sur la « loi » de l’évolution des régimes politiques, qui affirme que « tout régime qui a pris fortement racine dans une société s’y développe jusqu’à ce qu’il atteigne son plein épanouissement »[4]. Comme pour la « Féodalité » et la « Monarchie », la démocratie conduira elle-même nécessairement à la réalisation pleine et entière de son principe fondamental, « la souveraineté du peuple »[6].
Après cette justification, Deslandres procède à l’étude des institutions démocratiques de la Suisse dans un développement en quatre temps. Il analyse successivement l’instauration du référendum et de l’initiative populaire en Suisse, le fonctionnement de ces institutions, leur pratique – essentiellement à l’échelle de la Confédération helvétique – et les arguments pour ou contre les mécanismes de démocratie directe. Sa démarche lui permet de mener à bien le projet qu’il se fixe dès les premières pages : « étudi[er] le peuple dans l’exercice de ses droits »[7].
L’un des apports du texte est de proposer une analyse du droit positif qui conduit son auteur à distinguer d’une part le « Referendum fédéral »[8] visant l’abrogation d’une loi fédérale dans les 90 jours suivant sa publication et, d’autre part, « l’initiative populaire »[9] en matière de révision constitutionnelle. La distinction opérée entre ces deux institutions repose donc essentiellement sur un critère matériel : l’objet de la procédure. Elle peut cependant prêter à confusion, en raison du caractère métonymique des expressions utilisées pour désigner les mécanismes de participation populaire. En effet, comme le montre Deslandres, l’institution qualifiée de « Referendum fédéral » ne se limite pas à la décision rendue par le biais d’un vote populaire portant sur une loi votée par les Conseils. Elle comprend également la « demande de Referendum »[10], autrement dit une initiative émanant d’une fraction minoritaire des cantons ou du corps électoral, susceptible de s’opposer à une loi fédérale votée par le parlement. Dans le même sens, la procédure qualifiée d’« initiative populaire » englobe non seulement « la demande de révision »[11] émanant d’une minorité de citoyens, mais également le vote populaire sur le projet de loi constitutionnelle, à savoir le référendum proprement dit. « Le vote populaire a lieu par la suite dans les mêmes formes que s’il s’agissait du Referendum et effectivement c’est d’un Referendum qu’il s’agit. Referendum sur un projet d’initiative populaire »[4].
Plus généralement, par le recours à l’histoire, par l’examen de la pratique et par la prise en compte du contexte politique, Deslandres tente surtout de montrer que « la démocratie directe n’est pas incompatible avec notre société moderne »[13]. À cet égard, le raisonnement historique de la première partie de l’article est particulièrement probant. L’auteur démontre en effet que le référendum et l’initiative populaire, qui se développent dans les cantons suisses à partir des années 1830 et au niveau de la Confédération en 1848, 1874 et 1891, ne trouvent pas leur origine dans les institutions ancestrales comme les Landsgemeinde, les assemblées populaires des cantons. Au contraire, il faut voir dans ce mouvement de reconnaissance des droits populaires en Suisse l’influence de la France, et plus particulièrement de la Constitution de 1793 et de la Révolution de juillet 1830. Cette idée souligne bien la spécificité des nouvelles institutions démocratiques par rapport à des formes d’organisation plus classiques et permet de les rapprocher de la société moderne. Mais même pour Deslandres, l’influence française qu’il met au jour reste une « chose étrange »[14], la France n’étant pas un exemple de démocratie directe. La dissociation entre les mécanismes modernes de participation populaire et les institutions traditionnelles de la Suisse ne sera d’ailleurs pas reprise dans la thèse présentée par Pierre Binet en 1904, pourtant consacrée à L’initiative populaire en Suisse[15].
Il reste encore à se demander pourquoi l’auteur opère une comparaison avec la Grèce antique, quelques lignes seulement après avoir nié l’influence des « anciennes traditions locales » de la Suisse sur l’émergence de l’initiative populaire et du référendum. « La démocratie directe ! Naguère encore on la traitait de chimère (...). La Grèce seule (…) avait pu pratiquer un pareil système politique (...). Et voilà que des institutions ont été imaginées qui permettent l’application actuelle dans un pays moderne de ce régime chimérique »[16]. Ici, l’ironie de l’orateur est clairement perceptible. Un régime « chimérique » ne peut évidemment pas s’appliquer et, par conséquent, la « démocratie directe » n’est pas – ou plus – une « chimère ». Au-delà de la rhétorique, il est néanmoins nécessaire de s’interroger sur la pertinence de la conception communément admise, qui fait du référendum et de l’initiative populaire des institutions de la démocratie directe.
L’opposition binaire entre démocratie directe et régime représentatif sous-tend le discours de Deslandres, mais peut cependant être nuancée par ses propres analyses. Dans l’examen minutieux du fonctionnement des mécanismes de participation du peuple au pouvoir législatif, il souligne notamment le rôle prépondérant joué par les « partis » et par leurs « représentants »[10], dans la collecte des signatures requises pour la demande de référendum ou l’initiative populaire. Les phénomènes de représentation ne sont donc pas exclus des mécanismes de la démocratie dite « directe », dans la mesure où ils permettent aux « minorités » de susciter une décision contre « la volonté d’une majorité parlementaire de rencontre »[18]. Deslandres montre par ailleurs que les organes représentatifs classiques sont eux-mêmes intégrés dans le processus de l’initiative populaire. Ainsi, dans le cas d’une demande de révision constitutionnelle ayant atteint le nombre de signatures nécessaires, le projet soumis à la décision populaire est transmis au préalable aux « Conseils fédéraux » qui disposent de moyens pour s’y opposer : la dissolution s’ils refusent de mettre en forme « un projet en termes généraux » ou le « contre-projet » s’ils contestent « un projet tout rédigé »[11].
Le texte de Deslandres constitue ainsi un témoignage doctrinal, historiquement daté, sur les institutions démocratiques de la Suisse du XIXe siècle. Pour le lecteur contemporain, son étude apparaît également comme une invitation à repenser et peut-être à dépasser l’opposition classique, toujours largement admise, entre démocratie directe et démocratie représentative.
Stéphane Schott, docteur en droit, est A.T.E.R. en droit public à l’Université de Grenoble.
<doc178|center>
Maurice Deslandres (1862-1941), docteur en droit (Paris 1888-1889) est agrégé des facultés de droit le 10 novembre 1891. Il est affecté à la faculté de droit de Dijon et titularisé sur une chaire de droit constitutionnel - droit public en 1896. Doyen de cette faculté entre 1920 et 1926, il prend sa retraite en 1932. Le présent article semble être la première publication de l'auteur qui se signalera ensuite par différentes contributions sur les questions constitutionnelles en particulier La crise de la Science politique et le problème de la méthode (Chevalier Maresq, 1902) et Histoire constitutionnelle de la France (Armand Collin, 3 volumes, 1932-1937).