Renan Le Mestre

e modèle constitutionnel britannique contemporain peut être présenté comme un régime parlementaire majoritaire dont l’organisation et le fonctionnement ne sont pas encadrés par une loi fondamentale écrite.

Les ministres y sont, en théorie, collégialement et solidairement, responsables devant la chambre basse du Parlement, la Chambre des Communes. En pratique, ils ne se voient toutefois refuser sa confiance ou censurer par elle que rarement, car les ministres sont issus du parti y disposant du plus grand nombre de sièges. Ils sont, de ce fait, en mesure de contrôler l’ordre du jour de cette assemblée et d’y faire adopter les projets de loi qu’ils soutiennent. La chambre haute du Parlement, la Chambre des Lords, peut certes rejeter les textes en question, mais son veto n’est plus, depuis le Parliament Act de 1911, que suspensif ; le blocage ne pouvant excéder un mois s’agissant des projets financiers et une année et deux sessions parlementaires[1] s’agissant des projets non financiers.

De la même façon, si le pouvoir exécutif est partagé avec la reine, cette dernière n’exerce qu’une fonction symbolique. Elle est certes chef de l’État et dispose de pouvoirs juridiques étendus, mais, du fait de son inviolabilité, elle est contrainte de ne les exercer que sur recommandation des ministres qui, en y apposant leur contreseing, en endossent la responsabilité politique devant le Parlement.

Cette neutralisation de la Chambre des Lords et de la Couronne débouche, dans les faits, sur une concentration de la réalité du pouvoir exécutif et du pouvoir législatif entre les mains du gouvernement, plus particulièrement de son noyau dur, le cabinet, où siègent les ministres les plus influents, sous la direction du Premier ministre. Elle peut même, si ce dernier contrôle fermement son parti, donner au système parlementaire un pli primo-ministériel, dans lequel la collégialité et la solidarité gouvernementales cèdent le pas à la prééminence du Premier ministre.

Une telle évolution est rendue possible par la flexibilité de la Constitution britannique qui n’a jamais été codifiée dans un document unique. Celle-ci repose, à défaut, sur deux sources principales. La première est un ensemble de textes, dont le plus ancien est la Magna Carta de 1215, dotée d’une force législative par la Confirmatio Cartorum de 1297, et le plus récent le Succession to the throne Act de 2013, que le Parlement peut, du fait de sa souveraineté normative, modifier, dans les mêmes conditions qu’une loi ordinaire. La seconde consiste en des conventions constitutionnelles, c’est-à-dire des usages consacrés par la pratique des acteurs politiques et ayant acquis, du fait de leur répétition, valeur de précédents dotés d’une force contraignante pour ceux qui ont à les mettre en œuvre, mais dont le non-respect ne peut être soulevé devant une juridiction, ni sanctionné par elle[2], comme l’obligation pour la reine de nommer Premier ministre le dirigeant du parti disposant du plus grand nombre de sièges à la Chambre des Communes.

Quelle influence le modèle ainsi sommairement caractérisé, qui remonte au début du xx^e siècle, a-t-il pu exercer sur l’Irlande ?

Pour la mesurer, il faut rappeler que l’Irlande fut la plus ancienne colonie anglaise, puis, à compter de 1707, britannique, avant de devenir une partie intégrante du Royaume-Uni[3].

L’influence anglaise sur l’Irlande débute avec sa conquête et sa colonisation. Elle remonte à 1174, lorsque Henri II, se prévalant de la bulle Laudabiliter du pape Adrien IV, envahit l’île et en fait un fief attribué à son fils Jean. Devenu, en 1199, roi d’Angleterre, ce dernier adjoint à son nouveau titre sa qualité de seigneur d’Irlande que ses successeurs portent jusqu’en 1541, lorsque Henri VIII la remplace par celle de roi. La domination anglaise demeure toutefois précaire, ainsi qu’en attestent de nombreuses révoltes régionales, et surtout la Rébellion de 1641–1653 comme la Guerre williamite de 1689–1691.

Au cours de cette période, des institutions anglaises sont importées. Un Lord Deputy ou Lord Lieutenant, représentant le monarque absent, gouverne l’île, tandis que, en parallèle à celui qui se structure, à la même époque, en Angleterre, se réunit, à partir de 1297, un Parlement composé, sur le modèle anglais, à compter de 1537, d’une Chambre des Communes et d’une Chambre des Lords. S’il lui appartient de voter les impôts et les lois réformant ou abrogeant certains aspects de la Common Law, que les juges anglo-irlandais ont rapidement commencé à développer, il ne dispose, en la matière, que d’une compétence subordonnée. La Loi Poynings de 1494 réserve, en effet, au seul Lord Deputy et à son Conseil privé l’initiative législative, après accord du monarque anglais et de son Conseil privé. Son effet est renforcé par le Declaratory Act de 1719 par lequel le Parlement britannique proclame son droit de légiférer pour l’Irlande, dans la mesure où elle est « subordonnée et dépendante de la Couronne de Grande-Bretagne, lui étant inséparablement unie et annexée » (notre traduction). La dépendance à l’égard de la puissante voisine est consolidée par ce même texte en matière judiciaire avec la suppression du droit de la Chambre irlandaise des Lords de connaître, en dernier ressort, de recours contentieux et leur transfert à son homologue britannique. Ce contrôle étroit s’explique par des raisons de sécurité, le gouvernement de Londres étant hanté par le spectre d’une invasion espagnole ou française, prélude à une attaque contre la Grande-Bretagne.

Sur fond de Guerre d’indépendance américaine et d’agitation patriotique en Irlande, la Loi Poynings est vidée de sa substance par l’Ylverton Act de 1782 supprimant le rôle de filtre du Conseil privé et du monarque qui ne conserve plus que le droit de refuser sa sanction à une loi. Le Declaratory Act de 1719 est, quant à lui, abrogé par le Repeal of Act for Securing Dependence of Ireland Act de 1782, complété par l’Irish Appeals Act de 1783 par lequel le Parlement de Westminster renonce à légiférer pour l’Irlande et interdit l’examen de contentieux irlandais par des juridictions britanniques. L’indépendance ainsi consacrée est cependant de courte durée. La Rébellion de 1798 conduit, en effet, le Premier ministre britannique William Pitt (Pitt le Jeune) à recommander une fusion des deux royaumes, réalisée par les Act for the Union of Great Britain and Ireland et l’Act of Union (Ireland) de 1800.

Avec cette création, l’influence britannique est à son maximum, puisque l’Irlande est incorporée au nouveau royaume et soumise à sa Constitution. Cette incorporation est toutefois incomplète. Certes, le Parlement de Dublin disparaît, la Chambre des Lords du nouvel État devient la juridiction suprême à l’égard des contentieux irlandais, et une citoyenneté commune est établie. Pour autant, subsistent le Lord Lieutenant, le Chief Secretary (l’un des deux étant membre du cabinet britannique) et un Conseil privé. Cette union imparfaite est rapidement contestée. L’Association catholique, dirigée, de 1823 à 1847, par Daniel O’Connell, organise une campagne réclamant son abrogation, finalité également poursuivie par la révolte des Jeunes Irlandais de 1848 et le soulèvement des Fenians de 1867.

Moins radicale, la Ligue du Home Rule, fondée en 1873 par Charles Parnell[4], revendique la restauration d’un Parlement à Dublin auquel celui de Londres transférerait sa capacité législative dans un certain nombre de matières. Profitant de l’élargissement de l’électorat désignant les députés irlandais au Parlement de Westminster, elle se transforme, à compter de 1882, en parti parlementaire irlandais. Son poids politique contraint le Premier ministre William Gladstone à prendre en compte cette demande, mais il échoue, en 1886 comme en 1893, à faire adopter la loi nécessaire à sa satisfaction. La question rebondit, lorsque, aux élections de janvier puis de décembre 1910, le Premier ministre Herbert Asquith perd sa majorité à la Chambre des Communes et ne peut se maintenir au pouvoir que grâce à la neutralité des Travaillistes et surtout des Nationalistes irlandais. Saisissant l’opportunité offerte par le Parliament Act de 1911[5], ces derniers obtiennent du gouvernement qu’il introduise un projet de loi accordant l’autonomie interne à l’Irlande, le fasse voter par la Chambre des Communes, et passe outre à l’opposition de celle des Lords.

La mise en œuvre du Home Rule (Government of Ireland Act de 1914) est toutefois immédiatement suspendue par le Parlement (Suspensory Act de 1914), en raison de la Première Guerre mondiale. S’estimant floués, les Nationalistes du Sinn Féin déclenchent une insurrection le 24 avril 1916, au cours de laquelle Patrick Pearce proclame, sur les marches de la Poste centrale de Dublin, l’indépendance de l’île. Sa sévère répression pousse alors le mouvement nationaliste à la rupture avec Londres. Les élections des députés irlandais au Parlement de Westminster en décembre 1918 sont un succès pour le Sinn Féin (73 sièges sur 105), même si la majorité des élus est, à l’époque, incarcérée ou en fuite. 27 de ceux qui sont encore en liberté se constituent néanmoins, le 21 janvier 1919, en assemblée irlandaise (Dáil Éireann) et proclament, à nouveau, l’indépendance, entraînant la guerre avec le Royaume-Uni. Quoique proscrit par le gouvernement britannique en septembre 1919 et contraint à la clandestinité, le Dáil parvient à mettre sur pied une Administration et un système judiciaire parallèles.

Confronté à cette situation, le Premier ministre britannique David Lloyd George, sous l’influence de ses alliés conservateurs, renonce à honorer la promesse que le Government of Ireland Act de 1914 serait mis en œuvre à la fin de la guerre. Il obtient du Parlement qu’il y substitue le Government of Ireland Act de 1920, qui crée deux Parlements et gouvernements subordonnés dans l’île. Ceux de Dublin (Irlande du Sud) ont la responsabilité des vingt-six comtés à majorité catholique ; ceux de Belfast (Irlande du Nord), celle des six comtés à majorité protestante, en Ulster. Ce Home Rule tardif ne satisfait pas le Sinn Féin, outré, par ailleurs, de la division du territoire irlandais. L’élection, en mai 1921, du Parlement d’Irlande du Sud lui permet cependant de renouveler le Dáil, dont les membres sont dorénavant les 125 candidats qu’il y a fait élire.

En décembre 1921, la Guerre d’indépendance prend fin avec la signature, à Londres, des articles pour un traité entre la Grande-Bretagne et l’Irlande (ci-après Traité anglo-irlandais) approuvé, le 14 janvier 1922, par le Parlement d’Irlande du Sud[6]. L’Irlande est alors détachée du Royaume-Uni et constituée en dominion, c’est-à-dire en territoire dépendant mais disposant d’une souveraineté interne ; le modèle retenu étant celui du Canada. L’article 6 du traité autorise toutefois le Parlement nord-irlandais à rejeter ce statut, ce qu’il fait le 7 décembre 1922. En tirant les conséquences, le Parlement britannique amende par le Irish Free State (Consequential provisions) Act de 1922 le Government of Ireland Act de 1920 pour en limiter la portée aux six comtés. Ce faisant, il renforce la partition, la frontière entre les deux parties de l’île séparant dorénavant l’État libre d’Irlande (appellation du nouveau dominion, Saorstát Éireann) et le Royaume-Uni.

Suite à la sécession, si la souveraineté de ce dernier prend fin, sa Constitution continue, en revanche, à fortement influencer le constituant irlandais, non seulement comme modèle à suivre (un régime parlementaire majoritaire), mais aussi comme anti-modèle dont la reproduction des abus doit être prévenue (une excessive concentration des pouvoirs entre les mains du gouvernement). Cette dualité se retrouve dans la Constitution du 6 décembre 1922 comme dans la constitution actuelle du 1^er juillet 1937[7]. La première, dont le contenu est partiellement prédéterminé par le Traité anglo-irlandais[8], est élaborée entre janvier et octobre 1922 par le gouvernement provisoire de Michael Collins, puis, après sa mort le 22 août 1922, de William Cosgrave. Une première version, soumise au gouvernement britannique, est repoussée en mai. Une seconde, davantage respectueuse du Traité, est, en revanche, validée le mois suivant. Elle est soumise à un nouveau Dáil, élu le 9 septembre, qui l’approuve le 25 octobre. La Constitution est alors adressée au Parlement britannique qui la confirme le 4 décembre. Signée par George V, le lendemain, elle entre en vigueur, le 6 décembre 1922[9]. Élaboré par le gouvernement d’Éamon de Valera, le second texte est approuvé, en 1937, par le Dáil avant d’être ratifié par les électeurs (56 %), lors du premier referendum de l’histoire irlandaise. Il se distingue de celui de 1922 sur deux points. D’une part, la Constitution n’est plus contenue dans une loi du Parlement de Westminster. D’autre part, là où celle-ci faisait coexister souveraineté du monarque et souveraineté du peuple, elle affirme l’origine populaire exclusive du pouvoir dans l’État libre, rebaptisé Éire.

Les quinze années séparant ces deux constitutions marquées par l’influence britannique sont pourtant celles de l’émancipation du nouvel État à l’égard du Royaume-Uni et de l’affirmation de sa souveraineté internationale au sein du Commonwealth, une organisation internationale créée en 1926 qui rassemble, autour de l’ancienne métropole, les anciennes colonies britanniques.

Dès les années 1920, l’Irlande entreprend de dénouer les liens entravant sa marge de manœuvre internationale. Elle est aux avant-postes du combat des dominions pour davantage d’indépendance à l’égard du Royaume-Uni. En 1924, elle enregistre ainsi le Traité anglo-irlandais auprès de la sdn. La même année, le Premier ministre plénipotentiaire d’un dominion accrédité à l’étranger (aux États-Unis) est irlandais. À la Conférence impériale de 1926, le gouvernement de Dublin obtient que les dominions puissent échanger entre eux des diplomates. En 1929, lorsqu’il souscrit la clause facultative de juridiction obligatoire de la Cour permanente de Justice internationale, il n’assortit pas sa déclaration d’une réserve inter se, excluant les différends entre États du Commonwealth[10]. En 1931, enfin, il est le premier membre de ce dernier à apposer son propre sceau, et non le sceau royal, sur un traité, en l’occurrence un traité de commerce avec le Portugal[11].

Une offensive parallèle se déploie dans la sphère domestique. L’Irlande obtient ainsi, lors de la Conférence impériale de 1926, qu’à l’avenir les gouverneurs-généraux[12], représentant le roi, ne puissent plus agir que sur recommandation des gouvernements des dominions et non plus du cabinet britannique, et, lors de celle de 1930, que leur nomination ne puisse plus être faite que sur recommandation du gouvernement concerné[13]. Surtout, elle obtient, lors de la Conférence impériale de 1929, que le Parlement de Westminster abroge, en ce qui concerne les dominions, le Colonial Laws Validity Act de 1865 établissant la primauté de la loi parlementaire britannique sur la loi parlementaire coloniale. Le Statute of Westminster de 1931 consacre, en conséquence, l’indépendance de ces territoires à l’égard du Royaume-Uni, une loi britannique nouvelle ne leur étant applicable qu’à la demande et avec l’accord de leurs Parlements respectifs.

Le gouvernement irlandais en profite pour faire adopter, en 1933, l’Amendement n^o 18 à la Constitution qui supprime le serment d’allégeance au monarque anglais et surtout abroge toute référence constitutionnelle au Traité de 1921[14]. En 1936, l’étiolement des liens avec le Royaume-Uni se poursuit avec deux amendements votés dans la foulée de la crise entraînée par l’abdication d’Édouard VIII. L’Amendement n^o 22 interdit le dépôt de recours contre les arrêts des juridictions irlandaises devant le Comité judiciaire du Conseil privé. L’Amendement n^o 27 retire, quant à lui, toute référence au gouverneur-général et au roi de la Constitution. Ce dernier, s’il perd tout rôle domestique[15], en conserve un au niveau international. L’article 51 de la Constitution de 1922[16], après sa modification par cet amendement, autorise, en effet, l’État libre à recourir à « tout organe utilisé comme un organe constitutionnel pour une finalité similaire par les autres dominions s’agissant de la nomination des agents diplomatiques et consulaires et de la conclusion d’accords internationaux[17] ». Cette autorisation est mise en œuvre par une loi ordinaire, l’Executive authority (External Relations) Act de 1936, qui charge le monarque britannique de s’acquitter, sur avis du gouvernement irlandais, de ces tâches[18].

Parallèlement à cette émancipation, on assiste à l’affaiblissement des liens avec le Commonwealth dont l’Irlande devient, à compter de 1932, un membre atypique. Le président de son Conseil exécutif Éamon de Valera cesse, en effet, de participer aux conférences impériales, et n’évoque plus qu’une association extérieure à l’organisation, notion reprise dans l’Executive authority (External Relations) Act de 1936. Preuve de cet éloignement, là où la Constitution de 1922 proclamait, dès son article 1^er, que l’État libre en était membre, celle de 1937 est muette sur la question. Cela explique que, en septembre 1939, l’Éire soit le seul État du Commonwealth à ne pas entrer en guerre aux côtés du Royaume-Uni et conserve sa neutralité au cours du conflit mondial[19]. Cette dernière est étrange, dans la mesure où George VI demeure, au moins au plan international, son chef de l’État. En définitive, cette situation est clarifiée avec l’entrée en vigueur, le 18 avril 1949, du Republic of Ireland Act de 1948 abrogeant la loi de 1936 et transformant l’Éire en République d’Irlande. Le maintien dans le Commonwealth n’étant, à l’époque, pas admis, cela aboutit au retrait de l’organisation.

Cette proclamation de la république ne signifie pas, pour autant, la disparition de tous les liens privilégiés entre Irlande et Royaume-Uni. Ces derniers forment, en effet, avec Man, Jersey et Guernesey, une zone de voyage commune garantissant aux citoyens concernés le droit de circuler vers le territoire d’un État membre avec un titre d’identité ordinaire. Aucune frontière physique n’a, en conséquence, été établie entre l’Irlande du Nord et le reste de l’île, leurs habitants circulant librement sans contrôle systématique de police. Cette coopération repose sur un arrangement informel entre ministères de l’Intérieur négocié à Dublin en décembre 1922, et confirmé par un courrier de février 1923 du Secrétaire d’État britannique à son homologue irlandais. Le droit britannique de l’immigration a autorisé ce traitement privilégié des Irlandais par l’Aliens Order de 1923, la réciproque étant accordée en droit irlandais par le Free State’s Aliens Order de 1925. Cette zone fait l’objet, depuis le Traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, d’un protocole spécial, devenu, depuis le Traité de Lisbonne du 13 décembre 2007, le protocole 20 sur l’application de certains aspects de l’article 26 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne au Royaume-Uni et à l’Irlande. Les conditions de son maintien après le Brexit constituent la principale pierre d’achoppement entre Londres et ses partenaires européens dans la négociation des conditions du départ britannique du Marché unique.

Les Irlandais établis au Royaume-Uni peuvent y voter et y être candidats aux élections de la Chambre des Communes comme des conseils locaux (Ireland Act de 1949). Les Britanniques résidant en Irlande ont réciproquement le droit de participer à l’élection du Dáil (Constitution, art. 16.2.1, issu du 9^e Amendement de 1984).

Surtout, Irlandais et Britanniques continuent à partager avec l’Irlande du Nord un sujet d’intérêt commun. Les premiers poursuivent le projet de réunification de l’île, cela étant même une des raisons pour lesquelles la Constitution de 1937 substitue le terme « Éire » à celui d’État libre d’Irlande. Les seconds affirment qu’ils ne renonceront à leur souveraineté que si la majorité de la population nord-irlandaise en émet le vœu. De façon pragmatique, face aux violences interconfessionnelles secouant, à partir de 1968, la province, les deux parties ont négocié un accord informel. Signé à Hillsborough, le 15 novembre 1985, l’Accord anglo-irlandais officialise la coopération transfrontalière contre le terrorisme. Pour la première fois, Londres y reconnaît à l’Irlande un droit d’être consultée sur toute question intéressant les comtés nord-irlandais. Dublin, en contrepartie, admet que l’unité insulaire ne pourra se réaliser contre la volonté de la population nord-irlandaise. Son gouvernement a, en conséquence, été partie aux négociations des Accords du Vendredi Saint de 1998 mettant fin à trente années de guerre civile. Les Britanniques y acceptent la création d’un conseil de coopération Nord–Sud avec des représentants de la République d’Irlande et des six comtés, ainsi que le droit de tout Nord-irlandais de détenir parallèlement la citoyenneté irlandaise. Les Irlandais y reconnaissent, pour la première fois dans un traité internationalement contraignant, que l’Ulster constitue une partie du Royaume-Uni et le demeurera aussi longtemps que sa population le souhaitera. La revendication de l’unité irlandaise aux articles 2 et 3 de la Constitution, naturellement maintenue, a, de ce fait, été reformulée par le 19^e Amendement de 1999.

Dans ce contexte, sur fond de relations passionnelles entre les deux États, l’influence du modèle constitutionnel du Royaume-Uni en Irlande apparaît ambiguë. Si certains traits du Système de Westminster ont été importés, d’autres, en revanche, ont été corrigés. On peut, de ce fait, évoquer une influence à la fois positive et négative : positive, car elle a entraîné l’adoption d’un système constitutionnel reposant sur un régime parlementaire majoritaire ; négative, car elle a conduit à l’introduction de garde-fous prévenant les dérives d’un tel régime.

I. Une influence positive du modèle britannique : l’adoption, en Irlande, d’un système constitutionnel reposant sur un régime parlementaire majoritaire

Contraints par le Traité anglo-irlandais de 1921 de s’inspirer du dominion canadien (dont la Constitution était contenue dans le British North America Act de 1867), les constituants de 1922 ont reproduit, en Irlande, le régime parlementaire britannique. Son fonctionnement s’étant révélé satisfaisant, ce choix a été confirmé en 1937. À l’occasion du passage d’une constitution non écrite à une constitution écrite, deux de ses caractéristiques ont été codifiées, tout en étant adaptées à la réalité irlandaise : la mise en place d’un Exécutif bicéphale dominé par le gouvernement et la création d’un Parlement bicaméral asymétrique soutenant ce dernier.

A. La mise en place d’un Exécutif bicéphale dominé par le gouvernement

La primauté du gouvernement à l’égard du monarque, qui est un des traits marquants du système parlementaire britannique contemporain, a été reprise en Irlande. Elle découlait initialement de l’inviolabilité du roi et du gouverneur-général, dont les attributions devaient être exercées « suivant le droit, les pratiques et les usages constitutionnels qui, dans le dominion du Canada, régissent l’exercice du pouvoir exécutif » (Constitution de 1922, art. 51). Depuis la création de sa fonction, en 1937, elle est aujourd’hui la conséquence de l’irresponsabilité politique du président (Uachtarán na hÉireann[20] ; Constitution, art. 28.4.1 et 28.4.10), dont il est précisé que les actes officiels sont soumis à contreseing ministériel (Constitution, art. 13.9). On montrera, dans ces conditions, la manière dont, d’une part, l’organisation comme le fonctionnement du gouvernement britannique ont été reproduits en Irlande et la façon dont, d’autre part, les relations qu’il entretient avec la Couronne ont inspiré celles des ministres avec le président irlandais.

S’agissant de l’organisation gouvernementale, l’influence britannique est évidente. À l’instar de son homologue de Londres, le gouvernement irlandais (Rialtas na hÉireann) est, en effet, formé de ministres collégialement et solidairement responsables de leurs choix politiques devant la chambre basse du Parlement : le Dáil, qui peut les renverser (Constitution, art. 28.4.1 et 28.4.10)[21]. Leur sélection appartient, comme au Royaume-Uni, au Premier ministre, le Taoiseach (Taoisigh au pluriel)[22], et leur nomination est opérée par le président en lieu et place de la reine (Constitution, art. 13.1.2)[23]. De la même façon, ils doivent, comme leurs collègues britanniques, disposer d’un siège dans une des deux assemblées parlementaires pour accéder à leurs fonctions. Par exception toutefois, comme au Royaume-Uni, le Taoiseach (et son adjoint, le Tánaiste), ainsi que le ministre des Finances (Chancellor of the Exchequer à Westminster) doivent être députés (Constitution, art. 28.7.1). L’usage britannique de distinguer, parmi les ministres, les senior ministers (les plus importants) des junior ministers a été également importé, et un encadrement de l’effectif gouvernemental existe dans les deux pays.

Le modèle d’organisation du gouvernement britannique est toutefois, en Irlande, corrigé de trois points de vue.

D’une part, s’agissant du choix des ministres, ceux-ci, une fois sélectionnés par le Taoiseach, et avant d’être nommés par le président, doivent être élus par le Dáil. C’est là une pure formalité, puisque le gouvernement y dispose d’une majorité. Cela souligne toutefois clairement l’origine parlementaire du gouvernement, à l’exclusion d’une quelconque influence du président. Le Taoiseach doit, par ailleurs, recommander à ce dernier la nomination parmi ses collègues d’un vice-Premier ministre, le Tánaiste (Constitution, art. 28.6.1)[24]. Sur ce point, l’Irlande se distingue du Royaume-Uni où une telle fonction n’est pas systématiquement pourvue. Il n’y a eu, en effet, depuis 1952 (et la consécration du poste en faveur d’Anthony Eden), que sept vice-Premier ministre, auxquels on peut ajouter les titulaires du titre moins prestigieux de Premier Secrétaire d’État, apparu en 1962, qu’on ne retrouve pareillement que dans certains gouvernements, dont celui de Boris Johnson (où la fonction est occupée par Dominic Raab). Une ultime distinction résulte du fait que, contrairement au Royaume-Uni où aucun plafond n’existe quant à l’effectif des ministres issus de la Chambre des Lords, il est limité à deux membres de la chambre haute, le Seanad (Constitution, art. 28.7.2). En pratique, seuls deux sénateurs ont cependant, depuis 1937, été appelés au gouvernement[25].

D’autre part, il n’existe pas, en Irlande, de distinction entre gouvernement et cabinet. Cela signifie que les junior ministers ne font pas partie, comme c’est le cas à Londres, du gouvernement. Trois junior ministers, les super junior ministers, dont le Chief Whip chargé de s’assurer du respect par les députés de la majorité des consignes gouvernementales (un poste confié au Royaume-Uni à un senior minister), se voient accorder un siège au Conseil des ministres, mais sans droit de vote[26]. Autre différence, tous les senior ministers sont placés, en Irlande, à la tête d’un département ministériel. Contrairement à ce qu’il en est au Royaume-Uni (Lord président du Conseil, Lord Gardien du Sceau privé, Chancelier du Duché de Lancastre), il n’y existe donc pas de ministre sans Administration, auxquels le Premier ministre peut confier la gestion d’un dossier sensible à dimension interministérielle (Harold Macmillan chargea ainsi Edward Heath, Lord Gardien du Sceau privé, de superviser, entre 1960 et 1963, les négociations avec les États membres des Communautés européennes destinées à permettre l’adhésion du Royaume-Uni à ces dernières). La seule exception à cette spécificité irlandaise a concerné, de 1939 à 1945, dans le contexte de neutralité entre belligérants de la Seconde Guerre mondiale, Frank Aiken, ministre de la coordination des mesures de défense.

S’agissant, enfin, de l’encadrement de l’effectif gouvernemental, il semble que ce soit l’Irlande qui ait influencé le Royaume-Uni. Celle-ci a, en effet, cantonné à 12 le nombre de ses ministres (Constitution de 1922, art. 55), avant de prévoir qu’il ne saurait être inférieur à sept, ni excéder quinze (Constitution, art. 28.1), sans compter le procureur général (Attorney general) qui, par exception, n’a pas obligation d’être parlementaire (Constitution, art. 30). S’y ajoutent, en vertu du Ministers and Secretaries Act de 1924, un maximum de quinze junior ministers[27], les ministres d’État (avant le Ministers and Secretaries (Amendment) (No. 2) Act de 1977, leur titre était secrétaires parlementaires), qui assistent les ministres dans la gestion de leur département. Une telle mesure n’a été introduite, côté britannique, que par le Ministerial and other salaries Act 1975 qui, tel que modifié en 2011, prévoit un maximum de 21 senior ministers (Secrétaires d’État) et de 83 junior ministers (ministres d’État et secrétaires parlementaires).

Si on se tourne maintenant vers le fonctionnement gouvernemental, l’influence britannique est pareillement évidente. De même que le gouvernement de Londres appuie son action sur une majorité des députés de la Chambre des Communes, le gouvernement de Dublin repose sur celle du Dáil. Si, depuis 1922, à Londres, cette majorité a été le plus souvent issue d’un seul parti politique (parti conservateur ou parti travailliste), cela n’a pas été le cas à Dublin, où cela ne s’est réalisé qu’à neuf reprises[28], la dernière fois en 1977, les deux partis concernés étant le Fine Gael[29] et le Fianna Fáil[30]. Du fait du mode de scrutin pour l’élection des députés (voir infra), il est plus fréquent que le gouvernement irlandais repose sur un parti disposant d’une majorité relative et dépendant des voix d’élus indépendants ou de la neutralité d’autres partis (onze cas)[31]. Le Cumann na nGaedheal a formé son premier gouvernement de ce genre en 1927 et le Fianna Fáil en 1932. L’alternative est la constitution d’une coalition majoritaire (dix occurrences), ce qui est le cas, pour la première fois, en 1948, lorsque le Fianna Fáil ne parvient pas à conserver sa majorité absolue (il lui manque six sièges) et que les six partis d’opposition s’entendent pour élire John Costello à la place d’Éamon de Valera. Jusqu’en 1989, toute coalition majoritaire était nécessairement dominée par le Fine Gael[32], car le Fianna Fáil refusait de s’allier avec quiconque. Il a changé, depuis lors, de position[33]. Plus exceptionnellement, une telle coalition peut être minoritaire, qu’elle soit dominée par le Fine Gael[34] ou le Fianna Fáil[35].

La conclusion d’un accord entre partis pour former un gouvernement à l’issue du renouvellement du Dáil est parfois ardue[36]. En 1989, Charles Haughey, Taoiseach sortant, ne parvient ainsi à être réélu qu’à l’issue d’un mois de crise, au prix d’un accord entre le Fianna Fáil et les Démocrates progressistes. De la même façon, son successeur, Albert Reynolds, n’est reconduit, en 1993, qu’après sept semaines de tractation conclues par un pacte entre le Fianna Fáil et le parti travailliste. Les coalitions éclatent assez fréquemment en cours de législature, provoquant la chute du gouvernement, d’où une instabilité plus forte qu’au Royaume-Uni, notamment depuis 1981. Le premier cas remonte à 1987, lorsque le parti travailliste retire son soutien au gouvernement de Garret FitzGerald. Depuis lors, le premier gouvernement d’Albert Reynolds a été renversé, en 1992, par une motion de censure adoptée grâce aux voix des Démocrates progressistes[37] qui venaient de s’en retirer, et le second a pris fin, en 1994, lorsque ses alliés travaillistes l’ont abandonné et ont rejoint le Fine Gael et les Démocrates progressistes dans un groupement alternatif de partis. John Bruton est, de ce fait, le seul Taoiseach à avoir été élu, en cours de législature, par une majorité parlementaire différente de celle existant initialement. Enfin, en 2011, le retrait du parti vert sonne le glas du gouvernement de Brian Cowen, déjà fragilisé par le départ des Démocrates progressistes en 2009.

De même, la détermination et la conduite de la politique nationale au niveau gouvernemental en Irlande intervient dans des conditions similaires à celles qu’on rencontre au Royaume-Uni. Ce sont normalement celles d’un gouvernement de cabinet dans lequel les grands axes du programme gouvernemental sont discutés collectivement et doivent être soutenus par une majorité des ministres qui doivent également se prononcer sur les projets de loi à présenter au Parlement comme sur les grandes décisions à prendre pour les mettre en œuvre. Ce sont, plus exceptionnellement, celles d’un cabinet primo-ministériel. Cette présidentialisation du gouvernement en régime parlementaire est apparue outre-Manche durant le mandat de David Lloyd George, entre 1916 et 1922. Elle a été renforcée à compter de celui d’Harold Macmillan, entre 1957 et 1963, avec la célèbre « Nuit des longs couteaux » du 13 juillet 1962, au cours de laquelle il impose à un tiers de son cabinet de démissionner. Théorisée par Richard Crossman dans son avant-propos à la réédition, en 1963, de l’ouvrage de Walter Bagehot de 1867, The English Constitution[38], elle a, depuis lors, été illustrée par la pratique de Premiers ministres comme Margaret Thatcher, de 1979 à 1990, et Tony Blair, de 1997 à 2007. En Irlande, le premier chef de gouvernement y ayant succombé est Éamon de Valera, président du Conseil exécutif de l’État libre de 1932 à 1937, puis Taoiseach à trois reprises, de 1937 à 1948, de 1951 à 1954, et de 1957 à 1959. Depuis lors, il a été imité par certains de ses successeurs, comme Jack Lynch (de 1966 à 1973, puis de 1977 à 1979), Charles Haughey (de 1979 à 1981, de mars à décembre 1982, puis de 1987 à 1992) ou Bertie Ahern (1997–2008). Une telle captation de la prééminence institutionnelle du gouvernement par son chef n’est toutefois possible que s’il bénéficie de circonstances favorables, comme l’existence d’une majorité fidèle, stable et cohérente, et d’un contrôle fort des instances dirigeantes de son propre parti, ce qui n’est manifestement plus le cas, en Irlande, depuis 2016.

Cette évolution vers un régime primo-ministériel dans lequel le Taoiseach n’est plus simplement un primus inter pares[39] est, d’un point de vue juridique, rendu possible par les facteurs suivants. Le premier est que, comme son homologue britannique, dans un contexte identique, il lui appartient seul de sélectionner ses collègues, et qu’il peut, dans le cadre d’un remaniement, changer leurs portefeuilles, voire les renvoyer[40], ce qui aboutit, en pratique, à les rendre individuellement responsables devant lui, une des caractéristiques des régimes présidentiels[41]. Le second est qu’il détermine seul la fréquence ainsi que l’ordre du jour des réunions du gouvernement. Le troisième est, enfin, qu’il est seul à posséder une vue d’ensemble des dossiers gouvernementaux. Différence notable, le Taoiseach conserve une prérogative traditionnelle des Premiers ministres britanniques (apparue en 1918, lorsque David Lloyd George se l’était appropriée au détriment de son cabinet), dont le Fixed-Term Parliament Act de 2011 les a privés[42], et qui lui permet de maintenir la discipline dans sa majorité comme de disposer d’un atout à l’égard de son opposition: celui de recommander au chef de l’État une dissolution parlementaire et la tenue d’élections anticipées (Constitution, art. 13.2.1)[43]. Cette prérogative a récemment été utilisée, le 14 janvier 2020, lorsque le président Michael Higgins a, à la demande du Taoiseach Leo Varadkar, dissous l’Oireachtas.

Qu’on la conçoive comme celle de coordinateur d’une équipe ou de dirigeant, la fonction du Premier ministre britannique a été un modèle pour le constituant irlandais, lorsqu’il lui a fallu définir celle de son propre chef de gouvernement. Cela est vrai qu’il s’agisse du président du Dáil entre 1919 et 1922[44], à la fois chef de l’État et du gouvernement (Constitution de 1919), de celui du Conseil Exécutif de l’État libre[45] (Constitution de 1922) ou du Taoiseach (Constitution de 1937). Cela est d’ailleurs souligné par le fait que la Constitution de 1922 est la première, dans l’Empire britannique, à consacrer dans un tel texte, la fonction de chef de gouvernement, les autres dominions (Afrique du Sud, Australie, Canada, Nouvelle-Zélande, Terre-Neuve) se bornant à évoquer, dans une logique de régime représentatif, le gouverneur-général et ses ministres.

Comme le Premier ministre britannique, le Taoiseach n’accède à la tête du gouvernement que parce qu’il est chef du parti disposant du plus grand nombre de sièges à la chambre basse du Parlement[46]. Comme lui, une partie de sa légitimité politique découle du fait qu’il a été choisi par ce mouvement pour le diriger, et qu’il bénéficie de son soutien. Comme lui, enfin, il ne peut continuer à s’acquitter de ses fonctions ministérielles qu’aussi longtemps qu’il conserve ce dernier. De ce point de vue, le précédent de la chute de Margaret Thatcher, contrainte de se retirer de Downing Street, en novembre 1990, faute d’avoir été réélue chef du parti conservateur, est applicable en Irlande. Si aucun Taoiseach n’a, pour le moment, perdu le pouvoir pour cette raison, il y a néanmoins eu deux tentatives contre Charles Haughey en octobre 1982 et novembre 1991.

Dans ces conditions, un Premier ministre du Royaume-Uni ne conserve ses fonctions que parce qu’il est présumé disposer d’une majorité à la Chambre des Communes soutenant les orientations politiques de son gouvernement. Il doit y renoncer s’il s’avère que cela n’est plus le cas. Cette convention a été codifiée en Irlande, où la Constitution de 1922 prévoyait que « le président du Conseil exécutif et les ministres nommés par lui cesseront leurs fonctions dans le cas où ils n’auraient plus l’appui d’une majorité au sein du Dáil » (art. 53), celle de 1937 y faisant écho en exigeant du Taoiseach qu’il « résigne ses fonctions s’il cesse d’avoir le soutien du Dáil » (art. 28.10). Les conditions dans lesquelles intervient cette perte de confiance n’ont jamais été clairement précisées au Royaume-Uni, mais il semble possible d’y inclure, outre le rejet d’un vote de confiance ou l’adoption d’une motion de censure, une défaite lors d’un vote budgétaire, l’annonce publique du retrait de leur soutien par certains députés privant le gouvernement de sa majorité et, plus généralement, tout vote négatif que le Premier ministre interprète comme une perte de confiance[47].

Ces hypothèses ont été reprises en Irlande où Albert Reynolds fut renversé par une motion de censure en novembre 1992 et Garret FitzGerald par la perte d’un vote sur une disposition du budget, en janvier 1982. Charles Haughey démissionna, quant à lui, en novembre 1982, après le retrait du soutien du député indépendant Tony Gregory, comme le fit Albert Reynolds, en novembre 1994, après avoir été abandonné par le parti travailliste, ou Brian Cowen, en janvier 2011, suite au départ des ministres du parti vert. Ce même Charles Haughey interpréta, enfin, en avril 1989, la perte d’un vote sur une motion non gouvernementale demandant le financement du soutien aux hémophiles atteints par le virus du sida, suite à une transfusion de produits infectés, comme une mise en cause de la responsabilité de son gouvernement.

De ce fait, autre influence britannique évidente, un Taoiseach peut, à la façon d’un Premier ministre britannique, demeurer à son poste aussi longtemps qu’il conserve la confiance de ses militants et que les électeurs donnent une majorité à son parti. Certains Taoisigh, comme leurs homologues britanniques, ont ainsi conduit leur parti à plusieurs succès électoraux consécutifs. Bertie Ahern a, par exemple, comme Margaret Thatcher (1979, 1983, et 1987) ou Tony Blair (1997, 2001, et 2005), gagné trois élections législatives d’affilée (en 1997, 2002, et 2007), tandis que Seán Lemass (1961 et 1965) et Enda Kenny l’ont emporté deux fois (en 2011 et 2016). La palme en la matière revient à Éamon de Valera gagnant six élections consécutives entre 1932 et 1944, puis revenant au pouvoir, par la suite, deux fois, en 1951, et en 1957.

Ultime influence à relever, seules deux grandes formations politiques ont vocation, en cas de victoire électorale, à diriger le gouvernement. En effet, la domination de la scène politique à Londres par les partis conservateur et travailliste trouve écho à Dublin, avec l’opposition du Fine Gael et du Fianna Fáil. Ce bipartisme est toutefois imparfait au Royaume-Uni, où d’autres partis peuvent jouer un rôle gouvernemental, comme le parti libéral-démocrate, de 2010 à 2015, après un accord de coalition avec le parti conservateur[48]. Il l’est tout autant en Irlande, où le parti travailliste et le parti vert (an Comhaontas Glas) peuvent être des partenaires gouvernementaux (le premier prenant part à des coalitions de 1948 à 1951, de 1954 à 1957, de 1973 à 1977, de 1981 à février 1982, de novembre 1982 à 1987, de 1994 à 1997, et de 2011 à 2016 avec le Fine Gael, et de 1992 à 1994 avec le Fianna Fáil ; le second étant allié au Fianna Fáil de 2007 à 2011)[49]. Les élections législatives anticipées du 8 février 2020, qui ont abouti à une fragmentation de la scène politique irlandaise, ont toutefois rendu la situation un peu plus complexe. D’une part, le Sinn Féin, écarté jusque-là de toute coalition gouvernementale du fait de ses liens supposés avec l’IRA provisoire (organisation paramilitaire républicaine ayant combattu l’armée britannique en Irlande du Nord, entre 1968 et 1998), est arrivé en tête des suffrages exprimés (24,5%), et a obtenu 37 sièges au sein du Dáil, où il a constitué le deuxième plus grand groupe parlementaire. D’autre part, deux nouveaux partis politiques ont émergé. Il s’agit des Social Democrats (6 sièges) et de Solidarity–People Before Profit (5 sièges).

Le modèle constitué par le Premier ministre britannique n’est pas toutefois intégralement reproduit en Irlande. Trois points méritent d’être signalés.

Le premier concerne la mise à l’écart du chef de l’État du processus de sélection du chef de gouvernement. Cela est vrai dès l’établissement de l’État libre, puisque le président de son Conseil exécutif n’est pas choisi, au regard des forces politiques siégeant à la chambre basse du Parlement, par le gouverneur-général, mais directement élu à la majorité simple, en son sein, par le Dáil, qui lui propose alors sa nomination (Constitution de 1922, art. 53). Cela l’est tout autant, dans le cadre constitutionnel actuel, où le Dáil notifie au président son choix du Taoiseach, afin qu’il puisse le nommer (Constitution, art. 13.1). Éamon de Valera, élu le 29 décembre 1937 et nommé le jour même par le président Douglas Hyde, fut le premier titulaire du poste. Ultime président du Conseil exécutif de l’État libre de 1932 à 1937 et, à ce titre, principal inspirateur de la Constitution actuelle, il a non seulement dessiné les contours de la fonction, mais il a contribué, au cours de son premier mandat à ce poste, jusqu’en 1948, à en préciser les conditions pratiques d’exercice. Le titulaire actuel, Leo Varadkar[50], a, quant à lui, été désigné par le Dáil, le 14 juin 2017, sa nomination étant effectuée, dans la foulée, par le président Michael Higgins. Il faut voir dans ce dispositif une volonté d’écarter le chef de l’État de tout choix partisan, et d’éviter ainsi toute accusation de favoriser une personnalité politique plutôt qu’une autre, comme cela fut le cas, lorsqu’Élisabeth II choisit, en 1957, Harold Macmillan plutôt que Richard Butler pour succéder comme Premier ministre à Anthony Eden ou, en 1963, Lord Home pour remplacer ce même Harold Macmillan, une fois encore au détriment de Richard Butler.

Le second point intéresse la durée du mandat du chef de gouvernement. Celle-ci n’est pas liée à celle du Parlement au Royaume-Uni, ce qui signifie que sa fonction ne prend pas fin après de nouvelles élections, s’il a conduit son parti à la victoire. Margaret Thatcher n’a ainsi pas été renommée Premier ministre en 1983 ou 1987, pas plus que Tony Blair en 2001 ou 2005. En Irlande, en revanche, sauf décès ou démission volontaire, le Taoiseach demeure en fonction jusqu’à la fin de la législature, ce qui implique, qu’il lui faut se soumettre à réélection s’il a gagné les élections, comme le fait Bertie Ahern, en 2002, puis en 2007.

La troisième différence porte, enfin, sur le droit d’un Taoiseach mis en minorité par le Dáil d’en recommander au président la dissolution (cf. infra), alors que son homologue britannique a perdu, avec le Fixed-term Parliament Act de 2011, la faculté, dans une telle situation, d’en appeler aux électeurs.

Du fait de la légitimité politique que lui procure le soutien de sa majorité à la Chambre des Communes, le gouvernement britannique peut imposer sa volonté au monarque, tenu de solliciter l’avis du Premier ministre et qui ne saurait exercer ses attributions constitutionnelles sans avoir obtenu son accord via le contreseing. Cela a été illustré, en décembre 1936, lorsque Stanley Baldwin refusa de consentir au projet d’Édouard VIII d’épouser Wallis Simpson, le contraignant à renoncer au trône pour mener ce projet à bien.

En Irlande, cette situation est reproduite, alors même que le président, du fait de son mode de désignation, est revêtu d’une légitimité incontestable. En effet, il est élu pour un mandat de sept ans[51], renouvelable une fois[52], au suffrage universel direct (Constitution, art. 12.3), avec utilisation du vote alternatif (Constitution, art. 12.2.3). Chaque électeur[53] établit un ordre de préférence entre les candidats[54]. Si un des candidats classés en premier rang rassemble la majorité absolue des voix, il est élu. Si ce n’est pas le cas, le candidat arrivé dernier est éliminé, et ses votes sont redistribués à ses concurrents, dans l’ordre de classement. L’élimination et le report se poursuivent jusqu’à ce qu’un candidat atteigne la majorité absolue des suffrages exprimés. Grâce à ce dispositif, Mary Robinson, seconde lors du dépouillement des premières préférences en 1990, a été élue, après le report des secondes préférences en sa faveur exprimées par les électeurs d’Austin Currie, éliminé, car arrivé troisième. Si la présidence n’est briguée que par un seul candidat, celui-ci est déclaré élu (Constitution, art. 12.4.5). Cela a été le cas de Douglas Hyde en 1938, de Seán O’Kelly en 1952 (réélection), de Cearbhall Ó Dálaigh en 1974, de Patrick Hillery (en 1976 comme en 1983) et de Mary McAleese en 2004 (réélection).

Cette onction démocratique n’empêche pas le président de n’exercer qu’un rôle essentiellement symbolique du fait de son irresponsabilité politique[55], évoquant, ce qui n’est pas étonnant dans la mesure où il a remplacé le gouverneur-général[56], celui du monarque anglais. Comme ce dernier, il a le droit d’être « informé en général des affaires de politique intérieure et internationale » (Constitution, art. 28.5.2). Ses principaux pouvoirs (promulgation des lois, nomination des juges, droit de grâce, ratification des traités internationaux[57], direction des forces armées) ne peuvent pas être utilisés sans recommandation gouvernementale[58], mentionnée dans les articles de la Constitution les lui conférant. En dehors de ces hypothèses, la Constitution insiste sur le caractère apolitique de son mandat, en affirmant que les pouvoirs et les fonctions qui lui sont conférés « ne peuvent être exercés et accomplis que par lui seul sur l’avis du gouvernement » (Constitution, art. 13.9), et qu’« aucun pouvoir ou fonction conféré au président par la loi ne peut être exercé ou accompli par lui seul, mais seulement sur l’avis du gouvernement » (Constitution, art. 13.11). Son rôle secondaire est souligné par le fait qu’il n’intervient pas dans la sélection du Taoiseach, qu’il ne peut adresser un message au Parlement sans aval du gouvernement (Constitution, art. 13.7.2 et 3), et qu’il ne saurait même pas quitter le pays sans son accord (Constitution, art. 12.9). Le constituant a d’ailleurs été très clair en disposant que « le pouvoir exécutif de l’État, sans préjudice des dispositions de la présente constitution, est exercé par le gouvernement ou sous son autorité » (Constitution, art. 28.5).

Par exception, le président peut, dans certaines circonstances, se trouver dans une situation plus favorable que celle du monarque britannique. Il dispose, en effet, de quelques pouvoirs propres dont l’exercice est dispensé de contreseing, comme le sont, en France, certaines prérogatives présidentielles (Constitution du 4 octobre 1958, art. 19). Les deux plus importants sont le droit de saisir la Cour suprême d’une demande de contrôle a priori de la constitutionnalité d’un texte de loi qu’il lui est demandé de promulguer (Constitution, art. 26.1.1), ce qui en fait un gardien de la constitution[59], et celui de refuser à un Taoiseach ayant perdu le soutien de la majorité du Dáil[60] une dissolution, s’il estime qu’il n’a pas été formellement désavoué à l’occasion d’un vote de confiance ou qu’une majorité alternative existe (Constitution, art. 13.2.2)[61]. L’exercice du premier, en 1976, par le président Cearbhall Ó Dálaigh à l’encontre de l’Emergency powers Bill 1976 a été à l’origine d’une crise, après que cette décision eut été dénoncée par le ministre de la Défense Paddy Donegan. Le Taoiseach Liam Cosgrave ayant soutenu son collègue, le président démissionna[62]. La seconde attribution n’a, quant à elle, jamais été utilisée jusqu’à présent, dans la mesure où toutes les demandes de dissolution présentées, ont été acceptées depuis la première en 1938, les plus récentes datant de 1982 (à deux reprises), 1987, 1989, 1992 et 2011.

Les autres pouvoirs sont celui de convoquer une réunion d’une ou des deux chambres du Parlement (Constitution, art. 13.2.3), d’établir, à la demande du Seanad, une commission des prérogatives, afin de déterminer si un projet de loi a à bon droit été qualifié de financier par le président du Dáil (Constitution, art. 22.2), de s’opposer à la réduction du délai d’examen d’une loi (les révisions constitutionnelles ne sont pas concernées) par le Seanad jugée par le Taoiseach urgente et immédiatement nécessaire à la préservation de la paix et de la sécurité publiques ou répondant à une situation critique, interne ou internationale (Constitution, art. 24.1), d’accepter une demande de la majorité de sénateurs et d’au moins un tiers des députés de soumettre à référendum un projet de loi présenté à sa signature (Constitution, art. 27.1), de choisir librement sept des membres du Conseil d’État, équivalent du Conseil privé britannique, chargé de l’assister dans l’exercice de ses fonctions (Constitution, art. 31.2). L’avis de cet organisme, où siègent également le Taoiseach, le Tánaiste, les présidents de la Cour suprême, de la Cour d’appel et de la Haute Cour, du Dáil, du Seanad et le procureur général, ainsi que les anciens présidents, Taoisigh et présidents de la Cour suprême, doit être obligatoirement sollicité en cas d’exercice des pouvoirs propres. Les seules exceptions concernent la nomination des sept membres et le refus d’une demande de dissolution.

Dans ces conditions, le président irlandais n’est pas en mesure de constituer un contrepoids sérieux au gouvernement et au Taoiseach. Ce n’est pas non plus le cas du Parlement dont le rôle, dans le cadre d’un régime parlementaire majoritaire, est davantage de soutenir l’action gouvernementale que de véritablement la contrôler.

B. La création d’un Parlement bicaméral asymétrique soutenant le gouvernement

Le Parlement du Royaume-Uni est formé de trois organes : la Couronne, la Chambre des Lords et la Chambre des Communes. Cette organisation a été reprise, en Irlande (Constitution, art. 15.2 reproduisant l’article 12 de celle de 1922), où le Parlement (l’Oireachtas) comprend le président, le Dáil et le Seanad[63]. Ses deux fonctions principales sont le vote des lois et le contrôle de l’exercice de leurs pouvoirs par les ministres.

Au titre du vote des lois, du fait d’une conception dualiste des rapports entre ordre juridique interne et international, son intervention est requise pour qu’un traité international produise nationalement des effets et soit juridictionnellement invocable, pour déroger à une règle de la Common Law, ou pour permettre à des ministres d’édicter des règlements dérivés (delegated legislation). De telles exigences se retrouvent en Irlande. L’incorporation du droit des Communautés européennes (devenues Union européenne) y a ainsi été opérée par l’European Communities Act de 1972 (ECA) et celle de la Convention européenne des droits de l’homme par l’European Convention on Human Rights Act de 2003. De la même façon, les ministres se voient attribuer par la section 4 de l’ECA un pouvoir règlementaire de transposition des directives européennes.

Outre-Manche, l’exercice de ce pouvoir législatif est dominé par le gouvernement, qui est à l’origine de la majorité des textes de loi, qu’il est libre d’introduire dans la chambre de son choix (sauf s’il s’agit d’un projet financier, qu’il lui faut présenter en priorité à la chambre basse), a la maîtrise de l’ordre du jour prioritaire des assemblées et peut peser sur le processus normatif par des mécanismes de rationalisation, comme la guillotine (fixation d’une durée maximale pour la discussion d’un texte), le kangourou (permettant au président de séance de choisir entre les amendements présentés) ou la clôture (fin immédiate du débat et passage au vote). De tels dispositifs ont été importés en Irlande.

Le bicamérisme britannique est, par ailleurs, asymétrique, dans la mesure où, en cas de conflit avec celle des Lords, la Chambre des Communes peut avoir le dernier mot. Cette inégalité a été aussi introduite en Irlande, où le Dáil peut imposer sa volonté au Seanad.

Le régime constitutionnel britannique repose, enfin, sur une fusion partielle de la majorité de la Chambre des Communes et du gouvernement. Les principaux dirigeants du parti disposant de la majorité dans cette assemblée, tout en y conservant leur siège, sont, en effet, simultanément senior ministers. Le contrôle de fait du gouvernement sur la Chambre des Communes que cela induit a été reproduit en Irlande, où les ministres peuvent, en s’appuyant sur leur majorité[64], faire adopter les projets de loi qu’ils soutiennent, et repousser les propositions de loi indésirables de l’opposition. Une telle situation ne signifie pas, pour autant, une maîtrise totale du Parlement par le gouvernement, car ce dernier doit tenir compte de l’opposition que certains projets de loi peuvent susciter au sein de la Chambre des Lords et de la capacité de cette assemblée de retarder l’adoption des textes qu’il a proposés. Il en va de même en Irlande, où le gouvernement peut être conduit à composer avec le Seanad, afin d’obtenir l’adoption rapide de lois lui tenant à cœur.

L’Oireachtas se distingue toutefois du Parlement britannique d’un certain nombre de points de vue. Le premier est l’organisation du mandat de chaque législature parlementaire. Alors que, au Royaume-Uni, il est divisé, en sessions annuelles (d’avril à avril) prorogées par le monarque à la demande du gouvernement[65], en Irlande, il consiste en une session unique, ajournable par les chambres. Le second point de vue concerne l’étendue du domaine législatif. Il est plus vaste que dans le cas britannique, car, dans ses arrêts Byrne v Ireland [1972] IR 241 et Webb v Ireland [1988] 1 IR 353, la Cour suprême a estimé que la Prérogative royale[66] n’avait pas survécu à l’instauration de l’État libre. Il est aussi potentiellement plus restreint, du fait de la faculté reconnue au président de décider la tenue d’un referendum législatif.

Si on s’intéresse plus particulièrement au Dáil, la Chambre des Communes l’a incontestablement influencé. Comme elle, son mandat est d’une durée maximale de cinq ans[67] et peut être écourté par une dissolution. Au sein du Parlement, lui peut seul mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement, tout en pouvant imposer, en cas de désaccord sur un texte de loi, sa volonté au Seanad. La ressemblance se manifeste jusque dans l’organisation physique de la salle où siègent ses membres. Ce n’est, en effet, pas un hémicycle, mais, comme dans la Chambre des Communes, un fer à cheval, avec les bancs du gouvernement à droite du Ceann Comhairle (le président de l’assemblée)[68], faisant face, à sa gauche, à ceux du cabinet fantôme[69] et de l’opposition. Les ministres, parmi lesquels le Taoiseach, qui est Leader du Dáil (Treoraí an Tí)[70], et leurs homologues du cabinet fantôme siègent sur les bancs de devant (front benches), les simples députés de la majorité et de l’opposition sur les bancs de derrière (back benches).

Le Dáil a néanmoins ses spécificités. Ses membres (les Teachtaí Dálai, les TDs) ne sont ainsi pas élus au scrutin uninominal majoritaire à un tour, mais en ayant recours à une forme de représentation proportionnelle appelée vote unique transférable (Constitution, art. 16.5), dans le cadre de trente-neuf circonscriptions choisissant entre trois (minimum imposé par l’art. 16.2.6 de la Constitution) et cinq sièges (maximum retenu par l’Electoral Act de 1997). Ce mode de scrutin avait été introduit par l’Electoral Act de 1923, en exécution de l’article 26 de la Constitution de 1922 chargeant l’Oireachtas d’élaborer une loi électorale fondée sur la représentation proportionnelle.

Chaque électeur classe ses candidats favoris. Lors du dépouillement, au regard du nombre de suffrages exprimés et de sièges à pourvoir, un quota électoral est calculé. Tout candidat dépassant ce dernier est élu. Si des sièges demeurent non pourvus, le candidat ayant recueilli le moins de voix est éliminé, et les préférences de second rang sur ses bulletins sont redistribuées. Le processus prend fin quand il ne reste plus qu’un nombre égal de sièges et de candidats. Ce mode de scrutin ne garantissant pas une majorité absolue à un seul parti et permettant, au contraire, à des candidats indépendants[71] d’accéder au Dáil, il y a eu deux tentatives, en 1959 et 1968, de le remplacer par celui qui est pratiqué au Royaume-Uni, mais, à chaque fois, la révision constitutionnelle a été repoussée par les électeurs.

S’agissant de ses attributions, le Dáil en exerce certaines sans équivalent au Royaume-Uni. Il propose au président le nom du Taoiseach et du contrôleur et auditeur général, tout en approuvant les noms des futurs ministres et du procureur général. Lui seul peut également déclarer la guerre (Constitution, art. 28.3.1), alors qu’il s’agit d’un pouvoir du monarque britannique relevant de la Prérogative royale.

Si on se tourne vers le Seanad, l’influence de la Chambre des Lords se manifeste principalement au niveau de l’encadrement des attributions. Comme cette dernière, il ne saurait mettre en cause la responsabilité politique du gouvernement et son pouvoir de blocage des lois est limité dans le temps, la durée de ce veto variant, conformément à la philosophie du Parliament Act de 1911, selon la nature financière ou non du texte en débat.

Les principaux points de divergence sont les suivants. Le premier concerne la sélection des membres du Seanad. Les 60 sénateurs ne sont ni des pairs à vie, ni des pairs héréditaires, ni des archevêques ou évêques, mais sont désignés dans les 90 jours suivant le renouvellement du Dáil, le mandat des sénateurs prenant fin en même temps que celui des députés (Constitution, art. 18)[72].

Afin de garantir au gouvernement un soutien au sein de la chambre haute ou d’y consolider sa majorité, onze de ses membres sont, sur proposition du Taoiseach, nommés par le président. Les autres sont élus en ayant recours au vote unique transférable, par voie postale. Trois d’entre eux le sont par les diplômés de l’Université nationale (formée de University College Cork, University College Dublin, National University of Ireland Galway et de l’Université de Maynooth) et trois par ceux de Trinity College Dublin[73]. Les quarante-trois restants sont élus à partir de cinq listes : personnes ayant des connaissances et des expériences pratiques en matière de langue nationale et culture, littérature, arts et éducation (cinq sièges) ; agriculture, industries agro-alimentaires et pêche (onze sièges) ; travail salarié ou non (onze sièges) ; commerce et industrie (neuf sièges) ; administrations publiques et services sociaux (sept sièges). Pour figurer sur ces listes, il faut avoir été proposé par quatre députés ou par une organisation professionnelle. Cette sélection est inspirée de la doctrine sociale de l’Église catholique formulée par Pie XI dans l’encyclique Quadragesimo anno de 1931[74]. Le collège électoral comprend les députés, les sénateurs sortants et les membres des assemblées locales[75], chacun disposant de cinq voix, une pour un seul candidat de chaque liste. De ce fait, on ne peut pas parler de néo-corporatisme[76], puisque, à la différence, par exemple des membres du Conseil national slovène, les sénateurs ne sont pas élus par les branches professionnelles et ils n’ont pas pour mission de défendre les intérêts de ces dernières. En pratique, du fait du caractère partisan de leur élection, qui bénéficie souvent à des députés ayant perdu leur siège (ce qui rapproche le Seanad de la Chambre des Lords) ou, à l’inverse, à des politiciens y voyant un marchepied vers le Dáil, leur loyauté première est à l’égard du parti qui leur a fait décrocher leur siège.

Le second point de divergence intéresse les attributions du Seanad. D’une part, il ne contrôle pas l’action des ministres, car, contrairement à la Chambre des Lords, il ne peut pas poser des questions au gouvernement. D’autre part, son pouvoir de blocage des lois est moins étendu[77] que celui de son homologue britannique. Il ne peut ainsi retarder au-delà de 21 jours un projet de loi financier, ce qui était déjà le cas avant 1937. Il ne peut pas non plus l’amender, mais seulement émettre le vœu que le Dáil le fasse (Constitution, art. 21). S’agissant des lois ordinaires, ce délai est porté à 90 jours[78], et il lui est permis de les amender. À l’issue de ce délai, le Dáil peut passer, dans les trois mois, outre à un rejet, à une inaction ou à des amendements lui déplaisant (Constitution, art. 23)[79]. On rappellera, par ailleurs, que le Taoiseach peut, si le président en est d’accord, réduire ces deux délais, s’il estime le texte en débat urgent et immédiatement nécessaire à la préservation de la paix et de la sécurité publiques ou répondant à une situation critique, interne ou internationale[80]. Afin de protéger ses prérogatives, le Seanad peut, comme on l’a vu, demander au président qu’il charge une commission de vérifier si un projet de loi a, à bon droit, été qualifié de financier par le Ceann Comhairle et qu’il soumette à référendum un projet de loi qu’il doit promulguer, dès lors que cette initiative est soutenue par au moins un tiers des députés.

La troisième divergence porte sur la consécration, en Irlande, d’un droit d’entrée et de parole des ministres dans chacune des chambres (Constitution, art. 28.8), qui permet à ceux qui ne sont pas sénateurs de défendre devant le Seanad un projet de loi dont ils ont la charge et d’y indiquer quels amendements ils soutiennent. Au Royaume-Uni, un tel droit n’existe pas, un ministre ne pouvant prendre la parole que devant la chambre dont il est membre.

La majorité dont dispose un gouvernement britannique à la Chambre des Communes lui garantit qu’il ne sera pas renversé suite à la mise en cause de sa responsabilité politique et qu’il pourra faire voter les textes de loi nécessaires à la mise en œuvre de sa politique, au besoin en passant outre à l’opposition de la Chambre des Lords. Loin d’être un contrepoids, le Parlement devient, au contraire, un auxiliaire de l’action gouvernementale. Ce parlementarisme majoritaire se retrouve traditionnellement en Irlande , même si ses effets sont, du fait de l’éclatement du paysage partisan, atténués depuis 2016. La concentration des pouvoirs exécutifs et législatifs qu’il autorise est cependant susceptible d’ouvrir la voie à des abus, si le Parlement adopte des lois ouvertement partisanes portant atteinte aux libertés fondamentales. C’est une telle dérive, dans le cadre d’un régime primo-ministériel, qu’a dénoncée, au Royaume-Uni, Lord Hailsham of St. Marylebone, Lord Chancelier de 1970 à 1974 puis de 1979 à 1987, comme une dictature élective du Premier ministre[81].

Afin d’en prévenir la survenance en Irlande, des innovations visant à atténuer certains aspects partisans du régime parlementaire britannique, comme la création de ministres extérieurs ou l’impossibilité pour un gouvernement renversé de solliciter une dissolution du Dáil, avaient été introduites dans la Constitution de 1922, mais n’ont pas été reprises dans celle de 1937. D’autres, en revanche, ont été maintenues et jouent le rôle de garde-fous contre une excessive concentration des pouvoirs. L’influence du modèle constitutionnel britannique peut, en ce qui les concerne, être qualifiée de négative.

II. Une influence négative du modèle britannique : l’introduction, en Irlande, de garde-fous prévenant les dérives d’un régime parlementaire majoritaire

S’il existe bien une constitution au Royaume-Uni, celle-ci n’est pas codifiée et elle peut être librement modifiée par le Parlement qui, en vertu de sa suprématie normative, dispose d’un monopole en matière de production législative. De ce fait, aucun tribunal ne saurait confronter une loi à la Constitution et refuser de l’appliquer s’il découvrait une incompatibilité (Ex parte Canon Selwyn [1872] 36 JP 54). Le constituant irlandais a rejeté un tel modèle, car il n’offre pas de garanties suffisantes pour contenir les abus éventuels d’un régime parlementaire majoritaire. Il a préféré opter pour une constitution écrite rigide et limiter l’omnipotence du Parlement, en lui opposant la souveraineté du peuple et le contrôle de constitutionnalité des lois.

A. L’édiction d’une constitution écrite rigide

Bien avant 1922, il y a eu, au sein de l’Empire britannique, des constitutions écrites codifiant certaines conventions du régime de Westminster, qu’il s’agisse de la Nouvelle-Zélande (1852), du Canada (1867, avec des constitutions provinciales dès 1840), de l’Australie (1901, avec des constitutions des futurs États fédérés dès 1854) ou de l’Afrique du Sud (1910).

La Constitution de 1922 est cependant la première à décrire le fonctionnement d’un gouvernement parlementaire responsable, là où les textes antérieurs ne consacraient qu’un gouvernement représentatif. L’accent sur la réalité politique au détriment de la règle de droit découle de l’article 2 du Traité anglo-irlandais de 1921 aux termes duquel

la situation de l’État libre d’Irlande vis-à-vis du Parlement et du Gouvernement britannique […] et le droit, les pratiques et les usages constitutionnels qui régissent les relations de la Couronne ou du représentant de la Couronne et celles du Parlement britannique avec le dominion du Canada régiront également leurs relations avec l’État Libre d’Irlande. (Notre traduction.)

Parmi les règles concernées, on mentionnera la règle relative à la responsabilité collective du gouvernement, l’obligation pour son chef de présenter sa démission lorsqu’il a perdu sa majorité à la chambre basse, ou l’expédition des affaires courantes jusqu’à la nomination de leurs successeurs par les ministres démissionnaires. Cela ne veut pas dire, pour autant, qu’il n’existe plus, en Irlande, de conventions constitutionnelles, mais seulement qu’elles sont venues se greffer sur certaines dispositions dont la portée est disputée. Il en est ainsi de l’obligation faite à un gouvernement ayant perdu le soutien du Dáil, de démissionner[82], obligation dont les conditions de mise en œuvre sont non écrites. La Constitution de 1937 est, quant à elle, la première, au sein du Commonwealth, suite au Statut de Westminster, à avoir intégralement été adoptée au plan national, sans aucune interférence britannique.

Surtout, les constitutions irlandaises se distinguent de celle du Royaume-Uni de deux points de vue. Le premier est la consécration d’une liste de droits fondamentaux. Le second est l’introduction d’une procédure spécifique d’amendement.

En 1922, l’Irlande est le premier dominion à se doter, comme les États-Unis en 1791, d’un Bill of rights de rang constitutionnel garantissant principalement des droits de première génération, comme l’égalité devant la loi, la liberté individuelle et la protection contre les arrestations arbitraires (habeas corpus), l’inviolabilité du domicile, la liberté de conscience ou de culte, l’absence d’établissement d’une confession religieuse et de discrimination fondée sur la religion, les libertés d’expression, de réunion et d’association, ainsi que le droit à un jury en cas de procès pénal. S’y ajoute un seul droit social, le droit à l’éducation. Ces droits sont repris en 1937. Trois changements sont cependant à signaler. D’abord, sous l’influence de l’Église catholique, les dispositions sur l’éducation et la propriété sont reformulées pour insister sur le droit « des parents d’assurer, selon leurs moyens, l’éducation religieuse et morale, intellectuelle, physique et sociale de leurs enfants » (Constitution, art. 42) et sur la nécessité de concilier la propriété avec « les principes de la justice sociale » (Constitution, art. 43). Ensuite, des articles protégeant la famille (Constitution, art. 41) et la religion (Constitution, art. 44) font leur apparition. Enfin, des principes de politique sociale destinés à l’orientation générale de l’Oireachtas, et insusceptibles d’être invoqués devant une juridiction, sont introduits (Constitution, art. 45[83]).

En rupture avec la flexibilité britannique, la Constitution de 1922 conditionne l’entrée en vigueur de toute révision constitutionnelle adoptée à la majorité de chacune des chambres de l’Oireachtas[84] à une approbation « par un vote auquel aura pris part la majorité des électeurs inscrits et dans lequel soit la majorité des électeurs inscrits, soit les deux tiers des suffrages exprimés se seront prononcés en sa faveur » (art. 50). En pratique, cette procédure ne fut jamais utilisée pour aucun des 27 amendements adoptés entre 1925 et 1936, portant principalement sur les relations avec le Royaume-Uni et les institutions. En effet, jusqu’en 1930, une disposition transitoire figurant à l’article 50 autorisai, à y substituer un amendement « par la voie législative ordinaire ». Cette suspension de la rigidité de la Constitution ne prit toutefois pas fin à la date prévue, car l’Amendement n^o 16 (1929) la reconduisit jusqu’en 1938[85]. La Haute-Cour admit, par ailleurs, que lorsqu’il recourait à cette procédure, l’Oireachtas pouvait ne pas mentionner un article spécifique de la Constitution (Attorney General v McBride [1928] IR 45), donc que n’importe quelle disposition législative pouvait déroger à n’importe quel article de la Constitution (R (Cooney) v. Clinton [1935] IR 245)[86].

La Constitution actuelle a été édictée par le Dáil, devenu assemblée unique après la suppression du Seanad le 14 juin 1937, en vertu de la procédure transitoire de révision. Afin de la légitimer, ses auteurs décidèrent cependant de la soumettre à referendum, ce qui n’avait pas été le cas de celle de 1922. Organisé le 1^er juillet 1937, en même temps que des élections législatives anticipées, ce dernier fut un succès (56 % de « oui ») qui permit l’entrée en vigueur du nouveau cadre constitutionnel, le 29 décembre suivant.

Toute proposition d’amendement doit être présentée au Dáil, avant de l’être au Seanad. Si les deux assemblées ne l’adoptent pas en termes identiques, elle est adoptée par la seule chambre basse après 90 jours, avant d’être soumise à referendum (Constitution, art. 46.2) qui est considéré comme positif s’il est approuvé par une majorité des suffrages exprimés (Constitution, art. 47) qui n’a pas à correspondre à un pourcentage minimum d’électeurs inscrits. Contrairement à la France et à de nombreux autres États, aucune disposition constitutionnelle n’est intangible (Constitution, art. 46.1). En conséquence, la Cour suprême a jugé qu’elle ne pouvait pas examiner un recours visant à interdire la tenue d’un referendum constitutionnel (Finn v Minister for the Environment [1983] IR 154) ou se prononcer de façon incidente sur sa validité, dans la mesure où il s’agit d’une expression de la souveraineté populaire (In Re Article 26 and the regulation of information (Services outside the State for the termination of pregnancies) Bill [1995] 1 IR 1)[87].

Depuis son entrée en vigueur, la Constitution a été amendée à 33 reprises, avec une accélération du rythme à compter de 1992. Les articles traitant des institutions ont été marginalement retouchés (4^e Amendement (1973) abaissant à 18 ans la majorité électorale, 7^e Amendement (1979) concernant le Seanad, 9^e Amendement (1984) permettant aux résidents britanniques de voter lors des élections au Dáil). L’article 29 abordant les relations internationales a, en revanche, été modifié à plusieurs reprises, afin de tenir compte des évolutions de la construction européenne (3^e Amendement (1972) autorisant l’adhésion aux Communautés européennes, 10^e Amendement (1987) permettant la ratification de l’Acte unique européen, 11^e Amendement (1992) portant sur le Traité sur l’Union européenne, 18^e Amendement (1998) sur celui d’Amsterdam, 26^e Amendement (2002) sur celui de Nice, 28^e Amendement (2008) sur celui de Lisbonne), du processus de paix nord-irlandais (19^e Amendement, 1998) ou de la création de la Cour pénale internationale (23^e Amendement, 2002). En pratique, ce sont les articles touchant les libertés fondamentales qui ont été le plus réécrits pour refléter les évolutions de la société, avec l’abrogation du délit de blasphème (37^e Amendement, 2018), l’introduction du divorce (initialement prohibé à l’article 41 de la Constitution ; 15^e Amendement, 1996[88]) et du mariage homosexuel (34^e Amendement, 2015), l’abrogation de la reconnaissance par l’État de certaines Églises (5^e Amendement, 1973[89]) ou l’autorisation de l’interruption volontaire de grossesse (36^e Amendement, 2018). Certains de ces amendements n’ont été adoptés qu’après un premier rejet. C’est le cas de celui sur les Traités de Nice (repoussé en 2001) et de Lisbonne (repoussé en 2008), de celui sur le divorce (échec initial en 1986) et surtout de l’ivg[90]. D’autres l’ont été pour faire échec à des décisions de Justice, par exemple en matière électorale[91], de droits de la défense[92], d’intégration européenne[93] ou d’interruption de grossesse[94]. L’évolution constitutionnelle n’est toutefois pas cantonnée à ce dispositif. S’y ajoute naturellement la possibilité d’une adaptation informelle par les tribunaux, afin de refléter les attentes d’une société dont la mentalité a considérablement évolué depuis 1937[95].

Dans ce contexte, l’Oireachtas ne bénéficie pas de l’omnipotence de son homologue britannique. Il doit, en effet, composer avec la capacité législative du peuple et le pouvoir reconnu aux tribunaux de déclarer ses lois non-conformes à la constitution.

B. L’établissement d’une souveraineté populaire et d’un contrôle de constitutionnalité des lois

En matière de souveraineté, la Constitution irlandaise se distingue à deux égards de son homologue britannique.

S’agissant de son titulaire, ce n’est pas le monarque en son Parlement (King-in-Parliament), mais, de façon plus conforme aux exigences de la Démocratie, le peuple irlandais[96]. Une ambigüité subsistait sur ce point dans le cadre de la Constitution de 1922. Si son article 2 prévoyait, en effet, que « tous les pouvoirs de gouvernement et toute autorité législative, exécutive et judiciaire en Irlande prennent leur source dans le peuple même d’Irlande », son article 51, codifiant le modèle britannique sur ce point, affirmait que « le pouvoir exécutif de l’État libre d’Irlande est déclaré par la présente Constitution incomber au roi ; il sera exercé suivant le droit, les pratiques et les usages constitutionnels qui, dans le dominion du Canada, régissent l’exercice du pouvoir exécutif par le représentant de la Couronne », le monarque étant investi, par ailleurs, à l’article 41, du pouvoir de promulguer les lois adoptées par l’Oireachtas. Une telle incertitude est dissipée par la Constitution actuelle qui n’a jamais comporté de référence à la Couronne. Trois articles sont, sur ce point, significatifs. Outre l’article 46 précédemment rencontré qui subordonne l’entrée en vigueur de tout amendement constitutionnel à son approbation référendaire, il s’agit, de l’article 1 (« la nation irlandaise proclame par la présente Constitution son droit inaliénable, imprescriptible et souverain, à choisir la forme de gouvernement qui lui convient, à décider de ses relations avec les autres nations, à développer sa vie politique, économique et culturelle, conformément à son génie propre et à ses traditions ») et de l’article 6 (« tous les pouvoirs de gouvernement, législatif, exécutif et judiciaire, émanent, après Dieu, du peuple, qui a le droit de désigner les dirigeants de l’État et, en dernier ressort, de décider de toutes les questions d’intérêt national, conformément aux exigences du bien commun »). Pour autant, placer la souveraineté dans les mains du peuple ne symbolise pas simplement un rejet de la souveraineté royale et une volonté d’en finir avec toute subordination envers le Royaume-Uni. Cela implique aussi que le peuple irlandais a vocation à se doter d’un régime politique à l’échelle de l’île tout entière, donc que, à terme, la souveraineté britannique sur l’Irlande du Nord devra prendre fin, afin de permettre sa réunification avec la république voisine.

S’agissant des modalités d’exercice de cette souveraineté, l’opposition est tout aussi nette. Au Royaume-Uni, sa mise en œuvre appartient exclusivement au Parlement qui, comme l’a théorisé Edmund Burke en 1774 dans sa célèbre Lettre aux électeurs de Bristol, a reçu des électeurs le mandat de les représenter et de décider discrétionnairement en leur nom ce qui lui semble conforme à sa conception de l’intérêt général. Des referendums sont certes possibles, mais ils sont peu fréquents (celui sur le Brexit de 2016 n’est que le troisième de l’histoire britannique organisé nationalement), et surtout ils n’ont qu’une portée consultative, les parlementaires ne transférant pas leur pouvoir décisionnaire aux électeurs. En Irlande, en revanche, cette approche est écartée, et il a été admis, dès 1922, que, dans certaines circonstances, le peuple puisse se prononcer grâce à des mécanismes de démocratie semi-directe. C’est naturellement le cas chaque fois qu’est envisagé un amendement à la Constitution. Cela l’est aussi lorsqu’est mise sur pied, comme entre 2012 et 2014, une Convention constitutionnelle (rassemblant, aux côtés de 29 parlementaires et de quatre représentants des partis politiques nord-irlandais, 66 citoyens tirés au sort) ou, comme entre 2016 et 2018, une Assemblée des citoyens (99 citoyens tirés au sort sous la présidence du président de la Cour suprême), chargées de discuter de futures évolutions constitutionnelles. Les amendements soumis au peuple concernant le mariage homosexuel, l’ivg et la réduction de l’âge d’éligibilité à la présidence avaient été débattus dans ce cadre.

Enfin, il peut être fait un appel direct à la souveraineté populaire en matière de loi ordinaire. Saisi d’une demande en ce sens du Seanad et de l’opposition au sein du Dáil (au moins un tiers des députés), le président peut, en effet, discrétionnairement, après avis du Conseil d’État, soumettre aux électeurs toute loi adoptée par l’Oireachtas qu’il n’a pas encore promulguée[97], s’il estime que son contenu est « d’une importance nationale telle que la volonté du peuple à son propos devrait être exprimée » (Constitution, art. 27.1). La loi est approuvée si elle est soutenue par une majorité des suffrages exprimés. En revanche, elle n’est considérée comme rejetée que si deux conditions sont remplies, à savoir une majorité des suffrages exprimés représentant au moins un tiers des inscrits. Une loi repoussée par les électeurs peut donc être promulguée si la participation lors du référendum confirmatif a été faible (Constitution, art. 47). Pour autant, l’acceptation par le président d’une pétition ne signifie pas que le scrutin sera organisé. La Constitution prévoit, en effet, qu’il interviendra au plus tard dans les 18 mois suivants, à moins que, entretemps, le Dáil n’ait été renouvelé, et n’ait confirmé la loi contestée (Constitution, art. 27.5.1). Aucun referendum législatif n’a jusqu’à présent été organisé, notamment parce que le gouvernement a toujours disposé au sein du Seanad d’une majorité[98].

La faculté pour les tribunaux de contrôler la constitutionnalité des lois constitue l’autre trait distinctif du système juridique irlandais par rapport à son homologue britannique. Elle s’explique par le souvenir douloureux des Coercion Acts grâce auxquels, au cours du xix^e siècle et des premières décennies du xx^e siècle, le Parlement de Westminster avait régulièrement suspendu les garanties des libertés publiques en Irlande, dans l’espoir d’y écraser l’agitation nationaliste. Initialement, un tel contrôle, au regard non seulement des règles de procédure/forme figurant dans la Constitution, mais aussi de la garantie des droits y étant consacrée, était uniquement concret, a posteriori et incident. Il ne pouvait intervenir qu’à l’occasion d’un procès devant la Haute Cour ou, en appel, devant la Cour suprême (Constitution de 1922, art. 65), un droit de recours ultime étant, jusqu’à son abrogation en 1936, ouvert devant le Comité judiciaire du Conseil privé. L’influence américaine était évidente, si ce n’est que la procédure n’était pas décentralisée, mais réservée aux seules juridictions supérieures. En pratique, les illustrations en sont peu fréquentes avant 1937, car les problèmes éventuels de conformité à la Constitution sont souvent réglés en amont par l’exercice par l’Oireachtas de son pouvoir constituant, dans les conditions exceptionnelles prévues par l’article 50 – 41 des 83 articles originaux étant ainsi amendés en 15 ans. Ce dispositif a été renforcé par la Constitution actuelle.

D’une part, son article 15.4.1 consacre la supériorité de la Constitution sur toute norme contraire, en disposant que l’Oireachtas « ne peut adopter aucune loi qui serait à certains égards contraire à la Constitution ou à l’une de ses dispositions ». La Cour suprême en a déduit que, lorsqu’elle est confrontée à une disposition législative obscure[99], elle doit en retenir une interprétation constitutionnelle, quitte à se montrer très constructive ou, à l’inverse, à négliger certains aspects de la disposition controversée, ce qui revient, en pratique, à faire œuvre quasi-législative (McDonald v Bord nag Con (n^o 2) [1965] IR 217).

D’autre part, si le contrôle concret, a posteriori et incident a été repris à l’article 34 de la Constitution, il est dorénavant complété par un contrôle abstrait, a priori et par action figurant à son article 26, qui ne concerne toutefois pas les « projets de loi à caractère financier ou des projets de loi de révision de la Constitution, ou encore des projets de loi pour lesquels le délai de prise en considération par le Seanad a été réduit selon l’article 24 de la Constitution[100] ». Celui-ci revêt la forme d’un recours discrétionnaire du président, après avis du Conseil d’État, dans les sept jours suivant la présentation d’une loi à sa signature pour promulgation, devant la Cour suprême qui doit y répondre dans les 60 jours. Le 2^e Amendement (1941), adopté sur le fondement de l’article 51 de la Constitution, a ajouté deux précisions. D’une part, les juges ayant examiné le recours ne peuvent pas, contrairement à la pratique des pays de Common Law, joindre à l’arrêt d’opinions individuelles ou dissidentes[101]. Il s’agit, par ce biais, de dissiper tout doute sur la constitutionnalité du texte en débat. L’élément-déclencheur de la réforme est l’arrêt de la Cour suprême In re Article 26 and the Offences against the State (Amendment) Bill 1940 [1940] IR 470 qui avait conclu à la conformité de la loi contestée, en indiquant que ce n’était qu’une opinion majoritaire. D’autre part, il n’est pas possible de soulever devant la Haute Cour, la Cour d’appel (créée, en 2013 par le 33^e Amendement) ou la Cour suprême, à l’occasion d’un procès, l’inconstitutionnalité d’une disposition de loi ayant fait l’objet d’un contrôle a priori (Constitution, art. 34.3.3). Cette immunité soulève un problème, dans la mesure où si le recours présidentiel est rejeté, la loi, une fois promulguée, devient incontestable. Cela ne peut avoir qu’un effet dissuasif sur le président qui peut préférer ne pas courir un tel risque, d’autant plus qu’il ne dispose que d’un délai très court pour affuter ses arguments et que le contrôle a priori d’une norme peut s’avérer moins efficace qu’un contrôle concret, a posteriori, à l’occasion de sa mise en œuvre dans un litige déterminé[102]. Il est toutefois plus aisé pour un président de renvoyer une loi à la Cour suprême (ce qui a été fait à 28 reprises entre 1940 et 2005) que d’accepter un referendum demandé par la minorité parlementaire (ce qui n’a jamais été le cas), du fait de l’absence, dans le premier cas de toute dimension partisane, incompatible avec la neutralité de sa fonction.

Enfin, la Haute Cour et la Cour suprême se sont appuyées sur l’article 40.3.1 de la Constitution (« l’État garantit dans ses lois le respect des droits personnels du citoyen et, dans la mesure du possible, les défend et les fait prévaloir »), lu en combinaison avec l’article 2 (« l’État, en particulier, par sa législation, doit protéger du mieux qu’il peut la vie, la personne, l’honneur et les droits de propriété de tout citoyen d’une injuste attaque et en cas d’injustice, il les fait prévaloir »), pour identifier, en marge du texte constitutionnel, un certain nombre de droits implicites. Il s’agit du droit à l’intégrité physique (Ryan v Attorney General [1965] IR 294), d’exercer un recours juridictionnel (Macauley v Minister for Posts and Telegraphs [1966] IR 345), de bénéficier en cas de poursuites pénales d’un avocat (State (Healy) v Donoghue [1972] IR 330), de gagner sa vie (Murphy v Stewart [1973] IR 97), de préserver l’intimité maritale (McGee v Attorney General [1974] IR 284), de communiquer (Attorney General v Paperlink [1984] ILRM 373). Ils ont été déduits de la nature chrétienne et démocratique de l’État (arrêt Ryan), mais aussi du droit naturel (arrêt McGee) ou de la personnalité humaine (arrêt Healy). Dénoncé comme de l’activisme judiciaire, ce processus d’identification de droits constitutionnels s’est ralenti depuis les années 1990, notamment depuis l’arrêt précité In Re article 26 and regulation of information (services outside the State for termination of pregnancies) Bill 1995 dans lequel la Cour suprême rejette la proposition que le pouvoir constituent du peuple est soumis à la loi naturelle telle qu’interprétée par les juges.

L’influence du modèle constitutionnel britannique en Irlande est ambiguë. Elle se manifeste à travers le gouvernement de cabinet, la responsabilité politique de ce dernier devant la chambre basse élue au suffrage universel direct du Parlement et l’existence d’une chambre haute indirectement désignée qui joue un rôle de modérateur lors du processus d’édiction des lois. Les conventions constitutionnelles sur lesquelles reposent, au Royaume-Uni, ces institutions et leurs relations ont été codifiées par les constitutions de 1921 comme de 1937. Cette influence a pu toutefois également être celle d’un anti-modèle, qu’il s’agisse de l’adoption d’une constitution écrite s’imposant au législateur, de mécanismes de démocratie semi-directe permettant au peuple d’exprimer sa souveraineté, ou du contrôle de constitutionnalité des lois. Cela rappelle que, si cette influence a été prépondérante, elle n’a, pour autant, jamais été exclusive.

En effet, dès le Traité de 1921, l’Irlande indique sa volonté de s’inspirer, lors de la rédaction de sa constitution, du Canada qui, du fait de la nécessité de concilier parlementarisme et fédéralisme, présente des caractéristiques distinctes de celle de la mère-patrie. En matière de droits de l’homme, les cours irlandaises ont souvent, de la même façon, été marquées par la jurisprudence de la Cour suprême des États-Unis[103], l’autre pays avec lequel, du fait de l’histoire, l’Irlande entretient une relation étroite. L’arrêt Griswold v. Connecticut 381 U.S. 479 (1965) a ainsi influencé la Cour suprême irlandaise dans l’affaire McGee v Attorney General précitée, où, après avoir dégagé le droit à l’intimité de la vie maritale, elle en a déduit l’inconstitutionnalité d’une loi interdisant la vente de contraceptifs.

L’intérêt du système constitutionnel irlandais est, en définitive, d’avoir su moderniser le modèle britannique. À l’heure où le Royaume-Uni, du fait de l’incapacité de son Parlement à adopter une position claire sur les conditions de retrait de l’Union européenne, est confronté à une crise institutionnelle majeure, ses dirigeants ont peut-être des leçons à tirer de ce qui se passe, un an après la célébration du centenaire de la proclamation de l’indépendance par le premier Dáil, aux bords de la Liffey.

Renan Le Mestre
Maître de conférences à la Faculté de Droit et des Sciences politiques de Nantes (Droit et Changement Social, UMR-CNRS 6297), Honorary Lecturer, University of Cardiff.