La distinction entre administrer et gouverner repose pour l’essentiel sur un fondement doctrinal dont cet article esquisse l’histoire depuis le XIXe siècle. La distinction émergea d’une part parce que l’activité du pouvoir exécutif commença à dépasser ce qui pouvait être qualifié d’exécutif et d’autre part parce qu’il convenait de différencier les actes susceptibles de recours de ceux qui ne l’étaient pas. Pour établir la distinction on utilisa soit un critère hiérarchique, soit un critère politique, soit un critère opposant l’exceptionnel au normal et soit, enfin, un critère reposant sur la norme juridique servant de fondement aux deux fonctions. L’auteur constate qu’aucun de ces critères matériels n’est parvenu à faire l’unanimité auprès d’une doctrine qui préfère les critères organiques qui ici ne peuvent pas servir.
