Les articles du thème : Administration

La distinction entre administrer et gouverner repose pour l’essentiel sur un fondement doctrinal dont cet article esquisse l’histoire depuis le XIXe siècle. La distinction émergea d’une part parce que l’activité du pouvoir exécutif commença à  dépasser ce qui pouvait être qualifié d’exécutif et d’autre part parce qu’il convenait de différencier les actes susceptibles de recours de ceux qui ne l’étaient pas. Pour établir la distinction on utilisa soit un critère hiérarchique, soit un critère politique, soit un critère opposant l’exceptionnel au normal et soit, enfin, un critère reposant sur la norme juridique servant de fondement aux deux fonctions. L’auteur constate qu’aucun de ces critères matériels n’est parvenu à  faire l’unanimité auprès d’une doctrine qui préfère les critères organiques qui ici ne peuvent pas servir.

Cet article propose une interprétation de la théorie du gouvernement parlementaire de Maurice Hauriou à  la lumière de sa philosophie de l’action et de la volonté et de son expérience des progrès de l’État administratif. Il souligne la continuité de la pensée d’Hauriou, des Principes de droit public de 1910 au Précis de droit constitutionnel de 1929.

L'administration révolutionnaire, en tant qu'elle constitue la Nation par la révélation de son territoire (communes et départements), ne pouvait être juridiquement responsable. Composée de corps élus, elle devait concourir à  l'avènement d'une démocratie ascendante. Le modèle napoléonien, qui impose une administration nommée, renie l'héritage révolutionnaire au profit d'un autoritarisme purement descendant. La troisième République, supposée renouer avec la Révolution, ne pouvait admettre sans conditions la survie de l'État administratif de type napoléonien ; elle ne l'accepte qu'à  la condition qu'il se soumette à  un contrôle juridictionnel venu pallier les déficiences du contrôle politique, en l'occurrence celui du régime représentatif.

L'acte administratif unilatéral se borne traditionnellement à  la mise en œuvre de la volonté générale exprimée par le législateur, le respect de cette expression étant garanti par sa soumission au principe de légalité. Néanmoins, il se limite de moins en moins à  cette fonction, et peut exprimer une volonté générale propre ou, du moins, ne trouvant pas son fondement dans la loi.Il convient donc de se préoccuper de la légitimité de cette énonciation. Celle-ci peut avoir deux sources. Tout d’abord, les autorités administratives peuvent-elles aussi être considérées comme représentatives. Ensuite, la population peut parfois participer à  l’adoption des actes administratifs unilatéraux, quand elle ne les adopte pas elle-même directement.

La Charte de 1814, en ce qu’elle tient la double promesse du libéralisme politique et de la garante des droits, est-elle compatible avec l’administration napoléonienne fondée sur le rejet du libéralisme politique (l’administration n’est pas représentative) et de la garantie des droits (sans grande protections face aux pouvoirs discrétionnaires de l’administration d’État) ? Cette thématique empoisonne la vie politique de 1814 à  1830 comme en témoigne la question décentralisatrice qui nait d’un libéralisme politique à  la recherche d’une adéquation entre régime politique libéral et administration de l’État pour la nation. À travers la question de la décentralisation, deux modèles constitutionnels s’affrontent : celui de 1789 et celui — généralement passé sous silence — de 1799.

De l’incidence de la Première Guerre mondiale sur le droit des contrats administratifs, on retient généralement l’Arrêt du Conseil d’État de 1916 « Gaz de Bordeaux », qui crée la théorie de l’imprévision pour permettre la poursuite de l’exécution de contrats malgré la crise économique causée par le conflit. Toutefois la présente étude vise à monter que le droit des contrats administratifs fut affecté de biens d’autres manières par la guerre, que les administrations furent contraintes de s’adapter avec difficulté aux circonstances nouvelles, développant de nouvelles formes d’interventionnisme public par l’utilisation du procédé contractuel, tandis que d’un autre point de vue, de vives critiques se firent jour sur les profits que réalisaient les entreprises dans le cadre des marchés de guerre.

Scellant un bouleversement des relations entre l’Administration et le politique, la Ve République appelle la rationalité administrative au soutien d’une promotion du politique. À la faveur d’un ralliement de l’ordre républicain au modèle administratif, la volonté d’asseoir l’autorité de l’État s’appuie sur les principes et les formes du droit administratif. Cette ambition n’est pas sans rappeler l’intelligence haurioutiste du pouvoir exécutif soucieuse de dépasser le cadre normatif pour porter son attention sur la capacité des acteurs politiques à actionner le pouvoir des bureaux. Toutefois, en plaçant explicitement, par son article 20, l’Administration sous l’autorité du gouvernement, la Constitution du 4 octobre 1958 entend également rappeler que la soumission effective de la fonction publique à l’Exécutif fait pleinement partie du pacte républicain. L’impuissance des juristes à pouvoir caractériser dans les termes de la normativité l’agencement coutumier et l’action de ces institutions, placées dans un entre-deux du politique et de l’administration, révèle un complexe de réalités et de comportements que seul le droit politique est à même d’appréhender.

La thèse soutenue est que la saisine des autorités administratives indépendantes ne correspond pas à l’émergence d’une figure « nouvelle » de la citoyenneté, mais au réinvestissement d’une forme ancienne, attachée à la naissance des démocraties représentatives libérales : la figure du citoyen pétitionnaire. Pour étayer ce propos, il importe de revenir sur le contexte et les conséquences du choix fait au début des années 70 d’instaurer un médiateur entre l’Administration et les administrés, remplacé par l’actuel Défenseur des droits ; en lieu et place d’un véritable « ombudsman ». Enfin, les modalités de saisine des AAI sont discutées en ce qu’elles ont pu s’apparenter à des limites posées à l’appropriation de ces instances par les individus-citoyens ou par des collectifs citoyens.