Les articles du thème : Transparence

La réserve parlementaire est une enveloppe de subventions, allouée de manière annuelle aux députés et sénateurs, afin qu’ils puissent soutenir des associations et participer au financement de projets de collectivités locales. Né de la pratique institutionnelle financière, le dispositif de la réserve parlementaire constitue une pratique contra constitutionem, récemment légalisée par la loi organique du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique. Cette récente avancée ne règle pas toutes les difficultés que le mécanisme soulève, notamment du point de vue de la théorie de la représentation.

Pour illustrer la pertinence de la notion de droit politique pour appréhender le droit constitutionnel de la Ve République, cette étude a pour objet de mettre en lumière, à travers l’exemple de la réserve parlementaire, d’une part la normativité de certains faits (l’existence en fait du dispositif de la réserve parlementaire a précédé sa consécration par le droit) et, d’autre part, l’incapacité du droit écrit à saisir entièrement les pratiques politiques (ici parlementaires) : en effet, l’interdiction de la pratique de la réserve parlementaire par le droit écrit (qui résulte de la loi organique du 15 septembre 2017, pour la confiance dans la vie politique) ne sera juridiquement effective que tant qu’elle sera politiquement consentie.

La réglementation financière de la vie politique a longtemps été lacunaire et marquée par une forme d’« icarisation » (du nom du mythe antique) : elle était d’autant moins précise que les fonctions publiques concernées étaient importantes. À partir des années 1980, deux mouvements convergents ont contribué au développement d’une réglementation spécifique : une aspiration à l’égalité, visant à aligner la condition matérielle des responsables politiques sur le droit commun et une exigence d’exemplarité, aboutissant, au contraire, à les soumettre à des règles plus strictes. Ces nouvelles règles ont rétabli des contre-pouvoirs dans un domaine (la dimension financière de la vie politique) qui en était dépourvu, aboutissant à créer une « configuration locale de la séparation des pouvoirs ».

S’il est rare d’inclure la lutte contre la corruption, ou plus généralement contre les abus des gouvernants, dans les définitions de la citoyenneté, l’analyse des institutions démocratiques, historiques comme contemporaines, montre que le citoyen peut participer à quatre fonctions de surveillance, de signalement, de sanction et de jugement des gouvernants soupçonnés de corruption. L’accent a été mis ces dernières années sur les rôles de surveillance (la transparence) et de signalement (l’alerte), mais les citoyens ne participent pas aux fonctions de sanction et de jugement. Ce déséquilibre contribue à la défiance envers les gouvernants, ce qui invite à réfléchir aux procédures envisageables pour y remédier.

Si l’exemplarité de la plupart des gouvernants ne fait pas de doute, certains cependant violent les règles de financement, de transparence et de probité de la vie politique. Médiatisées, ces affaires sapent le peu de confiance que les citoyens accordent à leurs gouvernants.

L’article  prend appui sur l’analyse de l’émergence et de la mise en œuvre de différentes politiques entendant soutenir le développement de l’exemplarité des responsables publics (lois sur le financement de la vie politique, systèmes d’incompatibilités, transparence du patrimoine, des revenus et activités notamment). Il s’attache à mettre en évidence des dynamiques communes de scandalisation, des formes de mobilisations et des conjonctures propices à l’émergence de ces enjeux sur l’agenda des pouvoirs publics. Il montre ensuite comment ces règles sont co-produites par des responsables politiques (juges et parties, pouvant avoir intérêt à l’édiction de règles floues et peu menaçantes) et par des membres des juridictions constamment sollicités pour leur donner du sens et les clarifier, ce travail devenant aussi l’affaire d’autorités administratives indépendantes (CNCCFP et HATVP notamment) et d’organisation supranationales (tel le GRECO par exemple) complexifiant ce jeu. En se focalisant sur les usages et les effets de ces règlementations, la dernière partie permet de faire ressortir le morcèlement et la spécialisation de ces politiques d’exemplarité (qui concourt à leur fragilisation), le risque de leur instrumentalisation politique et de leur caractère symbolique et l’adaptation des responsables publics dont les plus habiles apprennent vite à se conformer, au moins formellement (en produisant des comptes de campagne en apparence conformes à la législation, en paraissant transparent du point de vue de leurs revenus, patrimoines et activités) à ces nouveaux régimes d’intégrité, évitant ainsi de s’exposer à toute menace légale.

Le terme d’« exemplarité » est fréquemment employé, depuis quelques décennies, dans les textes juridiques et dans l’espace public sans être précisément défini. Il est proposé de donner un contenu juridique à cette notion en identifiant l’exemplarité des gouvernants à l’ensemble des règles qui imposent à ces derniers des normes de comportement et des contrôles renforcés par rapport au droit commun, afin de favoriser leur dévouement au bien commun. Ces règles, qui tendent à institutionnaliser la vertu des gouvernants, ont connu un développement fulgurant ces dernières années (déclarations de patrimoine, contrôle fiscal, règles déontologiques, autorités dédiées au contrôle des gouvernants…). La notion d’exemplarité ainsi définie ne recouvre pas celles de légalité ou de responsabilité et invite à étudier plus systématiquement ces règles discriminatoires à l’encontre des gouvernants.

L’exigence d’exemplarité ne se cantonne pas à la vie publique des gouvernants : elle affecte aussi leur vie privée et contribue, ce faisant, à brouiller les lignes entre ce qui relève de la sphère politique et ce qui relève de la sphère privée. D’abord, elle conduit à exposer des éléments de la vie privée des gouvernants à la vue de tous, soit par l’intermédiaire des pouvoirs publics au titre de la transparence de la vie publique, soit par celui de la presse qui jouit en la matière d’une liberté d’expression étendue. Ensuite, l’exigence contemporaine d’exemplarité tend à conditionner l’exercice des fonctions politiques à un comportement privé « vertueux ». Cette moralisation de la vie privée des gouvernants s’opère, d’une part, au moyen de peines d’inégibilité susceptibles d’être prononcées pour des infractions pénales commises dans un cadre privé et, d’autre part, avec l’exigence déontologique de probité fiscale imposée depuis 2013 à certains gouvernants.