La réserve parlementaire (encore désignée par l’expression « dotation d’action parlementaire ») est une enveloppe de crédits mis à la disposition des deux assemblées parlementaires par le Gouvernement, qui permettent aux députés et aux sénateurs de financer divers projets d’intérêt (principalement) local. Ce dispositif autorise les parlementaires – en principe incompétents en matière de dépense publique – à décider, avec l’accord du Gouvernement, l’attribution de certains crédits à des collectivités territoriales (surtout des communes) et, dans une moindre mesure, à des personnes morales de droit privé (en général des associations) œuvrant localement pour l’intérêt général. À ce jour, le montant annuel de ces crédits s’élève à environ 130 millions d’euros pour les deux chambres (80 millions d’euros pour l’Assemblée nationale, 50 millions d’euros pour le Sénat).

Sans rentrer dans des détails très techniques de droit public financier, le mécanisme de la réserve parlementaire peut être ainsi résumé : au cours de l’examen du projet de loi de finances (initiale ou rectificative), députés et sénateurs peuvent, par l’intermédiaire de la Commission des finances de la Chambre à laquelle ils appartiennent (et notamment via le président de la Commission et le rapporteur général), déposer des propositions d’affectation de crédits sur la base de demandes qui leur sont adressées par des personnes morales, publiques ou privées, œuvrant (en général) dans leur circonscription d’élection. Si elles sont acceptées (ce qui est le cas la plupart du temps), ces propositions sont transmises au Gouvernement, sous la forme de « vœux » formulés par chacune des Commissions des deux assemblées. Très concrètement, les présidents des deux assemblées, les présidents des Commissions et les rapporteurs généraux négocient alors avec le Gouvernement le montant de l’enveloppe globale de la réserve parlementaire. Le Gouvernement est toujours libre d’ouvrir ou non ces crédits, qui sont, le cas échéant, « imputés sur les divers budgets ministériels » et principalement sur celui du ministère de l’Intérieur, au titre de la mission « Relations avec les collectivités territoriales » (pour le financement des investissements des collectivités territoriales). Une fois votés (lors de l’adoption de la loi de finances ou de la loi de finances rectificative), ces crédits sont répartis entre les parlementaires qui en avaient fait la demande. Députés et sénateurs décident alors, en fonction des propositions qu’ils avaient déposées, de l’emploi qui sera fait de ces crédits, sans toutefois que les fonds ne transitent par leurs mains : ils sont en effet directement versés par les ministères concernés aux collectivités ou associations dont les projets ont été retenus, au nom du parlementaire ou du groupe politique qui a proposé la subvention. Parmi les projets ainsi financés, citons par exemple l’acquisition par des communes de défibrillateurs cardiaques, la réfection de la toiture d’un établissement scolaire, la construction d’un commissariat, l’édification d’un columbarium dans un cimetière, la stérilisation de chats errants, ou encore (et très souvent) la restauration du patrimoine religieux. Côté associatif, la réserve parlementaire a pu servir à l’aménagement et à l’équipement d’un magasin coopératif de produits biologiques, au financement d’une association accompagnant des jeunes homosexuels victimes d’homophobie, mais aussi au financement de clubs de pétanque, de chasse ou de « tuning » de camions, ou encore (et à hauteur de 45 000 euros) d’un club équestre (dont la présidente était... l’épouse du sénateur ayant demandé la subvention).

Jusqu’en 2013, la réserve parlementaire était pratiquement inconnue du droit écrit : née de la pratique institutionnelle financière, elle n’avait aucune base légale pour en définir le régime et l’usage. C’est d’ailleurs pourquoi le système est resté, pendant longtemps, presque confidentiel, méconnu même d’une partie des membres des assemblées parlementaires. Pour les juristes, l’absence de réglementation, l’opacité du système d’attribution – cette dernière était décidée dans le secret du bureau des présidents des Commissions parlementaires – et l’absence de transparence sur l’emploi des crédits – comme le déclarait en 1999 le Ministre de l’économie « seuls le président et le rapporteur général de la Commission des finances disposent de données précises sur [leur] affectation » – rendaient extrêmement délicate l’appréhension de cette pratique : seules les questions parlementaires adressées au Gouvernement et les (éventuelles) réponses ministérielles formaient le (très maigre) corpus pour qui voulait s’aventurer dans une enquête sur la réserve parlementaire. C’est sans doute pourquoi, même dans les manuels de finances publiques, les développements consacrés à cette pratique sont extrêmement brefs. En dehors de l’étude (très complète) publiée il y a presque quinze ans dans la Revue Française des Finances Publiques par le professeur Jean-Luc Albert, on ne trouve aucun article de fond récent sur la question.

Si les juristes se sont assez peu intéressés à ce dispositif, depuis que les députés ont décidé, en 2012 et dans un souci de transparence, de rendre publique l’affectation des crédits alloués au titre de la réserve parlementaire, la presse de tous bords se fait très largement écho de leur utilisation. C’est d’ailleurs un billet publié par une journaliste politique du Monde qui, en mars 2016, a attiré notre attention sur ce système curieux qu’on examinera ici, non dans ses aspects relevant du droit public financier, mais plutôt du point de vue des difficultés et des interrogations qu’il soulève, ainsi que de l’intérêt qu’il présente sur le plan du droit constitutionnel institutionnel. À cet égard, le dispositif de la réserve parlementaire, véritable convention de la Constitution, a longtemps représenté une pratique de contournement du droit écrit, décidée d’un commun accord par le Gouvernement et les parlementaires (I). Sa récente « saisie » par le droit, si elle constitue une avancée en termes de transparence, ne règle pas, loin s’en faut, toutes les difficultés que le mécanisme soulève (II).

I. Une pratique politique de contournement du droit constitutionnel écrit

Le dispositif de la réserve parlementaire est un parfait exemple de pratique politique « saisie » par le droit : elle a, pendant près de quarante ans, existé en marge du droit écrit (B) qui prohibe les initiatives parlementaires ayant pour effet de diminuer les recettes publiques ou d’augmenter les dépenses publiques (A).

A. L’irrecevabilité financière des initiatives parlementaires

En vertu des dispositions combinées du premier alinéa de l’article 39 et du premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, députés et sénateurs sont habilités, au même titre que les membres du Gouvernement, à exercer l’initiative en matière législative, par le biais de propositions de lois ou d’amendements. Cette habilitation est strictement encadrée : en 1958, le constituant avait en effet fait le choix, dans le but de prévenir la démagogie électorale, de limiter l’initiative législative des parlementaires. Instrument du parlementarisme rationalisé, cette limitation résulte principalement des dispositions de l’article 40 de la Constitution, aux termes desquelles :

Les propositions et amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d'une charge publique.

C’est le mécanisme bien connu de l’irrecevabilité financière, plus sévère encore pour les charges publiques, du fait de l’emploi, à l’article 40, du singulier, qui interdit d’envisager toute compensation comme cela est possible pour les ressources.

Contrairement à l’irrecevabilité de l’article 41 de la Constitution, qui est simplement relative, l’irrecevabilité de l’article 40 est absolue : ainsi que l’a jugé le Conseil constitutionnel, elle s’impose dès lors non pas simplement aux parlementaires, mais également au Gouvernement.

Cette restriction très importante à l’initiative législative des membres du parlement n’a jamais été (formellement) assouplie, malgré les vives critiques régulièrement formulées par les parlementaires. En 2008, le Comité de réflexion et de proposition sur la modernisation et le rééquilibrage des institutions de la Ve République, présidé par M. Balladur, avait d’ailleurs préconisé (sans succès) l’assouplissement du mécanisme de l’irrecevabilité financière de façon à permettre la compensation de l’aggravation d’une charge publique par la diminution d’une autre charge. Lors des débats entourant la révision constitutionnelle, les deux présidents de la Commission des finances de l’Assemblée nationale et du Sénat, MM. Migaud et Arthuis, avaient pris la plume pour demander d’une seule voix, dans un grand quotidien national, la suppression du mécanisme de l’irrecevabilité financière. Ce fut en vain.

En vertu des dispositions constitutionnelles précitées, la restriction de l’initiative parlementaire concerne toutes les propositions de lois et tous les amendements parlementaires, indépendamment de la nature du texte en cause (proposition de loi organique, ordinaire, d’habilitation, ou encore déposée dans le cadre de l’alinéa 3 de l’article 11 de la Constitution). S’agissant des amendements aux projets de lois de finances (qui nous intéressent tout particulièrement ici), ils sont également et évidemment soumis au respect des dispositions de l’article 40 de la Constitution. Mais une restriction supplémentaire vient dans cette hypothèse encadrer le droit d’amendement parlementaire, qui résulte de dispositions organiques. À l’origine, l’article 42 de l’ordonnance organique du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, interdisait, dans ce domaine, toute initiative parlementaire qui n’avait pas pour objet de « supprimer ou [de] réduire effectivement une dépense, ou [de] créer ou [d’] accroître une recette ». Le principe, en la matière, était donc l’interdiction de toute initiative parlementaire en matière de dépense publique. L’article 47 de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 a profondément fait évoluer l’état du droit sur ce point, en élargissant l’initiative parlementaire en matière financière. Il résulte dorénavant des dispositions de la LOLF telles qu’interprétées par le Conseil constitutionnel, que les parlementaires peuvent « opérer, par amendement, des compensations de charges entre programmes ou dotations au sein d’une même mission ».

En dehors de cette évolution qui concerne évidemment les lois de finances de façon exclusive et qui, de ce fait, ne remet pas en cause le cadre d’application général de l’article 40, la rigueur du principe de l’irrecevabilité financière a été, dans une certaine mesure, assouplie par la pratique institutionnelle.

B. Un usage contra constitutionem né de la pratique institutionnelle financière

Interprétées strictement, les dispositions de l’article 40 de la Constitution auraient pu anéantir l’initiative législative parlementaire. Ce n’est pas cette voie qui fut choisie, ni par les organes de contrôle parlementaire de la recevabilité financière des propositions et amendements des membres des deux assemblées, ni par la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Par ailleurs, même si l’article 40 fait partie, comme l’observait Guy Carcassonne en 2013, des trente articles de la Constitution à n’avoir subi aucune modification formelle depuis 1958, la pratique institutionnelle a parfois conduit à son assouplissement, voire à son contournement. Il arrive ainsi que le Gouvernement reprenne à son compte un amendement (de la majorité) parlementaire qui a été (ou aurait pu être) déclaré irrecevable au titre de l’article 40 de la Constitution. Loin de représenter un détournement de procédure législative, ce procédé relève du fonctionnement régulier des institutions du régime parlementaire, et témoigne de l’unité non pas simplement organique, mais également programmatique entre le Gouvernement et sa majorité, caractéristique de l’agencement parlementaire des institutions.

En revanche, le mécanisme de la réserve parlementaire, également issu de la pratique, soulève des difficultés d’un autre type, et il apparaît très nettement comme un moyen de contourner le droit constitutionnel écrit.

La réserve parlementaire serait apparue (dans des circonstances qu’il n’a pas été possible d’éclairer, faute de sources) sous la Présidence de Georges Pompidou. Elle est, depuis, une pratique régulièrement suivie dans les rapports entre le Parlement et le Gouvernement, pratique qui, du point de vue strictement institutionnel, est principalement destinée « à donner aux parlementaires le sentiment de pouvoir influer sur la dépense publique ». Peut-être est-ce là la raison qui explique que le Gouvernement la tolère encore – même en période de déficit budgétaire. Pur produit de la pratique institutionnelle financière, le mécanisme de la réserve parlementaire peut être considéré comme une pratique contra constitutionem, dans la mesure où elle contrevient si ce n’est à la lettre, du moins à l’esprit de l’article 40 de la Constitution – et des dispositions précitées de la LOLF. En effet, alors qu’une application combinée de ces dispositions devrait priver les parlementaires de toute initiative en matière de dépense publique dans le cadre de l’élaboration des lois de finances, cet « usage parlementaire » permet en réalité aux membres du Parlement, qu’ils appartiennent d’ailleurs à la majorité gouvernementale ou à l’opposition, de demander des ouvertures de crédits qui (en général) leur sont accordées et, une fois ces crédits votés, de décider de façon discrétionnaire de leur emploi. À ce titre, députés et sénateurs jouent un rôle (certes marginal, eu égard à la modestie des sommes concernées qui représentent moins de 1 % du budget de l’État) et dans l’initiative de la dépense publique, et dans l’exécution de cette même dépense : comme le déclarait M. Manuel Valls (alors Ministre de l’Intérieur) dans une réponse adressée à une question parlementaire, « ce sont les députés et les sénateurs qui ont le pouvoir de décider de l’emploi des crédits ».

Le système de contournement est efficace, et il ne peut, dès lors, faire l’objet d’une quelconque sanction : c’est en effet le Gouvernement qui, lors de l’examen du budget, sur la base des « vœux » formulés par les Commissions des finances des deux Chambres et par le biais d’amendements au projet de loi de finances, « abond[e] la ligne de chaque ministère du montant prévisionnel des demandes qui lui seront adressées au titre de la réserve parlementaire ». Autrement dit, les Commissions des finances définissent les besoins, et les crédits sont ensuite répartis par voie d’amendements gouvernementaux. Grâce à ces amendements qui ne sont pas concernés par les dispositions de l’article 40 de la Constitution, pas plus que par celles de la LOLF, le Gouvernement reprend donc à son compte, à la demande des parlementaires, cette augmentation des charges publiques. Ainsi, dans un amendement nº 247 du 10 décembre 2015 sur le projet de loi de finances pour 2016 (nº 3308), le Gouvernement suggérait, « conformément au souhait exprimé » par l’une ou l’autre des Commissions des finances des deux Chambres, de « majorer, à titre non reconductible », « les autorisations d’engagement et crédits de paiement de la mission “Relations avec les collectivités territoriales” », de quelque 87 000 000 d’euros, devant servir, au titre de la réserve parlementaire, au financement d’investissements des collectivités territoriales.

Apparue dans la pratique pour compenser la faiblesse de l’initiative parlementaire en matière de dépense publique, le dispositif de la réserve parlementaire a fait l’objet de très nombreuses critiques, qui ont conduit à sa reconnaissance récente par le droit.

II. La légalisation du dispositif : un progrès inachevé

Vivement décriée en raison de son opacité, la pratique de la réserve parlementaire a récemment vu son statut juridique précisé sous l’impulsion conjointe des parlementaires et du Gouvernement, mais aussi de la jurisprudence administrative (A). Cette reconnaissance ne règle pas toutes les difficultés que cette pratique pose, notamment sur le plan du fonctionnement des institutions (B).

A. Une reconnaissance organique marquée par des impératifs d’équité et de transparence

Depuis une vingtaine d’années, le dispositif de la réserve parlementaire faisait l’objet de critiques régulières, en raison principalement de l’absence de transparence, en amont, des conditions de sélection des dossiers candidats au versement d’une subvention « parlementaire » (absence de transparence d’ailleurs entretenue par les parlementaires eux-mêmes) et, en aval, de l’opacité totale dans l’attribution et l’usage effectif de ces fonds, l’absence de régime juridique conduisant inévitablement à des dérives à tous les stades de la procédure.

Il faut d’abord rappeler que, jusqu’au début des années 2000, le système de la réserve parlementaire était largement ignoré des principaux intéressés – à savoir des parlementaires eux-mêmes. Il était dans ces circonstances réservé à une poignée d’initiés qui seuls en bénéficiaient. La réserve parlementaire était ensuite distribuée de façon discrétionnaire et en toute opacité par les autorités parlementaires de chacune des deux Chambres (présidents, responsables des Commissions des finances) sans qu’aucune règle ne vînt commander ce partage toujours inégalitaire (les autorités précitées s’attribuant notamment une part considérable du « butin »). Tout au plus certains responsables politiques font-ils valoir que l’allocation des subventions représentait (et représente parfois encore), une « prime à l’ancienneté » ou encore une prime « d’assiduité » en commission et en séance – pratique indigne du fonctionnement de nos institutions et de notre démocratie. Il n’y avait par ailleurs aucune publicité (et donc aucun contrôle possible) sur la façon dont les parlementaires qui avaient pu bénéficier de ces fonds les avaient eux-mêmes redistribués : le montant des sommes allouées, comme l’identité de leurs bénéficiaires, n’étaient qu’exceptionnellement révélés, à la discrétion du parlementaire concerné. L’absence de transparence aidant, il est arrivé (et il arrive encore aujourd’hui) que des parlementaires se placent dans une situation de conflit d’intérêts. Ainsi de parlementaires qui faisaient verser les fonds à des associations dont eux-mêmes ou l’un de leurs proches étaient membres (hypothèse heureusement exceptionnelle) ; de ceux qui attribuaient une part substantielle de leur enveloppe aux communes dont ils étaient maires ou conseillers municipaux ; ou encore de ceux qui utilisaient les sommes allouées à des fins politiques et principalement électoralistes.

C’est dans ce contexte qu’une série de réformes ont été entreprises, qui ont abouti, en octobre 2013 et dans le cadre de la réforme relative à la transparence de la vie publique, à la reconnaissance organique de la réserve parlementaire, et à la définition, par les dispositions de la LOLF modifiées, d’un embryon de statut juridique.

Dans un premier temps, les avancées ont résulté de l’évolution des pratiques parlementaires, les premières tentatives d’encadrement du dispositif de la réserve parlementaire par le droit écrit (à partir de 2011) ayant toutes échoué. Le nouveau président de l’Assemblée nationale, M. Claude Bartolone, élu après l’alternance politique du printemps 2012, a très vite annoncé une réforme de la pratique du dispositif. Sous son impulsion, le Bureau de l’Assemblée décidait, le 10 octobre 2012, d’une part la répartition équitable de la réserve parlementaire entre les députés de la majorité et ceux de l’opposition et, d’autre part, la publicité des sommes allouées et de leurs bénéficiaires, sur une page spécifiquement dédiée du site Internet de l’Assemblée nationale.

Un pas supplémentaire devait être franchi quelques mois plus tard, à la faveur cette fois d’une décision de justice. Saisi d’une requête visant à l’annulation d’une décision par laquelle le Ministre de l’Intérieur avait refusé de communiquer « tous les documents existants sous forme électronique relatifs aux demandes d’aide financière de l’État, présentées au titre des crédits répartis par la commission des finances du Sénat ou de l’Assemblée nationale », le Tribunal administratif de Paris avait défini, dans une décision marquant un revirement de jurisprudence, le régime de la communication des documents relatifs aux demandes de subventions adressées au ministère dans le cadre de la réserve parlementaire. Il a ainsi opéré une distinction entre « les documents relatifs à la constitution et à la répartition de la “réserve parlementaire” », qui revêtent le caractère « d’actes et documents produits ou reçus par les assemblées parlementaires », non communicables sur le fondement de l’article 2 de la loi du 17 juillet 1978 modifiée alors en vigueur (en application du principe de l’autonomie administrative du Parlement, qui découle du principe de séparation des pouvoirs), et les documents « produits ou reçus par l’administration […] » relatifs « aux opérations administratives de mise en œuvre des décisions d’utilisation de la “réserve parlementaire” », qui revêtent le caractère de documents administratifs communicables en application du même texte. Dans cette affaire, l’association requérante avait ainsi obtenu gain de cause.

Le principe de la publicité de l’usage des crédits alloués au titre de la réserve parlementaire a enfin acquis valeur organique avec l’adoption, à la suite du scandale provoqué par l’affaire Cahuzac, de la loi organique nº 2013-906 du 11 octobre 2013, relative à la transparence de la vie publique. L’article 11 de cette loi – introduit par un amendement sénatorial adopté à l’unanimité des suffrages exprimés, soit 345 – a modifié l’article 54 de la LOLF qui prévoit désormais que doit être jointe au projet de loi de règlement (dont l’objet est de rendre compte de l’exécution des lois de finances) :

La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année concernée. Cette liste présente, pour chaque département, collectivité d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :

a) L’ensemble des subventions pour travaux divers d’intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l’intérieur ;

b) L’ensemble des subventions versées à des associations.

Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

La pratique fut ainsi « saisie » par le droit écrit, sans grande pompe (on observera que l’expression « réserve parlementaire » n’est pas utilisée), à l’occasion de la définition des modalités de la publicité de l’utilisation des crédits alloués. Le Conseil constitutionnel n’y trouva (curieusement) rien à redire qui, dans sa décision nº 2013-675 DC du 9 octobre 2013, a considéré que ces dispositions (et donc le dispositif de la réserve parlementaire lui-même) « n’ont pas pour effet de permettre qu’il soit dérogé́ aux règles de recevabilité financière des initiatives parlementaires prévues par l’article 40 de la Constitution », validant ainsi la pratique de contournement du texte de la Constitution, décidée d’un commun accord par le Gouvernement et le Parlement.

Le texte de la loi organique avait pour seul objet d’imposer la publicité de l’utilisation des crédits alloués au titre de la réserve parlementaire : il ne comporte aucune indication sur le type de projets éligibles ou sur les modalités précises de répartition de ces crédits entre parlementaires, laissant à chaque assemblée le soin d’en décider librement. À l’Assemblée (depuis 2012) comme au Sénat (depuis 2015), l’usage est désormais celui de la répartition équitable de la réserve entre groupes parlementaires, au prorata de leurs effectifs (à raison d’environ 130 000 euros par député et de 150 000 euros par sénateur). Le choix final des attributaires et des sommes attribuées reste à l’entière discrétion des différents groupes et l’on ne sait rien des « règles » ou « usages » qui le commandent : tout au plus est-il possible de signaler qu’au Sénat, le Bureau « recommande » aux groupes d’opérer la répartition de l’enveloppe entre leurs membres « en tenant compte de l’assiduité » des sénateurs aux travaux du Sénat.

B. Un dispositif contestable malgré les avancées récentes

La consultation des débats qui ont entouré la discussion du projet de loi organique relative à la transparence de la vie publique révèle que, malgré sa légalisation, la pratique de la réserve parlementaire est loin de faire l’unanimité. Depuis l’adoption de la loi organique en 2013, deux propositions de loi organique ont d’ailleurs été déposées à l’Assemblée et au Sénat, qui avaient pour finalité sa suppression.

En dehors de la constitutionnalité du dispositif – qui, nonobstant la décision précédemment évoquée du Conseil constitutionnel, reste en théorie douteuse –, la réserve parlementaire soulève principalement, malgré les évolutions récentes et (dans une certaine mesure) bienvenues, des interrogations dans deux domaines.

Le premier est celui de la gestion des fonds publics. La pratique de la réserve parlementaire a ainsi récemment été épinglée par le GRECO (acronyme de « Groupes d’États contre la corruption »), dans le rapport élaboré dans le cadre du quatrième cycle d’évaluation relatif à la prévention de la corruption des parlementaires, des juges et des procureurs. Dans ce texte du 6 décembre 2013, l’équipe d’évaluation du GRECO a vivement critiqué le dispositif, en pointant notamment les risques de

… clientélisme, achat de voix et soutiens y compris entre parlementaires, conflits d’intérêts – notamment du fait du financement de collectivités liées à l’élu ou des activités dans lesquelles l’élu ou ses proches ont des intérêts – mais aussi financement de structures proches des partis politiques, etc..

Dans ces circonstances, le GRECO déplorait que la loi organique du 11 octobre 2013 ait conféré

… une existence légale et un cadre juridique certainement imparfait à une pratique qui aurait clairement dû disparaître [ou faire] l’objet d’une réforme d’ampleur, avec un cadre juridique qui assure notamment : a) une distribution transparente et équitable entre les parlementaires, b) des critères d’attribution objectifs aux bénéficiaires qui limitent les risques de conflits d’intérêt et de financement d’activités de structures liées à l’élu ou ses proches, c) de la publication complète de tous les bénéficiaires et des sommes versées depuis les divers ministères, d) un audit de l’usage de ces fonds en amont et en aval.

On retrouve des critiques similaires dans un référé nº 71261 de la Cour des comptes de novembre 2014 (rendu public en février 2015) qui, s’il salue « l’effort de transparence financière récent », pointe également « les nombreuses difficultés et le coût de gestion de cette procédure particulière [qui] justifieraient une réforme profonde » de la réserve parlementaire.

Observons enfin que la pratique peut parfois prospérer sans contrôle véritable : ainsi en est-il de l’utilisation effective des crédits par les personnes privées qui ont pu en bénéficier, dont le contrôle est de toute évidence difficile à réaliser.

En dehors de ces difficultés qui n’ont pas, à ce jour, été corrigées (mais le peuvent-elles véritablement dans le cadre d’un tel dispositif ?), la pratique de la réserve parlementaire pose également des problèmes sur le plan du fonctionnement des institutions. Le premier concerne, très concrètement, la gestion matérielle de leurs temps par les parlementaires. Dans une audition recueillie par le « Groupe de travail sur l’efficacité de la dépense publique et le contrôle parlementaire », un ancien Directeur du Trésor insistait sur le temps inutilement perdu par les députés et les sénateurs dans la mise en œuvre du dispositif. Selon son analyse, la réserve parlementaire (« sucre d’orge » des parlementaires, selon l’expression qu’il emploie) « présente uniquement la particularité de mobiliser le Parlement durant très longtemps et de lui faire perdre beaucoup d’énergie sur des sujets mineurs au détriment de sujets importants ».

Plus fondamentalement, le dispositif de la réserve parlementaire présente l’inconvénient majeur d’entretenir le lien personnel et subjectif que, de fait, les élus nouent avec leurs électeurs, en contradiction avec le principe constitutionnel de généralité du mandat parlementaire. Il résulte en effet de l’application des dispositions combinées des articles 3 et 27 de la Constitution que (malgré les dérives souvent constatées en pratique) « les parlementaires sont les représentants de la Nation et non les mandataires de leurs électeurs, ni de quiconque ».

Si rien n’interdit aux députés et aux sénateurs de proposer le versement des subventions allouées au titre de la réserve parlementaire à des collectivités territoriales ou à des associations se situant en dehors du strict périmètre de la circonscription dans laquelle ils ont été élus, dans l’immense majorité des cas, le dispositif leur permet avant tout (et sans grande surprise) d’« “irriguer” financièrement leur circonscription » – pour des raisons qui ne relèvent d’ailleurs pas toutes du seul calcul politique : on peut aisément concevoir que les parlementaires connaissent mieux les difficultés des collectivités et associations de leur circonscription d’élection, et que plus globalement, ils en maîtrisent mieux les « dossiers » ; on peut aussi imaginer qu’ils éprouvent une forme sincère d’attachement à leur circonscription. Il n’en reste pas moins que, davantage qu’une « bouffée d’oxygène » pour des collectivités territoriales dont la situation financière ne cesse de se dégrader dans un contexte de baisse des dotations de l’État (argument ressassé à l’envi), la réserve parlementaire apparaît surtout, de l’aveu même des principaux intéressés, comme un moyen « d’exister un peu sur le terrain. Quand [le parlementaire] n’aura plus un mandat local, ce qui ne tardera pas [sic], s’il peut venir en aide à quelques collectivités, ça crée un lien ».

Ces explications sont audibles. Elles n’en contreviennent pas moins au principe constitutionnel précédemment mentionné, les parlementaires ayant pour mission de représenter la Nation, sans chercher à ménager « leurs » électeurs.

On peut par ailleurs s’interroger sur le « lien » évoqué, qui permet d’unir le politique et les électeurs : à quoi pourrait-il bien servir, si ce n’est à la (ré)élection (sur le plan local ou national) du parlementaire intéressé ? Le risque de dérive clientéliste est patent. À l’heure de la moralisation de la vie publique, il ne serait pas inopportun que la pratique fût abandonnée, d’autant que, comme le précise la Cour des comptes dans le référé précédemment cité de novembre 2014, la majorité des crédits alloués au titre de la réserve parlementaire pourraient être réorientés vers des dispositifs déjà existants : autrement dit, sans manque à gagner pour les collectivités territoriales.

Elina Lemaire

Maître de conférences en droit public à l’Université de Bourgogne-Franche-Comté, CREDESPO, Institut Michel Villey.