Mémoire de recherche rédigé en 2024-2025 dans le cadre du M2 DPA (Université Paris-Panthéon-Assas) et sous la direction de M. le Professeur Olivier Beaud.

Introduction 

Les soixante-cinq ans de gouvernements homogènes qu’a connu la v^e République ont pu éloigner le régime français des démocraties parlementaires étrangères, qui ont dans leur écrasante majorité intériorisé la pratique de la coalition. Si l’érosion du fait majoritaire amorcée depuis 2022 conduit volens nolens la France à s’aligner sur ses voisins européens, force est de constater que l’incertitude demeure s’agissant du modus operandi à suivre dans la formation de ces gouvernements d’un genre nouveau. Cette incertitude est alimentée par la captation présidentialiste quasi-continue sous la v^e du processus formatif et elle alimente en retour la confusion politique qui a présidé à la constitution des cabinets Barnier et Bayrou. Une enquête comparative s’impose donc pour lever l’incertitude. L’examen des modèles étrangers permettra d’identifier les ressorts de la formation du gouvernement de coalition, ses constantes et ses variables, permettant ce faisant d’éclairer les spécificités de la configuration française ainsi que les carences qui l’affectent.  

I. Il y a d’abord lieu de revenir brièvement sur la théorie du régime parlementaire pour montrer en quoi elle postule par définition la maîtrise du parlement sur la formation du cabinet. S’il connaît de nombreuses variantes empiriques d’un système à l’autre¹ ainsi que de nombreuses définitions doctrinales d’un auteur à l’autre², le parlementarisme semble en réalité trouver son unité dans « l’aménagement spécifique du principe de majorité³ » qu’il établit. Ainsi, « le régime parlementaire est le pouvoir politique de la majorité⁴ » porté à son paroxysme, ce qui permet de le distinguer des autres systèmes de démocratie constitutionnelle. Le principe majoritaire, c’est-à-dire le lien juridique de dépendance de l’exécutif à l’égard de la majorité⁵, est en effet commun à tous les régimes représentatifs, mais ses agencements variables peuvent servir de fondement théorique à la classification tripartite classique entre régimes parlementaire, présidentiel et directorial. Selon l’application plus ou moins stricte qui en est faite, de « la loi de la majorité⁶ » en système de gouvernement parlementaire à « la tendance au compromis⁷ » en régime présidentiel ou directorial, on se trouve respectivement en présence de démocraties de compétition où l’application radicale du principe majoritaire signifie une unité de vue continuellement assurée entre la majorité et son cabinet, ou bien en présence de démocraties de compromis où l’accord n’existe pas ab initio et doit être activement construit par une collaboration fonctionnelle entre ces deux organes. 

La loi majoritaire appliquée en régime parlementaire a pour corollaire mécanique la responsabilité de la collectivité ministérielle devant la majorité parlementaire : « Les ministres sont responsables parce que la majorité doit gouverner⁸ » si bien que « [q]uand on définit le parlementarisme en soulignant la responsabilité politique du cabinet, on prend l’effet pour la cause⁹ ». Reste que ce principe de responsabilité gouvernementale est usuellement retenu comme le critère distinctif du parlementarisme, et il est vrai qu’il lui est exclusif.  

La conjonction des principes de majorité et de responsabilité propres au système de gouvernement parlementaire emporte certaines conséquences s’agissant de la forme et de la structure du cabinet ministériel. Elle produit d’abord un exécutif bicéphale, une dualité entre l’organe gouvernemental responsable et le chef de l’État irresponsable. Elle conduit ensuite à une « symbiose institutionnelle¹⁰ » entre la collectivité ministérielle responsable et la majorité parlementaire, laquelle est sanctionnée par l’octroi de la confiance¹¹. De fait, en tant que « mode spécifique de légitimation de l’exécutif par le parlement¹² », le régime parlementaire induit une unité organique et fonctionnelle entre ces deux organes. Plus qu’un simple pouvoir de révocation, la logique du parlementarisme va progressivement doter les chambres d’un pouvoir de formation du cabinet, envisagé comme le corollaire logique ou la « face anticipée¹³ » du principe de responsabilité. Ce dernier présuppose en effet indirectement « la prérogative de la majorité parlementaire d’avoir son ministère¹⁴ » si bien qu’il peut être avancé que « le sens véritable du parlementarisme est donc la formation de l’Exécutif¹⁵ ». Tel est peu ou prou le raisonnement qui conduit W. Bagehot à identifier dans le contexte britannique une fonction élective (elective function) qui serait « la plus importante de toutes les fonctions exercées par la Chambre des Communes¹⁶ ». Si à l’époque où il formule sa thèse, cette fonction élective n’est exercée qu’indirectement et négativement par la voie de la défiance, n’ayant encore trouvé dans aucun système parlementaire de formulation positive, elle n’en demeure pas moins effective dans le cas britannique dès lors que c’est bien la Chambre et non la Couronne qui en pratique désigne les ministres appelés à former le Cabinet. Ce dernier tient ainsi lieu de « comité du corps législatif choisi pour être le corps exécutif¹⁷ » ou de « portion dirigeante du Parlement » prise en son sein¹⁸, de sorte que se noue entre ces deux organes un rapport de « fusion presque complète¹⁹ ». Ce transfert du chef de l’État au parlement de ce qu’on appellera le « pouvoir formatif » – c’est-à-dire le pouvoir juridique de former le gouvernement –fait l’objet d’une formalisation variable d’un système à l’autre. Il s’agit néanmoins d’une constante, qui substitue au parlementarisme classique fondé sur une logique de dualité et de balance entre pouvoirs structurellement indépendants²⁰, un « régime d’unité du pouvoir »²¹ caractéristique du parlementarisme moderne.  

On peut dès à présent dire un mot de la manière dont le gouvernement coalisé s’insère dans ce cadre théorique du régime parlementaire. La coalition comme forme spécifique de gouvernement – au sens organique – apparaît d’abord comme une déclinaison possible du système de gouvernement – au sens matériel – parlementaire. En ce que ce dernier postule la loi de la majorité, la « coalisation », c’est-à-dire le phénomène d’agrégation entre formations parlementaires, est une nécessité fonctionnelle propre à ce régime qui requiert l’existence spontanée ou construite d’une majorité absolue capable d’exercer sa fonction élective. Plus encore, la pluralité partisane interne au gouvernement de coalition est le produit de la pluralité partisane qui existe au sein de la majorité dont il émane, traduisant ainsi mieux qu’un gouvernement dit « homogène » le rapport d’interdépendance structurelle liant ces deux organes. Elle souligne ce faisant la spécificité de la forme parlementaire de gouvernement par rapport aux démocraties de compromis, dans la mesure où les aménagements du principe majoritaire prévalant dans les régimes présidentiels et directoriaux ne supposent pas une nécessaire coïncidence partisane entre l’organe exécutif et l’assemblée élue. Le régime présidentiel, dont le modèle canonique est incarné par les États-Unis, ne repose pas sur une unité de vues organiquement incarnée dans un gouvernement procédant des chambres : l’exécutif gouverne avec l’assentiment de la majorité au Congrès, mais au moyen d’accords ponctuels, et il est au demeurant de structure monocéphale, tout entier concentré autour du chef de l’État. Il n’existe en effet pas d’organe collégial distinct de ce dernier, qui, désigné par un collège électoral spécial sans intervention parlementaire – sauf dans la procédure d’exception –, forme son cabinet de manière autonome²². Il concentre donc la quasi-totalité du pouvoir formatif, désignant les secrétaires qui ne sont pas responsables devant le Congrès. Procédant de la seule volonté présidentielle, cet exécutif moniste est par nature homogène lato sensu et ne peut être « un gouvernement de partis²³ » comme le suppose la coalition. Le régime directorial, aujourd’hui exclusivement incarné par le modèle suisse, fait quant à lui procéder l’exécutif collégial des assemblées, mais selon une logique différente de celle qui sous-tend la fonction élective parlementariste. Ainsi, le Conseil fédéral suisse est composé de sept membres élus individuellement pour un mandat fixe par l’Assemblée fédérale, mais cette désignation intervient indépendamment d’un programme de gouvernement, selon une logique plus consensuelle que partisane²⁴. Il n’est pas responsable devant l’Assemblée fédérale, mais lui est subordonné. Si l’on constate certes une diversité partisane au sein de ce collège directorial, elle a uniquement vocation à assurer une représentation pluraliste de chaque formation politique conformément à la nature consociative du régime suisse, et ce, de manière relativement indifférente à la configuration parlementaire issue des urnes. En atteste l’application quasi-inchangée depuis 1959 de la « formule magique » alliant les quatre grands partis suisses, malgré quelques ajustements intervenus depuis 2003 qui tendent à ce que le collège directorial reflète plus fidèlement le poids électoral de chaque formation partisane, le rapprochant en ce sens du principe coalitionnel.   

II. Si, on le sait, le cabinet en régime parlementaire n’existe et n’agit qu’avec l’assentiment de la majorité, il est utile de revenir succinctement sur les évolutions historiques par lesquelles cette exigence du parlementarisme a en pratique changé de sens, conduisant à une reconfiguration progressive de la fonction formative. Là où le principe de responsabilité gouvernementale à lui seul ne constitue initialement qu’une modalité de légitimation négative par laquelle le parlement ne compose pas la collectivité ministérielle mais se borne à l’approuver implicitement, sa fonction élective plénière est graduellement reconnue puis consacrée juridiquement, de sorte que le gouvernement, positivement légitimé, est issu des chambres qui monopolisent le pouvoir formatif. Cette inflexion marque la transition d’une logique de dualité des organes législatif et exécutif à leur unité, et d’un dualisme formatif au monisme.  

Le parlementarisme classique postule un principe d’égalité et de collaboration des pouvoirs législatif et exécutif, qui sont formellement regardés comme deux corps distincts et indépendants. La théorie dualiste ne récuse pas le principe de responsabilité gouvernementale, mais cette sujétion est double, le cabinet devant disposer non seulement de la confiance du parlement, mais aussi et surtout de celle du chef de l’État, dont il procède organiquement²⁵. Le gouvernement du Roi fait figure de « lien vivant entre les pouvoirs²⁶ », assurant un rôle de médiation entre le monarque et les assemblées, représentantes de la société civile. Là où le parlementarisme moderne établit une logique de fusion, le parlementarisme classique qui lui précède repose donc quant à lui sur un rapport d’antagonisme, le rôle des chambres étant moins d’activement contribuer à l’exercice du pouvoir – notamment formatif – que d’assurer un contrôle a posteriori de l’action gouvernementale conduite au nom du Roi, assumant un rôle réactif de contre-pouvoir²⁷. Elles sont donc exclues du processus formatif, réservé dans son intégralité à l’autorité royale, et les ministres sont « avant tout les agents nommés par le chef de l’État et ses représentants devant le corps législatif²⁸ ».  

Né comme une pratique plus qu’une théorie²⁹, le régime parlementaire dans sa forme dualiste classique se développe empiriquement à partir du modèle britannique. C’est en Grande-Bretagne que naît de façon coutumière l’institution du Cabinet, sous la forme du Privy Council, qui jusqu’au début du xix^e siècle n’est encore que « le ministère du roi et du pouvoir personnel³⁰ ». Sa responsabilité est initialement mise en jeu par la voie de l’impeachement, instrument permettant « d’éviter une contestation trop manifeste de la Prérogative royale quant au choix et au renvoi des ministres »³¹. Elle reçoit graduellement une sanction politique et non plus pénale³², de nature collective et non plus individuelle. La démission de Sir Walpole en 1742 et du cabinet de Lord North en 1782 constituent à cet égard des précédents décisifs. Si le principe de responsabilité politique du Cabinet, graduellement transposé dans les autres États européens, contribue certes à progressivement l’autonomiser de la Couronne et à en renforcer la solidarité, celui-ci, même investi de la double confiance parlementaire et royale, n’en demeure pas moins le commis du monarque et non le comité des Communes. Les efforts de la Chambre pour « arracher un droit au concours³³ » dans l’exercice de la fonction formative – revendication formulée dès les Provisions d’Oxford de 1258 – se heurte à la résistance du Roi, dont témoigne la pratique de Georges iii. Ce dernier renvoie en 1783 le cabinet de coalition Fox–North³⁴ placé sous la direction du duc de Portland et appelle Pitt le Jeune à lui succéder. Il s’y maintient malgré les six votes de défiance adoptés par la Chambre des Communes entre 1784 et 1786³⁵. George iii recourt alors à la dissolution qui, grâce à la manipulation du système électoral, ne fait émerger aucune majorité en mesure de trancher le conflit entre confiance parlementaire et confiance royale³⁶. En ce sens, il s’agit à cette époque moins d’un dualisme formatif – c’est-à-dire d’un partage de la fonction formative – que de sa concentration entre les mains du Chef de l’État, assortie d’un simple droit de regard a posteriori du Parlement. Partant, la consécration de sa fonction élective n’est nullement concomitante à l’implantation du principe de responsabilité gouvernementale.  

Ce modèle du parlementarisme classique est transposé en France au xix^e siècle. Si la Charte de 1814 amorce un virage parlementariste, le principe de responsabilité du cabinet devant les chambres n’est pas encore pleinement implanté, si bien que « l’ensemble du système apparaît […] comme une réception limitée du modèle britannique³⁷ ». En mars 1830, la Chambre des députés « mécontente d’un Roi qui n’entendait pas choisir ses ministres parmi les chefs de la majorité³⁸ » exige le renvoi du ministère Polignac en votant l’adresse des 221. Charles x refuse de révoquer ses ministres conservateurs et dissout la Chambre, mais l’issue du scrutin profite aux opposants libéraux. Face à la résistance royale, les insurrections du 27 au 29 juillet conduisent à l’adoption de la Charte constitutionnelle du 14 août 1830, qui marque la transition vers le parlementarisme classique. Sous la Monarchie de Juillet, le principe de responsabilité politique des ministres devant le Parlement n’est plus contesté³⁹ : comme devait l’observer Thiers, les Trois Glorieuses ont eu pour effet d’introduire « le principe de la déférence au vœu de la majorité des Chambres⁴⁰ ». À nouveau, sous ce dualisme orléaniste, le système de la double confiance ne confère pas au Parlement un droit à directement participer à la nomination du gouvernement du Roi⁴¹, lequel concentre encore en droit comme en fait le pouvoir formatif tandis que les assemblées sont cantonnées à un rôle essentiellement réactif.  

À ce parlementarisme classique succède le parlementarisme moderne. La transition entre ces deux phases historiques du régime parlementaire repose sur le transfert du pouvoir formatif du monarque à l’assemblée élue. Si la progressive autonomisation fonctionnelle du cabinet à l’égard du chef de l’État encouragée par l’implantation du principe de responsabilité devant les chambres a pu y contribuer, c’est l’exigence de légitimation démocratique des gouvernants qui en a été le catalyseur. Le monisme s’impose ainsi comme le produit du primat de la légitimité élective⁴² sur la légitimité traditionnelle. Au système de la double confiance s’est substitué le principe de responsabilité exclusive devant le parlement, si bien que « les ministres s’émancipent, se libèrent du monarque et forment un organe de gouvernement distinct⁴³ », qui n’est plus le cabinet du roi, mais bien le comité exécutif du parlement. Partant, la fonction de ce dernier est radicalement reconfigurée, et sa composante élective en est la pièce maîtresse, envisagée comme le corollaire du principe démocratique qui se consolide avec l’instauration du suffrage universel. Le chef de l’État, s’il peut encore intervenir à titre purement formel dans la désignation du ministère lorsque le système demeure formellement dualiste, est relégué hors du processus formatif substantiel. Il se produit ce faisant une unification du pouvoir qui succède à la logique de dualité de l’ère classique : autrefois cantonnées à une intervention « négative » et a posteriori, les assemblées choisissent désormais positivement et ab initio l’organe auquel elles octroient leur confiance, et auquel elles se trouvent ainsi organiquement et fonctionnellement liées par un rapport de solidarité structurelle.  

Il faut signaler un cas de reconnaissance précoce de la fonction élective du Parlement, incarné par le modèle suédois de l’ère du Frihetstiden (1720-1772). Le parlementarisme original qui y est pratiqué repose sur une responsabilité politique textuellement consacrée⁴⁴, exercée par la voie du licentiering. Fondée sur un principe d’unité de pouvoir au profit de la Diète et au détriment du principe monarchique⁴⁵, la Regeringsform confie aux états un droit exclusif de proposition dans la désignation du Sénat⁴⁶, organe exécutif que le Roi se borne à nommer. Pour autant, le modèle suédois de 1720 de parlementarisme quasi-absolu, bien éloigné de l’expérience britannique, demeure isolé à cette époque et ce n’est que dans le courant du xix^e siècle que le régime parlementaire se consolide dans sa forme moniste, d’abord conventionnellement avant de connaître dans certains systèmes européens des formalisations juridiques.  

En Grande-Bretagne, l’évolution consistant à « donner virtuellement au Parlement la désignation du Cabinet⁴⁷ », bien que graduelle, est généralement datée à 1834. Il s’agit du dernier usage par un monarque anglais de son droit de révoquer le Cabinet, en l’espèce mobilisé par Guillaume iv pour congédier le Whig Melbourne⁴⁸ et lui préférer le leader Tory Peel. Ce dernier démissionne peu après faute de majorité le soutenant, si bien que le Roi n’a d’autre choix que de rappeler Lord Melbourne à la tête du ministère. La scission de l’exécutif entre le « pouvoir ministériel » et le « pouvoir royal⁴⁹ » déjà amorcée sur un plan fonctionnel est désormais également organique, et le « Premier ministre cesse de s’appuyer sur le roi, contre la Chambre, pour s’appuyer sur la Chambre, contre le roi⁵⁰ ». Il n’est à cet égard pas indifférent que cette conversion au monisme de fait intervienne dans le sillage du Reform Act de 1832, qui n’établit certes qu’un suffrage censitaire, mais n’en demeure pas moins un instrument d’extension du droit de vote conférant à la Chambre des Communes une représentativité accrue et accompagnant la reconnaissance de sa fonction élective.  

En France, il demeure initialement une ambiguïté quant à la nature dualiste ou moniste de la iii^e République⁵¹, les lois constitutionnelles de 1875 s’apparentant à un compromis dilatoire entre monarchistes et républicains. Nul n’ignore que le compromis est finalement tranché par la crise du 16 mai 1877, stabilisant le régime dans une variante résolument moniste après la révocation du ministère Simon par Mac-Mahon. Ce dernier, à l’appui de sa prétention dualiste, se prévaut d’un lien avec la Nation⁵² tandis que la Chambre des députés en appelle quant à elle au « mandat qu’elle a reçu du peuple⁵³ ». Autrement dit, ces deux organes revendiquent un pouvoir formatif en vertu d’une légitimité sinon élective du moins tirée du corps électoral – vingt-neuf ans après l’instauration du suffrage universel masculin. Mac-Mahon, qui prétend disposer d’un « droit constitutionnel » à former le gouvernement⁵⁴, nomme le ministère de Broglie avant de dissoudre la Chambre basse. Le conflit formatif est tranché par la résistance de la majorité républicaine issue des urnes, qui après avoir provoqué la démission des ministères de Broglie et Rochebouët, parvient à imposer la primauté de sa fonction élective lorsque Mac-Mahon se résigne à rappeler le ministère Dufaure. La neutralisation conventionnelle des prérogatives formatives présidentielles, qui ne s’exercent désormais que conformément aux vœux de la majorité, établit le monisme de fait dont rend compte la « Constitution Grévy⁵⁵ ».  

III. Le transfert de la fonction formative caractéristique du système de gouvernement parlementaire moderne a fait l’objet d’une « reconnaissance inégale⁵⁶» d’un régime à l’autre. En effet, la consécration conventionnelle de la fonction élective du parlement a parfois connu une rationalisation⁵⁷ tandis que d’autres systèmes sont demeurés formellement dualistes. Dans la première hypothèse, relativement commune dans les constitutions d’après-guerre, il s’est agi de codifier expressément la procédure par laquelle l’assemblée élue désigne les ministres et d’expliciter le cas échéant le caractère purement formel d’une éventuelle contribution du chef de l’État au processus formatif⁵⁸. Si la fonction élective du parlement a donc pu faire l’objet d’une codification, elle a également connu dans la plupart des systèmes une « mécanisation⁵⁹ » à la faveur du développement des partis politiques modernes, concomitant à l’avènement du suffrage universel. Elle a en ce sens connu une rationalisation à la fois juridique et politique⁶⁰, la première consistant à textuellement confier à la majorité parlementaire la charge de former le gouvernement, la seconde à assurer l’existence de cette majorité. L’intervention des partis dans le jeu parlementaire et leur progressive structuration interne a en effet simplifié la construction et la stabilisation de la majorité comme entité organique relativement fixe. Cette innovation contribue à son tour à faciliter l’exercice de la fonction élective, mais semble aussi en être le produit : si la majorité de l’époque classique peut techniquement n’être que ponctuelle et mobile en ce qu’elle assume avant tout une fonction législative, l’exercice de la fonction élective conduit à lier organiquement le cabinet à la majorité dont il émane, cette dernière étant ce faisant portée à demeurer unie, stable et disciplinée. Autrement dit, la consécration de la fonction élective produit deux organes : non seulement l’organe gouvernemental, mais également, de manière indirecte, la majorité elle-même, envisagée dans son acception organique moderne.  

Cela étant, force est de constater que la fabrique de cette majorité diffère d’un système à l’autre. Si cette « rationalisation politique » résultant de l’intervention des partis peut procéder de la seule discipline partisane, tel n’est le cas qu’en situation de bipartisme. Là où la fonction élective a d’abord été identifiée et effectivement appliquée, à savoir dans le modèle britannique, le two-party system est suffisamment ancré pour faire spontanément émerger une majorité unifiée et homogène assumant sa fonction formative de manière presque mécanique. Reste que la plupart des systèmes parlementaires ne répondent pas à cette configuration partisane, ce que l’essor de la représentation proportionnelle au xx^e siècle a accentué⁶¹. Dans ces hypothèses, c’est-à-dire en contexte de multipartisme, l’exercice de la fonction élective requiert la construction d’une majorité entre les différents partis représentés au parlement, et sa « mécanisation » procédera de la capacité du système partisan à produire des alliances post-électorales durables. On peut ici signaler le lien existant entre rationalisations juridique et politique : dans les systèmes où la seconde est suffisamment achevée, comme celui britannique, la première n’est pas indispensable, car elle est suppléée par un système partisan capable de spontanément dégager une majorité qui dirigera le processus formatif. En réalité, la codification de la fonction élective répond souvent à une triple préoccupation. Il s’agit d’abord de juridiquement expliciter le droit de la majorité à avoir son ministère, dès lors que la fragmentation partisane pourrait encourager un retour au dualisme. Il s’agit ensuite d’encadrer plus précisément le processus formatif là où la désignation du gouvernement n’est pas mécanique, mais médiatisée par l’intervention des partis. Il s’agit enfin de contraindre les formations parlementaires à s’unir en vue de former une majorité qui légitime positivement le gouvernement de coalition et lui assure ainsi un soutien stable, là où la fragmentation partisane serait susceptible d’en fragiliser l’existence. De fait, la coalition apparaît comme le mode de fabrique de la majorité le plus répandu en régime parlementaire, ce qui fait du gouvernement de coalition la configuration gouvernementale la plus commune⁶².  

IV. À ce stade, et avant d’examiner plus en détail les conditions de formation du gouvernement de coalition, il y a lieu d’en proposer une définition.  

Si cela relève de l’évidence, il est utile de d’abord rappeler que la coalition gouvernementale n’est pas une notion constitutionnellement codifiée. Elle relèverait plus du fait politique – notamment en ce qu’elle est la résultante d’une conjoncture partisane donnée – que du droit positif, lequel ne la saisit pas comme objet juridique propre. En tant que réalité politique non formalisée, le gouvernement de coalition peine donc à être qualifié juridiquement avec rigueur.  

Ses définitions doctrinales peinent par ailleurs à emporter la conviction. Selon l’approche théorique généralement reçue, le gouvernement coalisé serait le gouvernement qui n’est pas homogène, mais multipartisan, c’est-à-dire composé de représentants de plusieurs formations politiques⁶³. Ce critère d’identification, s’il n’est pas inexact, s’avère à lui seul insatisfaisant en ce qu’il ne permet pas de pleinement saisir l’objet de notre recherche dans sa spécificité. Autrement dit, le pluralisme partisan interne au gouvernement est un critère nécessaire, mais pas suffisant, faute de quoi il ne serait aucunement discriminant. Même composés de ministres issus de plusieurs partis, coalisés ou non, tous les gouvernements ne sont pas pour autant ipso facto des gouvernements de coalition, et il est au demeurant exceptionnel qu’un cabinet soit exclusivement composé des seuls représentants d’un parti donné. La v^e République n’échappe pas à ce constat.  

On se propose de retenir du gouvernement coalisé une définition à la fois inductive et finaliste, en cela qu’elle repose sur une base empirique, par l’observation des différents modèles de coalition qui se pratiquent, et en ce qu’elle a pour finalité de construire un objet d’étude pertinent. Elle repose sur la réunion de deux critères cumulatifs.  

Le premier critère est d’ordre matériel ou organique : le cabinet doit être composé de ministres issus de différents partis, mais se rattachant également à des lignes partisanes sinon divergentes du moins nettement distinctes. Il s’agit donc d’une double exigence qui recoupe le critère doctrinal déjà évoqué, mais l’excède. Le second versant de ce premier critère, c’est-à-dire la composante de divergence partisane, ne se suffit pas à lui seul : certains gouvernements qualifiés d’homogènes car constitués d’un seul parti connaissent pourtant des clivages exacerbés en raison des divisions internes au parti gouvernant. À titre d’exemple, le parti libéral-démocrate japonais est divisé en cinq factions qui chacune exige l’attribution de portefeuilles à ses représentants, tant et si bien qu’il pourrait être avancé que « tout gouvernement libéral-démocrate est en réalité un gouvernement de coalition⁶⁴ ». On exclura toutefois de notre objet d’étude ce type de cabinet qui ne répond qu’à la seconde composante de notre critère, car sa formation ne correspond pas aux mêmes logiques qu’en situation multipartite. Si elle n’est donc pas suffisante, la composante de divergence partisane interne au gouvernement s’avère toutefois nécessaire pour restreindre la portée de notre premier critère, qui serait autrement excessivement inclusif. Par exemple, la CDU et la CSU allemandes sont deux partis politiques formellement distincts. Pour autant, dans l’hypothèse où ils formeraient conjointement un gouvernement, celui-ci ne saurait être qualifié de coalisé sans vider la notion de sa substance. L’exemple se retrouve en Belgique où, pour des motifs communautaires, toute formation politique est composée de deux partis, se déployant chacun dans la partie francophone ou flamande du pays. Il s’agit certes là de cas spécifiques où l’autonomie existant entre ces différents partis est extrêmement réduite de sorte qu’ils apparaissent plutôt comme une unité. Mais l’observation vaut également pour la v^e République, où dans de nombreux cas se forme une alliance de partis pour assurer une majorité au Premier ministre nommé⁶⁵, qui en retour distribue les portefeuilles ministériels entre tous les partenaires de l’entente. Il est pourtant difficile d’y voir un gouvernement de coalition sans dénaturer la notion. En effet, le « fait majoritaire »⁶⁶ recouvre précisément cette hypothèse de partis voisins alliés, qui constitue en réalité la norme dans la mesure où le parti présidentiel ne dispose pratiquement jamais à lui seul d’une majorité absolue⁶⁷. Pour autant, dans cette configuration, la captation présidentialiste de la formation du gouvernement demeure entière, et celui-ci apparaît de facto homogène. C’est la raison pour laquelle il est fait le choix d’éliminer de notre champ d’études ces hypothèses qui sont étrangères à la logique coalitionnelle pour les distinguer de cas comme ceux dont recèle l’actualité française ou les expériences étrangères. Cela peut notamment – mais pas exclusivement, on le verra – être fait en retenant ce sous-critère de divergence partisane. Autrement dit, pour disposer d’un objet analytique pertinent, discriminant, il n’est pas suffisant que le gouvernement soit multipartite (multiparty government, à distinguer du single-party government) : il doit également être proprement multipartisan, et donc composé de ministres dont les lignes idéologiques sont clairement différenciables. Le problème d’un tel sous-critère est bien évidemment son caractère subjectif, difficilement mesurable. Dans le cas français, il pourrait être avancé que si les partenaires de l’alliance sont certes autonomes les uns des autres, leur proximité idéologique est trop importante pour ranger le gouvernement qu’ils forment en commun dans la catégorie du gouvernement de coalition. Plus encore, cette affiliation idéologique se manifeste dans le fait que les coalitions — qu’elles soient conclues avant ou après les élections — tendent essentiellement à reconstituer la majorité présidentielle⁶⁸. Dès lors, le soutien ou l’opposition à la Présidence, facteur exogène, devient l’axe structurant du paysage partisan et la matrice de toutes les alliances⁶⁹, lesquelles peinent donc à apparaître comme le produit d’une coalisation entre formations politiques distinctes décidant en toute autonomie de s’agréger.  

On peut donc, pour identifier un gouvernement de coalition, s’appuyer sur un second critère cumulatif, d’ordre finaliste. Il faudrait en vertu de celui-ci que la composition non-homogène du gouvernement – requise en vertu du premier critère – soit nécessaire pour fédérer une majorité absolue ou relative de soutien entre les groupes parlementaires auxquels se rattachent les différents ministres, cette majorité n’existant pas à l’issue du scrutin. Autrement dit, le cabinet coalisé naît d’un accord de gouvernement conclu entre partenaires parlementaires dont l’objet est de permettre de former un gouvernement majoritaire, dont la structure partisane interne correspondra alors à celle de la coalition parlementaire de soutien. Cette finalité peut au demeurant ne pas être atteinte, de sorte que la base parlementaire du cabinet n’est que relativement majoritaire, sans disqualifier la nature coalisée du gouvernement. Mais la coalisation doit en toute hypothèse tendre à fédérer une majorité fonctionnelle, qui est une exigence technique du régime parlementaire. Il est à cet égard utile de rappeler qu’un gouvernement soutenu par une pluralité de partis alliés ne peut être ipso facto qualifié de gouvernement coalisé : il faut également se trouver en présence du premier critère formulé, c’est-à-dire que le pluralisme partisan interne à la majorité de soutien soit transposé dans la formule de gouvernement. Il s’agira sinon d’un gouvernement minoritaire à soutien majoritaire.  

Ce second critère finaliste permet ainsi d’exclure deux éléments de notre champ d’étude. Il élimine d’abord l’hypothèse de l’alliance pré-électorale, qui produit une coalition parlementaire dite « solide ». L’ensemble du processus formatif qui suit le scrutin se distingue largement de la logique coalitionnelle au sens où on l’envisage, dès lors que l’accord multipartisan sur un programme commun se scelle devant les urnes et non au sein des assemblées. Lorsque le corps électoral ratifie une coalition, la majorité qui le cas échéant en procède présente des caractéristiques analogues à celles d’une majorité homogène, et notamment sa supposée permanence, malgré sa diversité partisane interne. Peuvent en application de ce critère être exclus du champ de la coalition un certain nombre des alliances nouées avant le scrutin sous la v^e République, à l’instar de la coalition de « gauche plurielle » alliant le PS, le PCF, le MDC, le PRG et les Verts en 1997, si bien que le Gouvernement Jospin n’est pas coalisé au sens où on l’entend. La coalition pré-électorale Ensemble en est un autre exemple. Au demeurant, le fait que les coalitions sous la v^e tendent à reconstituer la majorité présidentielle les rapproche de coalitions pré-électorales même lorsqu’elles sont nouées après le scrutin législatif, dès lors qu’elles sont prédéterminées par l’élection présidentielle qui « cimente » la majorité parlementaire.  

Notre critère finaliste permet également d’exclure l’hypothèse de la coalition non nécessaire – c’est-à-dire les cas dans lesquels une alliance post-électorale est nouée entre formations parlementaires sans qu’il ne s’agisse d’un impératif pour parvenir à la majorité absolue –, ainsi que les cas dans lesquels sont nommés au gouvernement des représentants ou du moins des ressortissants d’un parti autre que le parti gouvernant, mais sans que cette participation gouvernementale ne soit la condition d’un soutien parlementaire majoritaire. Dans ces deux cas, il s’agit essentiellement de gestes symboliques ou stratégiques qui n’emportent pas les mêmes conséquences sur la formation du gouvernement que lorsqu’il est proprement coalisé⁷⁰. La première hypothèse peut être illustrée par la participation des Verts à la majorité de soutien au gouvernement Ayrault, déjà quantitativement suffisante par la seule présence du PS et du PRG. Leur entrée et retrait du gouvernement au cours du quinquennat Hollande sont demeurés sans effet décisif sur l’assise parlementaire de l’exécutif, si bien que les écologistes ne participent pas stricto sensu à une coalition gouvernementale. À titre d’exemple de la seconde hypothèse, on peut citer la nomination ministérielle voulue en 2007 par N. Sarkozy de plusieurs personnalités issues du PS et de l’UDF alors même que ces deux partis n’ont pas rejoint la majorité. Le cas le plus emblématique à ce sujet demeure la pratique formative d’E. Macron en 2017, celui-ci nommant d’abord Premier ministre E. Philippe, membre des Républicains, sans que cela ne soit lié au soutien parlementaire de son parti, qui n’est au demeurant pas nécessaire puisque LREM dispose de la majorité absolue à l’Assemblée. Le gouvernement formé par celui-ci comptera ensuite tant des membres de LR, du PS, du PRG, que des membres sans étiquette. Il ne s’agit pourtant bien évidemment pas d’un gouvernement coalisé, mais plutôt d’un gouvernement mettant en scène son pluralisme en sollicitant plusieurs sensibilités partisanes, sans avoir vocation à faire intervenir les partis concernés dans la détermination de l’action gouvernementale.  

En somme, le gouvernement coalisé peut être défini comme le cabinet dont la composition pluripartite et pluripartisane découle d’une alliance post-électorale ayant vocation à réunir une majorité parlementaire.  

Les premières expériences de gouvernement de coalition apparaissent dès la fin du xix^e siècle dans les régimes parlementaires multipartites, à l’instar du gouvernement Waldeck-Rousseau sous la iii^e République qui réunit radicaux et socialistes indépendants autour de l’« union républicaine ». Ces cabinets apparaissent alors comme une nécessité fonctionnelle face à la fragmentation partisane. Au début du xx^e siècle, les occurrences se généralisent – notamment en Belgique et en Allemagne – du fait de l’essor de la représentation proportionnelle en Europe, mais aussi sous l’effet de la Première Guerre mondiale, qui porte souvent au pouvoir des gouvernements d’union nationale rassemblant sinon l’ensemble des formations parlementaires du moins le plus grand nombre d’entre elles, et ce y compris dans des systèmes de bipartisme comme le Royaume-Uni. La coalition a alors un sens différent de celui qui nous intéresse, puisqu’il s’agit de mettre à l’écart les divergences partisanes et de réunir non pas une majorité fonctionnelle, mais une assise parlementaire la plus large possible, dans une optique symbolique de concorde nationale. En tout état de cause, la coalition reste dès lors une composante durable de nombreux régimes parlementaires européens.  

V. S’intéresser à la spécificité de la formation des gouvernements de coalition suppose au préalable de préciser que l’on entend par là le processus continu par lequel l’organe répondant aux critères d’identification déjà énoncés est constitué. Cette séquence formative –caractérisée par la mise en œuvre des pouvoirs formatifs dévolus notamment au parlement, au chef de l’État et au chef du gouvernement – peut s’achever lors de l’entrée officielle en fonction du cabinet, généralement matérialisée par un acte formel de nomination, mais peut aussi s’étendre au-delà, lorsque par exemple un vote initial est obligatoirement requis pour son maintien en fonction. On précisera néanmoins que l’on n’entend pas inclure à notre champ d’étude les modifications que peut ultérieurement connaître la formule gouvernementale, notamment à l’occasion de remaniements ministériels, le gouvernement de coalition étant alors transformé et non formé. Cela dit, si l’on exclut donc de l’analyse tout élément ultérieur au processus formatif, on s’intéressera en revanche à la séquence qui le précède et qui le conditionne. Comme on aura l’occasion de l’expliquer, cette phase que l’on qualifie de pré-formative a pour objet la construction d’une majorité coalisée apte à exercer sa fonction élective, c’est-à-dire à conduire le processus formatif.  

Une fois ces quelques éléments liminaires clarifiés, l’analyse peut se porter sur le sens et la spécificité du processus de formation d’un gouvernement coalisé. Le bref rappel historique et théorique précédemment exposé a mis en évidence la place structurante de la fonction formative dans la définition même du régime parlementaire et dans son économie, tout en identifiant les deux organes principaux pouvant se prétendre habilités à l’exercer : le chef de l’État d’une part, l’assemblée élue de l’autre. La reconnaissance progressive de la primauté élective du parlement constitue un jalon essentiel dans la transition au parlementarisme moderne, consacrant l’aboutissement de la loi de la majorité⁷¹.  

L’intérêt du gouvernement de coalition est à la fois d’expliciter de manière manifeste l’existence de cette fonction élective tout en la mettant à l’épreuve par l’absence de majorité prédéfinie sortie des urnes. D’une part en effet, la composition pluripartisane du gouvernement coalisé n’est que la transposition, le produit même de la structure partisane de la majorité parlementaire, reflétant ses différentes composantes. Le contexte coalitionnel traduit donc de manière tangible que le gouvernement procède du parlement, et donne à voir de manière concrète la fusion organique les liant l’un à l’autre. Il s’agit d’une nécessité technique : le gouvernement coalisé ne peut qu’être le comité de la majorité coalisée, ce qui suppose prima facie une monopolisation du pouvoir formatif par cette dernière et une éviction du chef de l’État. D’autre part, examiner le processus formatif a d’autant plus d’intérêt dans le cadre coalitionnel que c’est dans cette hypothèse d’absence de majorité et donc d’absence d’unité de vues ab initio que l’intervention de la règle de droit est décisive, tranchant entre les prétentions concurrentes. A contrario, en présence d’une majorité absolue issue des urnes, la formation du gouvernement ne présente que peu d’intérêt théorique puisque le consensus partisan confère un caractère mécanique à l’exercice de la fonction élective. L’analogie peut être faite avec le principe de responsabilité gouvernementale, qui demeure virtuellement « paralysé » – ou du moins privé de portée pratique – dans un contexte de cabinet à majorité homogène et stable, pour ne redevenir pleinement opératoire que lorsque la majorité cesse d’exister. Au demeurant, la règle formative n’est pas uniformément codifiée, si bien que son contenu matériel, son degré de formalisation et sa valeur normative sont susceptibles de revêtir une importance concrète considérable dans cette « situation critique » qu’est le contexte coalitionnel. En ce qu’elle repose sur des mécanismes d’octroi de la confiance variables d’un système à l’autre, aux conditions d’exercice plus ou moins rigides, la règle formative pèse sur la fabrique des majorités et détermine le degré de légitimation du gouvernement de coalition. Réciproquement, c’est dans le contexte coalitionnel que la fonction élective – d’autant plus si elle est peu formalisée – est la plus exposée à la réinterprétation, l’adaptation, voire le dévoiement ou la captation. De fait, comme on le verra, de nombreux précédents attestent que le chef de l’État est susceptible de profiter de l’absence de majorité pour se réapproprier un pouvoir formatif. Au total, la formation du gouvernement de coalition conduit à la fois à la mise en action effective de la fonction élective, sa mise à l’épreuve, et parfois sa mise en péril.  

En tout état de cause, le processus formatif appliqué à la coalition permet en creux d’identifier les ressorts de chaque démocratie parlementaire, ses traits distinctifs et les logiques qui la sous-tendent. En effet, la nécessité de recourir à la coalition et le type de coalition auquel il sera recouru dépendent largement de déterminants structurels propres au régime considéré – notamment le mode de scrutin applicable, le système de partis à l’œuvre ainsi que la culture parlementaire qui y prévaut. Ensuite, le partage de la fonction formative entre le parlement et le chef de l’État traduit un certain équilibre institutionnel et renseigne ce faisant sur la nature du régime parlementaire en cause. Enfin, en ce que, comme proposé dans notre définition, la coalition gouvernementale a pour objet de parvenir à réunir une majorité de soutien malgré la fragmentation partisane, son processus de formation tend finalement à simultanément assurer légitimité démocratique et stabilité gouvernementale, résultant l’un comme l’autre de la construction et du maintien d’une confiance parlementaire majoritaire. Mais ces deux objectifs peuvent aussi entrer en conflit, en ce que le degré de légitimation du cabinet exigé complique la formation du cabinet s’il est trop élevé et fragilise sa pérennité ultérieure s’il est trop bas, ce qui s’illustre à plus forte raison s’agissant des gouvernements coalisés. Étudier leur processus de formation peut ainsi donner à voir les différentes formes de conciliation opérée entre ces deux finalités. À titre d’exemple, les procédés de parlementarisme négatif ou le mécanisme de défiance constructive attestent a priori d’une priorité donnée à la stabilité gouvernementale sur la légitimation parlementaire.  

Un dernier élément mérite enfin d’être rapidement signalé, car il est sous-jacent à la question ici traitée et se retrouvera en filigrane tout au long du raisonnement. Il peut prima facie sembler que l’examen du processus de formation des gouvernements de coalition ne consiste finalement qu’à introduire à l’analyse un élément de fait tenant à la conjoncture partisane au sein des chambres pour en apprécier l’effet indirect sur la procédure de formation gouvernementale prise in abstracto, dans sa généralité. Il s’agirait donc d’une donnée de nature politique dont la portée constitutionnelle n’est qu’indirecte. En réalité, plus qu’une simple déclinaison conjoncturelle du gouvernement parlementaire, le cabinet coalisé apparaît comme un objet juridique à part entière en cela que sa formation obéit à des conditions spécifiques étrangères à la configuration homogène. Il s’agit essentiellement – mais pas seulement – du processus pré-formatif déjà évoqué, qui est un instrument de construction de majorités coalisées. La spécificité coalitionnelle est par ailleurs parfois consacrée par des règles juridiques propres, pensées dans l’hypothèse de l’absence de majorité. Même lorsque de telles règles ne sont pas formalisées, force est de constater qu’elles émergent conventionnellement, suppléant par la pratique à l’insuffisance du droit. Ce sera le fil conducteur de notre propos que de montrer en quoi la logique de coalition conduit invariablement à reconfigurer l’ensemble du processus formatif formel, notamment en le faisant précéder d’une séquence pré-formative qui conditionne en pratique l’exercice de la fonction élective et en modifie la substance, de façon à favoriser la construction d’une majorité et doter celle-ci du pouvoir de choisir son cabinet.  

Sur un registre plus concret, l’intérêt pratique de l’étude de la formation des gouvernements de coalition tient, outre le fait qu’il s’agisse de la forme d’exécutif la plus répandue à l’échelle comparative, à ce que l’érosion du fait majoritaire en France ait récemment conduit à recourir à cette formule, suggérant une profonde césure avec le modèle antérieurement à l’œuvre. On sait que la logique coalitionnelle suppose une primauté élective du parlement, consacrée dans la majorité des régimes parlementaires par une conversion de droit ou de fait au monisme. Or la v^e République se caractérise par une répartition du pouvoir formatif qui la distingue des autres démocraties parlementaires. Si les iii^e et iv^e Républiques, coutumières de la coalition, ont instauré voire radicalisé le monisme sous la forme d’un parlementarisme absolu en cantonnant le président de la République à une fonction purement protocolaire, la Constitution de 1958 a quant à elle été inspirée par la volonté de restaurer l’autorité et l’indépendance de l’Exécutif en le dégageant de l’emprise des partis. Le Général de Gaulle entend assumer personnellement cette mission en revendiquant un exercice exclusif de la fonction formative, fort de la légitimité qu’il tire de son investiture populaire à compter de 1962. Il disqualifie ce faisant le rôle électif du Parlement en se prévalant d’une lecture dogmatique de la séparation des pouvoirs. L’apparition spontanée du fait majoritaire, « épine dorsale du régime⁷² », lui permet de réaliser cette ambition tout en le dispensant de recourir à la formule du gouvernement de coalition – qui, on le sait, aurait été incompatible avec un exercice présidentiel du pouvoir formatif. Cette captation formative a pu mettre en doute sinon la nature du moins l’esprit parlementaire du régime⁷³. Pour autant, comme on le verra, elle cède partiellement en cas de discordance des majorités, restaurant la fonction élective du Parlement jusqu’alors dépossédé. En somme, le « système d’expression duale de la souveraineté populaire⁷⁴ » instauré par la v^e pouvait alternativement produire un gouvernement procédant de la confiance présidentielle, accessoirement ratifiée par une majorité parlementaire servile, ou un gouvernement émanant d’une majorité opposée au Président, éclipsant alors la tutelle élyséenne. Cela étant, la contingence du fait majoritaire se fait jour en 2022, ne dotant le gouvernement que d’une majorité relative de soutien pour la première fois depuis 1962 à l’exception de 1988. La formule du gouvernement minoritaire homogène est alors préférée à celle du gouvernement coalisé, de sorte que le Président maintient son emprise sur la formation du cabinet.  

Le délitement du fait majoritaire s’accentue à l’issue du scrutin du 7 juillet 2024, consécutif à une dissolution qui, par découplage des urnes, permet aux élections législatives de n’être pas la simple ratification de l’élection présidentielle⁷⁵. L’Assemblée qui en est issue connaît une fragmentation inédite. La « division multipolaire du champ politique et parlementaire⁷⁶ » est accentuée par une montée des extrêmes entravant la délibération et le compromis. La configuration actuelle a pour spécificité de « prive[r] pour la première fois et en même temps les deux branches de l’exécutif du soutien acquis par avance d’un bloc dominant des députés soumis à leur volonté⁷⁷ ». En ne dégageant ni une majorité de soutien au Président comme en concordance ni une majorité apte à positivement s’opposer à lui comme en cohabitation, la tripartition partisane ouvre un espace d’incertitude. Dès lors que « le Président a […] perdu, mais il n’en résulte pas que quelqu’un ait gagné⁷⁸ », la répartition du pouvoir formatif ne peut en effet faire l’objet d’une lecture univoque. Le fait minoritaire a ainsi introduit une rupture dans la « monarchie aléatoire⁷⁹ », dans l’alternance entre les deux formes de gouvernements que l’on connaissait – présidentiel et parlementaire –, qui procédait d’une alternance du pouvoir formatif entre le Chef de l’État et la majorité. Cette tierce hypothèse conduit nécessairement à renouveler la lecture duale de la Constitution jusqu’ici retenue et repenser les conventions qui l’entourent. Il s’agit d’un exercice d’autant plus intéressant que cette configuration tripartite est susceptible de se pérenniser, mais d’autant plus délicat à notre niveau que l’indétermination des dispositions constitutionnelles applicables oblige à s’en remettre à l’observation du fait politique, compliquée par l’opacité entourant la formation des gouvernements Barnier et Bayrou. Si cette relecture de la Constitution devrait en principe réhabiliter une logique parlementariste⁸⁰ et le principe représentatif⁸¹ en restaurant la fonction élective d’une majorité parlementaire non plus gouvernée mais gouvernante⁸², encore faut-il que celle-ci existe. Le rééquilibrage des pouvoirs promis par le scrutin du 7 juillet et par le retour à la coalition est compromis par les divisions partisanes minant le Parlement, si bien que la fonction formative, si elle n’est pas exercée par une Assemblée fracturée, est exposée au risque d’être absorbée par un Président illégitime. Cela est d’autant plus vrai que, comme on le verra, la fonction élective n’est pas positivement codifiée en France, ou du moins pas positivement appliquée.  

Pour ce qui est de la démarche méthodologique que nous nous proposons de suivre, il faut d’entrée exclure une approche fondée sur la science politique⁸³. L’analyse ne porte pas sur les éléments extra-juridiques qui expliquent la nécessité de former un gouvernement de coalition, ses causalités premières, mais plutôt les mécanismes juridiques qui le permettent. Il faudra néanmoins brièvement s’intéresser aux composantes structurelles du système – notamment le mode de scrutin et le système partisan – qui peuvent expliquer l’absence de majorité spontanée et, ce faisant, favoriser le recours à la coalition et façonner les processus formatif et pré-formatif. S’agissant ensuite du modus operandi analytique, l’objectif est de dresser un modèle théorique global de la formation des gouvernements de coalition en examinant in concreto un éventail qui se veut large de systèmes parlementaires étrangers et de précédents historiques, afin de proposer une systématisation. Il s’agit moins d’étudier en détail les pratiques formatives d’un nombre restreint de systèmes que de recourir à la méthode comparative pour répertorier la variété des formes que peut prendre le « coalition building process⁸⁴ », identifier ses ressorts, ses constantes et ses variables. La finalité reste évidemment d’y confronter la pratique française actuelle, en étudiant la formation des gouvernements Barnier et Bayrou. Cela nous conduira à conclure que, bien qu’il n’existe pas un modèle formatif unique à l’échelle comparative, le cas français peine à s’insérer dans les grandes logiques coalitionnelles observées dans les autres démocraties parlementaires.   

En quoi le processus formatif est-il, par ses modalités variables, plus ou moins adapté à la configuration coalitionnelle, et en quoi la configuration coalitionnelle réajuste-t-elle en retour le processus formatif à ses spécificités ?  

La notion de gouvernement semble postuler une unité, qui en réalité se dissout lorsque l’on examine ses conditions de formation. Le cabinet étant composé d’une collectivité ministérielle dirigée par un chef de gouvernement, la fonction formative se divise en deux composantes, que l’on examinera successivement dans le cadre coalitionnel pour en identifier les spécificités : la désignation du Premier ministre (Titre I) puis la désignation des différents ministres (Titre II). Il n’en demeure pas moins que la spécificité première du processus formatif appliqué en contexte coalitionnel est d’être nécessairement précédé d’un processus pré-formatif, support de la construction d’une majorité coalisée (Titre III).  

Titre I. La désignation du chef du gouvernement de coalition 

La logique coalitionnelle postule une nécessaire asymétrie dans la désignation du chef du gouvernement, reposant sur la primauté du parlement (Chapitre 1) et la marginalisation du chef de l’État (Chapitre 2). Il y a lieu de souligner que le partage des prérogatives formatives obéit à un rapport de concurrence ou d’inverse proportion, en cela que le renforcement d’un organe implique le retrait de l’autre.  

Chapitre 1. La primauté formative du parlement 

Après avoir exposé la forme graduelle que la fonction élective du parlement revêt (Section I), il faut en apprécier les effets différenciés sur la formation du gouvernement de coalition (Section II).  

Section I. Une fonction élective en gradation 

La contribution du parlement à la désignation du chef de gouvernement est inégale d’un système parlementaire à l’autre. Si elle est d’abord inégalement reconnue par les textes constitutionnels, la fonction élective n’a pas un contenu ou une portée uniformes. Le terme « électif » peut lui-même prêter à confusion en cela que l’acte par lequel le parlement légitime le Premier ministre de son choix, l’approuve et s’engage à le soutenir ne correspond pas nécessairement – et même rarement – à une élection stricto sensu, renvoyant plutôt à une forme de gradation à divers degrés. La fonction élective prend ainsi la forme d’un continuum, dont on peut distinguer deux pôles : d’un côté, l’octroi d’une confiance positivement formulée à la portée véritablement « formatrice » (§1), et de l’autre, l’octroi implicite d’une confiance présumée se déduisant négativement de l’absence de défiance (§2). 

§1. La confiance positivement octroyée  

Il existe différents mécanismes permettant au parlement de positivement accorder sa confiance au chef de gouvernement, ce dernier pouvant être pleinement élu (A), investi (B) ou simplement approuvé a posteriori par un vote de confiance (C).  

A. L’élection du chef de gouvernement  

Dans l’hypothèse d’une élection plénière, il ne s’agit par définition pas pour la majorité de simplement accorder ou refuser ses suffrages à un candidat qui lui est soumis, mais de sélectionner celui-ci de sa propre initiative, choisir l’individu sur lequel portera son vote. Cette modalité différencie l’élection de l’investiture. Deux configurations peuvent conduire le parlement à élire un chef de gouvernement. Ce mécanisme électif peut d’abord intervenir après la démission du gouvernement sortant (a). Il peut également s’exercer simultanément au renversement du gouvernement en fonction (b).  

a) L’élection consécutive à la démission du gouvernement sortant 

La démission du Premier ministre en fonction peut intervenir soit à la suite du scrutin législatif soit à la suite de son renversement, soit encore de sa propre initiative.  

L’Allemagne est généralement tenue, en doctrine, pour le modèle le plus emblématique de démocratie parlementaire pratiquant l’élection du chef de gouvernement. Avant même 1949, les Länder allemands sont les premiers à faire l’expérience de ce mécanisme électif et à le rationaliser dans leur constitution au lendemain de la Première Guerre mondiale⁸⁵. Leur choix s’est naturellement porté sur le dispositif de l’élection directe dès lors qu’ils avaient opté pour une architecture institutionnelle sans chef d’État⁸⁶. Si la Loi fondamentale (ci-après « LF ») s’en inspire, elle ne transpose pas à l’identique le modèle formatif qui prévaut à l’échelle fédérée. Son article 63, « disposition la plus essentielle du droit de la Constitution allemande⁸⁷ », envisage trois hypothèses de désignation du Chancelier fédéral (Bundeskanzler) en cas de démission de son prédécesseur, volontaire ou consécutive à l’élection du Bundestag. En première intention, le Bundestag l’élit à la majorité de ses membres sur proposition du Président fédéral⁸⁸. Le mécanisme de l’alinéa 1^er ne peut donc être qualifié d’élection, en dépit de la terminologie qu’il emploie, mais correspond plutôt – formellement du moins – à une investiture. En revanche, si le candidat en cause ne reçoit pas la majorité des suffrages, le droit présidentiel de première proposition cède et il revient à la majorité parlementaire d’élire – cette fois au sens plein du terme – le candidat de son choix dans un délai de quatorze jours⁸⁹. Autrement dit, la fonction élective du Bundestag est évolutive, graduelle, en ce qu’elle est assortie au second tour de scrutin du droit de proposition dont est privé le Président. Le règlement du Bundestag vient en complément de la Loi fondamentale réglementer la sélection des candidatures, qui doivent recueillir le soutien du quart des parlementaires⁹⁰. À l’expiration du délai de quatorze jours à compter de l’échec du scrutin sur le candidat présidentiel, dans l’hypothèse où aucun candidat n’a été élu à la majorité absolue des suffrages, un nouveau tour de scrutin est organisé et celui obtenant le plus grand nombre de voix est élu. Le Président fédéral est tenu de le nommer s’il s’agit d’une majorité absolue, mais il a la faculté de décliner et dissoudre le Bundestag s’il ne s’agit que d’une majorité simple⁹¹. Autrement dit, ce mécanisme de dernier recours constitue une élection simplifiée, mais également – pour cette même raison – plus fragile, exposée au pouvoir discrétionnaire du Président de la tenir en échec. Si la désignation du Chancelier est depuis 1949 toujours intervenue dès le premier tour de scrutin⁹² en application de l’alinéa 1^er, on verra toutefois qu’en pratique, il s’agit là moins d’une investiture que d’une élection de facto, par la neutralisation du droit de proposition du chef de l’État (v. Infra, Titre I, Chapitre 2, Section II). Sa dernière mise en œuvre remonte au 6 mai dernier, date à laquelle Friedrich Merz a été désigné Chancelier par un vote à la majorité absolue des 325 voix. 

D’autres démocraties parlementaires connaissent un système électif analogue à celui allemand. Tel est notamment le cas de la Finlande, qui jusqu’à 1999 pratiquait un parlementarisme négatif favorisant la formation de gouvernements minoritaires de confiance présidentielle. La révision constitutionnelle de son système formatif, qui avait pour « but explicite de fonder le gouvernement entièrement sur la volonté du Parlement⁹³ », prévoit comme en Allemagne une procédure d’investiture en première intention. Ainsi, « le Parlement élit le Premier ministre⁹⁴ », mais se prononce en fait formellement sur le candidat proposé par le président de la République⁹⁵, qui est nommé s’il obtient plus de la moitié des suffrages exprimés. Dans le cas contraire, le Président propose un second candidat soumis au vote dans les mêmes conditions, et ce n’est donc qu’en troisième intention, en cas de double échec de l’investiture, que le Parlement procède à une élection plénière en son sein, le candidat recueillant le plus de voix étant élu⁹⁶. Tel est également le cas de la Slovénie, mais en cas d’échec de l’investiture, le pouvoir de proposition revient au deuxième tour de scrutin concurremment au Président et aux parlementaires, ceux-ci pouvant par groupe de dix soumettre un nom au vote, bien que la priorité soit donnée au candidat présidentiel si plusieurs candidatures sont déposées⁹⁷. La Pologne applique un dispositif similaire, mais l’élection directe intervient en seconde intention après l’échec d’un vote de confiance et non d’une investiture⁹⁸. Ce mécanisme fut notamment mis en œuvre en 2023 avec l’élection de Donald Tusk.  

Certains régimes parlementaires, au demeurant assez rares, pratiquent quant à eux l’élection directe en première intention, à l’instar du Japon où « le Premier ministre est élu par la Diète bicamérale, sur résolution de celle-ci⁹⁹ », ou de l’Irlande où le Premier ministre (Taoiseach) est élu à la majorité simple sur motion du Parlement (Dáil)¹⁰⁰. Ce mécanisme électif demeure relativement peu répandu en raison des difficultés techniques que suppose le transfert à l’assemblée du pouvoir de proposition, à plus forte raison dans l’hypothèse d’une absence de majorité. Il suppose donc un processus pré-formatif très fonctionnel, ou une propension du système à produire des majorités spontanées. En revanche, précisément parce qu’il contraint une majorité parlementaire à s’accorder sur le nom d’un candidat, ce mécanisme électif est souvent mobilisé sous la forme de la motion de défiance constructive.  

b) L’élection simultanée à la démission du gouvernement sortant 

Dans cette seconde configuration, il s’agit pour le parlement d’exercer sa fonction élective simultanément à sa fonction « destructrice ». Autrement dit, il lui incombe de désigner un successeur au chef de gouvernement qu’il renverse, d’où son caractère « constructif ». Le but d’une telle procédure est de dégager une majorité « positive » en mesure d’assumer la succession au pouvoir et non une simple majorité d’oppositions ou de blocages.  

Ce mécanisme original de la motion de défiance constructive (konstruktives Mißtrauensvotum) est inauguré par le constituant allemand de 1949¹⁰¹. Le Bundestag ne peut ainsi exprimer sa défiance envers un Chancelier et le contraindre à démissionner que s’il s’engage à en soutenir un autre à la majorité absolue définie par l’article 121 LF. S’il s’agit ce faisant d’éviter les crises gouvernementales chroniques du régime weimarien en faisant émerger une majorité coalisée de gouvernements, force est de constater que ce dispositif ne contribue en réalité que faiblement à la stabilité du régime. En effet, le Chancelier qui perd sa majorité parlementaire demeure en fonction en tant que « Chancelier de la minorité » (Minderheitenkanzler) si la motion constructive n’aboutit pas, se trouvant dans une position bien similaire au « Chancelier des affaires courantes » (geschäftsführender Kanzler) de Weimar. L’évolution tient davantage à la volonté et à la capacité des acteurs à former des majorités parlementaires solides en mesure de légitimer le gouvernement de coalition (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section I)¹⁰².  

Il est intéressant de constater que ce mécanisme a été transposé dans des systèmes parlementaires ne pratiquant pas l’élection dans la première configuration susmentionnée, c’est-à-dire après la démission du gouvernement sortant. Ainsi de l’Espagne¹⁰³, de la Belgique¹⁰⁴, de la Pologne¹⁰⁵ ou de la Hongrie¹⁰⁶. Pour le dire simplement, cette asymétrie traduit la volonté de faciliter l’exercice de la fonction élective du parlement à l’issue des élections, lorsque doit se former une nouvelle formule de coalition, et a contrario la volonté de compliquer l’exercice de cette fonction lorsqu’elle induit le renversement du gouvernement coalisé en fonctions.  

B. L’investiture du chef de gouvernement  

Comme dans le cas de l’élection, l’investiture subordonne la nomination et l’entrée en fonctions du gouvernement à l’obtention de la confiance parlementaire. Mais à la différence de l’élection, le parlement ne sélectionne pas le candidat soumis au vote, mais se borne à l’investir, ce qui implique qu’un autre organe – généralement le chef de l’État – détienne le pouvoir de proposition, et participe donc conjointement à la fonction formative.  

Comme cela a déjà pu être exposé, les systèmes allemand et finlandais prévoient en première intention une investiture. Tel est également le cas de l’Espagne, où le candidat proposé par le Roi doit, pour être nommé Président du Gouvernement, obtenir devant le Congrès des députés une majorité absolue au premier tour, ou une majorité simple au second tour¹⁰⁷. Ce mécanisme électif est également appliqué en Hongrie¹⁰⁸, en Slovénie, en Roumanie¹⁰⁹ ou en Belgique, bien que dans ce dernier cas il s’agisse d’une pratique conventionnellement d’usage, mais non prévue par le texte constitutionnel, où ne figure aucun mécanisme électif¹¹⁰. Le cas de la iv^e République mérite également d’être signalé. La Constitution du 27 octobre 1946 procède à une innovation en institutionnalisant la présidence du Conseil – celle-ci n’étant que coutumière sous la iii^e République¹¹¹. Lui est ainsi reconnu un statut autonome assorti d’un régime propre, notamment au niveau formatif. Il est en effet initialement prévu que seul le candidat « pressenti » puis « désigné » par le Président soit soumis à un vote d’investiture à la majorité absolue avant d’entrer en fonctions¹¹². Ce mécanisme électif est en pratique immédiatement dévoyé pour prendre la forme d’une double investiture, également applicable au gouvernement, avant d’être formellement modifié en 1954. Il y a lieu de signaler que dans l’esprit du constituant de l’époque – ou du moins dans l’esprit des rédacteurs du projet de constitution du 5 mai 1946 –, l’investiture est pensée comme un instrument de partage équilibré du pouvoir formatif en ce que le « choix du président du Conseil par le président de la République assure son indépendance totale vis-à-vis des partis et de l’Assemblée nationale, tandis que son investiture par le vote de confiance empêche les choix arbitraires du président de la République¹¹³ ». Cet argumentaire explique pourquoi le mécanisme d’élection directe institué dans le projet de Constitution du 19 avril 1946¹¹⁴ fut écarté. Il repose en creux sur le postulat qu’une monopolisation par l’Assemblée de la fonction formative dénaturerait ipso facto le régime parlementaire, ouvrant la voie au régime d’assemblée. Ce raisonnement est pour le moins sujet à caution en ce qu’il est sous-tendu par une conception obsolète de la séparation des pouvoirs et qu’il est par ailleurs peu compatible avec la pratique des gouvernements de coalition, si bien qu’en réalité la contribution présidentielle à la fonction formative sera en substance neutralisée.  

C. Le vote de confiance initial imposé au chef de gouvernement  

À la différence des deux mécanismes électifs déjà évoqués, le vote de confiance n’intervient qu’a posteriori de l’entrée en fonctions du chef de gouvernement. Partant, sa portée « formatrice » semble prima facie altérée. Il n’en demeure pas moins que le vote de confiance, lorsqu’il est à la fois initial – c’est-à-dire intervenant dans un délai déterminé et bref après la nomination –, exprès et obligatoire, conduit le parlement à positivement légitimer le Premier ministre. Ce mécanisme est applicable en Italie, où le Président du Conseil nommé par décret présidentiel doit, dans les dix jours suivant sa prestation de serment, se présenter devant les deux chambres pour obtenir leur confiance¹¹⁵, accordée au moyen d’une motion motivée à la majorité absolue¹¹⁶. Il en va de même en Grèce¹¹⁷, le délai étant porté à quinze jours, ou encore en République tchèque, où le délai est de trente jours¹¹⁸. C’est aussi le cas de la Pologne, où le délai est de quatorze jours¹¹⁹, à l’expiration duquel la Diète (le Sejm) peut élire de sa propre initiative un autre candidat. Il y a lieu de signaler dès à présent que ce mécanisme électif est très souvent applicable collectivement à l’ensemble du gouvernement et non à son seul chef, ce qui peut être interprété comme un moyen de s’assurer de l’accord de la majorité sur l’entièreté de la formule gouvernementale et d’ainsi se prémunir contre le risque de captation du pouvoir formatif auquel expose ce mécanisme électif minoré (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I).  

Si les trois mécanismes recensés permettent à la majorité de positivement exercer sa fonction élective, elle ne peut dans d’autres systèmes qu’implicitement approuver le gouvernement en s’abstenant d’engager sa responsabilité.  

§2. La confiance présumée   

Le principe de la confiance présumée correspond au pôle négatif du continuum que représente la fonction élective, en cela qu’il n’est pas nécessaire que la majorité s’exprime en faveur du nouveau gouvernement, mais simplement qu’elle ne renverse pas la présomption réfragable de confiance dont il jouit en exprimant sa défaveur. C’est ce qui explique la notion de « parlementarisme négatif¹²⁰ » associée aux régimes qui ont recours à ce mécanisme. Cette notion recouvre en réalité deux situations : celle dans laquelle un vote parlementaire intervient, mais celui-ci est « négatif » (A) et celle dans laquelle aucun mécanisme n’est applicable – ou appliqué, dans le cas français (B).  

A. Le vote de non-défiance  

Ce mécanisme électif négatif est peu répandu par rapport à la seconde hypothèse de confiance présumée. On en trouve une manifestation au Portugal, où le Premier ministre nommé par le Président présente dans un délai de dix jours le programme du gouvernement à l’Assemblée de la République. Celle-ci n’est pas appelée à l’approuver, mais il lui est loisible d’adopter une motion de rejet du programme du gouvernement à la majorité absolue de ses membres¹²¹. Le modèle suédois offre une déclinaison du vote de non-défiance qui mérite d’être signalée par son originalité. Les trois démocraties scandinaves sont le berceau du parlementarisme négatif, héritage commun de la monarchie constitutionnelle qui y était pratiquée¹²². Si aucun de ces régimes n’avait formalisé de mécanisme électif applicable à la désignation du chef de gouvernement, la Suède a modifié sa Constitution en 2010, introduisant une double innovation. D’une part, alors qu’antérieurement seul le monarque intervenait formellement dans le processus formatif pour nommer le Premier ministre (Staatsminister), il en est désormais entièrement évincé. Les prérogatives formatives traditionnellement dévolues en régime parlementaire au chef de l’État – proposition, nomination – sont transférées au président du Parlement (le Talmannen), à qui il appartient de soumettre un candidat à l’investiture¹²³. Ce mécanisme se distingue donc du cas portugais, lequel s’apparente à un vote de confiance négatif. Pour autant, sa nature ne va pas de soi : il n’est en effet pas aisé de déterminer s’il s’agit d’une forme d’élection – dès lors que le pouvoir de proposition appartient à un organe interne au Riksdag – où d’une investiture – dès lors que le Talmannen n’agit pas en lieu et place du Riksdag lui-même, mais plutôt en qualité d’organe autonome. À cette nature hybride du mécanisme électif s’ajoute une seconde spécificité, qui pérennise le principe de parlementarisme négatif tout en l’atténuant. Si désormais le Riksdag est appelé à se prononcer par un vote dans les quatre jours sur la proposition de son président, celle-ci est réputée acceptée si plus de la moitié de ses membres ne votent pas contre¹²⁴. En somme, cette procédure formative a pour originalité de combiner d’une part un parlementarisme négatif – généralement associé à une logique dualiste – par le maintien du principe de confiance présumée, et d’autre part un monisme pur par l’éviction du chef de l’État du processus formatif. Autrement dit, ni le Riksdag ni le monarque n’interviennent positivement dans la fonction formative, si bien que le gouvernement semble finalement ne « procéder » d’aucun organe.  

Outre sa portée théorique – ne pas faire procéder le gouvernement d’une majorité qui lui exprime sa confiance par un acte positif, mais d’une majorité passive qui le tolère –, le vote de non-défiance postule par ses modalités pratiques que l’absence ou l’abstention des parlementaires emporte approbation (v. Infra, Titre I, Chapitre 1, Section II). En dispensant la majorité de se coaliser pour soutenir un gouvernement qui en serait l’émanation, cette règle est susceptible de favoriser la formation de gouvernements minoritaires homogènes (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II). Tel est à plus forte raison le cas en l’absence de mécanisme électif.  

B. L’absence de vote  

Dans cette configuration, il n’existe formellement ni vote d’approbation explicite, ni vote d’approbation implicite ou vote de non-défiance, ni mécanisme électif qui s’exercerait conventionnellement dans le silence du texte, de sorte que le parlement ne dispose juridiquement que de la faculté de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement. Si cette modalité formative est certes de nature à encourager un retour au dualisme, elle n’implique pas nécessairement que le parlement soit en pratique privé de sa fonction élective.  

Cette logique de parlementarisme négatif a pour terrain d’expression privilégié les monarchies parlementaires dont la constitution n’a pas subi de révision d’ampleur depuis l’époque du dualisme classique. Tel est le cas, comme on l’a mentionné, de la Norvège¹²⁵ et du Danemark¹²⁶, où l’absence de mécanisme électif explique la propension marquée au gouvernement minoritaire. Ainsi également du Luxembourg¹²⁷ ou des Pays-Bas¹²⁸. Il faut enfin bien sûr signaler le cas du Royaume-Uni et de ses anciens Dominions. Si le modèle britannique est le berceau historique de la fonction élective théorisée par Bagehot, celle-ci n’a néanmoins jamais fait l’objet d’une formalisation positive et aucun mécanisme ne s’y applique en pratique, notamment parce que le bipartisme qui y prévaut permet une désignation mécanique – car démédiatisée – du Prime Minister. Il est toutefois intéressant de constater qu’une telle codification est en revanche intervenue s’agissant des gouvernements régionaux par la voie des lois de dévolution de 1998¹²⁹. Là où le Cabinet britannique est presque toujours homogène et majoritaire, tel n’est pas le cas des organes exécutifs infra-nationaux qui sont familiers des coalitions, notamment en raison de la question autonomiste qui traverse les assemblées régionales. Il faut par ailleurs signaler que l’expérience du Hung Parliament de 2010 révélant la vulnérabilité du two-party system a pu alimenter des réflexions en faveur de l’instauration « conventionnelle » d’un mécanisme électif¹³⁰, plus adapté à la logique coalitionnelle. C’est textuellement que cette proposition sera concrétisée, le Fixed-term Parliaments Act (FTPA) de 2011 établissant l’exigence d’un vote de confiance exprès et obligatoire après un premier échec formatif, caractérisé par le vote d’une motion de défiance.  

Il existe également des systèmes républicains ne prévoyant l’intervention d’aucun mécanisme électif lors du processus formatif. Ce parlementarisme négatif correspond souvent à un cadre dualiste renouvelé, lequel s’inspire du modèle dualiste classique des monarchies constitutionnelles tout en conférant au chef de l’État une légitimité accrue, de nature non pas monarchique, mais élective par sa désignation au suffrage universel direct. La Constitution de Weimar de 1919 en est le premier exemple, n’exigeant pas que le Chancelier (Reichskanzler) fasse l’objet d’une légitimation positive initiale du Reichstag, qui ne pouvait que lui retirer sa confiance a posteriori¹³¹. Le processus formatif est donc consommé par la simple nomination présidentielle du Chancelier et de ses ministres. Le modèle autrichien en offre une autre illustration depuis 1929. La Constitution fédérale autrichienne de 1920 prévoyait un système d’élection directe du gouvernement fédéral par le Conseil national¹³², ce qui conduisit d’ailleurs une partie de la doctrine à y voir un régime d’assemblée. Cette lecture témoigne – comme dans le cas de la iv^e République – d’une conception archaïque de la séparation des pouvoirs, à rebours de la logique de fusion organique qu’est supposée produire la fonction élective. Il n’en demeure pas moins que ce dispositif formatif fut révisé en 1929 pour substituer au monisme intégral un dualisme renouvelé à « forte connotation weimarienne¹³³ ». Cela étant, si le chef de l’État disposait désormais du droit de nommer et révoquer le Chancelier sans contreseing et sans intervention élective du Conseil national, son rôle formatif fut en substance neutralisé (v. Infra, Titre I, Chapitre 2, Section I), du fait de la « volonté manifeste des partis politiques de faire produire tous ses effets à la logique du parlementarisme, celle d’un gouvernement positivement choisi par la majorité parlementaire¹³⁴ ». En 1945, la Constitution de 1920 est remise en vigueur dans sa version de 1929, mais les conventions s’y attachant et instaurant un monisme de fait sont également maintenues.  

Il faut enfin évidemment mentionner le cas français, qui comme l’Autriche combine dualisme renouvelé et parlementarisme négatif. Pour autant, à la différence de la Constitution autrichienne de 1929, le principe de la confiance présumée sous la v^e République ne procède pas d’un cadre formel corrigé en pratique par des mécanismes neutralisant le dualisme et restaurant la fonction élective du Parlement : il repose au contraire sur la neutralisation conventionnelle de l’instrument électif figurant expressément à l’article 49, alinéa 1^er du texte constitutionnel¹³⁵. Le dispositif initial lu en combinaison avec l’article 50 de la Constitution aurait dû jouer comme un vote de confiance négatif en cela qu’il revenait à l’Assemblée, saisie du programme du Gouvernement déjà nommé, de le désapprouver à la majorité absolue. À noter également qu’il s’agit d’un mécanisme électif collectif et non individuel, mais la clarté du propos nous impose de l’évoquer dès à présent. Le principe de la confiance présumée prévaut donc dès 1958, mais il est exacerbé par la pratique qui consiste à interpréter cette disposition comme une simple faculté laissée à la discrétion du Premier ministre d’engager ou non sa responsabilité sur ce fondement. Dès 1966, après avoir formé son troisième gouvernement alors que le Parlement ne siège pas, G. Pompidou – qui avait pourtant fait une déclaration de politique générale en décembre 1962 après avoir été censuré – s’en abstint à l’ouverture de la session ordinaire, et l’article 49, alinéa 1^er ne fut plus appliqué jusqu’au départ du Général de Gaulle¹³⁶. Alors qu’en janvier 1959, M. Debré affirmait que « lorsqu’un Gouvernement est nommé, il vient devant les deux Assemblées et devant celle qui est élue au suffrage universel direct, il expose son programme et en demande l’approbation¹³⁷ », G. Pompidou soutient quant à lui que « la lettre et l’esprit de la Constitution de 1958 veulent […] que le Gouvernement soit entièrement libre¹³⁸ » de le demander ou non, de sorte que « le Gouvernement reste en place tant qu’il n’est pas renversé¹³⁹ ». J. Chaban-Delmas réactiva la procédure en 1969, mais il fut précisé que l’engagement de la responsabilité du gouvernement n’avait pas la nature d’une obligation constitutionnelle¹⁴⁰. Cette interprétation neutralisante ou « abrogation de facto¹⁴¹ » de l’article 49, alinéa 1^er en vertu de laquelle le gouvernement n’est pas tenu de demander un vote de confiance pour demeurer en fonction est d’autant plus sujette à caution que l’usage du présent de l’indicatif (« engage ») semble en l’espèce indiquer non une simple faculté, mais emporter une obligation, a fortiori lorsqu’on le confronte aux alinéas 3¹⁴² et 4¹⁴³ de l’article 49 C¹⁴⁴. C’est également l’effet de l’adverbe  « éventuellement », qui ne s’applique qu’aux déclarations de politique générale, de sorte que l’on devrait en déduire que la présentation du programme est pour sa part impérative. Pour autant, l’absence de délai textuellement imposé au Premier ministre pour y procéder – peu commun en cas de vote de confiance – pouvait en un sens laisser à sa libre discrétion le choix du moment le plus opportun pour y procéder, voire même l’en dispenser¹⁴⁵.  

Le caractère en pratique facultatif du recours à ce mécanisme électif – au demeurant « négatif » même textuellement – prive l’Assemblée nationale de toute contribution effective et positive au processus formatif. Sa confiance est en effet sollicitée au loisir du Premier ministre, qui ne le fera qu’en sachant d’avance qu’une majorité lui est acquise de manière certaine¹⁴⁶, alors même que c’est précisément dans le cas contraire que la fonction élective parlementaire revêt une importance concrète. Le seul instrument à la disposition de l’Assemblée est alors la motion de censure de l’article 49, alinéa 2, qui, si elle préserve le caractère parlementaire du régime, fait plus figure de mécanisme « destructif » qu’électif. La neutralisation de l’article 49, alinéa 1^er est ainsi un élément décisif de la captation présidentialiste du processus formatif grâce auquel le « Gouvernement parlementaire […] s’efface devant le Gouvernement présidentiel¹⁴⁷ ». Cette lecture neutralisante n’a pu prospérer que grâce au fait majoritaire, devenu une « composante stable du paysage politique¹⁴⁸ ». Son érosion depuis 2022 a laissé place à un autre instrument. La révision constitutionnelle de 2008 a introduit un dispositif alternatif permettant l’organisation d’un vote qui n’engage pas la responsabilité du gouvernement, à l’article 50-1 de la Constitution. Si elle pouvait à l’origine apparaître « sans objet ni effet¹⁴⁹ », cette disposition a fait l’objet d’une interprétation extensive permettant d’y recourir comme simulacre de mécanisme électif, en lieu et place de l’article 49, alinéa 1^er150. Le caractère facultatif de la tenue du vote et de la démission en cas de rejet en fait un instrument d’autant plus commode pour contourner la fonction élective de l’Assemblée que la pratique a un fondement constitutionnel et toutes les apparences du vote de confiance. C’est pourquoi cette disposition a été largement mobilisée depuis 2022, tant par E. Borne, G. Attal, M. Barnier que F. Bayrou. Cette pratique s’avère défavorable au retour à la logique parlementariste qu’annonçait l’absence de majorité, lequel suppose a contrario de « réactiver la fonction latente de l’article 49, alinéa 1¹⁵¹ ».  

Après avoir répertorié les différentes formes que peut prendre la fonction élective s’agissant de la désignation du chef de gouvernement, il apparaît qu’un même système peut disposer de plusieurs mécanismes électifs de nature distincte. Dans un cas, ils s’appliquent alternativement, dans des configurations différentes : après la démission du gouvernement ou bien simultanément à celle-ci, avec la défiance constructive. Dans un autre cas, ils interviennent comme des étapes successives, le type de mécanisme appliqué évoluant à mesure des tours de scrutin et des échecs formatifs. Il est aussi apparu en filigrane que ces instruments électifs graduels avaient chacun une incidence différenciée sur le partage du pouvoir formatif avec le chef de l’État, sur le degré de légitimation conférée au gouvernement, ainsi que sur la facilité – ou au contraire la complexité – à le former. Ce sont autant d’éléments qu’il faut maintenant envisager à la lumière de la logique de coalition.  

Section II. Une fonction élective inégalement adaptée à la configuration coalitionnelle  

Il s’agit ici de déterminer dans quelle mesure la fonction élective, selon les modalités qu’elle peut revêtir, se prête plus ou moins bien à la formation d’un gouvernement de coalition. Elle peut même avoir été expressément codifiée dans la perspective d’être appliquée en situation de coalition, de sorte que des dispositions spécifiques sont consacrées à l’hypothèse d’absence de majorité.   

Les mécanismes électifs sont d’abord inégalement adaptés à la configuration coalitionnelle suivant leur nature même – élection, investiture, vote de confiance, mécanisme négatif –, par le degré de légitimation décroissant et les conséquences pratiques que chacun emporte (§1). Ce sont ensuite les modalités procédurales propres au mécanisme et indépendantes de sa nature qui sont plus ou moins adaptées à la formation d’un gouvernement de coalition, en raison notamment des conditions de vote prévues : la majorité requise, le vote unique ou double, le fait d’avoir ou non envisagé l’échec du vote (§2).  

§1. Des mécanismes électifs à la force légitimante inégale 

Comme cela a déjà été souligné, la fonction élective prend la forme d’un continuum dont chaque palier a une portée formative ou « formatrice » différenciée. De l’élection plénière à l’approbation « implicite », le pouvoir électif est respectivement monopolisé ou dilué, voire confisqué.  

Il a pu être soutenu que parmi les « trois modes formels de désignation du Premier ministre, la nomination par le seul chef de l’État, la nomination suivie d’investiture et l’élection par le Parlement lui-même¹⁵² » – nous en avons pour notre part identifié quatre –, les « différences [les séparant] pesaient fort peu par rapport à l’exigence politique, l’obligation que la formule gouvernementale retenue soit en exacte correspondance avec la majorité d’un Parlement¹⁵³ ». Adhérer à cette prémisse invaliderait directement notre thèse. Si l’on peut partager certains aspects du propos, il peine à emporter l’entière conviction. Pour ce qui est des éléments permettant d’y souscrire, il faut d’abord relever qu’il n’existe pas de lien de causalité direct et immédiat entre le choix d’un procédé électif donné et la fréquence de recours au gouvernement coalisé ou la facilité à le former. Il s’agit au mieux d’une corrélation, qui fonctionne en interaction avec une pluralité d’autres facteurs. L’élément qui semble en réalité déterminant est moins le processus formatif – et donc le mécanisme électif retenu – que le processus pré-formatif, qui détermine la mesure dans laquelle la majorité choisit réellement le Premier ministre et la formule gouvernementale (v. Infra Titre I, Chapitre 2, Section II). Il n’en demeure pas moins que certains mécanismes se révèlent de facto plus compatibles avec la logique coalitionnelle en ce que leur force légitimante accrue fait entièrement procéder le chef de gouvernement – ou le ministère dans son ensemble – de la volonté parlementaire. Cela importe dans le cas d’un gouvernement coalisé en ce que sa structure partisane suppose une fusion organique complète avec la majorité composite qui s’est construite. Au demeurant, dans de nombreux systèmes, le mécanisme électif formellement prévu fait l’objet dans la pratique de réaménagements conventionnels qui le rapprochent mutatis mutandis de l’élection plénière, ce qui est d’ailleurs l’un des effets du processus pré-formatif. Il s’agit ce faisant d’adapter l’exercice effectif de la fonction élective aux nécessités de la situation coalitionnelle, ce qui sous-entend bien que tous les mécanismes ne se valent pas. On se propose d’examiner successivement la compatibilité à la logique coalitionnelle de chaque mécanisme par rapport aux autres.  

S’agissant d’abord de l’élection, le transfert – formalisé ou conventionnel – du pouvoir de proposition au parlement lui permet de concentrer substantiellement toute la fonction formative, qui coïncide avec sa fonction élective. Le chef de l’État en est exclu, sous réserve de prérogatives résiduelles comme la nomination, qui dans cette hypothèse ne peut constituer qu’une formalité, une compétence liée en droit ou en fait par le choix de la chambre. Comme on le sait, c’est la raison pour laquelle ce dispositif électif a souvent été écarté au cours du xx^e siècle, motif pris qu’il ouvrait la voie à une toute-puissance parlementaire symptomatique du régime d’assemblée. Tel est le raisonnement qui sous-tend le choix de l’investiture parlementaire sous la iv^e République et la révision de 1929 de la Constitution fédérale autrichienne. On sait pourtant que ce dispositif résolument moniste est l’aboutissement logique des mutations du parlementarisme classique vers le parlementarisme moderne, comme devait alors l’observer R. Capitant¹⁵⁴. Il s’agit également du mécanisme le plus adapté à la configuration de coalition, le choix parlementaire plénier du chef de gouvernement étant le moyen le plus susceptible – si ce n’est l’unique – permettant la formation d’un organe reflétant les différentes tendances partisanes composant la majorité, ou autrement dit, d’assurer cette unité de vues qui n’est pas propre au gouvernement de coalition, mais qui en est une caractéristique indispensable. Réciproquement, ce mécanisme encourage la fédération d’une majorité coalisée, naturellement plus apte à exercer un rôle proactif de définition de la formule gouvernementale. Autrement dit, ce mécanisme favorise ce que l’on appellera une genèse majoritaire aboutie (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section I). A contrario, l’intervention du chef de l’État dans le processus formatif en cas d’investiture ou de vote de confiance cantonne le parlement à un rôle plus passif d’approbation ou de rejet du candidat proposé ou du chef de gouvernement nommé, alors même que la désignation du chef de gouvernement coalisé devrait intervenir au sein des chambres puisque c’est là que se négocie l’alliance parlementaire. Ce partage de la fonction formative est susceptible de rompre le rapport de fusion qui doit exister entre le gouvernement coalisé et sa majorité en introduisant dans l’équation un acteur dont ne peut par définition que procéder un gouvernement « unitaire », homogène. Cela étant, il peut en aller différemment si le chef de l’État n’exerce pas substantiellement ses prérogatives formatives, mais se borne de façon constante à proposer ou nommer le chef de gouvernement qui ressort des négociations parlementaires, pratique courante dans les systèmes rompus à la coalition. L’absorption parlementaire du pouvoir de choisir effectivement le Premier ministre et, ce faisant, la neutralisation de la participation présidentielle ou monarchique au processus formatif assimilent de facto ces mécanismes à une élection directe.  

Examinons ensuite la différence existant entre l’investiture d’une part et le vote de confiance ainsi que le mécanisme électif « négatif » de l’autre. Si le Premier ministre investi est certes d’abord proposé par le chef de l’État, si bien qu’il procède moins directement de la majorité, il ne peut toutefois entrer en fonction avant d’avoir positivement recueilli sa confiance. L’élection et l’investiture sont donc des mécanismes électifs exercés a priori et qui ont de ce fait une portée pleinement « formatrice » ou créatrice, tandis qu’avec le vote de confiance et le mécanisme électif négatif – c’est-à-dire le vote de non-défiance ou la motion de censure – l’approbation parlementaire n’intervient qu’a posteriori, étant donc dotée d’une portée simplement confirmative ou infirmative. Autrement dit, le chef de l’État concentre formellement la fonction formative et le parlement n’intervient qu’à titre ultérieur pour l’approuver. Par ailleurs, le fait que dans cette deuxième hypothèse la nomination du chef de gouvernement précède l’exercice de la fonction élective parlementaire n’a pas pour seul effet de réduire symboliquement le lien direct qui devrait l’unir à la majorité, mais emporte également des conséquences pratiques non négligeables. D’une part, ces mécanismes ont valeur de « condition résolutoire¹⁵⁵ » en ce sens que les actes adoptés entre temps par le chef de gouvernement nommé ne sont ni rétroactivement effacés ni frappés de caducité par le refus de confiance. D’autre part, étant déjà formellement nommé, le chef de gouvernement restera en fonctions jusqu’à la désignation de son successeur pour expédier les affaires courantes dans les systèmes où existe – textuellement, conventionnellement ou jurisprudentiellement – la technique du gouvernement démissionnaire¹⁵⁶. C’est également le cas du gouvernement sortant en cas d’investiture, qui demeure en place jusqu’à la désignation de son successeur, à la différence majeure toutefois que celui-ci a fait l’objet d’une approbation parlementaire initiale avant d’entrer en fonction, de sorte qu’il est plus légitime à expédier les affaires courantes. En conséquence, le vote de confiance et le mécanisme « négatif » sont susceptibles de favoriser des tentatives de captation indue du pouvoir formatif par le chef de l’État. Le cabinet de confiance présidentielle formé se maintiendrait après avoir été désavoué par la chambre tant qu’aucun successeur ne lui est trouvé. Autrement dit, ces deux dispositifs formatifs sont peu adaptés à la logique coalitionnelle en ce qu’ils offrent au chef de l’État la possibilité de « contourner » le gouvernement de coalition, formant un cabinet ne reflétant pas la configuration parlementaire, ce qui est à plus forte raison le cas lorsque la majorité de coalition peine à se constituer (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II).  

À titre d’illustration, le modèle tchèque reposant sur le vote de confiance peut être confronté à celui roumain, pratiquant l’investiture. Dans le premier cas, la virtualité de dualisme contenue dans ce mécanisme électif fut exploitée en 2013 par le président M. Zeman qui nomma président du gouvernement J. Rusnok, un économiste qu’il avait appelé à participer au ministère qu’il dirigea entre 1998 et 2002, justifiant cette désignation par « l’estime » qu’il lui portait¹⁵⁷. Le gouvernement de confiance présidentielle ainsi formé n’obtint pas la confiance de la chambre basse, mais se maintint en fonctions pour expédier les affaires courantes jusqu’à ce qu’un nouveau cabinet lui succède en janvier 2014, étant entre temps à l’initiative de mesures d’ampleur telles que la rédaction de la loi de finances annuelle¹⁵⁸. Cet épisode est à contraster avec le cas roumain, le mécanisme de l’investiture qui y est pratiqué faisant obstacle à de telles captations présidentielles. Ainsi, en 2009, après le retrait du Parti social-démocrate (PSD) du gouvernement dirigé par Emil Boc, le Président roumain T. Băsescu profita de la situation pour proposer à l’investiture l’économiste indépendant L. Croitoru, le chargeant de former un gouvernement technique en réalité aligné sur ses préférences personnelles. Tous les groupes parlementaires à l’exception du Parti démocrate-libéral exprimèrent leur hostilité à cette initiative et désignèrent leur propre candidat, K. Iohannis, que le Président refusa de proposer à l’investiture. Après l’échec de l’investiture de Croitoru, T. Băsescu persista en proposant la candidature de L. Negoiță, dont le profil était très proche de celui de Croitoru. Il renonça à se présenter devant la Chambre des députés pour solliciter sa confiance compte tenu de ses chances minimes de réussite. Le cabinet démissionnaire Boc I put ainsi rester en fonction pendant toute la période sans que les tentatives de captation présidentialiste n’aboutissent, grâce à la technique de l’investiture. La grande coalition sortante acceptant finalement de se reconstituer, E. Boc fut reconduit à la tête du gouvernement.  

S’agissant enfin des mécanismes électifs de type négatif, il faut rappeler que, comme dans le cas du vote de confiance, le parlement n’intervient qu’a posteriori de la nomination formelle. Mais à la différence du vote de confiance, cette intervention consiste essentiellement à ne pas lui exprimer sa défiance – soit expressément par un vote négatif, soit implicitement par l’absence de motion de censure – et non à lui accorder positivement sa confiance. Si le parlementarisme négatif et le parlementarisme positif « représentent […] deux pôles de réalisation du principe du gouvernement parlementaire, selon la plus ou moins grande exigence posée à l’ancrage du ministère vis-à-vis du Parlement¹⁵⁹ », le premier n’établit qu’un faible lien de dépendance entre ces deux organes, n’assurant pas tant une unité de vues qu’une non-contrariété manifeste. Ces deux mécanismes, bien qu’à des degrés différents, minorent la contribution du parlement à la fonction formative, dont l’exercice est formellement réservé à un autre organe, à savoir le chef de l’État. Ils impliquent donc par nature une structure dualiste au niveau formatif, bien qu’en pratique il puisse prévaloir un monisme de fait. La codification positive de la fonction élective demeure néanmoins la meilleure garantie que le parlement ne puisse en être dessaisi, encore que l’expérience française atteste que cette garantie demeure imparfaite. Cette préoccupation a notamment inspiré le constituant allemand de 1949, soucieux d’éviter le rétablissement d’un dualisme effectif et la marginalisation du Reichstag que le cadre weimarien négatif avait permis¹⁶⁰.  

Deux situations peuvent conduire à indirectement réhabiliter l’assemblée de sa fonction élective. D’une part, dans les systèmes à caractère majoritaire, la fonction élective peut ne pas être positivement codifiée, mais rester effective, car bien qu’indirectement exercée, elle fait mécaniquement procéder le chef du gouvernement de la majorité parlementaire qui remporte les élections. C’est alors en réalité le corps électoral qui exerce de facto la fonction élective par l’entremise du parlement, qui fait office de relais de la volonté populaire (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section II). En principe, toute contribution formative du chef de l’État est ce faisant neutralisée, bien que la France déroge à cette logique. Cette première configuration se retrouve notamment au Royaume-Uni, où le cabinet procède invariablement de la Chambre des Communes grâce au bipartisme majoritaire qui y prévaut, produisant une forme de « double degré d’élection¹⁶¹ » du Premier ministre, tandis que le monarque y est privé de tout rôle effectif. D’autre part, dans les systèmes non majoritaires – ou du moins ceux où la majorité n’émerge pas spontanément du scrutin, mais se construit dans la séquence post-éléctorale –, c’est dans les faits le processus pré-formatif qui, s’il est suffisamment structuré, réinvestit informellement le parlement de sa fonction élective en lui transférant de facto l’exercice du pouvoir de choisir le Premier ministre, nécessité fonctionnelle de la formation de gouvernements de coalition. Il faut donc procéder à un examen concret pour déterminer si le processus pré-formatif produit effectivement un gouvernement « pleinement arrimé politiquement¹⁶² » à une majorité parlementaire. Dans le cas contraire, si ce processus pré-formatif n’est pas fonctionnel et échoue à produire une majorité coalisée – notamment en raison d’un système de partis instable – le caractère négatif des mécanismes électifs est susceptible de produire des gouvernements minoritaires, voire d’alimenter un « dualisme par défaut » (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II).  

Le cas français peinait déjà à s’insérer dans la première logique lorsque prévalait le fait majoritaire, et peine aujourd’hui à s’insérer dans la seconde logique maintenant que prévaut le fait minoritaire. En réalité, tant qu’une majorité absolue se formait spontanément – comme ce fut toujours le cas jusqu’en 2022, à l’exception de 1988 –, l’effectivité de la fonction élective parlementaire dépendait étroitement de son rapport au Président. À majorité conforme, elle était vidée de sa substance, mais à majorité contraire, elle était réactivée par une forme de retour à une variante moniste du régime, où le Parlement agissait comme un corps de grands électeurs¹⁶³, à l’image du modèle britannique. Il existait donc un dualisme majoritaire à géométrie variable. Le changement de configuration amorcé en 2022 et accentué depuis le scrutin du 7 juillet 2024 supposerait, pour pallier le parlementarisme négatif, la mise en place d’un processus pré-formatif effectif. L’Assemblée assumerait ce faisant le rôle d’organe électif exclusif en négociant une coalition majoritaire dont ressortirait le nom d’un Premier ministre que le Président serait politiquement tenu de nommer, comme dans les systèmes à structure majoritaire « classiques ». Pour autant, le comportement dysfonctionnel des partis français, alimenté par une longue période de captation présidentialiste dévitalisant la culture parlementaire, fait obstacle à la réappropriation de leurs attributions électives. Cela permet au parlementarisme négatif d’effectivement se pérenniser et ce faisant, ouvre la voie à un « dualisme minoritaire » (v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section II). Cela se manifeste par la formation de gouvernements certes coalisés – bien que, on le verra, ce point est sujet à caution – mais minoritaires, de sorte qu’ils ne procèdent pas positivement de la majorité parlementaire. Autrement dit, la nécessité d’un mécanisme électif positif a longtemps été tempérée par l’existence continue d’une majorité et réciproquement, la nécessité de former une majorité parlementaire positive est aujourd’hui tempérée par l’absence de mécanisme électif, relayée en outre par les outils de parlementarisme rationalisé. En revanche, la motion de défiance, modalité négative de la fonction élective qui a longtemps été « paralysée » par la conjoncture majoritaire¹⁶⁴ retrouve aujourd’hui une certaine opérance, et la censure du Gouvernement Barnier pourrait s’analyser en une contribution – certes limitée – de l’Assemblée à la fonction formative. En tout état de cause, le meilleur moyen de restaurer un parlementarisme positif en France sans dépendre d’un processus pré-formatif par nature contingent serait de redonner sa pleine effectivité au mécanisme électif élidé de l’article 49, alinéa 1^er de la Constitution¹⁶⁵. Pour mettre à l’abri cette disposition d’une interprétation neutralisante, la voie la plus opportune serait encore de spécifier par une révision constitutionnelle que l’engagement initial de la responsabilité du gouvernement est obligatoire, ainsi que le recommandait en 1993 le Comité consultatif pour la révision de la Constitution présidé par le doyen Vedel.  

Si la nature même des différents dispositifs électifs peut s’avérer plus ou moins compatible avec la logique coalitionnelle, tel est également le cas de leurs modalités particulières.  

§2. La contrainte des modalités procédurales sur la mécanique formative  

Les conditions procédurales du vote ont une incidence considérable sur le fond du processus formatif, plus encore en situation coalitionnelle. Concrètement, ces modalités – qui se rapportent notamment au type de majorité requise – sont de nature à faciliter ou a contrario à complexifier la formation du gouvernement de coalition, souvent parce que ces mêmes modalités visent indirectement à requérir un degré de légitimation plus ou moins poussé (A). Un gouvernement de coalition plus rigoureusement légitimé par le parlement sera en théorie plus difficile à former, mais plus solide à l’issue du processus formatif. Mais cette exigence de légitimation, en ce qu’elle rigidifie l’exercice de la fonction élective, est également susceptible de déstabiliser le processus formatif voire de conduire à son échec. C’est pourquoi certains systèmes envisagent expressément cette hypothèse, soit en assouplissant progressivement l’exigence de majorité fixée, soit, après avoir pris acte de l’impossibilité de faire émerger une majorité coalisée suffisante, en relançant un nouveau processus formatif par la dissolution (B).  

A. La majorité requise  

Pour ce qui est d’abord du type de majorité requise, le principe est celui de la majorité absolue. Utilisée comme technique décisionnelle appliquée au mécanisme électif, elle permet d’identifier une majorité au sens organique qui, en accordant durablement sa confiance au gouvernement, constitue sa source de légitimité et son assise parlementaire. Pour autant, de nombreux systèmes aménagent cette règle de façon à faciliter la formation du gouvernement de coalition, en abaissant le seuil requis à la majorité simple, c’est-à-dire au plus grand nombre de voix obtenues relativement aux autres, sans qu’il ne soit donc nécessaire d’atteindre la moitié de l’effectif légal de la chambre ni même la moitié des suffrages exprimés. Ainsi, les abstentions jouent en faveur du gouvernement qui peut donc être minoritaire, soit parce qu’il est coalisé, mais fondé sur une base parlementaire numériquement trop faible, soit parce qu’il est a contrario homogène, et il profite alors de ces règles de vote favorables pour éviter un recours à la formule de coalition. Autrement dit, si la fonction élective y est certes positivement codifiée, elle est atténuée en ce qu’elle ne fait pas réellement procéder le gouvernement formé de la confiance majoritaire du parlement, mais plutôt de la confiance d’une simple pluralité – qui reste la largest minority¹⁶⁶ – et de la tolérance de la part qui s’abstient. Partant, cette modalité procédurale rapproche la fonction élective de son pôle négatif.  

Certains systèmes exigent la seule majorité simple dès le premier tour. Ainsi de l’Irlande qui pratique l’élection¹⁶⁷, d’Israël qui pratique l’investiture¹⁶⁸, ou de l’Italie qui pratique le vote de confiance¹⁶⁹. Dans ce dernier cas, le Gouvernement Andreotti iii de 1976 n’a par exemple obtenu le soutien que de 258 députés sur 630 et de 138 sénateurs sur 315 grâce à une abstention massive. Qualifié de cabinet de non sfiducia (non-défiance), il s’appuie sur des règles de vote lui permettant d’être minoritaire pour demeurer homogène – il n’est composé que de membres de la Démocratie chrétienne (DC) – en se reposant sur la tolérance implicite du Parti communiste (PCI), laquelle s’inscrit dans la logique de « compromis historique » qui prévaut à l’époque. En réalité, si ce seuil de vote assoupli peut dispenser un parti détenant la majorité relative de s’allier à d’autres, ou permettre à une alliance parlementaire numériquement insuffisante de tout de même former un gouvernement, il est souvent assorti d’accords de soutien sans participation ou de non-censure produisant des « succédanés » de majorité absolue (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II). Cette assise parlementaire étant par nature plus fragile, la confiance accordée positivement ou implicitement est minorée et le gouvernement qui en procède est plus précaire. Parmi les systèmes exigeant la seule majorité simple dès le premier tour, il faut aussi signaler le cas de la iv^e République. Si la Constitution du 27 octobre 1946 requiert initialement une investiture à la « majorité absolue des députés¹⁷⁰ », cette exigence envisagée comme un facteur de stabilité de l’exécutif s’avère souvent un obstacle insurmontable à sa formation, conduisant à des crises formatives répétées. Nombre de candidats à la présidence du Conseil échouent à réunir une majorité absolue au vote les concernant ou à la seconde investiture appliquée en pratique au ministère qu’ils forment : tel est le cas de Léon Blum en novembre 1947, de G. Mollet en mars 1951, de R. Mayer puis M. Petsche en juillet-août 1951, ainsi que de P. Reynaud, P. Mendès France, G. Bidault et A. Marie lors de la crise de mai-juin 1953¹⁷¹. La loi constitutionnelle du 7 décembre 1954 abaisse donc le seuil à la majorité simple des suffrages exprimés, de façon à faciliter l’exercice par l’Assemblée nationale de sa fonction élective¹⁷². Non seulement cette réforme conduit-elle au paradoxe de cabinets de coalition obtenant lors du scrutin d’investiture moins de votes en leur faveur que lors du vote leur refusant la confiance – ainsi du gouvernement Bourgès-Maunoury investi par 240 voix contre 194, mais renversé par 279 voix contre 253¹⁷³ –, mais surtout, elle n’a été d’aucune aide dans la résolution des crises formatives¹⁷⁴. Les présidents du Conseil peinent encore à réunir la majorité simple – ainsi par exemple de C. Pineau en février 1955, d’A. Pinay ou de G. Mollet en octobre 1957 – mais surtout, leur gouvernement qui repose sur une coalition parlementaire trop faible est à la merci du moindre déport de voix, alimentant l’instabilité ministérielle chronique.  

C’est la raison pour laquelle la plupart des systèmes n’admettent la majorité simple qu’en seconde intention, comme expédient subsidiaire déclenché par défaut en cas d’échecs répétés. De tels dispositifs ont donc manifestement été pensés comme des outils de gestion applicable en situation coalitionnelle, ou du moins en situation d’absence de majorité spontanée. Tel est le cas de la Finlande, qui après l’échec de deux investitures à la majorité absolue prévoit un mécanisme d’élection directe du candidat ayant recueilli le plus de voix¹⁷⁵. Tel est également le cas de l’Espagne, qui prévoit pour une même investiture deux tours de scrutin, le second étant organisé à la majorité simple en cas d’échec du premier, quarante-huit heures plus tard¹⁷⁶. À titre d’illustration d’application de cette disposition, P. Sánchez a échoué en juillet 2019 à obtenir l’investiture du Congrès des députés aux deux tours de scrutin, faute d’être parvenu à un accord de coalition entre le PSOE et la coalition électorale Podemos qui lui aurait assuré une majorité simple. Après une dissolution et les élections anticipées de novembre 2019, deux options étaient alors envisageables. La première reposait sur la formation d’une coalition entre le PSOE, Podemos ainsi que les formations régionales autonomistes. L’hypothèse alternative qui est alors longuement débattue tient à l’abstention « technique » de la droite : afin de ne pas s’allier avec des partis sécessionnistes, il se serait agi pour le PSOE de Sánchez arrivé en tête de recourir à la formule du gouvernement homogène en négociant l’abstention du Parti populaire, lui permettant de réunir une majorité simple. C’est la technique qui avait été retenue lors de l’investiture de Rajoy en 2016, le PSOE s’étant abstenu au second tour de scrutin dans l’optique d’éviter une dissolution et l’organisation d’un troisième scrutin en moins d’un an. Cette décision du PSOE avait alors provoqué le départ de son secrétaire général de l’époque, nul autre que P. Sánchez. C’est ainsi qu’en 2019, le président du PP P. Casado rappela ce précédent et refusa de faciliter la formation d’un cabinet homogène par le PSOE¹⁷⁷. Partant, le gouvernement Sánchez ii n’a d’autre choix que de recourir à la formule coalitionnelle, mais s’il s’allie avec Podemos en vue de former un gouvernement commun – le premier depuis l’adoption de la Constitution en 1978 –, il ne négocie avec les partis indépendantistes qu’un accord de soutien sans participation. Après avoir échoué au premier tour du scrutin du 5 janvier 2020, ne recueillant que 166 votes favorables sur les 176 requis pour atteindre la majorité absolue, Sánchez est investi le 7 janvier avec 167 voix pour, 165 contre et 18 abstentions de ses partenaires autonomistes.  

Enfin, le modèle allemand repose également sur un dispositif de cette nature, mais la majorité requise est assouplie non pas après l’échec d’un nombre donné de tours de scrutin, mais à l’issue du délai de 14 jours accordé au Bundestag par l’alinéa 3 de l’article 63 LF pour élire un candidat de son choix, après l’échec de l’investiture du candidat présidentiel en application de l’alinéa 1^er. Ainsi, dans cette troisième phase du processus électif, est désigné le candidat ayant recueilli le plus grand nombre de voix, en application de l’alinéa 4. Pour autant, le candidat élu n’est pas obligatoirement nommé par le Président fédéral, qui peut discrétionnairement choisir de dissoudre, éventualité qui ne s’est pour l’heure jamais présentée puisque le Chancelier allemand a toujours été désigné au premier tour de scrutin. Ce dispositif repose sur une double préoccupation du constituant de 1949. Il s’agit d’une part de conférer au Chancelier une forte légitimité parlementaire adossée à une coalition solide, la majorité absolue se calculant d’ailleurs sur l’effectif légal du Bundestag et non sur le nombre de sièges effectivement pourvus. Il s’agit simultanément d’aménager le processus électif en prenant en considération l’éventualité d’un échec et abaissant donc le quantum requis à la majorité simple, mais le pouvoir discrétionnaire alors conféré au Président révèle que cette solution demeure un pis-aller, inapte à fonder une légitimité durable et à assurer une véritable stabilité gouvernementale. Autrement dit, c’est une acceptation résignée, réticente et limitée du gouvernement minoritaire¹⁷⁸.  

Il y a enfin lieu d’envisager l’aménagement spécifique des conditions de vote s’agissant des mécanismes électifs négatifs. On sait que dans ces systèmes, le candidat peut être élu tant qu’une majorité absolue ne lui exprime pas sa défiance, soit à l’occasion d’un vote initial et obligatoire – ainsi de la Suède, du Portugal ou encore de la France avant l’interprétation neutralisante de l’article 49, alinéa 1^er –, ou à l’occasion d’une motion de censure lorsqu’un tel mécanisme initial n’existe pas. Dans un cas comme dans l’autre, la majorité requise est absolue, généralement calculée sur l’effectif total de la chambre. Seuls sont comptabilisés les votes exprimés contre le candidat ou le chef de gouvernement de sorte que, là aussi, il peut se reposer sur une majorité simple, les abstentions lui profitant. Par ailleurs, sans que cela ne se rapporte au seuil de majorité requis, il est utile de mentionner que ces deux mécanismes électifs se distinguent par leurs modalités procédurales : si le même nombre de voix est exigé pour leur mise en œuvre, l’initiative de la motion de censure revient en outre aux parlementaires. Ils doivent donc s’accorder sur une unique motion et remplir les différentes conditions nécessaires à son dépôt – tenant notamment au nombre de signataires ou à des limites temporelles – là où le vote de non-défiance leur permet de simplement refuser la confiance sans devoir se concerter ni provoquer la mise en œuvre du mécanisme.  

Un second élément tenant au type de majorité requise joue sur la mécanique formative. Il ne s’agit pas du quantum numériquement exigé, mais du caractère « unique » ou « double » de la majorité. En effet, la plupart des régimes parlementaires pratiquent le bicamérisme inégalitaire, et seule la chambre basse élue au suffrage universel direct est titulaire de la fonction élective¹⁷⁹. Cela tient essentiellement à deux raisons : d’une part, l’exigence démocratique de faire procéder le gouvernement de la chambre populaire, de façon à ce que les gouvernés désignent indirectement les gouvernants ; et d’autre part, la volonté de faciliter la formation du gouvernement puisque les deux chambres ne sont pas toujours élues au même moment et au même mode de scrutin, et peuvent donc avoir une structure partisane bien distincte. Toutefois, certains modèles de bicamérisme égalitaire font contribuer la chambre haute à l’exercice de la fonction élective, elle aussi étant appelée à accorder sa confiance. La coalition formée à la chambre basse doit dans cette hypothèse être étendue à la chambre haute, et le cas échéant élargie à d’autres partis pour s’assurer une double majorité. Le modèle italien repose ainsi sur un bicamérisme « substantiellement parfait ou paritaire¹⁸⁰ » et le vote de confiance initial relève également des sénateurs, élus au suffrage universel¹⁸¹, de même que la motion de censure. Cette modalité élective a pu complexifier voire tenir en échec la formation de nombre de gouvernements coalisés, ne parvenant pas à construire une seconde majorité au Sénat de la République, d’autant que les différents systèmes électoraux qu’a connu l’Italie conduisent souvent à une distorsion des résultats entre la première et la seconde chambre¹⁸². Ainsi par exemple du Gouvernement Andreotti i, qui en 1972 échoue à recueillir la confiance de la Chambre haute avec seulement 151 voix pour et 158 contre, conduisant à sa démission immédiate. La pratique du mandat de formateur qui a conventionnellement émergé peut permettre d’éviter cette situation en testant l’existence d’une double majorité avant de procéder à la nomination formelle du président du Conseil. Ainsi en 2013 le Président Napolitano charge-t-il le leader du Parti démocrate P. L. Bersani, à la tête d’une coalition électorale majoritaire à la Chambre basse, mais minoritaire à la Chambre haute, de consolider sa base parlementaire avant de former un gouvernement. Celui-ci rend son mandat une semaine plus tard, n’étant pas parvenu à construire une coalition sénatoriale élargie. Cette nécessité d’une double confiance pèse non seulement lors du processus formatif, mais bien évidemment tout au long de la législature puisqu’il faut parvenir à maintenir la cohésion de deux majorités, de composition partisane souvent sensiblement différente. À titre d’illustration, le retrait en 2021 du parti Italia Viva de M. Renzi de la coalition gouvernementale place le cabinet Conte ii en minorité au Sénat. S’il sollicite un vote de confiance qui lui est accordé, ce n’est qu’avec 156 voix en sa faveur et 140 contre, la majorité absolue étant à la Chambre haute de 161 sièges. La règle de majorité simple qui prévaut en Italie compense ainsi l’exigence de double majorité, à l’instar de ce qui se passe en Roumanie¹⁸³. Il n’en demeure pas moins qu’en l’espèce, Conte présente sa démission cinq jours plus tard, conscient que son assise sénatoriale serait insuffisante pour gouverner¹⁸⁴.  

C’est notamment en vue de simplifier et rationaliser la mécanique formative que la réforme du bicamérisme paritaire est fréquemment envisagée en Italie. Après l’échec du projet de révision constitutionnelle du gouvernement Berlusconi en 2005, les conclusions d’un groupe d’experts diligenté par le président Napolitano et publiées en 2012 proposèrent à nouveau que la fonction élective soit l’apanage de la seule Chambre des députés. En 2016, le projet de révision constitutionnelle du gouvernement Renzi reprend ces conclusions en suggérant d’inscrire à l’article 55 de la Constitution de 1947 que la « Chambre des députés […] est titulaire du rapport de confiance avec le gouvernement¹⁸⁵ », cantonnant le Sénat à un rôle de représentant des collectivités territoriales. Il sera toutefois rejeté par référendum. Le bicamérisme belge, initialement paritaire, a été modifié par les réformes fédérales de 1993, ce qui semble avoir contribué à simplifier le processus formatif. Une seconde hypothèse consiste à préserver le rôle électif de la chambre haute, mais dans un rapport asymétrique avec la chambre basse, qui garde le pouvoir du dernier mot. Cette variante du bicamérisme inégalitaire existe au Japon, où le Premier ministre est élu par la Diète bicamérale. Dans l’hypothèse d’un désaccord entre la Chambre des représentants et la Chambre des conseillers persistant après la réunion d’une commission conjointe, la décision de la première est réputée être celle de la Diète¹⁸⁶. On signalera enfin que dans les systèmes parlementaires où la confiance de la chambre haute n’est pas requise lors du processus formatif, il est généralement loisible au chef de gouvernement d’également la solliciter¹⁸⁷, faculté mobilisée pour montrer qu’il y dispose également d’une base parlementaire majoritaire. Le refus de confiance n’emporte toutefois pas obligation pour le gouvernement de démissionner, de sorte qu’il ne s’agit pas d’une participation sénatoriale à la fonction élective.  

B. Les outils de résolution de l’impasse formative   

Dans de nombreux régimes parlementaires rompus à la coalition, le constituant anticipe l’hypothèse de l’impasse formative – c’est-à-dire le cas où aucune majorité coalisée numériquement suffisante ne parvient à se composer pour exercer sa fonction élective – en réglementant le droit de dissolution. L’usage de cet instrument est à la fois un moyen de clôturer le processus formatif initié pour en relancer un nouveau et un levier de pression sur le parlement pour exercer sa fonction élective.  

Une crise formative se caractérise soit par la mise en œuvre répétée des mécanismes électifs applicables sans succès – malgré l’éventuel assouplissement de la majorité requise –, soit par l’éternisation des négociations de coalition. Il va sans dire que cet enlisement du processus formatif emporte une conséquence concrète de taille puisque le gouvernement sortant ou le gouvernement transitoire qui est formé d’office expédie les affaires courantes sans pouvoir se prévaloir d’un titre légitime à gouverner. Ce statu quo signifie que pendant ces périodes intermittentes potentiellement importantes, on ne tire pas toutes les conséquences du scrutin. La Belgique connaît fréquemment des occurrences de ce type. Le blocage formatif a pu y atteindre une durée de 541 jours, le gouvernement démissionnaire Leterme s’étant alors maintenu au pouvoir le temps que se forme une nouvelle majorité de coalition autour du Premier ministre E. Di Rupo en décembre 2011¹⁸⁸. De même, la rupture de la  coalition «orange-bleue » de C. Michel entraîne en décembre 2018 la démission de son second gouvernement, qui sera suivie de 494 jours d’expédition des affaires courantes. De manière étonnante, un cabinet transitoire est formé sous la direction de S. Wilmès en vue d’assurer l’intérim le temps qu’un gouvernement de plein exercice soit formé après le départ de C. Michel au Conseil européen. Pour autant, le processus pré-formatif s’éternise, et face à l’urgence de la pandémie de Covid-19, c’est finalement ce gouvernement transitoire Wilmès qui sera reconduit à l’identique, mais sous la forme d’un cabinet de plein exercice doté des pleins pouvoirs et soutenu par une grande coalition de dix partis. On aurait tort d’y voir autre chose que la prorogation artificielle du processus pré-formatif, conduisant à confier à un gouvernement « d’attente formative » la direction du pays dans une période critique. Cette ambiguïté se manifesta lorsque le processus pré-formatif fut réellement relancé à l’issue de la crise sanitaire : étant donné que le gouvernement Wilmès ii était formellement un cabinet de plein exercice, il fut impossible de suivre les étapes conventionnellement prévues, le roi Philippe ne pouvant en effet nommer d’informateur pour engager des discussions entre les formations politiques. Les négociations furent donc menées de manière informelle, jusqu’à enfin aboutir en octobre 2020 – soit près de deux ans après la démission de C. Michel – à la formation du gouvernement De Croo soutenu par une coalition quadripartite dite « Vivaldi ».  

Si les négociations de coalition sont rarement aussi longues dans les autres systèmes parlementaires, il est toutefois usuel et même nécessaire en situation coalitionnelle qu’elles s’étendent sur une certaine période. On constatera en effet que la durée de cette séquence pré-formative, étrangère aux systèmes majoritaires, traduit en creux sa fonction structurante dans la formation de tout gouvernement de coalition en cela que la construction d’une majorité – finalité de cette phase – conditionne la mise en œuvre des instruments électifs. Si en Autriche, elle s’étale ainsi en moyenne sur 60 jours¹⁸⁹, la période récente a vu un cas avéré de crise formative, les discussions partisanes se prolongeant sur cinq mois jusqu’à la formation in extremis du gouvernement de coalition Stocker en mars 2025. En Allemagne, les durées sont analogues ou légèrement supérieures, bien que la formation du gouvernement Merkel iv en 2018 ait été précédée de 171 jours de négociations. L’élection de F. Merz en mai 2025 intervint sept semaines après le scrutin du 23 février. Pour citer un autre exemple, l’investiture de P. Sánchez en 2023 intervint au terme de 116 jours de négociations entre les partis espagnols, une durée portée dans le cas néerlandais à 271 jours pour la nomination de Mark Rutte et la constitution au mois de janvier 2022 du cabinet coalisé Rutte iv. Les délais que l’actualité française a connus n’ont donc rien d’exceptionnel par rapport aux standards étrangers – surtout s’agissant des 60 jours précédant la nomination de M. Barnier, les 8 jours séparant sa démission de la nomination de F. Bayrou pouvant même paraître suspects en ce qu’ils suggèrent l’absence de processus pré-formatif.   

Si la durée du processus pré-formatif dans sa globalité ne fait jamais l’objet de restriction, certaines dispositions constitutionnelles peuvent toutefois réglementer la durée des mandats exploratoires octroyés¹⁹⁰. La motion de défiance constructive permet quant à elle d’éviter ces périodes de latence lorsque le processus formatif est consécutif à un renversement du gouvernement en place – qui en l’espèce sera donc simultané. Les impasses formatives peuvent aussi dans certains cas être résolues par l’intervention ponctuelle du chef de l’État, comme cela sera abordé plus en détail (v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section I). Généralement toutefois, le seul instrument fonctionnel pour gérer l’enlisement pré-formatif ou l’échec répété des mécanismes électifs demeure la dissolution. Il s’agit concrètement de faire appel au corps électoral lorsque le dernier scrutin en date ne permet pas de construire une majorité coalisée apte à former un gouvernement, en espérant qu’un nouvel équilibre des forces parlementaires se dégagera des urnes. Autrement dit, la dissolution clôture un processus formatif et permet d’en ouvrir un nouveau. Mais la dissolution a également une fonction préventive : sa perspective tend à susciter la formation dans un délai raisonnable d’une majorité en mesure d’exercer sa fonction élective¹⁹¹. C’est pourquoi la plupart des constitutions parlementaires subordonnent la faculté de dissoudre la chambre à l’incapacité à former une majorité coalisée stable, caractérisée par l’exercice infructueux et répété des mécanismes électifs ou par plusieurs votes de défiance dirigés contre le gouvernement. Ainsi par exemple de la Loi fondamentale allemande¹⁹², qui ouvre un droit de dissolution au profit du Président fédéral à compter de la troisième phase du processus électif – qui peut ne pas correspondre au troisième tour de scrutin – lorsque le candidat n’est élu qu’à la majorité simple. Il s’agit donc clairement d’un instrument visant à assurer ou du moins favoriser en toutes circonstances l’émergence d’une majorité absolue de soutien. Elle n’a pourtant jamais été effectivement mobilisée dans ce contexte, mais il peut être supputé qu’elle a indirectement incité le Bundestag à intérioriser une culture majoritaire. Ainsi également de la Constitution espagnole, qui prévoit une dissolution automatique à l’expiration d’un délai de deux mois à compter du premier scrutin d’investiture¹⁹³. En Suède, la Regeringsformen dispose que « si le Riksdag a rejeté quatre fois une proposition de son président, la procédure de désignation du Premier ministre sera interrompue et ne reprendra qu’après de nouvelles élections¹⁹⁴ ». À cela s’ajoute le fait que les parlementaires suédois risquent non seulement de perdre leur siège au Riksdag, mais savent aussi leur mandat limité à la durée restante de la législature en cours s’ils sont réélus¹⁹⁵, ce qui renforce l’incitation à trouver une formule gouvernementale. Parmi les systèmes prévoyant un dispositif de dissolution automatique peuvent encore être mentionnés la Grèce, après un système complexe de mandats exploratoires successivement octroyés¹⁹⁶, ou la Pologne, après l’échec successif du vote de confiance prévu en première intention, de l’élection directe prévue en deuxième intention, puis d’un nouveau vote de confiance prévu en troisième intention¹⁹⁷.  

Le cas britannique mérite aussi d’être signalé, en ce qu’il illustre le lien étroit existant entre ce type de dispositif et la logique proprement coalitionnelle. De manière très instructive, le Fixed-Term Parliaments Act de 2011 introduit un mécanisme de dissolution analogue à ceux déjà évoqués, et ce, juste après l’expérience du Hung Parliament de 2010 et du cabinet de coalition Cameron I. Ce texte législatif établit et formalise les règles relatives à l’usage de la prérogative royale de dissolution en envisageant expressément l’hypothèse de la crise formative. Des élections générales anticipées sont en effet automatiquement convoquées dans le cas où, ayant retiré sa confiance à un Gouvernement, la Chambre des Communes ne l’accorde à aucun autre dans un délai de quatorze jours¹⁹⁸ par l’adoption d’une motion répondant à certaines formes¹⁹⁹. On remarquera qu’il s’agit là de la première codification au Royaume-Uni d’un mécanisme électif positivement exercé, et qu’elle intervient par voie législative. Le FTPA a néanmoins été abrogé par le Dissolution and Calling of Parliament Act de 2022, ce qui semble traduire une réticence britannique à la formalisation du processus électif – et destructif.  

Reste à évoquer le dispositif français de dissolution, qui apparaît doublement inadapté à la logique coalitionnelle. D’une part, il s’agit d’un pouvoir propre présidentiel²⁰⁰ qui n’est aucunement subordonné à la survenance d’une crise formative, ce qui est de nature à alimenter la discrétionnarité de son usage, permettant au chef de l’État d’intervenir dans le processus formatif de manière indue. D’autre part, le droit de dissolution est paralysé pendant un an après son usage²⁰¹. Cela contrevient à la logique coalitionnelle dans la mesure où d’une part, cette neutralisation ne permet pas de pallier l’hypothèse d’un nouveau blocage formatif, et d’autre part, elle ne permet pas de rationaliser les processus pré-formatif et formatif engagés par l’Assemblée nouvellement élue en l’incitant à former une majorité coalisée et trouver une formule gouvernementale. En tout état de cause, il pourrait être conjecturé que les crises formatives répétées et l’instabilité ministérielle chronique sous les iii^e et iv^e Républiques sont en partie imputable à la neutralisation – cette fois-ci conventionnelle – de la prérogative présidentielle de dissolution, qui semble avoir contribué à rendre le processus pré-formatif profondément dysfonctionnel sous ces régimes (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II).  

Chapitre 2. La contribution résiduelle du chef de l’État à la fonction formative 

La formation d’un gouvernement de coalition exige, sinon son éviction, du moins l’effacement du chef de l’État du processus formatif. C’est le corollaire nécessaire de la primauté élective du parlement, qui ne peut tolérer une concurrence exercée par un acteur extérieur à la majorité coalisée. Partant, la contribution formative du chef de l’État est dans la grande majorité des systèmes parlementaires neutralisée en fait ou en droit, le dualisme effectif s’avérant peu compatible avec la logique coalitionnelle (Section 1). Cette neutralisation est favorisée par certaines contraintes informelles propres à la configuration coalitionnelle et auxquelles la doctrine constitutionnelle n’a jusqu’à présent prêté qu’une attention très limitée, malgré leur rôle en pratique déterminant (Section 2).  

Section I. Proposition et nomination : simples formalités ou prérogatives formatives ?  

La question que l’on se propose ici d’examiner est épineuse dans la mesure où les pouvoirs formatifs du chef de l’État sont dans leur énoncé formel très similaires d’un système à l’autre, mais leur portée change considérablement selon la pratique propre à chaque régime. S’il existe à l’échelle comparative une prévalence nette du modèle moniste, quel que soit le mécanisme électif employé (§1), le maintien d’un dualisme effectif dans la désignation du chef de gouvernement est de nature à entraver la construction d’une formule de coalition (§2).  

§1. Des attributions à la force formative neutralisée  

Deux types d’attributions formatives peuvent être confiées au chef de l’État s’agissant de la désignation du chef de gouvernement : un pouvoir de proposition et un pouvoir de nomination. Cela étant, il est possible de préférer à cette bipartition une distinction analytique entre « pouvoir du premier mot » et « pouvoir du dernier mot ». Lorsque la compétence formative du chef de l’État s’exerce avant toute intervention parlementaire, c’est-à-dire dans l’hypothèse de la proposition, propre au mécanisme de l’investiture, ou de la nomination dans le seul cas du vote de confiance ou du mécanisme négatif, il s’agit d’un pouvoir du premier mot. A contrario, lorsque la compétence formative est exercée après l’intervention parlementaire, c’est-à-dire dans le cas de la nomination consécutive à une élection ou à une investiture, il s’agit d’un pouvoir du dernier mot. L’intérêt de cette summa divisio est de mettre en évidence les configurations dans lesquelles le chef de l’État est le plus susceptible de substantiellement assumer un rôle formatif. En effet, si à l’époque classique, le monarque était regardé comme un pouvoir égal au parlement, de sorte que le dualisme qui prévalait alors était susceptible de produire un conflit formatif ouvert entre volonté royale et volonté parlementaire, tel n’est guère le cas à l’ère moderne. Partant, la contribution du chef de l’État à la fonction formative ne peut que difficilement emprunter la voie d’un pouvoir du dernier mot, qui impliquerait de supplanter les choix électifs de la majorité. Il ne peut dans les faits que se borner à les entériner, de sorte que la nomination dans ces hypothèses n’est qu’une formalité sans portée formative substantielle. A contrario, il est davantage admis que le chef de l’État exerce un pouvoir du premier mot, lui permettant d’orienter fortement le processus formatif en sélectionnant un individu que l’assemblée est ensuite appelée à approuver ou réprouver. En outre, à la différence de l’hypothèse de la proposition d’un candidat à l’investiture, la nomination du chef de gouvernement en cas de vote de confiance ou de mécanisme négatif diffère l’intervention parlementaire a posteriori de la désignation officielle du Premier ministre. Il entre donc en fonctions de la seule initiative du chef de l’État, si bien que ce pouvoir du premier mot le conduit à formellement concentrer en sa personne toute la fonction formative, le pouvoir du dernier mot de l’assemblée s’apparentant davantage à un pouvoir destructif que réellement électif.  

Sans retracer à nouveau l’évolution historique par laquelle le parlementarisme moderne succède au parlementarisme classique, et ce faisant le monisme et la fusion des pouvoirs se substituent au dualisme et à la dualité des pouvoirs (v. Supra, Introduction, ii), on se bornera à rappeler que ce processus aboutit à faire du chef de l’État un « pouvoir neutre²⁰² », au mieux régulateur du processus formatif et non participant actif à celui-ci. Sa mise à l’écart qui repose d’abord sur des conventions est parfois formalisée en droit écrit, mouvement de rationalisation initié dans les constitutions d’entre-deux-guerres. Il existe toutefois différentes variantes de ce monisme formatif, de sorte que, comme en ce qui concerne la fonction élective du parlement, on peut modéliser la contribution du chef de l’État à la fonction formative comme un continuum. La difficulté tient ici à la discrépance pouvant exister entre la source constitutionnelle et le régime politique qui en résulte. Si on y a fait rapidement référence en exposant les modes d’exercice de la fonction élective, il y a maintenant lieu de s’y attarder plus en détail pour examiner la manière dont les pouvoirs formatifs du chef de l’État sont en droit ou en fait neutralisés. Après avoir exposé les différentes variantes de monisme et dualisme qui peuvent formellement exister, il s’agira de s’intéresser à la manière dont chaque mécanisme électif permet de capter plus ou moins efficacement le pouvoir formatif du chef de l’État. Il sera plus tard montré que cette captation intervient en réalité essentiellement lors de la séquence pré-formative, de sorte que la nature du mécanisme électif employé peut en pratique être relativement indifférente.  

S’agissant donc d’abord des différents cadres formels que peuvent établir les constitutions parlementaires, quatre catégories peuvent être sommairement recensées²⁰³. Le monisme de jure connaît une variante dite pure ou intégrale, dans laquelle le chef de l’État est constitutionnellement privé de toute attribution formative, ainsi qu’une variante classique dans laquelle les attributions formatives qui lui sont confiées sont juridiquement des compétences liées. Le dualisme de jure connaît lui aussi une variante classique, qui correspond au cadre formel des monarchies constitutionnelles d’antan²⁰⁴ dans lesquelles le Roi dispose en droit de la prérogative de proposer et/ou de nommer le chef du gouvernement. Sa variante « renouvelée²⁰⁵ », inaugurée en 1919 par la constitution allemande de Weimar, consiste à reconstituer formellement le cadre formel tout juste exposé en l’associant à une investiture populaire du chef de l’État au suffrage universel direct, de façon à légitimer sa faculté à substantiellement exercer un rôle formatif et ainsi « mettre sa position politique en adéquation avec le principe démocratique²⁰⁶ ».  

Examinons maintenant la portée effective des pouvoirs formatifs du chef de l’État, en lien avec le type de mécanisme électif applicable.  

Dans la première hypothèse du monisme intégral, le chef de l’État peut être entièrement évincé du processus formatif lorsque le mécanisme électif prévu est une élection de jure du chef de gouvernement, qui par définition concentre l’intégralité de la fonction formative entre les mains du parlement. Il peut résiduellement disposer du pouvoir de nomination, mais s’agissant alors d’un pouvoir du dernier mot, celui-ci n’aura aucune portée substantielle. Il s’agit là du modèle adopté par les Länder allemands dans l’immédiate après-guerre, ceux-ci ayant fait le choix de ne pas instituer de chef de l’État. Tel est également le cas de la Constitution autrichienne de 1920 avant sa révision de 1929, le Président fédéral étant formellement exclu de la formation du cabinet²⁰⁷. Peuvent également être rangés dans cette catégorie les modèles suédois et néerlandais qui combinent par une formule originale monisme intégral et parlementarisme négatif, pratiquant une forme de variante de l’élection. Les pouvoirs formatifs traditionnellement dévolus au chef de l’État sont partiellement ou entièrement transférés à un organe parlementaire, mais aucun mécanisme électif positif n’y est appliqué. Dans le cas suédois, le dernier épisode de dualisme effectif date de 1914, lorsque le roi Gustave v remplace le gouvernement Staff par un cabinet de confiance présidentielle en nommant à sa tête Hammarskjöld²⁰⁸. Il est à son tour remplacé en 1917 par une coalition libérale-socialiste, actant le début d’un monisme de fait qui sera juridiquement consacré et renforcé par la Regeringsform de 1974 : « Confiné dans un rôle de pure représentation²⁰⁹ », le monarque n’y a plus la qualité d’organe de la branche exécutive. Le processus formatif relève exclusivement du Riksdag, dont le président se voit confier les attributions formatives monarchiques d’antan, à savoir celles de proposer au vote un candidat au poste de Staatsminister²¹⁰ puis de le nommer²¹¹. Le cas néerlandais emprunte une voie sensiblement différente, puisque le monarque demeure en droit le titulaire des pouvoirs de nomination et de proposition. Toutefois, son rôle formatif fut délibérément neutralisé en 2012 en transférant formellement à la Seconde Chambre des États Généraux (la Tweede Kamer) le pouvoir de nommer les formateurs, ce qui lui permet presque automatiquement de préempter le pouvoir de proposition monarchique. Cette asymétrie semble corroborer la thèse des pouvoirs du premier mot et du dernier mot : seul le premier, susceptible de revêtir une portée réelle, fait indirectement l’objet d’un transfert juridique. Si dans ces deux régimes, on semble de facto aboutir à une élection directe du chef de gouvernement, tel ne peut formellement être le cas dès lors que dans le cas néerlandais, aucun mécanisme électif n’existe et dans le cas suédois, ce mécanisme n’est que négatif – consistant en un vote de non-défiance. Pour autant, on verra que l’existence d’un processus pré-formatif structuré dans ces deux systèmes permet de fait à l’assemblée d’élire le candidat de son choix (v. Infra, Titre I, Chapitre 2, Section II). Dans le modèle japonais, pratiquant l’élection directe de jure du Premier ministre, l’empereur (le Tennô) n’a pas la qualité d’organe du pouvoir exécutif et « ne dispose pas de pouvoirs en matière de gouvernement »²¹². Mais si, comme dans le cas néerlandais, la prérogative de nomination du Premier ministre lui revient, il ne s’agit que d’un pouvoir du dernier mot et donc d’une compétence liée, comme le laisse entendre l’énoncé de la disposition²¹³.  

La seconde catégorie que nous envisageons est celle du monisme classique effectif, soit qu’il est juridiquement consacré et appliqué, soit qu’il s’impose en fait, neutralisant le dualisme formel. Dans ces deux modèles, le chef de l’État n’est pas entièrement exclu du processus formatif, mais il est moins co-auteur que perfecteur de l’acte formatif. Autrement dit, il est titulaire d’un pouvoir du premier mot – a contrario de l’hypothèse du monisme pur, où il en est privé – mais cette prérogative est cantonnée au rang de simple formalité. On ne recense pour notre part que peu de cas où la fonction formative est formellement moniste, c’est-à-dire où la contribution du chef de l’État à celle-ci est juridiquement liée ou textuellement limitée. Comme on le verra, l’exigence de contreseing apposé sur l’acte de proposition ou de nomination n’implique pas ipso facto la neutralisation de ses prérogatives formatives, pouvant au mieux y prédisposer. Il semblerait en réalité que la plupart des constitutions des régimes parlementaires associent le chef de l’État au processus de désignation du chef de gouvernement sans expressément le cantonner à un rôle d’« enregistrement » de la volonté des chambres. Les énoncés constitutionnels demeurent en effet assez indéterminés s’agissant de la portée réelle de ces prérogatives, et c’est conventionnellement que celle-ci est définie, par l’interaction d’une pluralité de facteurs tenant par exemple au statut du chef de l’État dans le régime en cause, son mode de désignation, ou aux mécanismes électifs prévus par le texte. Ces éléments d’ordre formel sont, comme on le verra, relayés par une pratique politique propre à chaque système. Celle-ci, structurée par le système partisan à l’œuvre, produit un type donné de processus pré-formatif, lequel constitue en réalité le vecteur principal de captation des prérogatives formatives du chef de l’État.   

Parmi les systèmes n’explicitant pas le caractère dualiste ou moniste du processus formatif pourrait figurer le modèle allemand, alors même qu’il est souvent érigé en référentiel d’un monisme solidement consacré. Le Président fédéral dispose pourtant en vertu de l’article 63, alinéa 1^er LF d’un pouvoir de proposition qui est « formellement libre²¹⁴ », « suggérant […] une collaboration entre le chef de l’État et le Parlement²¹⁵ » dans la désignation du Chancelier. Dans la pratique néanmoins, ce pouvoir du premier mot est transformé dès les débuts de la République fédérale en « formalité solennelle²¹⁶ », si bien que l’investiture se transforme de facto en élection directe par le Bundestag. Il semblerait ainsi qu’en 1959, Adenauer ait renoncé à briguer la Présidence de la République précisément parce qu’il savait qu’elle ne lui permettrait pas d’imposer le candidat de son choix pour lui succéder à la chancellerie²¹⁷. Son élection qui est l’œuvre d’une assemblée parlementaire ad hoc (le Bundesversammlung) réduisait d’ailleurs sa légitimité à assumer un rôle formatif réel, ce qui était précisément l’intention du constituant de 1949, marqué par l’héritage weimarien. L’intervention du chef de l’État allemand est donc « transparente », se bornant à entériner le choix émanant des négociations partisanes menées lors du processus pré-formatif. L’alinéa 1^er de l’article 63 semble pourtant suggérer un droit de proposition réel d’un candidat présidentiel, ce que laisse penser sa confrontation avec les tours de scrutin suivants reposant sur une élection plénière. Quel serait en effet l’intérêt de différencier ces procédures si le pouvoir présidentiel du premier mot n’avait vocation qu’à désigner un candidat choisi par le Bundestag²¹⁸. Pour autant, c’est précisément parce que ce pouvoir du premier mot revient dès le deuxième tour de scrutin au Bundestag²¹⁹ que le Président fédéral est naturellement conduit à ne pas l’exercer substantiellement, conscient que son choix peut aisément être outrepassé et son autorité politique atteinte. Autrement dit, la possibilité d’une élection plénière en cas d’échec du mécanisme électif prévu en première intention rétroagit sur le pouvoir du premier mot du chef de l’État, ce que l’on observe aussi dans les autres systèmes prévoyant des dispositifs électifs « graduels ». En outre, cette neutralisation est favorisée par le fait que le vote intervient avant toute nomination, de sorte que le chef de l’État n’est pas incité à proposer un candidat de confiance présidentielle. Autrement dit, la proposition en cas d’investiture est plus aisée à neutraliser que la nomination en cas de vote de confiance ou de mécanisme électif négatif, le pouvoir du premier mot dans cette seconde hypothèse exposant à un risque de dualisme effectif plus important, comme on a déjà pu le constater en confrontant les cas roumain et tchèque (v. Supra, Titre I, Chapitre 1, Section II).  

D’autre part, concernant maintenant la compétence de nomination du Chancelier confiée au Président fédéral, on signalera qu’il s’agit là d’un pouvoir du dernier mot, qui est donc presque neutralisé ipso facto. Il est en effet difficilement concevable que le chef de l’État tienne en échec la volonté élective parlementaire, tout au mieux peut-il contribuer à l’orienter par son pouvoir du premier mot. Cette compétence est d’ailleurs expressément liée, tant en ce qui concerne la procédure de l’article 63 LF que celle de la motion de censure constructive²²⁰. Cela étant, dans la première hypothèse, à savoir la désignation consécutive aux élections, la compétence de nomination devient discrétionnaire si le candidat a été élu à la majorité simple²²¹. Ce pouvoir du dernier mot peut en l’espèce avoir une portée formative substantielle, car il ne s’agit pas pour le Président de s’opposer à la volonté de la majorité parlementaire, mais à celle d’une simple pluralité, la largest minority. En outre, dans ce cas de figure, le Président est tenu de dissoudre, si bien que l’arbitrage du processus formatif ne lui revient pas personnellement, mais est délégué au corps électoral.  

Si dans le cas allemand, la proposition et la nomination présidentielles sont dispensées de contreseing, il y a lieu de s’attarder sur l’effet neutralisant de cet instrument sur les prérogatives formatives confiées au chef de l’État. Le contreseing apposé sur l’acte formatif n’implique pas nécessairement un monisme de droit, pas plus qu’il ne garantit l’émergence d’un monisme de fait. En effet, « ce qui définit un pouvoir propre n’est pas qu’il [y] soit assujetti ou non²²² ». Lorsque le contreseing requis est dû, sauf illégalité ou usage manifestement abusif²²³, la prérogative formative demeure discrétionnaire en droit, étant l’expression d’un pouvoir propre et non d’un pouvoir partagé avec le contresignataire. En revanche, lorsque ce dernier est juridiquement libre de ne pas souscrire à l’acte, le fait pour lui d’y procéder engage sa responsabilité nominale, ce qui a normalement pour effet de lui transférer le titre à décider du fond de la décision contresignée. Dans le cas italien, le président du Conseil est nommé par décret du président de la République, que ce premier contresigne lui-même. Il s’agit pourtant d’un pouvoir propre du chef de l’État, juridiquement discrétionnaire. Le basculement vers le monisme de facto procède des conditions politiques du système et notamment des données du processus pré-formatif. Elles tendent en principe à réduire la latitude présidentielle, même si dans le cas italien l’effet inverse a pu être observé : faute de processus pré-formatif structuré, la marge de manœuvre formative du Président s’y est parfois renforcée (v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section II). Le cas weimarien a connu une situation analogue : la proposition et la nomination du Chancelier du Reich étaient des pouvoirs propres présidentiels assujettis au contreseing²²⁴, lequel, par la conjoncture parlementaire, n’a pas permis de neutraliser un dualisme effectif. Sous la iii^e République, la nomination du président du Conseil appartient au chef de l’État²²⁵ et intervient avant le vote de confiance qui s’est conventionnellement imposé. Elle est soumise en pratique au contreseing du chef de gouvernement sortant²²⁶, mais ce n’est qu’à la faveur de la crise du 16 mai 1877 et de la « Constitution Grévy » que le monisme s’impose durablement. Le modèle espagnol mérite également d’être évoqué. Si le constituant de 1978 entend s’inspirer du modèle suédois de monisme intégral en plaçant le roi hors du pouvoir exécutif²²⁷, il n’en établit pas moins une monarchie formellement dualiste²²⁸, notamment en lui confiant les prérogatives formatives de proposition et de nomination du Président du Gouvernement²²⁹ sous la forme de pouvoirs propres. Le contreseing du président du Congrès des députés est dans les deux cas requis²³⁰ – autre emprunt au modèle suédois – en vue de « garantir la neutralité de l’exercice du pouvoir royal²³¹ », sans néanmoins que cette mention ne puisse utilement établir à elle seule un monisme de fait. La neutralisation du pouvoir monarchique du premier mot est en revanche indirectement favorisée par le dispositif d’investiture – et non de vote de confiance – figurant dans la Constitution, ainsi que par l’économie globale du texte constitutionnel qui cantonne le roi à un rôle honorifique, rétroagissant sur le processus formatif.  

Il faut enfin évoquer le rôle formatif du chef de l’État dans les cadres de parlementarisme négatif. On sait que l’absence de mécanisme électif ou le recours à un mécanisme de vote négatif contribuent au maintien d’un dualisme dans le processus de formation du gouvernement, lequel sera plus susceptible de procéder du chef de l’État, aux dépens de la logique coalitionnelle. Il ne s’agit toutefois pas d’une fatalité, et l’absence de fonction élective positivement codifiée peut malgré tout aboutir à la neutralisation du rôle formatif du chef de l’État.  

Tel est d’abord généralement le cas des systèmes dualistes classiques ayant conservé une structure monarchique. En Grande-Bretagne, le basculement au monisme en 1834 conduit à ce que le pouvoir royal de nomination soit « entièrement conditionné²³² » par la configuration parlementaire. Le fort bipartisme qui prévaut à la Chambre des Communes fut d’ailleurs de grand recours : l’émergence spontanée et systématique d’une majorité stable et homogène fut un levier de pression politique contraignant le Roi à toujours désigner le leader du parti vainqueur aux élections générales, sans pouvoir profiter de la confusion ou de l’inertie que le contexte coalitionnel est susceptible d’engendrer. C’est dans ces conditions que Bagehot put ainsi identifier la fonction élective des Communes. Cette conversion au monisme de fait concerne donc naturellement aussi les autres régimes inspirés du système de Westminster où le monarque britannique occupe nominalement la fonction de chef de l’État. Ainsi, c’est par exemple à Sa Majesté que « continu[ent] d’être et [...] sont attribués le gouvernement et le pouvoir exécutif du Canada²³³ », bien que ce soit au gouverneur général qu’est confiée la tâche d’«  administr[er] le gouvernement du Canada au nom de la Reine²³⁴ ». La nomination du Premier ministre canadien par la Couronne – ou plutôt en pratique par son représentant, le gouverneur général –, relève de ses « pouvoirs de réserve²³⁵ », exercés sans contreseing. Pour autant, la maxime ayant valeur de convention de la Constitution en vertu de laquelle « le souverain règne, mais ne gouverne pas²³⁶ » l’exclut – et exclut le gouverneur général – du processus formatif. Toutefois, dans le cas canadien, le multipartisme – bien que structuré autour de deux partis dominants – ne garantit pas la formation systématique de gouvernements majoritaires homogènes, et l’absence de majorité a pu, dans certains cas, laisser subsister des formes résiduelles de dualisme.  

Ce mouvement s’étendit naturellement aux autres monarchies reposant formellement sur un parlementarisme négatif à mesure que la légitimité élective qui faisait défaut au roi imposait de neutraliser son rôle formatif. Ainsi par exemple de la Belgique, où le monisme s’est durablement implanté à compter de la « question royale » dans l’immédiate après-guerre²³⁷ et où le vote de confiance devant le Parlement fédéral est d’usage. Le pouvoir de nomination du monarque peut alternativement être un pouvoir du dernier mot juridiquement lié lorsque le candidat est élu en application du mécanisme de motion de défiance constructive introduit en 1993²³⁸, ou un pouvoir du premier mot lorsqu’il s’agit de nommer un Premier ministre qui se soumettra ultérieurement au vote de confiance conventionnel, auquel cas la nomination est formellement libre²³⁹, mais politiquement contrainte par les usages pré-formatifs très élaborés que la pratique a vu se développer (v. Infra, Titre I, Chapitre 2, Section II). Cette seconde hypothèse correspond également mutatis mutandis au modèle néerlandais. Il n’y existe pas de mécanisme électif positif, mais la désignation du Premier ministre intervient de facto au sein de la Tweede Kamer, qui s’est vu confier en 2012 la fonction d’octroi des mandats exploratoires. Ces deux cas sont particulièrement illustratifs d’un exercice purement informel de la fonction élective par le parlement qui s’est imposé dans la pratique comme une nécessité fonctionnelle pour faire émerger des gouvernements de coalition – la norme dans ces deux systèmes –, neutralisant le dualisme qui prévaut formellement.  

La neutralisation du rôle formatif du chef de l’État dans les systèmes de parlementarisme négatif ne concerne pas seulement les monarchies dualistes classiques, mais également les républiques où prévaut le dualisme renouvelé²⁴⁰. Le modèle autrichien est à cet égard intéressant, car le monisme intégral de 1920 cède la place à un dualisme renouvelé dès 1929 qui ne sera pourtant jamais effectif, cédant à nouveau la place à un monisme de fait. La révision constitutionnelle de 1929 dote le Président de la République autrichienne d’un droit de nomination du chancelier et des autres ministres fédéraux²⁴¹ sans prévoir en retour un mécanisme électif positif au profit du Conseil national, rétrogradant du statut d’organe formatif exclusif à celui d’organe évincé. Pour autant, la contribution présidentielle à la fonction formative fut d’emblée neutralisée, le dénouement de la crise de 1930 initiée par le chef de l’État Miklas éliminant la « virtualité présidentialiste²⁴² » introduite par la révision. En 1945, la Constitution fédérale de 1920 fut remise en vigueur dans sa version modifiée de 1929, et les conventions neutralisantes qui s’étaient alors développées persistèrent également. L’effacement du Président s’est ainsi poursuivi, le cantonnant au « rang d’organe secondaire de la Constitution²⁴³ ». L’ère de la Proportz signale dès les débuts du régime la capacité et la volonté des partis autrichiens à recourir à la coalition comme moyen pour la majorité ainsi formée de ne pas se dessaisir de la fonction élective et laisser le processus formatif aux mains du chef de l’État. Au titre des « régimes parlementaires biélectifs sans emprise présidentielle²⁴⁴ » – c’est-à-dire connaissant un dualisme renouvelé non effectif – peut également être mentionné le cas du Portugal. Le passage au monisme y fut plus conflictuel, la première décennie du régime étant marquée par les tentatives de captation formative du chef de l’État, le général Eanès, jusqu’à ce que le succès électoral d’un parti majoritaire en 1987 neutralise toute velléité dualiste²⁴⁵. Ce n’est donc pas le recours à la coalition qui en fut l’instrument, à la différence du cas autrichien.  

Reste à évoquer l’hypothèse du dualisme effectif dans le processus formatif, qui semble aujourd’hui essentiellement incarnée par l’exception française.  

§2. Le dualisme formatif effectif, un obstacle structurel à la logique coalitionnelle 

La contribution réelle du chef de l’État à la fonction formative est, sinon incompatible, du moins difficilement conciliable avec la désignation du chef de gouvernement coalisé, dont le choix revient par définition à la majorité coalisée. L’exercice substantiel d’un pouvoir du premier mot reviendrait à orienter les possibilités d’alliance parlementaire voire imposer à une majorité coalisée donnée un nom. Ce type d’interférence, s’il est observable à titre ponctuel dans certains systèmes en cas de genèse majoritaire infructueuse, est en principe incompatible avec le processus de coalisation qui repose sur des négociations partisanes menées de manière autonome, sans ingérence d’un acteur tiers. On comprend donc aisément pourquoi le modèle moniste s’est imposé en fait ou en droit dans la plupart des régimes parlementaires, dont le mode de scrutin et le système partisan imposent souvent le recours à la coalition – bien que la donnée coalitionnelle ne soit bien évidemment pas le seul facteur explicatif de cette mutation.  

S’il appert des développements précédents que le dualisme renouvelé n’est en pratique pas moins sujet à la neutralisation de la fonction formative du chef de l’État, la France fait notoirement exception à cette conclusion. Là où le maintien d’un dualisme effectif peut naître de l’absence chronique de majorité sous la forme d’un « présidentialisme minoritaire » (v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section II), il s’agit plutôt ici de s’intéresser au présidentialisme majoritaire propre à la v^e République française. Sa configuration singulière fonctionne à rebours de la trajectoire observée à l’échelle comparative, en ce qu’elle repose sur la neutralisation de la fonction élective du Parlement en vue de réhabiliter le pouvoir formatif du chef de l’État. Le cadre dualiste renouvelé instauré en 1962 a ici contribué à la réalisation du projet gaulliste, l’investiture populaire du chef de l’État venant justifier la formation d’un gouvernement qui procède d’abord de lui. Refusant de se retrancher dans une position arbitrale, le Général de Gaulle entend en effet s’arroger un pouvoir de direction du gouvernement, ce qui suppose au préalable de « composer un gouvernement à sa main et, d’abord, de choisir personnellement le Premier ministre²⁴⁶ ». Ce changement de paradigme est ouvertement recherché, la v^e souhaitant rompre avec le principe de souveraineté parlementaire et le « régime des partis » qui prévalaient sous les iii^e et iv^e Républiques. L’un comme l’autre étaient selon de Gaulle à la fois la cause et l’effet de l’absorption par l’Assemblée du pouvoir formatif. La rhétorique gaullienne mobilise alors une conception dogmatique de la séparation des pouvoirs²⁴⁷ en vue de substituer à un « gouvernement, qui tient [de l’Assemblée] l’origine de son autorité et qui, dépendant de son arbitraire, n’est que son commis²⁴⁸ » un système où collaborent « un chef de l’État et un Parlement séparés, encadrant un Gouvernement issu du premier et responsable devant le second²⁴⁹ ». Autrement dit, il s’agit de restaurer l’indépendance²⁵⁰ et l’autorité exécutives par la voie d’un cabinet d’origine et de confiance présidentielles, avec à sa tête un obligé du chef de l’État. On sait pourtant que le rapport qu’entretiennent en régime parlementaire le gouvernement et les chambres n’est pas un lien d’indépendance, mais a contrario un lien de fusion organique. Le postulat fondateur de la v^e est donc dans l’esprit de ses auteurs intellectuels structurellement dualiste, ceux-ci envisageant le chef de l’État comme l’organe formatif sinon unique du moins clairement prépondérant²⁵¹. La réalisation effective de ce postulat repose sur la combinaison de plusieurs instruments.  

Si le principe de responsabilité du gouvernement devant l’Assemblée nationale est maintenu²⁵², et par là la nature parlementaire du régime préservée, celui-ci est « assaini²⁵³ » par la neutralisation conventionnelle de la fonction élective parlementaire. Le parlementarisme négatif et le dualisme sont en France effectifs et instaurés par la pratique, logique symétriquement inverse aux autres systèmes parlementaires qui réhabilitent en fait la fonction élective neutralisée en droit. Il y a lieu de remarquer que l’éviction du Parlement de la séquence formative fut aussi rendue possible par le mécanisme électif déjà négatif et « minoré » prévu par le texte, lequel habilite le Président à nommer un chef de gouvernement entrant en fonctions avant tout vote parlementaire. Il eût en effet été plus difficile d’imposer ce principe de confiance présumée – ou plutôt le renforcer – si une investiture formelle avait été constitutionnellement requise. Cette première étape était la condition nécessaire à la captation présidentialiste du pouvoir formatif. La prérogative figurant à l’article 8, alinéa 1^er de nommer le Premier ministre par décret présidentiel dispensé de contreseing en fût donc le deuxième instrument. Cette inflexion dualiste du régime qui renoue avec l’équilibre du parlementarisme classique conduit, conformément au projet gaullien²⁵⁴, à rapprocher l’exécutif techniquement bicéphale d’un organe monocéphale : le gouvernement cesse d’être le comité exécutif du corps législatif pour devenir le préposé du Président, la fusion semblant s’opérer avec ce dernier en lieu et place de l’Assemblée.  

Reste que l’élément sous-jacent et indispensable à la pratique formative dualiste est bien l’existence du fait majoritaire. La v^e République se rattache en ce sens structurellement au parlementarisme : s’il ne semble pas toujours en procéder organiquement, force est de constater que le gouvernement dépend de la majorité en place. En concordance des majorités, la pratique formative gaullienne fut progressivement consolidée et même accentuée²⁵⁵. Le Président a ainsi la faculté de discrétionnairement exercer son pouvoir du premier mot en nommant la personnalité de son choix²⁵⁶, car la majorité parlementaire qui lui est acquise est asservie, gouvernée et non gouvernante²⁵⁷, de sorte que « ce n’est pas la majorité qui définit le gouvernement, c’est exactement l’inverse²⁵⁸ ». Le Premier ministre est même parfois désigné par le Président alors que Parlement ne siège pas, en période d’intersession parlementaire ou dans l’attente des élections législatives lorsque la législature a atteint son terme²⁵⁹. Il y a ici lieu de souligner que ce pouvoir formatif substantiel quasi-exclusivement exercé par le Président à majorité conforme contribue aussi à démontrer que, pour revenir à la définition formulée en ouverture du propos (v. Supra, Introduction, iv), les gouvernements de la v^e ne peuvent être qualifiés de cabinets de coalition. Selon ce raisonnement par contraposée, plutôt que de partir de la définition du gouvernement coalisé pour en tirer l’implication d’une nécessaire primauté élective du Parlement, il s’agit d’exclure cette qualification lorsque se constate l’absence de participation effective de la majorité au processus formatif et, corrélativement, sa monopolisation par le chef de l’État.  

Cela étant, la captation du pouvoir formatif qui se déploie à majorité constante cède à majorité contraire, puisqu’elle ne peut prospérer que « sous la condition suspensive de l’acceptation tacite de la chambre populaire²⁶⁰ ». La cohabitation est ainsi une occurrence de retour à un gouvernement parlementaire, dirigé par un Premier ministre émanant véritablement de la majorité, en principe le leader du parti de l’anté-opposition. Le pouvoir de nomination du Président est alors privé de portée formative effective, réduit au rang de simple formalité et le « dualisme ne subsiste plus que sur le plan juridique²⁶¹ ». Autrement dit, l’article 8, alinéa 1^er ne peut être lu qu’en combinaison avec l’article 50 de la Constitution en ce sens que le pouvoir du premier mot qui y figure est juridiquement libre, mais politiquement contraint par la conjoncture partisane de l’Assemblée. Lors des trois épisodes de cohabitation que la v^e a connus (1986-1988 ; 1993-1995 ; 1997-2002), les membres de la majorité parlementaire furent investis d’une « fonction implicite de grand électeur avec mandat impératif²⁶² » et le leader du parti vainqueur aux élections s’imposa mécaniquement au Président. Partant, il n’est en réalité pas question d’une concurrence dans l’exercice de la fonction formative entre le chef de l’État et la majorité parlementaire. Cette dernière en conserve en toute circonstance le titre – prémisse nécessaire du parlementarisme moderne –, mais en délègue l’exercice au chef de l’État lorsqu’elle lui est favorable. La délégation cesse lorsque la majorité lui est opposée, celle-ci reprenant ses droits formatifs. Il se produit ainsi une alternance entre dualisme – implicitement consenti par le Parlement, il est vrai, mais néanmoins effectif – et monisme.  

L’intérêt de la configuration actuelle tient précisément à l’absence de volonté majoritaire unifiée en mesure de soit procéder à ce transfert au profit du Président, soit d’assumer d’elle-même sa fonction élective. Cela a conduit au maintien d’un dualisme effectif, qui s’avère, on le sait, incompatible avec la logique coalitionnelle. De fait, alors même que le chef de l’État devrait désormais « se cantonner à un rôle modeste de « médiateur » censé accompagner un processus de formation d’un nouveau gouvernement²⁶³ », force est de constater que la désignation de M. Barnier le 5 septembre 2024 puis de F. Bayrou le 13 décembre 2024 relève davantage d’un choix présidentiel que parlementaire. Le laconisme des décrets de nomination²⁶⁴ et l’opacité des processus pré-formatif et formatif ne permettent pas d’appuyer juridiquement cette assertion. Il n’en demeure pas moins que dans un cas comme dans l’autre, E. Macron a manifestement choisi ces individus pour leur personnalité prétendument neutre et fédératrice plutôt qu’en raison de leur appartenance à une majorité coalisée et leur position de leader au sein de celle-ci. La négociation de la majorité de soutien au Premier ministre ne précède d’ailleurs pas sa nomination : ce n’est qu’a posteriori dans un cas comme dans l’autre que le « socle commun » s’est officiellement établi comme coalition de majorité relative alliant la formation Ensemble pour la République (EPR) et le groupe parlementaire Les Républicains (LR). Les négociations partisanes se sont en effet poursuivies dans la séquence intervenant entre la nomination du Premier ministre et celle de son gouvernement. C’est ainsi par exemple qu’une incertitude existait sur la potentielle participation du Parti socialiste à la coalition gouvernementale une fois F. Bayrou nommé. Le Président exerce donc bien un pouvoir du premier mot : il désigne une personnalité qui se veut consensuelle et placée plutôt au centre, en vue d’a posteriori réunir autour d’elle « l’arc républicain » qu’E. Macron appelait de ses vœux. Ce processus formatif déroge donc à la logique coalitionnelle, laquelle suppose au contraire que la désignation du chef de gouvernement procède pleinement d’une majorité unie par un pacte et soit l’aboutissement des négociations interpartisanes. Dans le cas français, il s’agit moins d’entériner la volonté d’une majorité existante que d’orienter la construction d’une majorité encore virtuelle – c’est-à-dire, de peser sur ce qu’on appelle la genèse majoritaire – et, ce faisant, de préfigurer la formule de gouvernement qui sera retenue.  

Par ailleurs, plus que des personnalités consensuelles, E. Macron nomme des Premiers ministres sur lesquels il espère pouvoir utilement exercer une influence, tant dans la formation du gouvernement que dans la conduite de la politique de la Nation. Si désormais, la conjoncture politique ne permet plus un rapport de franche subordination²⁶⁵, le Président choisit des individus de sensibilité partisane proche de sa ligne personnelle, préoccupation qu’il semble avoir ouvertement affichée lors des consultations avec les différents candidats pressentis²⁶⁶. Tous les autres noms qui auraient apparemment été envisagés lors des deux séquences formatives et recensés dans la presse s’inscrivent dans cette logique – ainsi par exemple de R. Lescure ou S. Lecornu. On peut à ce sujet également signaler le poids informel exercé par les « conseillers de l’ombre » du Président, et au premier chef par A. Kohler, qui est celui ayant orienté le choix d’E. Macron vers M. Barnier et qui aurait après son renversement fortement milité pour la nomination de R. Lescure²⁶⁷.  

La configuration actuelle repose finalement sur une équation insoluble. D’une part, si le dualisme demeure effectif, c’est en bonne partie en raison de l’absence de majorité apte à exercer sa fonction élective, de sorte que le chef de l’État semble exercer un rôle formatif « par défaut ». D’autre part, cela signifie précisément qu’à la différence des configurations que l’on a connues jusqu’à 2022 – à l’exception de 1988 –, le Président ne peut se prévaloir d’une « délégation » parlementaire, et intervient donc sans aucune légitimité démocratique dans le processus pré-formatif. Tel est à plus forte raison le cas que le Président Macron a été désavoué successivement par deux scrutins, sanction dont il devrait tirer les conséquences, sinon par application de la doctrine Capitant du moins en s’abstenant d’interférence dans le processus formatif. En tout état de cause, s’il apparaît illégitime, ce dualisme rémanent est aussi inopportun dans la configuration actuelle en cela qu’il entrave l’acculturation à la logique coalitionnelle. Le parlementarisme négatif qui permettait la formation de gouvernements présidentiels autorise désormais la formation de gouvernements de surcroît minoritaires.  

Pour autant, il y a lieu de nuancer le caractère indu de ces interventions présidentielles. Si le chef de l’État profite certes de la fragmentation partisane pour se ménager un rôle formatif, la responsabilité en incombe au premier chef aux partis politiques eux-mêmes, dont le comportement entrave la formation d’une majorité viable alternative au bloc central minoritaire. On verra à ce sujet que l’absence sous la v^e d’un processus pré-formatif structuré et institutionnalisé – résultante de l’existence pérenne du fait majoritaire – constitue l’obstacle principal à la neutralisation du pouvoir formatif présidentiel et à la formation d’un gouvernement de coalition. Non seulement les acteurs parlementaires ne cherchent pas activement à se réapproprier leur fonction élective, mais plus encore, ils reconnaissent implicitement qu’il revient toujours à E. Macron de désigner le Premier ministre de son choix, sans que les nouvelles données du champ partisan ne changent la donne. Ainsi, au lendemain du scrutin du 7 juillet puis à nouveau à l’issue du vote de la motion de censure le 4 décembre, l’essentiel du corps parlementaire et des commentateurs étaient tournés vers le Président, dans l’attente de son choix²⁶⁸, alors même que l’impulsion aurait dû émaner des chambres. Autrement dit, il est collectivement consenti que le pouvoir du premier mot du Président a vocation, en l’absence de majorité, à revêtir une portée substantielle et que l’Assemblée se bornera à exercer a posteriori un pouvoir du dernier mot en approuvant ou réprouvant le choix présidentiel, ce qui est évidemment l’antithèse de la logique coalitionnelle. Ce constat est aussi corroboré par les débats qui ont entouré la durée de nomination du Premier ministre. Certains acteurs ou commentateurs politiques ainsi qu’une partie de la doctrine ont affirmé que cette nomination devait intervenir « sans délai²⁶⁹ », appelant le chef de l’État à promptement arrêter son choix. Comme on le verra (v. Infra, Titre I, Chapitre 2, Section II), ces remarques sont sans objet dans les systèmes parlementaires coutumiers de la coalition, où c’est la conclusion du processus pré-formatif mené entre les partis représentés au parlement, souvent à l’issue de plusieurs mois de négociations, qui conditionne la mise en œuvre des compétences du chef de l’État.  

Enfin, cette acculturation du personnel politique à la logique dualiste trouve une illustration particulièrement éclairante dans les propos de F. Bayrou. Si celui-ci se place ouvertement dans la continuité du Président Macron²⁷⁰, il considère également que la compétence de nomination de ce dernier est une « prérogative présidentielle²⁷¹ » de nature discrétionnaire²⁷². Il faut signaler au passage que, de manière pour le moins inattendue, il a été rapporté que la désignation de F. Bayrou n’aurait justement pas été un libre choix présidentiel, mais le produit d’un rapport de force²⁷³. Il n’est pas inintéressant de relever que ce curieux épisode a été analysé comme une mise en cause de la tutelle élyséenne prédisposant à des négociations plus fécondes au sein de l’Assemblée²⁷⁴. Autrement dit, en montrant qu’il n’était pas un candidat présidentiel, F. Bayrou aurait affirmé son autonomie formative à l’égard du Chef de l’État, et serait donc apparu comme plus susceptible de fédérer une majorité et former un gouvernement de coalition.  

Puisqu’il est désormais acquis que la logique coalitionnelle suppose une neutralisation du rôle formatif du chef de l’État, il faut à présent examiner les contraintes propres à ce contexte de nature à permettre ce résultat.  

Section II. Un pouvoir formatif sous contrainte coalitionnelle 

On a ici voulu recenser deux types de contraintes susceptibles d’indirectement limiter la liberté du chef de l’État dans l’exercice de ses pouvoirs formatifs, et ainsi faire basculer dans le monisme de fait. Ces éléments sont spécifiques au contexte coalitionnel en ce qu’ils se déploient en l’absence de majorité et ont précisément pour objet la construction d’une alliance parlementaire et d’une formule de gouvernement. Nous nous proposons de distinguer ces deux types de contraintes selon leur nature procédurale ou substantielle, étant entendu que dans un cas comme dans l’autre, ces contraintes sont pour l’essentiel informelles, ayant au mieux valeur conventionnelle. D’une part, il s’agit d’examiner comment l’exercice par le chef de l’État de son pouvoir du premier mot est procéduralement encadré, précédé par un processus dit pré-formatif qui transfère informellement à la chambre la faculté de sélectionner le candidat, de façon à ce que dans les faits, elle l’élise pleinement (§1). Le pouvoir du premier mot est également encadré par un type de « maxime politique » qui régit ce processus pré-formatif quant au fond, ou autrement dit une règle informelle qui guide le choix substantiel du Premier ministre (§2).  

§1. Une contrainte de nature procédurale : le mécanisme pré-formatif  

Dans les systèmes formellement dualistes, c’est-à-dire finalement ceux dans lesquels le chef de l’État dispose d’un pouvoir de premier mot qui n’est pas juridiquement lié, deux configurations sont susceptibles de faire basculer dans le monisme de facto. Dans la première hypothèse, une majorité absolue spontanément issue des urnes s’arroge mécaniquement la fonction formative, qui est en réalité substantiellement exercée par l’électorat. Dans la seconde hypothèse, celle qui retiendra notre attention, un processus de négociations plus ou moins institutionnalisé permet aux partis représentés au parlement d’absorber le pouvoir du premier mot du chef de l’État, qui se trouve alors politiquement contraint d’entériner le choix ainsi présenté. Ce processus pré-formatif – ou « coalition bargaining process » – est transversal en ce qu’il concerne en pratique tous les systèmes parlementaires pratiquant la coalition, bien qu’à des degrés différents. Il intervient indépendamment du dispositif électif applicable, permettant donc de neutraliser la participation formative du chef de l’État en toute hypothèse. Le processus pré-formatif s’inscrit lui aussi dans un continuum, dont les différents seuils représentent des degrés variables de contrainte procédurale venant limiter plus ou moins strictement la participation du chef de l’État. Celui-ci peut ainsi – dans l’ordre croissant de contrainte – simplement consulter les formations politiques, octroyer un mandat de formateur, octroyer un mandat d’informateur, ou encore être passif, n’intervenant en pratique pas dans le processus pré-formatif qui est entièrement laissé à l’initiative des partis. L’ultime degré consiste à formellement l’évincer du processus pré-formatif.  

Dans la première hypothèse, celle imposant un seuil minimal de contrainte, il n’incombe au chef de l’État que de consulter les différentes formations politiques avant de désigner le candidat proposé (investiture) ou le chef de gouvernement nommé (vote de confiance et mécanisme négatif). Il est relativement fréquent qu’il s’agisse là d’une obligation constitutionnelle, comme c’est le cas en Espagne²⁷⁵, au Portugal²⁷⁶, en Slovénie²⁷⁷ ou sous la iv^e République²⁷⁸. Cette exigence formelle conduit en pratique à des situations variables qui dépendent largement de la pratique politique : la consultation peut constituer une simple formalité par lequel le chef de l’État s’informe de la volonté des partis, mais garde une latitude de choix, ou peut a contrario constituer l’instrument par lequel il est informé du choix prédéfini des partis duquel il ne s’écarte pas. Ce deuxième cas, dans lequel il est cantonné à un rôle pré-formatif passif, se rattache alors au quatrième type de contrainte procédurale identifié. Le premier cas n’est en revanche effectivement appliqué dans aucun système, a fortiori en situation non majoritaire, sauf en France qui une fois encore fait figure d’exception depuis le scrutin du 7 juillet. 

Les deuxième et troisième types de mécanismes pré-formatifs consistent à confier un mandat exploratoire, respectivement à un formateur ou à un informateur. Dans l’hypothèse du mandat de formateur, les consultations menées par le chef de l’État lui permettent de pressentir un candidat, mais préalablement à l’exercice formel de son pouvoir du premier mot, il charge ce candidat de s’assurer du soutien d’une majorité coalisée. Autrement dit, ce ne sont pas les partis qui désignent directement le formateur, mais bien le chef de l’État selon les données du jeu parlementaire et notamment les possibilités d’alliances qui ressortent des consultations. Cet instrument pré-formatif permet néanmoins de s’assurer que le pouvoir formatif du chef de l’État sera exercé conformément à la volonté parlementaire, car en cas d’échec du mandat, le candidat n’est pas proposé ou nommé. Il s’agit donc de présélectionner une personnalité susceptible d’être acceptée par les partenaires d’une coalition virtuelle²⁷⁹, ce que le mandat a vocation à tester. La pratique existe sous la iv^e République, où le mandat est généralement confié à un ancien président du Conseil²⁸⁰. Le formateur n’est alors qu’un candidat « pressenti », qui devient le candidat « désigné » et donc proposé au vote s’il semble parvenir à réunir une majorité lors de la phase pré-formative. Il devient enfin le candidat « investi » dans le cas où il parvient effectivement à recueillir la majorité des suffrages lors de la phase élective. Lors du processus pré-formatif, le candidat pressenti effectue des « tours de piste » afin de « lever des hypothèques²⁸¹ ». Autrement dit, il est tenu de sonder l’état des forces partisanes afin de tester l’accueil de sa candidature et la confiance dont il dispose, puis de lever les obstacles potentiels à son investiture en négociant des compromis avec les partis concernés. L’Italie connaît un processus pré-formatif assez similaire, qui obéit à certains usages (regole di corettezza). Le procédé de droit commun, appliqué lorsque l’état des forces parlementaires est relativement clair, est la désignation d’un incarico, c’est-à-dire d’un président du Conseil pressenti. Si ce mandat de formateur était auparavant octroyé par décret présidentiel contresigné par le président du Conseil démissionnaire, une préconisation verbale suffit depuis 1958, confirmée ensuite par communiqué officiel du Quirinal²⁸². Dans l’hypothèse où l’incarico parvient à réunir une coalition gouvernementale, il devient président du Conseil désigné (Presidente del Consiglio incaricato) et peut alors être formellement nommé par décret présidentiel, avant de se soumettre à un vote de confiance – qui dans le cas italien est collectif, si bien que la formule gouvernementale est également fixée lors du mandat d’incarico. Le modèle italien est un exemple de processus pré-formatif très institutionnalisé par l’intervention de conventions qui se greffent au dispositif formatif de nomination présidentielle pour l’encadrer, ce qui s’avère d’autant plus nécessaire que le mécanisme électif applicable est en l’espèce un vote de confiance et non une investiture. Si dans les deux systèmes évoqués, la pratique du mandat exploratoire de formateur est très largement informelle, elle peut parfois avoir un fondement textuel. Tel est par exemple le cas en Israël²⁸³, en Grèce²⁸⁴ ou en Bulgarie²⁸⁵. La procédure pré-formative prévue dans ces deux derniers cas est intéressante, car elle se rapporte également à la maxime politique applicable et la codifie en prévoyant dans l’ordre les groupes parlementaires qui peuvent se voir accorder un mandat selon leur importance numérique. Force est néanmoins de constater que ce mécanisme pré-formatif n’exerce pas une contrainte procédurale très importante sur le pouvoir présidentiel du premier mot, le chef de l’État gardant une latitude de choix quant à la désignation du formateur. Il pourra d’ailleurs être observé que dans tous ces régimes, il recouvre un véritable pouvoir formatif en temps de crise (v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section II) et que les gouvernements de coalition formés sont globalement assez instables.  

Le mandat d’informateur est le troisième type d’instrument pré-formatif et en pratique le plus répandu. Il incarne de façon emblématique la volonté de déléguer le pouvoir du premier mot aux partis. En octroyant un mandat exploratoire de ce type, le chef de l’État place son pouvoir d’appréciation entre les mains d’acteurs – les informateurs – chargés d’objectivement identifier les possibilités de formules coalitionnelles ainsi que ceux susceptibles de les concrétiser en réunissant une majorité, à savoir les formateurs. Ce mécanisme se retrouve notamment en Belgique, où le Roi accorde d’abord des missions d’information pour explorer les possibilités de coalition après les élections, puis désigne ensuite les formateurs identifiés par les informateurs. Si cette pratique permet de pleinement institutionnaliser et structurer le processus pré-formatif au sein des chambres, elle n’en facilite pas nécessairement la conduite. Ainsi, la crise intervenue entre 1987 et 1988 après la chute du gouvernement Martens vi a vu le Roi successivement désigner un premier informateur, un second informateur après l’échec du premier, puis un formateur, et enfin un second formateur après l’échec du premier²⁸⁶, qui n’est nul autre que le Premier ministre sortant Martens. Après les élections du 26 mai 2019, le processus pré-formatif s’est étendu sur 494 jours lors desquels le roi Philippe a successivement désigné neuf informateurs. Il peut également exister des « pré-formateurs », et les mandataires (informateurs, pré-formateurs, formateurs) sont souvent désignés par binôme. Dans la période récente, Bart de Wever, chef des nationalistes flamands sortis en tête du scrutin le 9 juin 2024, a ainsi été successivement désigné informateur, préformateur et formateur par le Roi Philippe. Au fil de ses différents mandats, un accord s’est progressivement dégagé en vue de former une coalition pentapartite, qui succède à la coalition « Vivaldi », conduisant à la formation du Gouvernement De Wever qui succède au Gouvernement De Croo.   

La pratique existe également aux Pays-Bas, où le monarque désigne des « éclaireurs » (informateurs) et des formateurs. Il n’est pas rare que certains informateurs soient finalement désignés formateurs et accèdent le cas échéant à la tête du gouvernement, tandis que certains formateurs, à l’inverse, ne sont jamais proposés ou soumis au vote²⁸⁷. En ce sens, ce sont bien les négociations interpartisanes qui déterminent l’issue de la mission d’information ou de formation, et non le chef de l’État qui n’accorderait un mandat que comme préalable d’apparat à la proposition ou la nomination.  

Ces deux systèmes ont pour point commun de reposer formellement sur un cadre dualiste classique qui ne prévoit aucun mécanisme électif en droit, mais assure en pratique un monisme de fait grâce à ce mécanisme pré-électif efficace, absorbant entièrement les prérogatives formatives du monarque. Cet instrument est plus fonctionnel que le seul mandat de formateur dans les systèmes où le multipartisme est non structuré, car le nombre de partis représentés est trop élevé pour directement pressentir un candidat sans discussion préalable. On signalera d’ailleurs que lorsque l’état des forces parlementaires est incertain, les usages (regole di correttezza) encadrant le processus pré-formatif italien permettent au Président de confier des missions d’informations à des personnalités neutres qui doivent alors chercher un candidat potentiel (pre-incarico) – sorte de pré-formateur – avant l’octroi du mandat d’incarico²⁸⁸.  

Le modèle autrichien diffère sensiblement de cette configuration. Il combine formellement dualisme renouvelé et parlementarisme négatif, l’un et l’autre étant corrigés par le recours aux mandats exploratoires. Après avoir consulté les partis représentés au Conseil national, le Président fédéral charge une personnalité politique d’explorer les possibilités de coalition. Néanmoins, compte tenu du système partisan autrichien qui a longtemps reposé sur un multipartisme structuré, historiquement dominé par deux grands partis, les missions exploratoires confiées étaient essentiellement des mandats de formateur. La dispersion partisane et la fragmentation parlementaire croissantes que connaît l’Autriche l’ont conduite à transposer la pratique allemande des discussions exploratoires (Sondierungsgespräche) et des négociations de coalition (Koalitionsverhandlungen)²⁸⁹. Il s’agit donc d’une variante combinant le deuxième mécanisme pré-formatif décrit (le mandat de formateur) et le quatrième que l’on s’apprête à exposer, cette pratique hybride permettant de rattacher à grands traits le cas autrichien à notre troisième hypothèse de mandats exploratoires.  

Au total, ce troisième instrument pré-formatif s’avère utile en contexte de morcellement partisan, et son degré de contrainte plus élevé – en ce qu’il prive le chef de l’État du choix du formateur – permet d’efficacement neutraliser son pouvoir du premier mot.  

Il existe néanmoins une quatrième forme d’encadrement du processus pré-formatif plus radicale encore, qui consiste à entièrement en laisser la charge à l’initiative des partis. Ces derniers conduisent donc les négociations en toute autonomie, sans intervention d’un informateur ou d’un formateur désigné par le chef de l’État. Celui-ci est simplement informé du choix parlementaire et s’y tient dans l’exercice de ses prérogatives formatives. Le processus pré-formatif est en ce sens endogène, répondant à une logique d’autogestion. S’il s’agit à la fois du moyen le plus efficace de parvenir à un monisme pur et une formule coalitionnelle intégralement façonnée par le parlement, ce modèle suppose en retour une forte discipline partisane et des conventions bien enracinées, indispensables pour structurer le processus pré-formatif en l’absence de rôle d’orientation du chef de l’État.  

Il est principalement incarné par l’Allemagne. Il a déjà pu être signalé que le pouvoir de proposition du Président fédéral, applicable au seul premier scrutin, était pourtant neutralisé de manière constante, assimilant l’investiture prévue à l’article 63, alinéa 1^er à une élection directe. Cette neutralisation de facto procède d’un processus pré-formatif dirigé entièrement par les partis allemands. Ceux-ci engagent des discussions préalables (Sondierungen)²⁹⁰, qui remplissent peu ou proue la fonction d’une mission d’information, puis poursuivent le cas échéant avec des discussions plus abouties (Koalitionverhandlungen) visant à fixer entre partenaires potentiels une formule de coalition, en se dispensant d’un formateur. Il y a lieu de signaler dès à présent qu’en Allemagne comme dans d’autres systèmes, les choix parlementaires issus de ce processus pré-formatif sont matérialisés dans un pacte de coalition qui énonce clairement le nom du chancelier accepté par les partenaires de l’alliance, ce qui contribue à neutraliser la marge de manœuvre du Président fédéral. Ce dernier se borne ensuite à proposer à l’investiture le candidat choisi par le Bundestag. La contrainte qu’exerce ce mécanisme pré-formatif sur le pouvoir présidentiel a aussi pu être mis en évidence sur le plan temporel, par l’examen de la chronologie formative. L’exercice du droit de proposition du candidat à la chancellerie est de facto conditionné par l’issue du processus pré-formatif, qui peut s’étendre sur plusieurs mois. Il a ainsi été souligné que ce faisant, une « compétence formellement consacrée par le droit positif […] [est] pratiquement sinon paralysée, du moins suspendue dans son exercice, par d’autres acteurs du système constitutionnel²⁹¹ ». C’est ainsi qu’en 2017, après l’échec des discussions exploratoires engagées entre la CDU/CSU, le FDP et les Verts en vue de reconduire la « coalition jamaïcaine », le processus pré-formatif se clôtura finalement par la formation d’une grande coalition entre la CDU/CSU et le SPD, cinq mois après la tenue du scrutin. Partant, ce n’est que le 5 mars 2018 que le Président fédéral put formellement proposer Mme Merkel à l’investiture à la chancellerie, alors que les élections au Bundestag étaient intervenues le 24 septembre 2017²⁹². Il n’est pas inutile de réitérer ici l’observation déjà formulée s’agissant de l’actualité française : le fait d’encourager le chef de l’État à exercer sans délai sa compétence de nomination n’a pas de sens en contexte coalitionnel. Une telle pratique révèle cependant l’absence de processus pré-formatif dans notre système actuel ; et l’on pourrait même raisonnablement avancer qu’on ne connaît en France qu’un processus post-formatif, consistant à différer les négociations partisanes postérieurement à la nomination du Premier ministre, mettant les partis devant le fait accompli. 

On signalera par ailleurs un cas de consécration textuelle de cette variété d’instruments pré-formatifs. Il figure dans la Constitution finlandaise telle que révisée en 1999²⁹³, laquelle semble codifier la pratique pré-formative allemande en vue de définitivement rompre avec le présidentialisme minoritaire qui prévalait jusqu’alors.  

Cette quatrième hypothèse de processus pré-formatif « endogène » concerne aussi les systèmes du Commonwealth, où le rôle du monarque dans le processus formatif est par convention limité au strict nécessaire. Pratiquant dans leur majorité des modes de scrutin de type majoritaire, les régimes anglo-saxons héritiers du modèle de Westminster peuvent certes connaître une bipolarisation plus marquée que les autres régimes européens, mais n’échappent pas – plus ou moins périodiquement – à la nécessité de recourir à la coalition. Ainsi du Canada, de l’Australie ou de la Nouvelle-Zélande. Même le bipartisme britannique a cédé en 2010. Dans ces circonstances, le modèle de l’élection mécanique et démédiatisée du Premier ministre est inopérante et il faut mettre en place un processus pré-formatif, qui en pratique se déroule exclusivement entre les partis et exclut entièrement le monarque. Comme on le verra plus en détail en abordant la contrainte de type substantiel qui s’exerce sur le pouvoir formatif du chef de l’État, certains de ces systèmes ont formalisé le déroulement du processus pré-formatif par la voie d’actes de soft law. Ceux-ci font notamment référence au quatrième mécanisme pré-formatif que nous avons identifié, celui de type « endogène », précisant que le chef de l’État n’intervient que pour entériner le choix qui ressort des négociations interpartisanes. Ainsi du Cabinet Manual néo-zélandais de 2008²⁹⁴ et du Cabinet Manual britannique de 2011²⁹⁵.  

Enfin, la cinquième hypothèse d’encadrement du processus pré-formatif se déploie dans les cadres de monisme intégral. Le pouvoir du premier mot n’est pas absorbé informellement par le parlement grâce à un mécanisme pré-formatif, mais lui appartient de jure. L’assemblée est formellement investie du pouvoir de choisir son candidat, ce qui ne dispense pas de procéder à des négociations inter-partisanes mais celles-ci n’ont pas le même effet de neutralisation du rôle formatif du chef de l’État. Tel est d’abord évidemment le cas des systèmes pratiquant formellement l’élection directe. Tel est également le cas de la Suède, qui pratique le vote de non-défiance, mais où les pouvoirs formatifs traditionnellement dévolus au chef de l’État sont transférés au Président du Riksdag (talmannen). Celui-ci est tenu de « consulter les représentants de chacun des groupes politiques représentés au Riksdag²⁹⁶ », et c’est à lui qu’il revient de diriger les négociations exploratoires, de façon neutre. Il ne nomme donc pas d’informateur ou de formateur, mais oriente lui-même les discussions intervenant entre les partis.   

Il faut aussi mentionner le modèle néerlandais, qui consiste à évincer formellement le monarque du processus pré-formatif mais pas du processus formatif, à la différence de la Suède. En réaction à des tentatives de captation formative par la reine Beatrix qui avait parfois mobilisé substantiellement son pouvoir du premier mot²⁹⁷, le Parlement néerlandais a modifié son règlement intérieur en 2012 afin de formellement confier le pouvoir de désignation des « éclaireurs » et des formateurs à la Tweede Kamer, la chambre populaire des États généraux. Cet exemple montre bien que la séquence pré-formative est envisagée comme un instrument de neutralisation des pouvoirs formatifs du chef de l’État. À titre d’illustration d’une application de ce dispositif hybride, la Tweede Kamer a après les élections générales de novembre 2023 dû désigner cinq « éclaireurs » pour débloquer les discussions partisanes et parvenir à un compromis entre les différentes formations politiques et le parti d’extrême droite (PVV) de Geert Wilders arrivé en tête du scrutin. Celui-ci, qui s’est ensuite vu confier un mandat de formateur, parvient finalement à conclure une alliance avec le parti populaire (VVD), le parti agrarien (BBB) et le parti démocrate-chrétien (NSC) en mai 2024.  

Au total, le processus pré-formatif est graduel, se décomposant en plusieurs mécanismes à la portée plus ou moins contraignante ou neutralisante s’agissant du rôle formatif du chef de l’État. Ces mécanismes ne sont généralement pas codifiés, mais traduisent néanmoins une institutionnalisation informelle de la coalition. Ils mettent ce faisant en lumière le rôle assumé par les partis politiques, qui semblent finalement être les acteurs formatifs majeurs (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I).  

Pour ce qui est du cas français, l’article 8 de la Constitution ne prévoit dans sa rédaction laconique aucune obligation de nature procédurale à la charge du Président. Le fait majoritaire constant jusqu’à 2022 – exception faite de 1988 – a dispensé les forces parlementaires de développer en pratique un processus pré-formatif. Même dans les cas relativement fréquents où le gouvernement est techniquement composé et soutenu par une pluralité de formations politiques, on ne parvient pas à identifier un embryon de négociations interpartisanes préalables qui seraient analogues aux modèles étrangers, ce qui contribue à nouveau à disqualifier ces cabinets de la catégorie des gouvernements de coalition.  

S’agissant de la configuration actuelle, il a pu être soutenu que les consultations pluripartites menées par E. Macron avant de nommer M. Barnier et F. Bayrou suffisaient à conclure que son pouvoir du premier mot avait été de facto transféré aux partis consultés, dont émanait le choix du Premier ministre²⁹⁸. Ce raisonnement peine à emporter la conviction dans la mesure où, comme on le sait, la consultation – qui constitue notre première hypothèse de mécanisme pré-formatif – n’exerce pratiquement aucune contrainte sur le pouvoir formatif présidentiel, insusceptible à elle seule de permettre son absorption par l’Assemblée. Il a également pu être avancé que le modus operandi qui fut en l’espèce suivi était « identique à ce qu’était la pratique observée en des circonstances analogues sous la iv^e République²⁹⁹ », où le Président de la République mène les « consultations d’usage³⁰⁰ ». À nouveau, on ne peut partager cet avis, dès lors que ces consultations étaient alors assorties d’un autre dispositif, à savoir le mandat de formateur accordé au candidat pressenti. Ce dernier était donc d’abord approuvé informellement par les forces parlementaires avant d’être officiellement proposé à l’investiture. Dans notre situation, aucun mécanisme pré-formatif de ce type n’a été appliqué, et le nom du Premier ministre choisi n’a été révélé que lors de sa nomination, laquelle a donc précédé toute discussion. La Lettre aux Français du 11 juillet entretient d’ailleurs une ambiguïté à ce sujet : E. Macron semble à la fois implicitement appeler à la mise en place d’un processus pré-formatif en appelant les partis à se coaliser³⁰¹, tout en gardant la main sur le choix du Premier ministre³⁰². Ce faisant, il semble revendiquer un pouvoir formatif exercé substantiellement, mais « à la lumière » de la majorité qui s’est construite, ce qui semble incompatible. Selon certains analystes, le silence de la Constitution s’agissant du processus pré-formatif implique que le choix effectif du chef de gouvernement revienne au Président, de sorte qu’il « manquerait aux devoirs à sa charge » en « transférant aux partis la prérogative de déterminer les contours d’une possible majorité et les personnalités susceptibles de devenir Premier ministre³⁰³ » – ce qu’il n’a au demeurant pas fait. Autrement dit, le pouvoir du premier mot appartiendrait constitutionnellement au chef de l’État³⁰⁴. On ne peut adhérer à cette thèse, qui est démentie dans tous les régimes parlementaires formellement dualistes. La logique coalitionnelle suppose au contraire de déléguer le choix du chef de gouvernement à la majorité coalisée qui s’est formée.  

En l’espèce, le processus pré-formatif s’est concentré autour du Président, qui a gardé la main sur tout son déroulement. D’une part, il a ouvertement cherché à orienter la formation de la majorité parlementaire et de la formule gouvernementale retenue. Il s’est en effet permis de ne pas convier certains partis – le RN et LFI – au cycle de consultations tenues début décembre avant la nomination de F. Bayrou, en expliquant être à la recherche d’un « arc de gouvernement » excluant ce qu’il appelle le « front antirépublicain ». Autrement dit, il s’agissait pour lui de créer un bloc central hypertrophié en prétextant vouloir s’extraire du poids des extrêmes. C’est ainsi que le Président a encouragé à la formation d’un « gouvernement d’union nationale » puis d’un gouvernement de « front républicain ». D’autre part, il a déplacé le processus pré-formatif à l’Élysée et s’est placé comme partie prenante aux discussions exploratoires au lieu d’en rester l’arbitre neutre. En réalité, ce processus pré-formatif singulier s’apparente davantage à une forme de rapport de force entre deux acteurs formatifs – le Président et l’Assemblée – qu’à un dialogue entre groupes parlementaires. E. Macron ne s’est en effet pas borné à influer sur le cadre des négociations interpartisanes et leur orientation générale, mais y a pris activement part sur le fond, en suggérant ce que pourrait être le contenu d’un accord de coalition. C’est ainsi qu’il a soumis aux partis consultés l’idée d’un accord de non-censure en contrepartie du non-usage par son futur Premier ministre de l’article 49, alinéa 3 de la Constitution, et du non-usage du droit de dissolution présidentiel³⁰⁵.  

Au total, en l’absence de processus pré-formatif rationalisé intervenant entre les seuls partis de façon à neutraliser le pouvoir présidentiel du premier mot, le rôle formatif d’E. Macron est demeuré effectif, entravant la réalisation d’une véritable logique de coalition. La genèse majoritaire ne s’est produite que postérieurement aux nominations formelles, révélant davantage un processus « post-formatif ». On signalera à nouveau que les partis sont également responsables de cet état de fait, n’ayant pas activement cherché à se réapproprier une faculté de choix en se coalisant. Si les partis qui étaient parvenus à former une coalition pré-électorale ont échoué à transformer le « front républicain » en entente post-électorale, ils étaient en outre fermés à toute autre possibilité d’alliance. Bien que certains prolégomènes de négociations pré-formatives aient pu être observés avant la nomination de F. Bayrou, le Parti socialiste s’autonomisant du NFP pour envisager de participer à la majorité, le dialogue a rapidement été rompu par la nomination de Bayrou.  

Cette carence pré-formative française trouve un contraste éclairant dans la manière dont les partis britanniques sont parvenus à s’adapter au contexte coalitionnel alors même que le système de Westminster, structurellement majoritaire, ne les avait pas habitués à devoir engager des négociations pré-formatives. Le Hung Parliament de 2010 les y a toutefois contraint, si bien que le Parti conservateur et les Lib-Dems sont parvenus en à peine six jours à conclure un véritable accord de coalition et former le gouvernement Cameron I (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I), le tout sans jamais qu’intervienne la Reine.  

Les mécanismes procéduraux que l’on a ici identifiés et exposés sont à eux seuls insuffisants pour diriger le processus pré-formatif. Ils sont nécessairement complétés par des règles de nature substantielle, à la portée plus ou moins contraignante.  

§2. Une contrainte de nature substantielle : la règle recognitive  

Après avoir examiné le cadre « procédural » dans lequel est enchâssé le processus pré-formatif – son instrumentum, en quelque sorte –, reposant sur des mécanismes de transfert du pouvoir du premier mot aux partis, il faut maintenant s’intéresser aux règles matérielles qui en encadrent le negotium, en déterminant qui est l’attributaire de cette délégation du pouvoir formatif. Autrement dit, il s’agit d’examiner les principes permettant d’identifier le parti en droit d’être appelé à former le gouvernement (A), question qui revêt un intérêt certain en cela que ces « règles » conditionnent le degré de discrétionnarité dont dispose le chef de l’État dans le choix du candidat qu’il propose au vote, qu’il nomme, ou à qui il confie un mandat exploratoire (B). Autrement dit, elles exercent une contrainte plus ou moins importante sur sa marge de manœuvre substantielle. Tel est d’autant plus le cas que ces règles n’étant généralement pas formalisées, leur nature essentiellement politique ou conventionnelle ouvre la voie à des conflits formatifs – à l’image de la controverse entourant la non-nomination de L. Castets le 26 août 2024.   

Au préalable, il y a lieu de préciser que l’analyse portera prioritairement sur la désignation du parti appelé à former une coalition de gouvernement, à l’exclusion de la question, plus contingente, de la désignation de l’individu issu de ce parti. Ce choix s’explique par le fait que ce second élément n’est globalement pas spécifique à la situation coalitionnelle et que sa nature essentiellement casuistique ne permet pas de tirer des règles générales utiles au propos. On signalera simplement que c’est en principe le leader du parti en cause qui est appelé à former le gouvernement et prendre sa tête. Celui-ci est désigné selon les procédures internes propres à sa formation politique, de sorte que la sélection du Premier ministre revient finalement indirectement aux instances partisanes, même si dans certains systèmes – essentiellement ceux de tradition anglo-saxonne –, seule « l’expression parlementaire du parti³⁰⁶ » prend part au vote. Il faut aussi mentionner que dans le contexte spécifiquement coalitionnel, c’est en principe le dirigeant du parti dominant de la coalition qui prend la tête du gouvernement, ce qui lui assure dans une certaine mesure une autorité hiérarchique sur les ministres issus des autres partis de l’alliance. La logique coalitionnelle conduit souvent à tempérer cette autorité verticale, qui s’accommode mal avec le dialogue et l’équilibre qui doit régner entre les partenaires de l’entente. Dans certains cas particuliers, ce n’est pas le leader du parti dominant qui est désigné, mais un autre de ses membres, voire le leader d’un autre parti de la coalition. Sans entrer dans le détail de ces hypothèses qui sont toutes éminemment casuistiques, on relèvera simplement que c’est par exemple le cas actuellement aux Pays-Bas, Wilders ayant été évincé de la tête du gouvernement par ses partenaires de coalition qui n’adhèrent pas à sa ligne d’extrême droite. Le compromis trouvé porte à la tête du cabinet un ancien haut fonctionnaire sans affiliation partisane, D. Schoof, de façon à contenter tous les partis et maintenir une forme de statu quo. C’était aussi fréquemment le cas sous la iv^e République, car les partis ne voulaient pas porter à la présidence du Conseil une personnalité influente³⁰⁷. Il existe enfin quelques occurrences en Italie, en raison des divisions internes aux groupes politiques et du désordre partitocratique³⁰⁸.  

A. Essai de typologie des principales règles recognitives  

On se propose ici de mener une enquête sur ce que certains politistes ont appelé la « règle recognitive³⁰⁹ », tout en précisant qu’elle n’a – à notre connaissance – fait l’objet que de très peu de recherches doctrinales. Le terrain d’étude étant encore en friche, notre analyse ne constitue qu’une première tentative de conceptualisation. La règle recognitive peut avoir pour objet de directement identifier le parti dont doit être issu le futur chef de gouvernement. Pour autant, lorsqu’existe un mécanisme pré-formatif – c’est-à-dire dans la quasi-totalité des cas –, la règle recognitive a plutôt pour objet de régir l’application de ce mécanisme en désignant le parti qui dispose d’un droit de priorité dans les négociations exploratoires.   

On s’intéressera ici à l’alternative suivante : (1) faut-il désigner le parti ayant remporté le plus de sièges – plus exactement, nommer ou proposer d’office son leader au vote, ou octroyer à l’un de ses membres un mandat de formateur – ou bien (2) faut-il désigner celui le plus susceptible de rassembler une majorité absolue ? Si certaines règles recognitives n’ayant pas pour critère la « surface parlementaire³¹⁰ » du parti – son rang relativement aux autres – peuvent subsidiairement trouver à s’appliquer dans certaines circonstances marginales, elles ne seront pas envisagées dans le cadre de la présente analyse, centrée sur l’alternative qui vient d’être formulée. À simple titre informatif peut par exemple être évoqué le principe la culpabilité (Schuldprinzip)³¹¹, en vertu duquel le chef de gouvernement est choisi au sein du parti qui est à l’origine de la crise, c’est-à-dire généralement celui qui s’est retiré de la coalition et a provoqué la chute du gouvernement sortant.  

La règle recognitive se présente essentiellement comme une maxime politique rétive à la normation. Les rares dispositions constitutionnelles y faisant référence demeurent assez indéterminées, ne tranchant pas entre les deux hypothèses recognitives de l’alternative étudiée. Ainsi par exemple des constitutions roumaine³¹² et portugaise³¹³. L’approche consistera donc à examiner successivement ces deux règles recognitives en étudiant empiriquement leurs cas d’application respectifs.   

1. La désignation du parti « vainqueur » 

La teneur de cette maxime recognitive pourrait se résumer de la sorte : le parti politique ayant remporté le plus de sièges a gagné les élections et a droit de former le prochain gouvernement. Plus précisément, on peut en distinguer deux variantes : dans une première hypothèse, la plus radicale, le leader du parti « vainqueur », c’est-à-dire celui détenant la majorité relative, doit automatiquement être nommé ou proposé au vote par le chef de l’État (a), tandis que dans une seconde hypothèse, plus raisonnable, le parti ne dispose que d’un droit de préférence pour débuter des négociations (b).  

a) Le droit à choisir le chef de gouvernement  

Signalons d’emblée qu’une telle règle recognitive revient à faire du pouvoir du premier mot du chef de l’État une compétence liée – sinon juridiquement, du moins politiquement. Force est de constater que cette maxime ne s’impose en réalité dans pratiquement aucune démocratie parlementaire, pour les raisons que l’on exposera plus en aval. Elle n’est pleinement opérante que dans le cas où la majorité obtenue est absolue, auquel cas c’est une formule de pure logique politique et juridique. Pourtant, une lecture erronée, mais largement répandue tend à voir dans cette règle un impératif d’équité, de sorte qu’il s’agirait selon la représentation commune de la seule maxime envisageable dans un système démocratique. La confusion provient d’une tentative de transposer la logique qui prévaut en contexte de majorité absolue à une situation qui s’en distingue.  

Cette problématique s’est notamment illustrée dans le contexte canadien, où les médias « annoncent avec certitude et autorité à l’ensemble de la population qui formera le prochain gouvernement³¹⁴ » en se fondant sur les seuls résultats électoraux, de sorte qu’il est ensuite « très difficile pour les acteurs politiques de diverger de ce consensus sans paraître vouloir tricher³¹⁵ », c’est-à-dire de former une coalition excluant le parti « vainqueur ». Certaines formations politiques tentent donc d’exploiter cette maxime pourtant non applicable, de façon à imposer, avec le soutien de l’opinion publique, leur leader à la tête de toute formule de coalition envisageable. À titre d’illustration, lors de la « crise de la prorogation » de 2008 au Canada, le Premier ministre Harper fut nommé après avoir revendiqué son droit à former un gouvernement minoritaire homogène au motif que le parti conservateur dont il était le leader disposait de la majorité relative. Il a ensuite tenté de proroger la session parlementaire en cours pour éviter son remplacement par une formule de coalition négociée entre les partis d’opposition, toujours au motif erroné que le parti « vainqueur » disposerait de jure du droit de composer le cabinet et le diriger. Cette situation est plus susceptible de se produire dans les régimes où la tradition de bipartisme et de majorité absolue « spontanée » entretient une certaine confusion quant à la maxime recognitive applicable. C’est ainsi que lors des élections britanniques de 2010, le chef du Parti libéral-démocrate Nick Clegg avait affirmé que « whichever party has won the most votes and the most seats, if not an absolute majority, has the first right to seek to govern, either on its own or by reaching out to other parties³¹⁶ ». Il faut surtout évoquer l’épisode français d’août 2024 – sur lequel nous reviendrons plus en détail ultérieurement –, lors duquel la coalition électorale du NFP a revendiqué son droit à voir nommée L. Castets³¹⁷, le refus qui lui est opposé ayant alors été qualifié de « déni de démocratie³¹⁸ ».  

Toutefois, une pratique observée dans ces mêmes systèmes anglo-saxons, où la conjoncture bipartite ou bipolaire décline et conduit à s’interroger quant à la règle recognitive applicable, mérite qu’on s’y arrête. En effet, en réaction à cette confusion, la Nouvelle-Zélande a documenté en 2008 dans un texte de droit souple, le Cabinet Manual,  les règles et conventions régissant le processus formatif et pré-formatif lorsqu’aucun parti n’obtient une majorité absolue³¹⁹. De même, anticipant l’éventualité d’un Hung Parliament en 2010, des universitaires britanniques ont produit un rapport détaillé recensant notamment les règles et conventions applicables à la formation du Cabinet en contexte minoritaire. Le Royaume-Uni a alors emboîté le pas à la Nouvelle-Zélande, élaborant à son tour en octobre 2011 un Cabinet Manual³²⁰ s’inspirant de ce rapport universitaire. On notera avec intérêt que, confrontés au contexte coalitionnel, ces deux systèmes dont le cadre constitutionnel est essentiellement coutumier ont souhaité codifier les règles formatives et pré-formatives, les « présent[er] de manière transparente en un seul document³²¹ ». La formation d’un gouvernement coalisé représente en effet le type de « situation critique » où il est opportun de formuler explicitement les principes applicables en vue, dans le cas qui nous intéresse, de dissiper la confusion qui règne s’agissant de la maxime recognitive, et plus généralement de prévenir les tentatives de captation et les conflits d’interprétation. Cela étant, dans ces deux systèmes, le choix est fait de procéder à cette « codification » de principes de droit constitutionnel matériel par la voie d’instruments de soft law. Si ces actes ne sont pas dotés de la force obligatoire (binding force), ils font toutefois autorité (authoritative force) en la matière, constituant les seuls référentiels à la conduite des processus formatif et pré-formatif. La maxime recognitive dont N. Clegg a revendiqué l’application, c’est-à-dire la règle de la désignation du parti « vainqueur », fut d’abord reprise dans l’ébauche aux fins de discussion du Cabinet Manual britannique, sous la section traitant des négociations entre les partis³²². Cette mention du Draft Manual fut l’objet de critiques au cours des discussions, formulées notamment par la Chambre des Lords³²³, de sorte qu’elle fut écartée de la version finale.  

Si le Canada ne connaît quant à lui pas d’équivalent à ces Cabinet Manuals, la Cour suprême canadienne n’a pas non plus contribué à clarifier le principe recognitif applicable, se contentant d’affirmer que le Premier ministre « sera dans la plupart des cas le chef du parti politique qui a gagné une majorité de sièges à une élection générale³²⁴ ». Pour autant, le gouverneur général n’est tenu en vertu d’aucune convention constitutionnelle d’« automatiquement inviter le chef du parti ayant obtenu la pluralité des sièges à former le nouveau gouvernement³²⁵ ».  

Il convient de signaler que l’application de cette maxime recognitive démédiatiserait partiellement le processus formatif, qui en contexte coalitionnel est structurellement médiatisé par l’intervention des partis (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section II). En effet, elle permettrait au corps électoral de choisir qui sera porté au pouvoir, le cas échéant en s’alliant avec un autre partenaire dont le choix relève bien quant à lui d’une logique médiatisée. Si l’application de ce principe pré-formatif pourrait prima facie apparaître comme un impératif d’équité, une « évidence démocratique³²⁶ » et un moyen efficace de neutraliser la discrétionnarité du chef de l’État dans la mise en œuvre de ses prérogatives formatives³²⁷, elle n’en comporte pas moins un inconvénient majeur. Le parti détenant la majorité relative n’est en effet aucunement assuré de parvenir à fédérer une majorité absolue en se coalisant. Désigner en vertu de cette maxime un candidat qui n’est pas assuré d’obtenir la confiance de la chambre conduira donc soit à l’échec du mécanisme électif, soit au maintien d’un gouvernement minoritaire non légitimé. C’est la raison pour laquelle aucun système ne pratique cette variante recognitive, de sorte qu’il est impossible de déduire automatiquement de la répartition des sièges entre groupes parlementaires l’identité de celui qui formera le nouveau gouvernement. En revanche, ce seul critère arithmétique peut permettre de déterminer l’identité de celui qui sera en droit de tenter le premier de former le nouveau gouvernement.  

b) Le droit préférentiel à entamer des négociations  

Cette variante de notre première maxime recognitive consiste à reconnaître au parti vainqueur un droit de priorité pour débuter des négociations. Selon la forme « procédurale » du processus pré-formatif propre à chaque système, ce droit préférentiel s’exprimera différemment. Dans le cas des deuxième et troisième mécanismes pré-formatifs envisagés supra, il s’agira respectivement pour le chef de l’État ou pour l’informateur de confier au parti « vainqueur » un mandat de formateur, même si l’on verra qu’en présence d’une mission d’information, cette règle 1.b est rarement voire jamais appliquée. Dans la quatrième hypothèse – celle du mécanisme « endogène » –, il sera simplement reconnu par les autres partis comme bénéficiant d’un droit de priorité pour tenter de construire une formule de coalition, et ce n’est qu’en cas d’échec que ceux-ci engageront des négociations de leur propre initiative.  

Cette variante est bien plus rationnelle que la précédente en cela qu’il est fréquent que le parti qui a la majorité relative soit également le mieux placé pour fédérer une majorité absolue, bien qu’il ne s’agisse pas d’une loi d’airain. Partant, elle concilie d’une part un principe de réalisme politique avec d’autre part, la reconnaissance de la légitimité accrue du parti arrivé en tête à initier le processus pré-formatif.  

Cette règle pré-formative « substantielle » trouve dans de rares hypothèses une consécration textuelle. Tel est le cas en Grèce, où la Constitution dispose d’abord qu’« [e]st nommé Premier ministre le chef du parti qui dispose à la Chambre des députés de la majorité absolue des sièges³²⁸ ». Elle envisage ensuite l’hypothèse où aucune majorité n’est sortie des urnes, prévoyant alors que « le président de la République donne un mandat exploratoire au chef du parti qui dispose de la majorité relative, afin d’examiner la possibilité de formation d’un Gouvernement jouissant de la confiance de la Chambre³²⁹ ». Il s’agit bien en l’espèce d’une mission de formateur – et non d’informateur –, qui en cas d’échec du premier parti revient au « chef du second parti quant à la force parlementaire », puis au troisième³³⁰, jusqu’à provoquer la dissolution. Un système analogue de mandats exploratoires successivement octroyés selon l’importance numérique des partis se trouve dans la Constitution bulgare³³¹. Pour autant, cette maxime recognitive conduisant à reconnaître au parti « vainqueur » un droit préférentiel dans la conduite des négociations pré-formatives n’est généralement pas formalisée, mais s’est développée conventionnellement en raison de ses mérites déjà évoqués. Ceux-ci sont plus marqués lorsque le système partisan s’articule autour de deux partis dominants, qui seront les pivots à n’importe quelle formule de coalition.  

En Allemagne, le parti « vainqueur » – la CDU/CSU ou le SPD – est par convention celui engageant les discussions exploratoires en vue de fédérer une coalition majoritaire. On retrouve là une volonté politique de partiellement démédiatiser le processus formatif, avec l’idée très présente en Allemagne que le scrutin doit permettre au corps électoral de désigner le parti dominant de la future coalition et ce faisant le Chancelier, voire le cas échéant de désigner son partenaire gouvernemental. En tout état de cause, s’il ne parvient pas à conclure une alliance avec un autre parti, il ne sera pas proposé au vote par le Président fédéral. C’est ainsi que le Chancelier élu n’est pas toujours le leader du parti majoritaire, notamment lorsque se noue une coalition dite d’appoint, « situation dans laquelle l’appoint du troisième parti, voire de tous ceux à partir du troisième, permet au second de dépasser le premier »³³². Peut notamment être signalé à ce sujet le Gouvernement Brandt I, formé en 1969 entre le SPD et le FDP alors que la CDU/CSU était arrivée en tête des élections. Cette dernière, évincée de la Chancellerie après vingt ans de domination, a vivement protesté en prétendant que cette formule d’appoint « falsifiai[t] les vœux de l’électorat qui avait placé les démocrates-chrétiens en première position³³³ ». Autrement dit, elle réclamait l’application de la règle recognitive 1.a, qui l’aurait maintenue au pouvoir. Une situation analogue se produit en 1976 avec la formation du Cabinet Schmidt II. Le recours à la coalition d’appoint se retrouve fréquemment en Australie, où l’alliance entre le Parti libéral et le Country party leur permet souvent de tenir en échec le Parti travailliste lorsqu’il arrive en tête des élections, ou encore en Irlande, où les deux partis dominants, le Fianna Fail et le Fine Gaël, ont parfois cherché l’appui des autres formations politiques pour devancer le parti vainqueur. En Espagne, à l’issue des élections de 2023, le Roi a d’abord chargé le chef de la formation arrivée en tête, le parti conservateur (PP) d’Alberto Núñez Feijóo, de réunir une majorité avant d’accorder au PSOE un mandat de formateur lorsque le parti « vainqueur » échoua. P. Sánchez parvint à nouer une coalition d’appoint avec la gauche radicale et cinq partis indépendantistes lui permettant de remporter l’investiture en novembre 2023.  

2. La désignation du parti le plus susceptible de réunir une majorité absolue  

Cette seconde règle recognitive a vocation à s’appliquer par défaut, sous réserve de l’existence de la règle 1.b qui accorde un droit de priorité au parti numériquement le plus important, variante elle-même justifiée par l’idée que celui qui détient la majorité relative est plus susceptible de rassembler une majorité absolue. Il s’agit d’une formule de logique politique et juridique, dès lors que le processus pré-formatif a précisément pour objet la construction d’une majorité coalisée en vue d’accorder lors du processus électif sa confiance au gouvernement qu’elle a formé.  

Force est de constater que ce principe recognitif recèle néanmoins un certain degré de subjectivité, et serait donc susceptible d’ouvrir la voie à un exercice discrétionnaire par le chef de l’État de son pouvoir du premier mot, en nommant, proposant voire accordant un mandat de formateur au candidat qui a en réalité ses faveurs. Cette virtualité dualiste transparaît par exemple dans le texte constitutionnel maltais, un des rares à formaliser la maxime recognitive retenue. Il y figure que « [l]e président nommera comme Premier ministre le membre de la Chambre des Représentants qui, à son avis, sera le plus à même de disposer du soutien d’une majorité de membres de cette Chambre³³⁴ », bien qu’en pratique, le bipartisme qui y prévaut permet de neutraliser le risque de captation présidentielle.  

La plupart des systèmes retenant cette formule recognitive – c’est-à-dire la majorité des régimes parlementaires – s’efforcent d’en limiter le potentiel discrétionnaire en l’associant à certaines des contraintes procédurales précédemment évoquées. Concrètement, il s’agit d’éviter que le chef de l’État dispose du choix du candidat apte à réunir une coalition majoritaire en appliquant les troisième, quatrième ou cinquième mécanismes pré-formatifs identifiés, à savoir le mandat d’informateur, les négociations autonomes ou endogènes, ou le transfert de jure du droit de confier les mandats de formateur à l’assemblée ou à l’un de ses membres. Ces instruments exerçant une contrainte procédurale plus élevée, ils permettent une absorption du pouvoir du premier mot du chef de l’État que cette maxime recognitive ne restreint que très peu.  

Dans les systèmes ayant recours au troisième type de mécanisme pré-formatif que l’on a identifié, c’est-à-dire le mandat d’informateur, la règle 1.b n’a pas de raison d’être appliquée puisque la mission d’information a précisément pour objet de déterminer quelles sont les possibilités de formules coalitionnelles avant d’accorder un mandat de formateur. Ce dernier pourra donc éventuellement être confié au parti « vainqueur », mais seulement après avoir vérifié qu’il est potentiellement en mesure de réunir une majorité et non en vertu d’un droit acquis à entamer les négociations exploratoires. Autrement dit, c’est en application de notre seconde maxime recognitive qu’il est désigné, de sorte que ce type de mécanisme pré-formatif est en réalité nécessairement associé à cette règle substantielle. Le modèle belge offre une illustration probante à l’appui de notre démonstration. La pratique de la mission d’information n’apparaît en Belgique que dans les années 1950. Avant cela, le mécanisme pré-formatif applicable est le deuxième que l’on a identifié, à savoir l’octroi direct d’un mandat de formateur par le Régent. La maxime recognitive principalement appliquée est la deuxième variante de notre première règle, à savoir le droit préférentiel reconnu au parti « vainqueur » (règle 1.b). C’est ainsi par exemple que lors de la série de crises gouvernementales de 1946 à 1947, le Roi Léopold iii confie systématiquement une mission de formateur au leader du parti démocrate-chrétienne (PSC), qui détient la majorité relative, alors même qu’il n’est pas en mesure de réunir une majorité compte tenu de la place des communistes dans le système partisan. Ce n’est qu’en seconde intention que le mandat est confié aux socialistes, qui parviennent quant à eux à établir des formules de coalition³³⁵. Autrement dit, à un mécanisme pré-formatif souple et susceptible de captation est associée une règle recognitive plus rigide, neutralisant la discrétionnarité royale. Toutefois, la fragmentation croissante du système partisan belge complexifie la genèse majoritaire en multipliant les possibilités de formules de coalition. C’est pourquoi apparaît progressivement la mission d’information – le premier cas recensé datant de 1957³³⁶ – qui vise à sonder le champ partisan avant de désigner un formateur. Sont ainsi associés une règle substantielle plus souple (règle 2) et un mécanisme pré-formatif plus rigide, l’informateur absorbant le pouvoir de choix dont disposait encore le roi en nommant un formateur.  

Mais si cette contrainte procédurale place le chef de l’État en retrait du processus pré-formatif, elle ne permet en réalité pas de neutraliser la potentielle discrétionnarité s’attachant à notre deuxième règle recognitive. Elle se borne à transférer à l’informateur le choix, toujours dans une certaine mesure subjectif, du parti « le plus apte » à réunir une majorité. La portée politique concrète de la mission d’information est ainsi mise en évidence par plusieurs travaux de science politique³³⁷ montrant empiriquement le rôle pré-formatif considérable qu’assume son titulaire, lequel dispose d’une grande latitude pour favoriser une formule de coalition donnée. C’est la raison pour laquelle les informateurs sont souvent des personnalités réputées indépendantes ou des personnages dont l’autorité politique leur confère une fonction arbitrale. Ils sont aussi parfois désignés par binôme, de façon à objectiver leur choix. À titre d’exemple, lors du processus pré-formatif de 2021 précédant la constitution du gouvernement de coalition Rutte iv aux Pays-Bas, une mission d’information fut finalement accordée à H. Tjeenk Willink, figure tutélaire de la vie politique et institutionnelle néerlandaise, après l’échec de quatre éclaireurs nommés en binôme.  

S’agissant ensuite du quatrième mécanisme pré-formatif identifié, à savoir celui par lequel les partis engagent de leur propre initiative les négociations exploratoires sans intervention du chef de l’État, la contrainte procédurale que représente cet instrument permet également de neutraliser en fait tout pouvoir de choix du chef de l’État, car la détermination du parti le plus susceptible de fédérer une coalition s’opère in concreto lors des négociations parlementaires. Ainsi de l’Allemagne, où c’est au sein du Bundestag que sont examinées toutes les possibilités de formules de coalition. S’il l’on a précédemment classé le cas allemand parmi les systèmes appliquant la règle recognitive 1.b, le format peu « encadré » des discussions exploratoires (Sondierungsgespräche) permet difficilement d’apprécier quel parti est en réalité appelé à exercer mutatis mutandis le rôle du formateur.  
Comme on l’a dit, il s’agit en principe de celui disposant de la majorité absolue. Mais il semblerait que ce soit moins par application d’un droit préférentiel (règle 1.b) que par application indirecte de cette deuxième règle recognitive, dès lors que ce parti est aussi souvent le plus à même de réunir une majorité coalisée.  

La même remarque s’applique à l’Autriche, où les mandats de formateur qui sont octroyés sont précédés non pas d’une mission d’information, mais de discussions exploratoires autonomes sur le modèle allemand, en faisant un cas hybride. Le système autrichien connaît également deux partis dominants – le Parti social-démocrate (SPÖ) et le Parti populaire autrichien (ÖVP) – de sorte que la mission de formateur sera en principe attribuée à celui de ces deux partis qui dispose de la majorité relative, conduisant à la même incertitude que dans le cas allemand s’agissant de la règle recognitive applicable. Cette ambiguïté a néanmoins été explicitement levée en 2024 par le Président fédéral A. Van der Bellen, qui a expliqué que le parti disposant du plus grand nombre de sièges n’était pas ipso facto en droit de gouverner à moins de dépasser le seuil des 50%, mais devait négocier une coalition³³⁸, suggérant en creux que la maxime applicable au processus pré-formatif autrichien est bien la seconde que nous avons identifiée. Et de fait, alors même que le FPÖ était arrivé en tête des élections législatives de septembre 2024, ce n’est pas à ce parti d’extrême droite qu’a été confié un mandat exploratoire en première intention. La règle 1.b n’est donc pas applicable en Autriche. Ce sont d’abord les conservateurs de l’ÖVP, arrivés deuxièmes aux élections, qui ont reçu du Président la charge de constituer une majorité, mais la coalition « anti-Kickl » (du nom du dirigeant du FPÖ) négociée avec les sociaux-démocrates et les libéraux de NEOS n’a dans un premier temps pas abouti en raison de désaccords sur les questions budgétaires. L’ÖVP a donc restitué son mandat de formateur début janvier 2025. La désignation de ce parti plutôt que du FPÖ semble en un sens traduire la marge de discrétionnarité plus importante qui s’attache à l’application de la seconde règle recognitive, en ce qu’elle pourrait exprimer la volonté présidentielle d’évincer le FPÖ de toute formule de coalition. En l’espèce toutefois, il était assez manifeste que ce parti ne parviendrait pas à réunir une majorité. Le second mandat de formateur lui fut d’ailleurs octroyé, et ne manqua pas d’échouer après quelques semaines de négociations avec l’ÖVP. Après la plus longue période pré-formative qu’a connu l’Autriche depuis la fin de la Deuxième Guerre mondiale, c’est finalement la formule d’appoint « anti-Kickl » qui est retenue, réunissant l’ÖVP, le SPÖ et NEOS au sein de la première coalition tripartite formée depuis 1945.  

On retrouve aussi cette combinaison entre notre seconde règle recognitive et notre quatrième mécanisme pré-formatif dans les systèmes anglo-saxons. Ainsi par exemple du Canada. Si la Cour suprême a énoncé de manière assez vague qu’« à la suite d’une élection, le gouverneur général demande au chef de parti approprié de former un gouvernement³³⁹ », ce parti est en pratique celui « le plus susceptible de jouir de la confiance de la chambre élue du parlement³⁴⁰ ». Mais pour éviter que le gouverneur général ne profite de cette règle recognitive souple pour assumer un pouvoir du premier mot discrétionnaire, il a le « devoir conventionnel de laisser aux élus eux-mêmes le soin de trancher la question de savoir qui a le plus de chance de bénéficier de la confiance de l’Assemblée législative³⁴¹ ». Autrement dit, notre quatrième dispositif pré-formatif reposant sur les négociations interpartisanes endogènes est associé à cette maxime recognitive de façon à en neutraliser la virtualité dualiste. Il en va de même au Royaume-Uni, où doit être désigné le parti « who is best placed to be able to command the confidence of the House of Commons ³⁴²», sans que le monarque n’intervienne dans le processus pré-formatif pour le guider, en octroyant des mandats exploratoires. Le Gouvernement Cameron I de 2010, qui repose sur une coalition entre les Conservateurs et les Libéraux-démocrates, a de facto été constitué à l’instigation des Tories qui détenaient le plus grand nombre de sièges, mais il ne s’agit donc pas là d’une obligation conventionnelle.    

Il n’est pas raisonnable de voir dans la règle de désignation automatique du parti numériquement le plus important (règle 1.a) un impératif démocratique. On remarquera toutefois que cette maxime recognitive a pour mérite d’éviter une médiatisation excessive du processus formatif. A contrario, en application de la seconde règle, le parti jugé le plus apte à réunir une majorité peut non seulement ne pas être celui qui détient la majorité relative, mais plus encore peut en être très éloigné, ce qui peut en un sens altérer la volonté populaire exprimée lors du vote. Cette situation se retrouve au premier chef sous la iv^e République, où le parti arrivé en tête du scrutin n’a jamais formé le gouvernement. Cela tient certes à la spécificité du champ partisan de l’époque, évinçant du jeu coalitionnel le Parti communiste – pendant longtemps le premier numériquement parlant – et le RPF, tous deux « hors système ». Notre première règle recognitive ne peut donc s’appliquer. En pratique, c’est souvent le parti de quatrième ou cinquième rang – voire en deçà – qui dirige les négociations pré-formatives et envoie un de ses membres à la présidence du Conseil³⁴³. Pour autant, le facteur explicatif à cette situation ne tient pas à l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire présidentiel, alors même que le système de la iv^e République associe le second mécanisme pré-formatif identifié – à savoir le seul mandat de formateur – et la seconde règle recognitive exposée, tous deux « souples ». La raison semble plutôt résider dans le souci des partis de l’époque de ne pas privilégier un parti puissant qui pourrait leur faire excessivement concurrence et occuper une place prépondérante dans le jeu coalitionnel³⁴⁴. Il s’agit également de désigner un petit parti qui se situe au centre de l’échiquier politique, de façon à former des gouvernements de coalition larges regroupant le plus grand nombre de partis³⁴⁵. Ce « principe de concentration » s’avère indispensable compte tenu de l’exclusion de deux partis de force parlementaire importante, mais il conduit à fortement médiatiser le processus formatif et former des gouvernements de coalition trop composites pour être stables. En somme, il s’agit ici d’un cas combinant une contrainte procédurale faible – le mandat de formateur – à une contrainte substantielle faible – notre seconde maxime recognitive. Mais il n’illustre pas tant le risque de captation présidentielle auquel expose cette combinaison que l’emprise excessive des partis sur le processus pré-formatif. En appliquant ces deux règles flexibles, n’encadrant que lâchement le processus de genèse majoritaire, on obtient des négociations interpartisanes non rationalisées, un processus pré-formatif dysfonctionnel et donc des majorités coalisées chroniquement précaires (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section I). 

Il est toutefois utile d’aussi s’intéresser plus en détail à cette virtualité de pouvoir discrétionnaire que chacune de nos maximes recognitives ménage au chef de l’État.  

B. L’instrumentalisation des règles recognitives par le chef de l’État  

Comme on l’a expliqué, l’objet de ces deux règles est de préempter le droit du chef de l’État à discrétionnairement exercer son pouvoir de premier mot, en lui indiquant d’avance quel candidat il doit nommer, proposer, ou investir d’un mandat de formateur. On sait également que la seconde maxime recognitive est prima facie plus susceptible de faire l’objet d’une tentative de captation, en ce qu’elle identifie moins précisément le parti en cause et ouvre donc une latitude de choix au profit du chef de l’État. C’est la raison pour laquelle elle est souvent associée à des contraintes procédurales qui tendent à déléguer au parlement la charge d’identifier le parti le plus apte à réunir une majorité.  

Pour autant, force est de constater que la première maxime recognitive expose également à des risques d’interférence présidentielle indue dans le processus pré-formatif. Tel est notamment le cas en raison de la nature essentiellement conventionnelle de ces règles, les systèmes parlementaires ne formalisant généralement pas celle des deux maximes qu’ils choisissent de retenir. Par conséquent, le chef de l’État tire parfois profit de cet état d’indétermination normative pour faire application de la maxime qui l’avantage.  

Ainsi, en Pologne, au lendemain du scrutin législatif de 2023, le parti ultraconservateur Droit et justice (PiS) recueille 35,4 % des suffrages, lui offrant une majorité relative, mais il n’est manifestement plus en mesure de réunir une majorité absolue face aux partis d’opposition qui ont enregistré une nette progression électorale. Le Président polonais A. Duda annonce pourtant son choix de « perpétuer la tradition parlementaire selon laquelle c’est le parti vainqueur qui a le premier la possibilité de former un gouvernement³⁴⁶ ». Autrement dit, il choisit de faire application de la maxime recognitive 1.a – qui, on le sait, n’a en régime parlementaire aucune assise – en vue de privilégier le PiS, dont il est issu, alors même qu’une coalition majoritaire s’est déjà dessinée au sein de la Diète (le Sejm). Cette captation est en outre permise par le fait qu’en l’espèce, aucun mécanisme pré-formatif n’a été mis en œuvre, sinon des consultations bilatérales avec les partis, ainsi que par le fait que le mécanisme électif applicable est un vote de confiance. C’est ainsi le Premier ministre sortant, M. Morawiecki, qui est nommé et investi de la plénitude de ses compétences, avant de se voir refuser la confiance du Sejm. Il s’agit là d’une tentative présidentielle d’exercer un pouvoir personnel ou a minima de retarder l’alternance, le gouvernement Morawiecki iii étant d’ailleurs surnommé le « gouvernement des Deux-Semaines³⁴⁷ » dès sa nomination. La Constitution polonaise a néanmoins permis à la Diète de rapidement tenir en échec cette captation du pouvoir du premier mot, en recourant à la procédure d’élection directe du chef de gouvernement qui est applicable en seconde intention, après un échec du vote de confiance³⁴⁸, se réappropriant ainsi le pouvoir du premier mot. La Coalition civique (KO) de centre gauche a alors élu à la majorité absolue Donald Tusk au poste de président du Conseil des ministres en octobre 2023. La même situation se produit au Portugal en 2015, lorsque le Président C. Silva choisit de nommer le Premier ministre sortant P. Passos Coelho, à la tête du parti social-démocrate détenant la majorité relative à l’Assemblée de la République, et ce alors même qu’une coalition alternative dirigée par António Costa détenait la majorité absolue. Il justifie sa décision par la « tradition non-écrite » de désigner le dirigeant de la force arrivée en tête du suffrage³⁴⁹, c’est-à-dire en se prévalant de la règle 1.a. Passos Coelho est renversé par une motion de rejet du programme gouvernemental fin novembre 2015, et remplacé par A. Costa.   

Un épisode analogue s’est produit en Slovénie, où en 1997, le parti libéral-démocrate de J. Drnovsek obtient la majorité relative, mais une coalition majoritaire se forme contre le parti « vainqueur ». En application tant de la règle 1.b que de la règle 2, les seuls principes valablement applicables au processus pré-formatif, le candidat à l’investiture aurait dû être issu cette alliance post-électorale. Le président de la République M. Kucan choisit toutefois de désigner J. Drnovsek, faisant application de la règle 1.a. Celui-ci n’obtient pas la confiance de l’Assemblée nationale, mais il parvient après l’échec de ce premier vote d’investiture à négocier un accord de coalition avec deux partis de centre droit, de sorte qu’est finalement formé en février 1997 le gouvernement Drnovsek iii. Cet épisode est une autre occurrence d’instrumentalisation des règles recognitives, mais traduit aussi les vertus du mécanisme électif de l’investiture, qui a fait obstacle à l’initiative présidentielle et a contraint le candidat à réunir en amont une majorité de soutien.  

Ces trois illustrations tendent à confirmer que la règle recognitive 1.a n’est pas en régime parlementaire une formule pré-formative opérante. Elle est instrumentalisée par le Président afin de reconduire au pouvoir le chef de gouvernement sortant qu’il soutient, et son caractère supposément mécanique  ou évident sert de prétexte pour faire l’économie d’un processus pré-formatif effectif. Cette maxime recognitive est de ce fait non seulement irrecevable, mais aussi incompatible avec la logique coalitionnelle, car elle empêche les forces parlementaires de mener des négociations exploratoires en vue de construire une coalition majoritaire dont émanera le chef de gouvernement de leur choix, celui-ci étant identifié à l’avance.  

On peut signaler une autre forme d’emprise présidentielle sur le processus pré-formatif, passant cette fois par l’instrumentalisation de notre seconde règle recognitive. Si le Président peut exploiter le potentiel discrétionnaire que recèle cette maxime en vue de nommer le candidat de son choix, il peut également intervenir au stade de la genèse majoritaire afin d’orienter la formule de coalition retenue et favoriser le candidat placé à sa tête. À titre d’exemple, en Roumanie, une coalition entre le Parti social-démocrate et le Parti conservateur se construit au lendemain du scrutin législatif de 2004. Néanmoins, le nouveau Président de la République T. Băsescu élu une semaine plus tard tente de recalibrer la formule de coalition en convainquant le Parti conservateur de rompre l’entente qu’il avait nouée et s’allier à son propre parti, le Parti démocrate, de façon à nommer un candidat issu de sa famille politique³⁵⁰. Autrement dit, le Président a ici fait application de la seconde règle recognitive, mais l’a instrumentalisée, non en désignant discrétionnairement un candidat inapte à réunir une majorité, mais en façonnant la construction de cette majorité coalisée. Il n’a donc pas méconnu l’issue du processus pré-formatif, mais a interféré dans son déroulement.  

La volonté du chef de l’État roumain d’assumer un rôle actif dans la formation des gouvernements de coalition – une autre occurrence survient en 2009 – s’est heurtée à l’hostilité des groupes parlementaires, qui ont engagé à deux reprises une procédure de destitution à son encontre. Dans le cas néerlandais déjà évoqué, les interférences dans le processus pré-formatif de la Reine Beatrix, qui a tenté plusieurs fois de désigner ou favoriser un candidat sans respecter la règle recognitive en vigueur aux Pays-Bas, ont été sanctionnées en 2012 par le transfert du pouvoir d’accorder des mandats de formateur à la Tweede Kamer. La révision formelle du mécanisme pré-formatif applicable est donc un moyen de sanctionner le chef de l’État alternatif à la destitution, la contrainte procédurale ainsi exercée neutralisant en outre toute possibilité de captation.  

S’agissant maintenant du cas français, il faut d’abord rappeler que notre système ne repose ni sur un mécanisme électif positif, ni sur un mécanisme pré-formatif applicable, de sorte que ni le processus formatif ni le processus pré-formatif ne sont rationalisés. Le pouvoir présidentiel du premier mot, tiré de l’article 8 de la Constitution, n’est ainsi limité par aucune contrainte procédurale transférant à l’Assemblée le droit de choisir le chef de gouvernement. S’agissant plus précisément de la règle recognitive applicable, l’existence durable du fait majoritaire a dispensé de la nécessité de l’identifier³⁵¹. Un des intérêts de la configuration actuelle est donc de découvrir quelle est la maxime choisie par les acteurs en situation coalitionnelle.  

Un premier précédent est à cet égard très instructif. L’épisode entourant le refus de nomination de L. Castets traduit un conflit entre les différents acteurs, chacun s’efforçant d’imposer la règle recognitive qui lui est la plus favorable. Certains commentateurs ont avancé que le refus présidentiel était justifié en ce que la désignation du Premier ministre étant une « compétence discrétionnaire » du Chef de l’État qui s’accompagnait donc d’une « capacité de non-nomination³⁵² ». Toute notre démonstration consiste précisément à soutenir que la logique coalitionnelle suppose une neutralisation de la discrétionnarité du choix présidentiel, ce qui suppose l’application de contraintes procédurales et substantielles. La position du NFP consiste à revendiquer l’application de la règle 1.a, qui lui reconnaît en tant que coalition pré-électorale détenant la majorité relative avec 180 sièges le droit de voir désignée à la tête du gouvernement L. Castets. Cette maxime recognitive est présentée par ses tenants comme une constante du régime parlementaire et son corollaire démocratique évident³⁵³. Cette argumentation est, on le sait, difficilement soutenable. Toutefois, il n’aurait pas été inenvisageable de voir s’appliquer la règle 1.b, qui aurait alors conféré à L. Castets un droit préférentiel dans les négociations pré-formatives en vue de réunir une majorité absolue à l’Assemblée nationale. Pour autant, la pratique des missions exploratoires ne s’étant pas encore implantée en France, ce droit de priorité n’aurait pu s’incarner dans un mandat de formateur. Surtout, le NFP était ouvertement opposé à toute tentative de coalition, se prévalant d’un droit à gouverner du seul fait de sa majorité relative. La position présidentielle repose quant à elle sur l’application de notre seconde maxime recognitive. E. Macron s’est en effet implicitement rapporté dans plusieurs de ses allocutions à ce principe³⁵⁴ qui est celui de droit commun dans les autres régimes parlementaires. Surtout, il a motivé son refus de nommer L. Castets par le fait que cette candidate était manifestement inapte à réunir une majorité³⁵⁵. Le Président a ce faisant posé un précédent quant à la règle recognitive applicable.  

Cela étant, on sait que cette seconde maxime recèle une virtualité discrétionnaire importante, ce qui est a fortiori le cas lorsqu’aucune majorité de coalition ne parvient à se fédérer, laissant alors à l’appréciation du Président le choix du candidat « le plus apte » à réunir les différentes composantes d’une majorité relative. Il ne pouvait en l’espèce que s’agir de désigner le candidat « le plus apte » à ne pas être immédiatement censuré. Les deux personnalités nommées se veulent de ce fait relativement consensuelles, occupant sur l’échiquier politique une place supposée favoriser le compromis entre les forces partisanes du bloc central. Si M. Barnier est issu d’un parti arrivé cinquième lors des élections législatives, avec seulement 5,4 % des suffrages au second tour et 47 sièges – sans en être ni le leader ni même un leading member –, F. Bayrou est quant à lui à la tête d’un parti qui ne dispose que de 36 sièges. Ces choix illustrent l’exercice d’une discrétion présidentielle certaine, permise par l’application de cette maxime recognitive. Il n’en reste pas moins que les deux Premiers ministres sont effectivement aptes à réunir les composantes de la coalition parlementaire la plus viable en l’état et la plus quantitativement nombreuse, à savoir le socle commun, à défaut pour une majorité absolue de se dégager. On rappellera que dans le cas français, les négociations qui permettent d’établir la faculté du chef de gouvernement à réunir une majorité ne sont pas pré-formatives mais post-formatives, intervenant après sa nomination officielle. Il faut également répéter qu’en l’espèce, l’application de la seconde règle recognitive n’exerce certes pas de contrainte substantielle réelle sur le pouvoir présidentiel du premier mot, qui n’est pas non plus limité par une contrainte de nature procédurale. Mais la responsabilité en revient aussi aux partis qui n’ont pas cherché à activement contribuer au processus pré-formatif et à l’encadrer en recourant spontanément aux mécanismes que l’on retrouve à l’étranger, ce qui aurait amorcé leur développement conventionnel.  

À l’examen du processus de désignation du chef de gouvernement coalisé succède naturellement la question de la désignation de la collectivité ministérielle qui l’accompagne.  

Titre II. La désignation des ministres du gouvernement  
de coalition 

Le choix des ministres revêt en contexte coalitionnel une importance considérable : ce sont eux qui, en tant que représentants des partenaires de l’alliance, assurent une participation des différentes composantes de la majorité au cabinet et en font ainsi un gouvernement de coalition, là où évidemment, le seul choix du Premier ministre ne saurait suffire. La désignation de la collectivité ministérielle répond donc aux mêmes prémisses que celles qui régissent la désignation du chef de gouvernement, à savoir la primauté élective du parlement, puisque le dosage partisan de la formule gouvernementale lui revient nécessairement à la majorité coalisée.  

Il est bon de rappeler que chronologiquement, la neutralisation du pouvoir royal en matière formative a d’abord concerné la désignation des seuls ministres puisqu’initialement, il n’existe pas de chef du gouvernement constitutionnellement autonome. Ce n’est que progressivement, par la pratique d’abord britannique, que cette figure s’individualise et se voit réserver un régime spécifique, notamment en ce qu’elle détient une autorité particulière sur le reste de l’équipe ministérielle et a vocation à intervenir dans sa désignation. Partant, le diptyque associant le chef de l’État et le parlement dans la composition du gouvernement devient un triptyque faisant intervenir ce nouvel acteur de la fonction formative, et au processus unitaire de constitution du cabinet est substituée une séquence duale, scindée en deux volets plus ou moins différenciés selon les systèmes. Le chef de gouvernement, selon son mode de désignation, apparaîtra soit comme le mandataire du parlement, permettant à ce dernier d’indirectement fixer la formule de gouvernement coalisé, soit comme l’obligé du chef de l’État, dont le cabinet procéderait alors aussi. Au demeurant, la contribution du parlement et du chef de l’État à la formation de l’équipe ministérielle de coalition n’est pas qu’indirecte, médiatisée par un chef de gouvernement qui concentrerait le pouvoir formatif, puisque ceux-ci demeurent titulaires de prérogatives qu’il convient ici d’évoquer. Si le choix des ministres de coalition revient invariablement au chef du gouvernement, évinçant le chef de l’État de cette seconde séquence formative (Chapitre 1), ce choix est en réalité capté par le parlement au moyen de mécanismes formels et informels qui méritent un examen particulier (Chapitre 2).  

Chapitre 1. Un partage asymétrique de la fonction formative entre chef du gouvernement et chef de l’État 

Les données de ce partage sont naturellement dictées par le même clivage entre dualisme et monisme : un chef de gouvernement procédant du chef de l’État et responsable devant lui est a fortiori responsable de la formation de son cabinet, qui correspondra aux vœux royaux ou présidentiels et ne pourrait donc refléter fidèlement la majorité coalisée. Si le monisme qui s’est progressivement imposé dans la désignation du Premier ministre permet néanmoins une absorption réelle bien qu’incomplète par ce dernier du pouvoir de composer son équipe gouvernementale (Section I), la pérennité d’un dualisme effectif dans certains systèmes s’avère, elle, peu compatible avec la logique coalitionnelle (Section II).  

Section I. Une fonction formative absorbée par le chef du gouvernement de coalition 

L’éviction du chef de l’État dans la désignation des ministres est devenue une constante du régime parlementaire (§1). Ce monisme cède toutefois partiellement dans certaines circonstances qui permettent au chef de l’État de se ménager une participation résiduelle au processus formatif (§2).   

§1. L’exclusion du chef de l’État du processus formatif  

Comme on le sait, la neutralisation du rôle du chef de l’État dans cette seconde étape du processus formatif est un préalable indispensable pour que le Premier ministre légitimé par le parlement transpose fidèlement la volonté de ce dernier en composant le gouvernement de coalition. À nouveau, comme il a été observé pour le chef de gouvernement, cette exclusion peut résulter de dispositions textuelles ou être de nature conventionnelle, correspondant respectivement à un monisme de droit ou de fait.  

Dans l’hypothèse d’un monisme intégral applicable à la désignation de la collectivité ministérielle, la constitution prive formellement le chef de l’État de toute attribution formative. Tel est d’abord le cas dans les très rares systèmes d’élection de jure de la collectivité ministérielle dans son ensemble, mécanisme qui a existé dans les Länder allemands et en Autriche. Tel peut également être le cas des systèmes réservant au seul chef de gouvernement la responsabilité de choisir ses ministres, lesquels peuvent de ce seul fait entrer en fonctions sans intervention du chef de l’État, qui ne dispose pas du pouvoir de nomination. Le gouvernement suédois est ainsi constitué par la seule tenue d’une « réunion particulière du Conseil des ministres » en présence du Chef de l’État³⁵⁶, lequel est cantonné à un rôle cérémonial. De même, au Japon, le pouvoir de nomination a été formellement transféré au Premier ministre³⁵⁷, inscrivant ainsi cette seconde séquence formative dans un monisme pur là où la première relève d’un monisme classique. 

L’hypothèse du monisme classique de jure semble relativement peu répandue. La iv^e République pourrait s’y inscrire, par la mention figurant à l’article 46 de la Constitution de 1946 : « Le président du Conseil et les ministres choisis par lui sont nommés par décret du président de la République », le verbe retenu apparaissant aussi à l’article 45, alinéa 2 tel qu’issu de la révision de 1954, qui dispose qu’il « choisit les membres de son cabinet ». Pour autant, dans la plupart des cas, ce n’est pas la prérogative de substantiellement sélectionner les ministres qui est textuellement confiée au Premier ministre, mais un simple pouvoir de proposition. Les énoncés constitutionnels se rapportant à la désignation de l’équipe ministérielle sont en effet très similaires d’un système à l’autre : ils se rapprochent dans leur formulation du modèle dualiste classique et laissent subsister l’incertitude quant au partage du pouvoir formatif effectif entre le chef de l’État et le chef du gouvernement. Ainsi par exemple de l’Allemagne³⁵⁸, de l’Autriche³⁵⁹, de l’Italie³⁶⁰, de l’Espagne³⁶¹, du Portugal³⁶², de la Pologne³⁶³, des Pays-Bas³⁶⁴, ou de la Belgique³⁶⁵. L’ensemble des dispositifs énumérés confèrent au Premier ministre un pouvoir de proposition tandis que la compétence de nomination formelle revient au chef de l’État. Comme on le sait, le passage au monisme de fait résulte d’une concentration du pouvoir décisionnel entre les mains du chef de gouvernement par la voie de son droit de proposition, le chef de l’État accédant en pratique systématiquement aux propositions en cause et se bornant à signer les actes de nomination sans droit de regard sur l’attribution des portefeuilles. Une série de données peuvent favoriser ce transfert informel. D’abord, le caractère dualiste ou moniste de la procédure de désignation du chef de gouvernement tend à rétroagir informellement sur la formation de l’équipe ministérielle. On interprète donc le texte par analogie, uniformisant les deux étapes du processus formatif. Cela est également valable dans les systèmes où la désignation du chef de gouvernement n’est que conventionnellement moniste.  

L’existence de mécanismes électifs collectifs applicables au gouvernement dans son ensemble est également susceptible d’indirectement limiter la latitude de choix du chef de l’État. L’intervention du parlement tend en effet à faire acquérir une portée substantielle à la proposition primo-ministérielle, qui est elle-même informellement absorbée par la chambre. Même dans l’hypothèse d’absence de mécanisme collectif – c’est-à-dire dans les systèmes de parlementarisme négatif ou ceux ne prévoyant qu’un mécanisme électif individuel –, la neutralisation interviendra si les conditions politiques y sont favorables (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I). Ainsi de l’Autriche, qui répond pourtant formellement au cadre du dualisme renouvelé. La légitimité personnelle que le Président tire de son élection populaire ne constitue ainsi pas la donnée déterminante pour répartir le pouvoir formatif. On sait que dès 1930, la « virtualité présidentialiste³⁶⁶ » que recelait la révision intervenue en 1929 fut neutralisée et le monisme de fait qui s’instaura perdura après la remise en vigueur de la Constitution de 1920 dans sa version modifiée de 1929.  

Enfin, dans la grande majorité des systèmes où le pouvoir de proposition est reconnu au chef de gouvernement, l’exigence de contreseing sur l’acte de nomination du chef de l’État n’est pas textuellement prévue, mais s’applique en pratique. Cette formalité ne définit pas un monisme de droit, dès lors qu’elle n’implique pas ipso facto une compétence formative liée pour l’autorité de nomination (v. Supra, Titre I, Chapitre 2, Section I). Seul l’usage effectif du contreseing, l’équilibre politique qui se noue en pratique entre le chef de l’État et le chef de gouvernement permettront ou non une bascule dans le monisme de fait, qui pourra à terme acquérir force conventionnelle. Reste que l’ensemble des systèmes – sous réserve une fois encore de la France – ont effectivement connu cette évolution. Ainsi de l’Allemagne, où les précédents ont dès les débuts du régime établi un certain rapport dans le partage du pouvoir formatif. Dès 1949, le chancelier Adenauer a refusé au Président fédéral un droit de regard sur la composition de son gouvernement, interprétation qui a depuis toujours prévalu, étant au demeurant plusieurs fois opposée aux prétentions du président Lübke³⁶⁷. Le processus pré-formatif grâce auquel le parlement s’arroge le droit de définir la formule coalitionnelle par l’intermédiaire du pacte de coalition fut également déterminant pour évincer le chef de l’État, et l’on verra d’ailleurs que celui-ci ne parvient encore qu’à réellement intervenir sur un mode dualiste que dans les systèmes où les partis ne parviennent pas à assumer cette fonction.  

§2. La persistance résiduelle d’un pouvoir d’arbitrage  

Sans assumer directement un pouvoir formatif plénier lui permettant de contribuer positivement à la définition de la formule gouvernementale, le chef de l’État peut néanmoins assumer à titre essentiellement négatif un rôle d’« arbitrage » sur la formation des gouvernements de coalition par deux voies : celle du véto sur la nomination d’un ministre (A) et celle de la dissolution en cas d’échec formatif ponctuel (B).  

A. L’exercice d’un droit de veto sur la formule gouvernementale    

Bien qu’aujourd’hui, « le chef de l’État semble avoir perdu jusqu’à la possibilité de faire barrage à la désignation de tel ou tel homme, hypothèse que l’on rencontrait encore à la fin du siècle précédent et au début de ce siècle³⁶⁸ », il conserve en réalité dans certaines circonstances une véritable faculté d’empêchement. Toutefois, cette dernière ne témoignerait prétendument pas d’un reliquat de dualisme dès lors qu’elle serait mobilisée de manière objective, au titre d’un pouvoir d’arbitrage.  

Le cas autrichien est très instructif. On sait que « la pratique des coalitions gouvernementales [y est] […] culturellement intériorisée³⁶⁹ », l’après-guerre voyant rapidement s’établir le régime de la Proporz. La neutralisation de la Présidence fédérale précède cette période, et elle se poursuit sous l’empire de la Grande Coalition (Große Koalition). Toutefois, le chef de l’État se voit progressivement confier la « fonction de gardien du Proporzsystem³⁷⁰ », étant perçu comme un facteur d’équilibre politique au sein des gouvernements coalisés³⁷¹. Il apparaît dès lors habilité à intervenir à titre arbitral et résiduel sur la définition des formules coalitionnelles. Cela se manifesta dès 1953 lorsque le Président Körner fit savoir publiquement qu’il ferait obstacle à la nomination de ministres dont les inclinations néo-nazies étaient incompatibles avec les valeurs démocratiques de la Constitution fédérale. Il s’agissait en fait d’exclure de l’équation la formule que le Chancelier sortant Figl entendait mettre au point avec le VdU, parti d’extrême droite, de sorte que la seule issue fut de reconduire la Große Koalition autour du gouvernement Raab³⁷². Partant, sans disposer de la prérogative de positivement sélectionner les ministres, le Président autrichien semble néanmoins investi conventionnellement d’un pouvoir de les refuser, mais ce, au nom des valeurs qui sous-tendraient la Constitution. D’autres occurrences peuvent depuis être recensées, à l’instar du refus opposé par le Président T. Klestil à la nomination de deux membres du FPÖ dans le cabinet Schüssel³⁷³. La récente allocution télévisée du Président Van der Bellen corrobore le constat, celui-ci affirmant que son pouvoir de nomination ministérielle « suppos[e] une certaine confiance dans les personnes concernées³⁷⁴ ». Il poursuit en affirmant « veill[er], en [s]on âme et conscience, à ce que la formation du gouvernement respecte les piliers de [la] démocratie libérale [autrichienne] », parmi lesquels « l’État de droit, le partage des pouvoirs, les droits de l’homme et des minorités, l’indépendance des médias et l’appartenance à l’Union européenne ». 

La configuration française actuelle pourrait à certains égards rappeler le cas autrichien, notamment lorsque dans sa Lettre aux Français, E. Macron appelle à constituer un «large rassemblement […] des forces politiques se reconnaissant dans les institutions républicaines, l’État de droit, le parlementarisme, une orientation européenne et la défense de l’indépendance française ». Il semble ce faisant se placer en gardien de ces valeurs, qu’il place en égide du processus formatif. Il est par ailleurs permis de penser que cette déclaration faisait implicitement référence à LFI et au RN, que le Président a unilatéralement exclu de « l’arc républicain » de gouvernement envisageable selon lui. Ils n’ont d’ailleurs pas été conviés au cycle de consultations présidentielles menées, ce que E. Macron a encouragé F. Bayrou à reproduire lors du processus de constitution de son gouvernement. Il entend donc influer au moins négativement sur la formule gouvernementale, et l’on peut imaginer, à titre purement spéculatif, qu’il pourrait se reconnaître un droit de veto sur la nomination de ministres issus de ces formations politiques, même si ce n’est à ce jour pas vérifiable.  

Il ne fait guère de doute que le pouvoir d’arbitrage impartial derrière lequel se retranche le Président autrichien, visant prétendument à assurer la conformité du processus formatif à des principes supérieurs, dénote d’une certaine marge de discrétionnarité, et donc d’un résidu de dualisme. Une logique comparable est à l’œuvre en Italie. Le Président de la République y a le statut constitutionnel de « garant des institutions et de l’unité nationale³⁷⁵ ». Il exerce à ce titre un droit de regard ouvertement assumé sur les choix de ministres qu’il est appelé à nommer. Ainsi, au lendemain du scrutin de mars 2018, une coalition antisystème se forme entre le Mouvement 5 étoiles (M5S) et la Ligue (Lega), ces deux partis contestataires réunissant ensemble 56 % des sièges de la Chambre des députés et 53 % des sièges du Sénat. Le président S. Mattarella, auquel la formule gouvernementale de G. Conte est soumise, mobilise néanmoins sa « faculté d’empêcher » en refusant de nommer certains ministres, parmi lesquels l’eurosceptique P. Savona placé par la coalition au ministère de l’Économie. Mattarella justifie publiquement cette décision³⁷⁶ en affirmant d’abord son droit de regard sur la composition du gouvernement, droit qu’il est habilité à exercer en sa qualité de « garant » dès lors qu’il endosse la « responsabilité institutionnelle » qui se rapporte à la signature de l’acte de nomination³⁷⁷. Cette rhétorique, qui n’est pas sans rappeler l’argumentation de Mac-Mahon dans sa lettre du 16 mai 1877, peine à emporter la conviction. Il poursuit en invoquant des motifs qu’il s’efforce laborieusement de rattacher au texte constitutionnel³⁷⁸, peinant à cacher leur nature foncièrement politique. Il affirme par exemple que « dans l’exercice de la fonction de nomination des ministres que [lui] confie la Constitution, il est de [son] devoir de veiller à la protection de l’épargne des citoyens italiens³⁷⁹ », invoquant en outre la nécessité de préserver la stabilité économique et la confiance des marchés financiers³⁸⁰. Conte renonce alors à former un gouvernement, ce qui conduit Mattarella à proposer à l’investiture le technicien C. Cottarelli en vue de former un gouvernement transitoire et résorber la crise formative qu’il a lui-même ouverte. Après l’échec de Cottarelli, le gouvernement Conte I est finalement formé, mais confie le portefeuille de l’Économie non pas à P. Savona, mais à l’économiste plus consensuel G. Tria.  

Ces épisodes témoignent finalement de ce que le pouvoir d’arbitrage exercé par certains chefs de l’État sur les formules coalitionnelles, bien qu’intervenant prima facie à titre purement négatif et au nom d’intérêts supérieurs, emporte une réelle influence formative et traduit une forme dégradée de dualisme. Il est d’ailleurs significatif que ce type d’épisodes ne survienne qu’au sein de systèmes républicains, les monarchies ne connaissant pas ou peu d’occurrences analogues. Ce pouvoir d’arbitrage semble en revanche jouer indépendamment du caractère mono-électif ou bi-électif du système, l’absence de légitimité populaire ne privant pas ipso facto le président de toute capacité d’intervention, comme en atteste le cas italien.  

B. Un rôle arbitral en cas de blocage conjoncturel 

En cas d’incapacité ponctuelle des formations parlementaires à constituer une majorité coalisée et à exercer leur fonction élective, le chef de l’État peut faire office d’arbitre du processus formatif, soit en encourageant certaines formules, soit en prenant acte de l’échec de la genèse majoritaire par l’usage de son droit de dissolution. Dans un cas comme dans l’autre, la prérogative exercée ne relève pas ouvertement d’une logique dualiste dans la mesure où il s’agit formellement de mettre fin à l’impasse et non de prétendre mener une politique personnelle en pesant positivement sur le processus formatif.  

En premier lieu, en cas de crise formative, le chef de l’État peut assurer une fonction de médiation en assumant le « rôle d’orientation ou de facilitateur de telle ou telle formule³⁸¹ ». Il contribue activement à la recherche d’une solution gouvernementale, mais théoriquement de manière neutre et objective en identifiant simplement les différentes hypothèses de majorités susceptibles d’être formées. On signale qu’on s’intéresse ici aux seuls cas de crise passagère. Les situations de paralysie institutionnelle chronique appellent en effet à des remarques différentes  
(v. Infra, Titre II, Chapitre 1, Section II). Le communiqué du Président autrichien A. Van der Bellen en date du 12 février 2025, intervenant après l’échec d’un deuxième mandat exploratoire cinq mois après les élections de septembre 2024, offre un exemple probant de ce rôle de médiation présidentielle. Le Chef de l’État y annonce organiser des consultations avec les différents partis en listant « quatre options » pour sortir de la crise³⁸². C’est ainsi qu’à l’instigation présidentielle, les négociations ont été relancées entre l’ÖVP, le SPÖ et NEOS, conduisant deux semaines plus tard à la formation de la coalition tripartite déjà évoquée. Parmi les options énumérées par A. Van der Bellen figurait également l’organisation d’élections anticipées. Il s’agit là du second instrument de sortie de crise, lorsque le parlement tarde à mettre au point une formule gouvernementale. On sait que la menace de la dissolution peut jouer comme un catalyseur incitant les forces parlementaires à exercer leur pouvoir électif, mais l’inverse est également vrai : le refus de dissoudre contraint à mettre au point une formule coalitionnelle sans retour aux urnes³⁸³. Pour autant, lorsque le processus pré-formatif s’enlise, il s’agit souvent de la seule solution disponible. L’arbitrage présidentiel consiste alors moins à orienter la définition de la formule coalitionnelle qu’à mettre fin à la séquence formative en laissant le corps électoral trancher. Cela étant, la prérogative de dissolution peut aussi être mobilisée par le chef de l’État pour s’imposer comme organe formatif³⁸⁴. Il peut d’abord ajourner la chambre qui refuse la confiance à son gouvernement présidentiel, auquel cas la prétention dualiste est ouvertement assumée et la crise résulte moins d’une incapacité des chambres à s’entendre que d’une lutte ouverte avec le chef de l’État. La seconde hypothèse, bien plus récurrente en contexte coalitionnel, consiste à profiter de la dissolution pour nommer d’office un gouvernement de transition qui a vocation à se maintenir jusqu’à la formation d’un cabinet de plein exercice après la tenue du scrutin. On recense deux types de dispositifs ayant pour finalité de limiter ce phénomène d’instrumentalisation de la dissolution comme outil formatif, et d’ainsi cantonner le chef de l’État à une simple fonction d’arbitrage impartial.  

Il peut en premier lieu s’agir de limiter l’exercice du droit de dissolution en l’enfermant dans certaines conditions objectives. L’usage de cette prérogative est ainsi souvent subordonné à la survenance d’événements donnés, notamment dans le cas qui nous intéresse, plusieurs échecs successifs du mécanisme électif prévu ou l’expiration d’un certain délai suivant les élections ou le premier scrutin (v. Supra, Titre I, Chapitre 1, Section II). La réalisation de ces conditions entraîne soit la dissolution automatique, soit la dissolution à la discrétion du chef de l’État. Dans un cas comme dans l’autre, il est en théorie assuré que ce dernier n’intervient que pour sortir d’une impasse formative. L’exigence de contreseing attachée à l’acte de dissolution peut aussi poursuivre cette même finalité d’en garantir la neutralité. Il en va ainsi en Espagne, où le contreseing apposé par Président du Congrès sur l’acte royal de dissolution³⁸⁵ vise à ce que le « chef de l’État ne soit pas tenté de créer, en désignant des candidats inacceptables pour la majorité du Congrès, des conditions qui déterminent l’application de l’article [relatif à la dissolution]³⁸⁶ ».  

Le dispositif français est quant à lui révélateur d’une certaine inadaptation normative à la logique de coalition, alors même que le constituant de 1958, n’ayant pas anticipé l’apparition du fait majoritaire, avait a fortiori conçu le texte constitutionnel pour régir de telles configurations. La paralysie du droit de dissolution³⁸⁷ peut s’analyser comme un moyen d’éviter la survenance d’un conflit formatif analogue à la crise du 16 mai, entre un Président doté d’un droit illimité de dissolution et tentant de capter le pouvoir formatif, et un Parlement qui serait renversé dès qu’il s’opposerait au gouvernement présidentiel nommé. Cela étant, le dispositif manque de rationalité dans la mesure où le cadre coalitionnel se prête naturellement aux situations d’impasse formative et que la dissolution apparaît donc comme un outil de résolution indispensable, qui doit pouvoir être disponible lorsque les circonstances l’exigent. Cette prérogative ne se retrouve certes pas dans l’ensemble des systèmes parlementaires, mais son absence est néanmoins souvent le corollaire de la formation de gouvernements minoritaires dans des systèmes de parlementarisme négatif, comme en Norvège, de sorte qu’il n’est pas indispensable d’y recourir pour faire émerger une majorité. Mais comme on le verra (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II), la pratique nordique des gouvernements minoritaires diffère grandement de celle française, et il serait préférable de ne pas s’accommoder durablement de gouvernements de ce type si la dispersion partisane était amenée à se pérenniser. On signalera enfin que, de manière intéressante, dans la configuration actuelle, faute de dissolution envisageable et en l’absence de genèse majoritaire, les solutions mises en avant par les acteurs politiques pour sortir de l’impasse formative ont été la tentative de destitution et l’appel à la démission du Président³⁸⁸. Cela traduit en filigrane qu’il est l’organe tenu pour responsable de l’échec, ce qui suggère d’une part que lui est reconnue une responsabilité formative substantielle et que d’autre part, la genèse majoritaire se structure encore autour de l’adhésion ou l’opposition à sa personne. 

Enfin, dans les monarchies constitutionnelles ayant conservé le cadre formel ou coutumier du dualisme classique, et notamment les pays du Commonwealth, le droit de dissolution est conventionnellement transféré au Premier ministre et l’éventualité d’un exercice personnel de la prérogative royale est politiquement exclue. Certaines rares occurrences peuvent toutefois être signalées, à l’instar de l’épisode de 1975 lors duquel le gouverneur général de l’Australie Sir J. Kerr a révoqué le Premier ministre travailliste Whitlam pour lui substituer le leader de l’opposition libérale Fraser avant de dissoudre les deux chambres. Ce recours à la dissolution comme moyen de captation du pouvoir formatif a été interprété comme une violation de la Constitution, mais fut résorbé par l’arbitrage populaire. Dans d’autres cas, comme celui suédois, le monarque est formellement privé de ses prérogatives institutionnelles : le monisme intégral est préféré à la limitation juridique du droit de dissolution, jugée insuffisante. Dans le cas britannique, certaines suggestions allant dans ce sens ont été formulées, par exemple par le groupe de pression Charter 88 qui a proposé que le droit de dissolution soit formellement transféré au Premier ministre dans l’éventualité d’un Hung Parliament³⁸⁹. C’est la survenance de cette hypothèse qui a conduit en 2011 à l’adoption du FTPA, introduisant formellement des conditions juridiques à l’exercice du droit de dissolution.  

Le second type de dispositif permettant de prévenir l’instrumentalisation de la dissolution comme outil formatif se rapporte à la formation des gouvernements de transition une fois les élections anticipées convoquées³⁹⁰. Il s’agit de cabinets d’expédition des affaires courantes formés d’office en dehors de toute base partisane, qui, « s’ils ne peuvent être entièrement assimilés aux « cabinets de combat » du chef de l’État que connaissait le xix^e siècle, reposent essentiellement sur l’autorité personnelle du Président³⁹¹ ». Ce deuxième levier d’interférence présidentielle recèle en effet une virtualité dualiste qui se matérialise lorsque le chef de l’État profite de la dissolution pour composer une équipe ministérielle non en sa qualité d’arbitre neutre, mais plutôt au titre d’une politique personnelle qu’il tenterait d’imposer. Pour éviter cette situation, certaines dispositions constitutionnelles encadrent strictement le pouvoir formatif présidentiel en présélectionnant les membres susceptibles de constituer le gouvernement intérimaire. Il en va ainsi en Grèce, où seuls peuvent être nommés à la tête du cabinet le président du Conseil d’État, de la Cour suprême civile et pénale ou de la Cour des comptes³⁹². Autrement dit, il s’agit de constitutionnellement neutraliser le pouvoir présidentiel de désignation du caretaker Prime Minister, de façon à ce que la suite de la séquence formative soit dirigée par ce dernier, qui en tant que technicien est supposé constituer une équipe politiquement neutre.  

Pour autant, la procédure ne soustrait pas à tout risque de captation présidentielle. Le mécanisme du gouvernement d’office établi par la Constitution bulgare³⁹³ a fait l’objet en 2023 d’une révision introduisant un dispositif d’encadrement analogue à celui grec. Il s’agissait en effet de limiter la discrétionnarité du choix présidentiel de Premier ministre, lequel doit désormais être sélectionné parmi une liste prédéfinie de personnalités. Suite à l’échec de la rotation gouvernementale de la coalition GERB-PLC-BD en mars 2024, des élections anticipées sont convoquées et le Président bulgare R. Radev charge le président de la Cour des comptes D. Glavtchev de former un gouvernement intérimaire. Ce choix fut l’objet de critiques – notamment formulées par le Premier ministre sortant Denkov – dans la mesure où Glavtchev était ouvertement affilié au GERB, parti dont est aussi issu le Président. Plus encore, après un nouvel échec de genèse majoritaire à l’issue du scrutin législatif de juin 2024, le Président Radev charge G. Grantcharova-Kojareva, alors vice-présidente de la Cour des Comptes, de constituer un nouveau cabinet de transition, mais refuse de signer le décret de nomination de l’équipe ministérielle qu’elle lui présente, notamment en raison du choix du titulaire du portefeuille de l’Intérieur, K. Stoïanov. Le Président fait ainsi usage du pouvoir de veto évoqué supra, invoquant à l’appui de son choix des arguments constitutionnels fragiles – l’entrée en fonctions d’un cabinet transitoire comprenant Stoïanov ne garantirait pas la tenue d’élections équitables –, puis met fin à la désignation de Grantcharova-Kojareva³⁹⁴. Ce n’est que le 16 janvier 2025 que les parlementaires bulgares parviennent à former un gouvernement de plein exercice, le gouvernement Jeliazkov. La Bulgarie, qui a connu sept élections anticipées en seulement trois ans, illustre ainsi l’importance concrète que peut représenter la formation des gouvernements transitoires et la virtualité dualiste latente qui y est associée.  

Au total, les deux pouvoirs d’arbitrage que le chef de l’État peut être conduit à assumer en cadre coalitionnel, à savoir le véto et la dissolution, semblent prima facie politiquement neutres en ce qu’ils seraient exercés à titre purement négatif au regard de conditions objectives. Ils sont toutefois susceptibles de conférer au chef de l’État un pouvoir formatif substantiel peu compatible avec la logique coalitionnelle. Toujours est-il que ces occurrences demeurent ponctuelles, ce qui conduit à maintenant s’intéresser aux formes structurelles de dualisme formatif.  

Section II. Le gouvernement de coalition présidentiel, un oxymore constitutionnel 

Ainsi qu’il ressort des développements précédents, le gouvernement coalisé ne peut par définition procéder du chef de l’État sous peine de rompre la coïncidence partisane qui existe entre la formule gouvernementale et la majorité parlementaire, caractéristique qui, si elle n’est pas exclusive au gouvernement coalisé, lui est toutefois indispensable. Le gouvernement d’origine présidentielle ne peut qu’être homogène en ce qu’il procède d’une volonté unifiée.  

Deux hypothèses de dualisme structurellement appliqué peuvent être distinguées, chacune n’ayant pas le même sens relativement au gouvernement de coalition. Dans un premier cas, la conjoncture partisane est celle d’un contexte coalitionnel, mais en raison de l’incapacité systémique du parlement à construire une majorité coalisée, le chef de l’État acquiert « par défaut » et durablement un pouvoir formatif substantiel. Le dualisme est réintroduit comme solution à la crise, solution qui repose sur un contournement du gouvernement de coalition (§1). La seconde forme de dualisme, aujourd’hui spécifique au cas français, naît au contraire dans le contexte d’une majorité stable et disciplinée, et sa pérennité lorsque le contexte change constitue l’obstacle à la formation d’une majorité et d’un gouvernement de coalition au sens plein du terme (§2). Autrement dit, on peut alternativement se trouver en présence d’un présidentialisme minoritaire qui est le produit d’un cadre coalitionnel dysfonctionnel, ou en présence d’un présidentialisme majoritaire qui est la cause d’un cadre coalitionnel dysfonctionnel.   

§1. Le dualisme par défaut, produit de l’échec de formation d’un gouvernement de coalition  

Comme on le sait, en cas d’impasse formative, le chef de l’État peut assurer un rôle de médiation, orientant les partis vers une formule coalitionnelle sans pour autant – en principe du moins – s’approprier leur pouvoir formatif. Cela étant, en cas d’échec systémique de genèse majoritaire, c’est-à-dire quand le parlement s’avère structurellement incapable de construire des majorités coalisées, la médiation cède la place au dualisme « par défaut ». Le gouvernement de confiance présidentielle qui en résulte, souvent minoritaire dans ces circonstances, est un substitut au gouvernement de coalition qui n’a pu être formé. Autrement dit, lorsque le titulaire de principe de la fonction formative n’existe pas, un autre organe en assume par défaut l’exercice. Cette hypothèse peut prospérer dans les systèmes formellement dualistes, mais plus difficilement lorsque la constitution est de facture moniste.  

Ce dualisme par défaut a été incarné par la Finlande entre 1919 et 1999 sous la forme d’un « présidentialisme minoritaire³⁹⁵ ». Le cadre constitutionnel finlandais correspond certes à la variante dualiste renouvelée, mais c’est moins la légitimité personnelle que le Président tire de son élection populaire que la fragmentation partisane chronique au sein du Parlement monocaméral (l’Eduskunta) qui l’autorise à peser activement sur le processus formatif³⁹⁶. Dès les prémices du régime, la dispersion des forces parlementaires légitime une pratique politique effectivement et non juste formellement dualiste, qui se pérennise durablement. Bien que la Présidence fasse figure de « correctif [voire d’]alternative temporaire au jeu parlementaire³⁹⁷ », elle ne revendique généralement pas un rôle de direction politique ni d’implication active dans le champ partisan. Les gouvernements finlandais, pour l’essentiel homogènes et minoritaires, sont certes « extra-parlementaires » et reposent souvent sur la seule confiance présidentielle, sans être néanmoins l’expression explicite d’une politique personnelle du chef de l’État. Il s’agit majoritairement de cabinets d’experts, dont les membres sont apparemment choisis en raison de leurs compétences techniques. Pour autant, ils ont d’une part une vocation moins transitoire que dans les cas déjà évoqués, et l’on sait d’autre part que la formation de tels cabinets n’est jamais neutre. Elle traduit en tout état de cause l’échec de la logique coalitionnelle. Par ailleurs, certains précédents attestent d’une participation politique volontariste de la Présidence finlandaise au processus pré-formatif, encourageant la formation de majorités autour d’un parti donné. Ainsi du Président Kekkonen qui privilégie explicitement le Parti agrarien – le sien – dans les formules coalitionnelles et essaye de « reconstituer [la] majorité présidentielle chaque fois que cela sera possible au niveau gouvernemental³⁹⁸ », le cas échéant en utilisant un droit de veto contre certaines nominations ministérielles. Le rôle qui lui est reconnu en matière de politique extérieure lui permet en outre de choisir discrétionnairement le ministre des Affaires étrangères, indépendamment de la conjoncture partisane, rappelant le « domaine réservé » français. Plusieurs révisions constitutionnelles à partir de 1987 et surtout 1999 ont cependant réduit voire neutralisé ce dualisme « par défaut ». La nouvelle Constitution finlandaise entrée en vigueur en 2000 établit un monisme de jure en transférant formellement le pouvoir de désignation du Premier ministre du Président à la Chambre. Sans remédier à l’émiettement partisan, ces réformes ont réhabilité la fonction élective positive de l’Eduskunta, et l’embryon de codification du processus pré-formatif évoqué précédemment est à cet égard significatif. Le gouvernement Orpo actuellement en fonctions depuis 2023 repose par exemple bien sur une coalition majoritaire, formée entre la droite et l’extrême droite sans interférence du président Niinistö, illustrant le changement de paradigme à l’œuvre.  

Le régime de Weimar fournit lui aussi une illustration de présidentialisme minoritaire, bien que dans des conditions et avec des conséquences bien différentes de celles finlandaises. Se rattachant elle aussi au cadre dualiste renouvelé, la Constitution de Weimar de 1919 réserve au chef de l’État (Reichspräsident) le pouvoir de nomination du cabinet³⁹⁹, ce qui au demeurant ne présage pas nécessairement un pouvoir formatif effectif (v. Supra, Titre I, Chapitre 2, Section I). Il était pourtant clair que l’intention du constituant était de ménager au Président le rôle de médiateur que le contexte coalitionnel peut requérir, cette fonction ayant notamment été défendue lors du processus constituant par H. Preuss qui craignait « l’absolutisme parlementaire ». Le chef de l’État est en effet cantonné à ce rôle dans les débuts du régime, nommant les cabinets formés sur la base d’accords parlementaires, à l’instar des gouvernements Scheidemann, Bauer et Müller issus de la coalition de Weimar (Weimarer Koalition) de 1919 à 1922. Cela étant, la fragmentation et la polarisation du système partisan alimentées par la représentation proportionnelle intégrale compliquent la formation de majorités coalisées solides. Après la chute du gouvernement Müller ii consécutive à la dislocation de sa grande coalition, dans un contexte de crise économique mondiale et de paralysie parlementaire nourrie par la montée des partis extrémistes – KPD et NSDAP –, le Président Hindenburg s’approprie la fonction formative. De 1930 à 1933, il tire parti des divisions partisanes et du parlementarisme négatif pour nommer des chanceliers (Reichskanzler) sans majorité, comme Brüning (1930), von Papen (1932) et Schleicher (1932), lesquels forment des cabinets minoritaires de confiance présidentielle ne se maintenant que grâce aux ordonnances d’exception de l’article 48 et à la dissolution récurrente du Reichstag. Ce présidentialisme minoritaire s’appuie donc sur un régime d’exception permanent dont la dérive totalitaire constitue, sinon la conséquence logique, du moins la suite prévisible. Il se distingue largement du cas finlandais en cela que le « dualisme par défaut » est ici activement revendiqué par la Présidence, qui s’engage dans un rapport de lutte ouverte avec le Reichstag, écarté du processus formatif par les dissolutions répétées. Ces dernières ne poursuivent à l’évidence pas une finalité arbitrale. Plutôt que de rechercher dans les urnes une issue à l’impasse formative en suscitant l’émergence d’une majorité de gouvernement, il s’agit d’imposer au Reichstag un gouvernement présidentiel en éliminant les majorités négatives. Autrement dit, le gouvernement présidentiel weimarien n’est pas seulement un succédané « par défaut » au gouvernement de coalition, se bornant à pallier un échec formatif : il est un contournement actif et recherché du gouvernement de coalition, imposant une logique de gouvernement concurrente.  

Si les deux cas recensés reposent sur un cadre combinant dualisme renouvelé et parlementarisme négatif, le dualisme par défaut peut également prospérer dans des conditions normatives autres. L’Italie constitue ainsi un modèle de « république partitocratique sous tutelle présidentielle⁴⁰⁰ », nonobstant le mode d’élection du Président et l’existence d’un mécanisme électif positif. Alors même que le chef de l’État italien est souvent décrit comme un arbitre institutionnel étranger au « circuito de l’indirizzo politico-governativo⁴⁰¹ », il semble en réalité assumer un rôle formatif de premier plan, a fortiori depuis l’implosion en 1992 du système de partis et l’élection de O. Scalfaro. Ses prérogatives formatives sont en circonstances ordinaires exercées selon les données de la situation parlementaire, c’est-à-dire en tenant compte de la majorité qui se dégage des négociations partisanes. Toutefois, leur portée « augmente [aussi] en latitude à proportion des crises⁴⁰² ». Or le multipartisme polarisé⁴⁰³, longtemps contenu par l’«arc constitutionnel » alliant communistes et démocrates-chrétiens, a été exacerbé par l’éclatement du champ partisan provoqué par l’opération Mani pulite et le déclin de la DC, pivot de toutes les formules de gouvernement depuis 1947, sans que la réforme électorale engagée en 1993 n’y remédie réellement. Les virtualités dualistes, qui avaient déjà pu s’exprimer ponctuellement, sont dès lors réactivées au point que la doctrine y voit un changement de Constitution matérielle marquant la transition vers une « Seconde République ». Ce dualisme par défaut se traduit notamment dans le processus formatif par la technique de l’incarico conditionné ou « lié » (vincolato)⁴⁰⁴, pratique conventionnelle dont le premier précédent date de la présidence Gronchi. Il s’agit de lier la faculté de choix primo-ministérielle dans la composition du cabinet à une formule préalablement et quasi-discrétionnairement définie par le chef de l’État. Alors que cette technique peut difficilement prospérer lorsque le pouvoir formatif primo-ministériel est absorbé par les chambres (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I), l’incapacité de celles-ci à mettre au point une formule gouvernementale ouvre la voie à l’interférence présidentielle.  

Ces cabinets de confiance présidentielle sont ainsi « si nombreux […] qu’ils marquent de manière permanente, puisque leur application est toujours possible, le rôle institutionnel du chef de l’État dans toute l’étendue de sa fonction⁴⁰⁵ ». Nombre d’entre eux n’avaient pas une simple vocation transitoire, mais se voyaient confier le soin de réaliser des réformes financières et économiques d’ampleur jusqu’alors paralysées par le « désordre partitocratique⁴⁰⁶ ». Ainsi des cabinets Dini et Prodi, appelés à mettre au point les dispositifs de stabilisation économique et d’assainissement budgétaire indispensables à la ratification du traité de Maastricht⁴⁰⁷, du cabinet Monti appelé à élaborer un programme d’austérité pour contrer les effets de la crise financière et économique de 2008, ou du cabinet Draghi appelé à gérer l’urgence sanitaire. Autrement dit, on en vient à considérer que les choix politiques d’envergure sont plus susceptibles d’être efficacement conçus et portés par des technocrates que par les représentants de la Nation, et l’image de neutralité et d’expertise dont ils peuvent se prévaloir constitue un facteur de consensus au sein d’un Parlement autrement paralysé par la division. Ils se distinguent en ce sens nettement des cabinets présidentiels « d’attente » et font figure d’alternative pérenne au gouvernement de coalition partitocratique. S’ils sont généralement minoritaires et  « homogènes » lato sensu, puisque composés sans référence partisane, on observe quelques occurrences de cabinets « transpartisans », comme celui de M. Draghi qui compte en plus des ministres techniciens des représentants de neuf partis, sa majorité de soutien étant portée à 82,9 % des sièges à la chambre basse. En réalité, dans ce dernier cas, il semblerait que la dimension de la base parlementaire, qui pourrait laisser croire à un gouvernement coalisé, vise surtout à diluer les clivages partisans. Les partenaires sont trop nombreux pour qu’il soit encore question de gouverner ensemble par le compromis ; il s’agit plutôt de temporairement suspendre la compétition partisane au profit d’un gouvernement de gestion ou d’union nationale.   

Il faut enfin dire un mot de la iv^e République. L’instabilité chronique qui la caractérise et l’incapacité structurelle des partis à construire des majorités durables pourraient laisser présager un dualisme par défaut. Pourtant, si la « magistrature d’influence [présidentielle] était loin d’être passive⁴⁰⁸ », les chefs de l’État pouvant disposer d’une latitude de choix notable en cas de blocage formatif, le candidat à la présidence du Conseil restait tenu de réunir une majorité coalisée qui serait la seule décisionnaire dans la définition de la formule gouvernementale. Le Président de la République demeure donc cantonné pour l’essentiel à un rôle de médiation et d’arbitrage (du type de celui examiné supra), sans doute aussi parce que la doctrine de la souveraineté parlementaire qui prévalait alors aurait interprété toute interférence présidentielle réelle dans le processus formatif comme un reliquat de césarisme intolérable.  

C’est à rebours de ce dernier modèle que se construisent la v^e et le présidentialisme majoritaire qui y imprime sa marque.    

§2. L’héritage français du présidentialisme majoritaire, obstacle à la formation d’un gouvernement de coalition 

Comme on l’a montré, un cadre formellement dualiste – même dans sa variante renouvelée – ne conduit pas ipso facto à un dualisme effectif, et là où le chef de l’État exerce une emprise sur le processus formatif, c’est généralement en raison d’une fragmentation du champ partisan. La v^e République a longtemps incarné un modèle symétriquement opposé à ce présidentialisme minoritaire, en cela que le dualisme y prévalant avait parmi ses causes l’existence stable d’une majorité unifiée et disciplinée, « principiellement acquise au Président⁴⁰⁹ ». En France, le laconisme du texte constitutionnel s’agissant du partage du pouvoir formatif entre le chef de l’État et le chef du gouvernement⁴¹⁰ – au demeurant commun dans les autres systèmes parlementaires – n’a en pratique pas été corrigé par une répartition claire et univoque des attributions de chacun, ce que l’absence de mécanisme électif a encouragé. Cette répartition fluctue selon la conjoncture politique, mais s’était depuis 1962 toujours déployée dans un cadre majoritaire ou quasi-majoritaire, ce que la configuration actuelle vient perturber.  

On sait que la pensée gaullienne postule une concentration du pouvoir formatif entre les mains du Président de la République, « tête » de l’exécutif. Le choix d’un Premier ministre de confiance présidentielle a pour finalité d’assurer la mainmise du chef de l’État sur la composition de son équipe gouvernementale et, ce faisant, d’éliminer tout risque de dyarchie⁴¹¹. Autrement dit, le pouvoir de proposition primo-ministériel de l’article 8 de la Constitution, qui dans les autres régimes formellement dualistes mute en pouvoir formatif substantiel, demeure essentiellement formel en présidentialisme majoritaire. Partant, le cabinet ne procède pas du Parlement et de son élu, mais bien de la volonté présidentielle, seul rempart selon De Gaulle à « cette confusion des pouvoirs dans laquelle le gouvernement ne serait bientôt plus rien qu’un assemblage de délégations », composé de « mandataire[s] d’un parti⁴¹² ». C’est donc non seulement l’idée d’une fonction élective parlementaire qui est récusée, mais le principe même du gouvernement de coalition. La logique coalitionnelle est dans la pensée gaullienne identifiée au régime des partis et au régime d’assemblée. Partant, « c’est […] du chef de l’État, placé au-dessus des partis […] que doit procéder le pouvoir exécutif⁴¹³ », condition indispensable à l’indépendance du gouvernement dans sa doctrine surannée de la séparation des pouvoirs. Certes, le maintien du principe de responsabilité gouvernementale ne prive pas le Parlement de tout pouvoir formatif, mais celui-ci est largement amputé. C’est à plus forte raison le cas que depuis 1962, la majorité parlementaire avalise passivement les choix présidentiels, se dépossédant d’elle-même de tout rôle électif réel. Il est néanmoins intéressant de constater qu’avant même 1962, les premiers cabinets de la v^e – le gouvernement de transition de Gaulle iii et le gouvernement Debré – sont certes plurapartites mais traduisent déjà une certaine forme de dualisme effectif, notamment par la présence de ministres techniciens choisis par De Gaulle⁴¹⁴. Par la suite, en concordance des majorités, l’intervention présidentielle dans la composition du cabinet ne cesse de s’étendre aux dépens du pouvoir de proposition primo-ministériel. Si ce partage dépend aussi de « l’équation personnelle⁴¹⁵ » existant entre les deux têtes de l’exécutif, il demeure en toute hypothèse fondamentalement asymétrique, et il est tacitement convenu que la latitude dont dispose le Premier ministre ne lui est que gracieusement concédée par le Président. L’exigence de contreseing s’est ainsi avérée impuissante à imposer un monisme de fait.  

Cette dernière affirmation cède néanmoins en cas de discordance des majorités. Cette configuration restaure la substance du pouvoir formatif primo-ministériel qui, s’il ne peut être tiré de la seule lettre du texte constitutionnel, demeure une implication mécanique du régime parlementaire. Le pouvoir de nomination présidentiel est neutralisé, réduit à une formalité que le chef de l’État est tenu d’accomplir, contraint par la conjoncture parlementaire, et le décisionnaire est alors le contresignataire responsable et non le signataire irresponsable. La cohabitation traduirait en ce sens une « revanche du régime parlementaire⁴¹⁶ » en mettant un terme au dualisme effectif. Cette lecture est néanmoins sujette à la réserve. Il faut en effet relever la persistance d’un pouvoir formatif négatif et limité du chef de l’État s’agissant de l’attribution des portefeuilles relevant de son « domaine réservé⁴¹⁷ ». Ce « condominium présidentiel »⁴¹⁸, qui ne peut pourtant se prévaloir d’une source normative établie, a permis au Président lors des épisodes de cohabitation d’opposer un veto à l’attribution des ministères de la Défense et des Affaires étrangères. F. Mitterrand refuse ainsi en 1986 de nommer F. Léotard à la Défense et J. Lecanuet aux Affaires étrangères, et s’oppose même lors du remaniement du 19 août 1986 à ce que A. Santini, secrétaire d’État aux rapatriés, soit élevé au rang de ministre. Il encourage en revanche le choix de B. Bosson aux Affaires européennes, l’une des « places de sûreté présidentielles⁴¹⁹ ». 

En somme, le Président est parvenu en dehors de tout fondement constitutionnel à s’annexer un domaine matériel d’intervention, ce qui lui permet de contribuer à la désignation des ministres qui en relèvent, non seulement à majorité conforme, mais aussi à majorité contraire. Cette prérogative se distingue donc nettement des hypothèses observables dans d’autres systèmes parlementaires, où le pouvoir de veto est exercé – en apparence du moins – au titre d’une fonction d’arbitrage neutre (v. Supra, Titre II, Chapitre 1, Section I). Il pourrait être avancé que ce n’est qu’en raison du consentement des Premiers ministres de cohabitation successifs⁴²⁰ que le Président parvient à se ménager une participation réelle au processus formatif, si bien qu’il ne s’agirait là que d’un état de fait contingent privé de valeur normative. Toutefois, cette ratification implicite constante – bien que les rares épisodes de cohabitations n’offrent pas beaucoup de précédents – semble conférer valeur conventionnelle à cette pratique, qui en tout état de cause exprime l’équilibre effectif des pouvoirs formatifs. Il n’existe donc pas une alternance nette du pouvoir formatif, son transfert plénier d’une tête de l’exécutif à l’autre selon la majorité en place : ce n’est pas exclusivement la concordance de majorités qui permet au chef de l’État d’intervenir dans la composition du cabinet puisqu’il détient toujours une prérogative formative substantielle à majorité contraire. Autrement dit, il semblerait que le présidentialisme majoritaire qui émerge dans la pratique à la faveur du fait majoritaire et oriente l’interprétation de la source constitutionnelle s’est comme autonomisé de la conjoncture partisane. Certes, sa latitude d’intervention est dans l’ensemble dépendante de la majorité en place, marquant le caractère parlementaire du régime. Pour autant, la captation formative semble avoir excédé son cadre initial pour imprimer durablement au régime une marque dualiste.  

Telle est en somme l’aporie : la contribution effective et substantielle du chef de l’État au processus formatif apparaît comme une constante de la v^e – bien qu’à des degrés divers selon la conjoncture – de sorte que le gouvernement n’est jamais entièrement parlementaire, comprenant en son sein des obligés du Président a minima pour les portefeuilles qui sont regardés comme relevant de son domaine éminent. Or cette donnée structurelle est inconciliable avec la formation de gouvernements de coalition tels qu’on les envisage. Alors que la cohabitation peine à apparaître comme une « revanche du régime parlementaire » s’agissant du processus formatif, le Parlement n’étant que partiellement réinvesti de sa fonction élective, la logique coalitionnelle impose quant à elle par définition une restauration plénière du caractère moniste du régime. Mais paradoxalement, l’emprise présidentielle qui persiste en cohabitation a d’autant plus de chance de produire ses effets en situation minoritaire qu’il n’existe pas de majorité absolue unie et solidaire, tenant clairement en échec la majorité présidentielle.  

De fait, la configuration actuelle a vu le Président Macron, sinon pleinement diriger la composition de l’équipe ministérielle, du moins en orienter l’issue vers un gouvernement de confiance présidentielle. Ses choix relativement discrétionnaires de Premier ministre ont porté sur des personnalités à l’égard desquelles il pouvait raisonnablement espérer exercer une influence, tant dans le choix des ministres que dans la conduite de l’action gouvernementale. Compte tenu de l’opacité du processus formatif, on ne peut pour déterminer la répartition effective qui s’est opérée entre le chef de l’État et le chef du gouvernement que procéder par supputation, au regard des profils des ministres et des faits relayés par la presse. La tutelle élyséenne transparaît assez nettement dans la nomination de S. Lecornu aux Armées et J.-N. Barrot aux Affaires étrangères, tous deux issus des gouvernements Philippe, Borne ou Attal et reconduits après la chute du gouvernement Barnier. De même, le ministre délégué à l’Europe B. Haddad, issu du groupe EPR, est un proche du Président. Ces éléments corroborent la thèse d’un dualisme pérenne s’agissant du « domaine réservé ». Par ailleurs, la composition du gouvernement Barnier, annoncée le 21 septembre 2024, tout comme celle du gouvernement Bayrou, annoncée le 23 décembre 2024, repose sur un dosage très favorable à la formation présidentielle EPR, avec respectivement 22 ministres sur 40 dans un cas et 22 ministres sur 36 dans l’autre, dont 13 issus de Renaissance dans les deux cas. Cette continuité d’un gouvernement à l’autre n’est pas seulement partisane, mais aussi personnelle, le gouvernement Bayrou comptabilisant 19 ministres de l’équipe gouvernementale précédente, dont 14 au même portefeuille.  

Il faut à ce stade signaler la spécificité de la situation actuelle : le parti présidentiel est une composante de la majorité, et même la plus importante numériquement. Il s’agit d’un intermédiaire entre la concordance et discordance des majorités en ce sens qu’il n’existe pas de rapport d’exacte identité ni d’opposition frontale entre majorités parlementaire et « présidentielle », mais plutôt une contiguïté, une intersection partielle. Cette « semi-concordance » est au demeurant essentiellement précaire en ce que la majorité parlementaire est une construction post-électorale. Concrètement, cela signifie que la participation du groupe parlementaire Ensemble à la coalition gouvernante lui donne un droit à participer au gouvernement. Il est dès lors difficile de déterminer si la présence de ministres « macronistes » au gouvernement est la rémanence d’un pouvoir formatif présidentiel indu ou la simple traduction d’une alliance parlementaire en coalition gouvernementale, c’est-à-dire l’exercice par le Parlement de sa fonction élective. De plus, la contribution présidentielle à la détermination de la formule gouvernementale, bien que théoriquement incompatible avec la logique coalitionnelle, pourrait alors être justifiée en ce que ce serait en qualité de chef de parti que le chef de l’État y serait associé. C’est peut-être là le sens de la « coexistence exigeante » evoquée par Emmanuel Macron. L’expression pourrait sous-entendre que le propre de cette situation de semi-concordance par rapport à la cohabitation serait la pérennité légitime du chef de l’État dans la détermination de la formule gouvernementale – et a fortiori dans la conduite de la politique de la Nation –, introduisant un réel partage de la fonction avec le Premier ministre. Une véritable dyarchie succéderait donc à la « monarchie aléatoire⁴²¹ », plus qu’en cohabitation où le centre de gravité du pouvoir formatif se déplace pour l’essentiel à Matignon.  

Pour autant, il y a lieu de penser que le chef de l’État devrait agir comme gardien impartial des institutions et non comme chef de parti. C’est d’ailleurs plus en sa qualité de Président qu’il semble avoir participé au dosage partisan du cabinet, puisque d’une part, la qualité de leader de la formation Ensemble ne lui est de facto plus véritablement reconnue par ses membres, et que d’autre part, on retrouve au Gouvernement Barnier comme au Gouvernement Bayrou des individus non seulement affiliés à la formation présidentielle – ce qui laisse subsister le doute sur l’origine de leur désignation – mais véritablement subordonnés au chef de l’État, des « fidèles du président, soucieux de continuer à défendre « sa » ligne politique⁴²² ». Les titulaires des portefeuilles du «domaine réservé» en sont la manifestation la plus évidente. S’y ajoutent également M. Ferracci, A. Panosyan-Bouvet, A. Pannier-Runacher ou C. Chappaz, qui ont d’ailleurs tous été reconduits après la motion de censure, apparemment à la demande expresse du chef de l’État⁴²³. 

En somme, ces deux gouvernements répondent techniquement à la définition du gouvernement de coalition, mais leur caractère mixte tient en réalité moins à leur composition multipartisane qu’à leur nature mi-parlementaire mi-présidentielle. Plus que la codification laconique du processus formatif, c’est l’absence de processus pré-formatif structuré analogue aux autres démocraties parlementaires qui explique la rémanence d’un dualisme effectif. S’il se joue normalement au sein du parlement, il a en l’espèce pris place dans l’opacité du cénacle élyséen, sous la forme de simples consultations multipartites dirigées par le Président. Toutefois, alors que M. Barnier ne consulte que les partis de centre et de droite qui deviendront les partenaires du socle commun, F. Bayrou entend pour sa part recevoir l’ensemble des forces parlementaires pour évaluer toutes les possibilités de formule gouvernementale, nonobstant les instructions présidentielles qui lui sont adressées⁴²⁴. Mais dans ce second cas, le processus de composition de la formule ministérielle repose moins sur un dialogue avec les différents partis que sur une concertation assumée avec le chef de l’État⁴²⁵, rythmée par des entretiens quasi-quotidiens⁴²⁶. On signalera également à ce sujet que M. Barnier n’a a priori pas consulté le Président pour élaborer son cabinet, mais il a été rapporté que l’équipe ministérielle sélectionnée par ses soins aurait été soumise à l’approbation préalable du Président, qui a opposé un refus à la première liste présentée⁴²⁷. 

Le dualisme se maintient donc, mais sous une autre forme. On peut alors se demander si le pouvoir formatif du chef de l’État change de nature ou de sens. S’agit-il d’une rémanence du présidentialisme majoritaire inadapté au contexte actuel, les acteurs ne prenant pas la mesure du changement de paradigme induit par le scrutin de juillet, ou s’agit-il plutôt d’une transition vers le présidentialisme minoritaire ? Alors que dans la première hypothèse, le Président profite d’une majorité docile et gouvernée qui reconnaît sa légitimité à intervenir, il se borne dans la seconde à pallier l’incapacité parlementaire à former une majorité unie gouvernante. Il est vrai que les acteurs politiques n’ont pas adapté leur comportement partisan au contexte coalitionnel, refusant d’endosser un rôle actif et d’assumer leur fonction élective. Dès lors qu’ils se ferment à toute négociation, ils favorisent une forme de présidentialisme « par défaut ». Pour autant, on ne peut en réalité que difficilement parler de blocage institutionnel chronique dès lors que dans les deux processus formatifs observés pour l’heure, la participation active du chef de l’État était pensée par les acteurs comme allant de soi et elle s’est produite en première intention, sans attendre que des crises à répétition ne surviennent pour finalement voir le Président intervenir. Son influence n’était en ce sens pas tellement subordonnée à la divisons des partis, et en a d’ailleurs plutôt été la cause première. Autrement dit, c’est plutôt par la pérennité de la logique du présidentialisme majoritaire que semble s’expliquer la dynamique à l’œuvre. Cette lecture se vérifie de manière plus probante encore entre 2022 et 2024, les forces parlementaires choisissant délibérément de laisser au Président la maîtrise du processus formatif alors même que « le corps électoral n’avait pas donné au président et aux députés se réclamant de lui les moyens de diriger seuls la politique de la nation⁴²⁸ ». La différence introduite par le scrutin du 7 juillet demeure, au fond, relative : elle tient essentiellement au passage de gouvernements minoritaires homogènes à des gouvernements minoritaires pluripartites. Ils subissent dans un cas comme dans l’autre l’emprise présidentielle, ce qui met en doute leur caractère de « gouvernements de coalition ». Aussi, si le fait minoritaire ne met pas fin aux incursions du Président dans le processus formatif, et ce malgré son irresponsabilité politique et sa carence de légitimité, cet état de fait est finalement entériné par une forme de consensus collectif et implicite de tous les acteurs politiques, lesquels n’ont pas intérêt à remettre en cause le primat d’une présidence qu’ils espèrent tous briguer.   

Étant établi au terme de notre démonstration que le chef du gouvernement de coalition doit être le titulaire effectif du pouvoir formatif, sans interférence présidentielle sinon résiduelle, il faut à présent examiner le partage qui s’opère entre celui-ci et sa majorité parlementaire.  

Chapitre 2. La nécessaire association du parlement à la désignation de la collectivité ministérielle de coalition 

La logique coalitionnelle suppose que l’assise parlementaire des partenaires soit la clé principale de répartition des postes. De fait, la mise au point du dosage partisan de la formule gouvernementale suppose nécessairement une intervention de la majorité, par la voie d’instruments électifs directs ou indirects qui lui transfèrent le pouvoir formatif primo-ministériel (Section I). Par ailleurs, la participation du parlement à la formation de l’équipe ministérielle peut s’exercer par d’autres voies que l’exercice d’une fonction élective stricto sensu, notamment sur des versants fonctionnel et organique (Section II).  

Section I. Une formule gouvernementale invariablement fixée par le parlement  

L’existence d’un mécanisme électif formellement applicable à l’équipe ministérielle peut garantir à la majorité parlementaire une participation à cette seconde séquence du processus formatif (§1). Mais c’est en pratique surtout le recours quasi-généralisé au pacte de coalition qui lui permet de définir de manière informelle la formule gouvernementale (§2).  

§1. Le recours éventuel aux mécanismes électifs formels  

Bagehot, après avoir théorisé la fonction élective dont est titulaire le parlement, prit le soin en 1866 de préciser qu’elle concernait en fait essentiellement le chef de gouvernement, lequel est libre de choisir à son tour ses ministres⁴²⁹. De fait, le parlement peut ne pas intervenir directement dans la désignation de l’équipe ministérielle. L’absence de mécanisme électif collectif se présente dans deux hypothèses. C’est d’abord le cas de l’ensemble des systèmes où prévaut le parlementarisme négatif, comme aux Pays-Bas ou en Autriche. C’est ensuite le cas des systèmes prévoyant uniquement un mécanisme électif individuel, appliqué au seul chef de gouvernement. Il en va ainsi en Suède, où le Riksdag n’intervient que par un vote de confiance négatif applicable au Premier ministre, étant ensuite simplement « inform[é] aussitôt que possible du choix de ses ministres⁴³⁰ ». Ces derniers entrent en fonctions par la simple tenue d’une « réunion particulière du Conseil des ministres tenue en présence du Chef de l’État et du président du Riksdag ». Tel est également le cas de la Finlande⁴³¹, mais il est intéressant de constater qu’il est expressément exigé que le Parlement siège lors de la nomination du gouvernement⁴³², sans doute pour lui permettre d’immédiatement exprimer sa défiance le cas échéant, et ainsi souligner qu’il demeure un acteur à part entière de la fonction formative. De même, la Loi fondamentale allemande ne prévoit aucune intervention du Bundestag dans le choix des ministres, qui en droit revient exclusivement au Chancelier⁴³³. Adenauer s’était d’ailleurs catégoriquement opposé à ce que les débats entourant la formation du gouvernement et la déclaration gouvernementale soient suivis d’un vote, comme le réclamait l’opposition⁴³⁴. L’intention du constituant de Bonn aurait été de renforcer l’autorité du Chancelier sur son gouvernement⁴³⁵, or l’intervention parlementaire était susceptible de diluer cette autorité en conférant aux ministres une légitimité personnelle et ce faisant, une autonomie vis-à-vis du Chancelier, réduit à une position de primus inter pares⁴³⁶.  

A contrario, de nombreux systèmes prévoient que la responsabilité de composer le cabinet ne saurait exclusivement revenir au chef de gouvernement. Ils exigent en conséquence que la formule gouvernementale soit ratifiée par une investiture parlementaire ou un vote de confiance. Il s’agit là de l’aboutissement logique du processus pré-formatif, lequel n’a pas uniquement pour objet de sélectionner un chef de gouvernement de coalition, mais bien d’arrêter officieusement, sinon la liste exacte des ministres, du moins la répartition des départements ministériels entre les partis partenaires. Le mécanisme électif collectif institué peut selon les cas s’exercer simultanément ou successivement à la désignation parlementaire du chef de gouvernement, c’est à dire par un vote distinct ou non. Par exemple, l’objet même du mandat de formateur est de mettre au point une formule gouvernementale en concertation avec les partis avant toute nomination formelle, afin de tester différentes possibilités. Partant, il est naturel que ce soit ce formateur ainsi que l’équipe ministérielle qui a été retenue qui soient collectivement et simultanément soumis à un vote, intervenant soit avant toute nomination, soit postérieurement. Par ailleurs, si l’on a vu que l’existence de mécanismes électifs collectifs tend à instaurer des rapports plus égalitaires au sein du cabinet, cette atténuation de la hiérarchie ministérielle peut s’avérer profitable en contexte coalitionnel, où la verticalité de l’autorité d’un membre sur les autres peut contrarier le dialogue entre partenaires. On remarquera ainsi que le modèle allemand de « démocratie du Chancelier » (Kanzlerdemokratie) est en réalité largement concilié avec un modèle de « démocratie de coalition » (Koalitionsdemokratie) ou de « coordination⁴³⁷ », lui accordant certes une position de « primus among unequals⁴³⁸ », mais favorisant en parallèle l’autonomie des différents ministères et la collégialité.  

L’instrument électif collectif le plus répandu semble être le vote de confiance. En Italie, le gouvernement dans son ensemble est tenu d’obtenir dans les dix jours suivants sa formation la confiance de la Chambre des députés et du Sénat, octroyée par une motion motivée sur appel nominal⁴³⁹. Il s’agit d’un mécanisme « simultané » et non « successif ». Les constitutions polonaise⁴⁴⁰, grecque⁴⁴¹ ou tchèque⁴⁴² prévoient un dispositif analogue. En réalité, il semblerait que la quasi-totalité des procédures de vote de confiance initial soient de nature collective, ce qui peut s’expliquer par le souci de prévenir une captation du pouvoir formatif, plus encore qu’en cas d’investiture, eu égard aux conséquences différentes résultant de l’échec de ces deux mécanismes. On remarquera que le vote de confiance figurant à l’article 49, alinéa 1^er de la Constitution de 1958 est un mécanisme électif à caractère collectif, ne portant pas sur la seule personne du Premier ministre. S’il aurait été opportun dans le contexte actuel que les gouvernements Barnier et Bayrou s’y soumettent volontairement pour bénéficier d’une légitimation initiale positive, ils s’en sont abstenus en raison du risque non négligeable de censure qui pesait sur ces gouvernements minoritaires de – relative – confiance présidentielle. La contribution parlementaire à cette phase du processus formatif s’est donc avérée minime, ne se manifestant que négativement par le renversement du gouvernement Barnier et l’absence – pour l’heure – de défiance exprimée envers le gouvernement Bayrou⁴⁴³. Elle n’est en outre pas palliée par une séquence pré-formative satisfaisante (v. Infra, Titre II, Chapitre 2, Section I).  

S’agissant ensuite du mécanisme de l’investiture, on recense un cas intéressant sous la iv^e République puisqu’y est pratiquée la double investiture. Elle n’est pourtant pas exigée par la Constitution, qui dispose uniquement que « les ministres sont choisis par le président du Conseil⁴⁴⁴ ». La pratique s’est néanmoins vite établie – ou plutôt rétablie⁴⁴⁵ – d’un débat sur la composition et l’orientation du gouvernement par la voie de l’interpellation, suivi d’un vote à la majorité absolue des suffrages. Privé de l’autorité personnelle suffisante pour s’opposer aux exigences de la majorité, chaque président du Conseil viendra « systématiquement solliciter l’imprimatur de l’Assemblée sur son équipe gouvernementale⁴⁴⁶ ». Cette convention, dite Constitution Ramadier, combine ainsi à l’investiture personnelle du président du Conseil un vote de confiance collectif, ces deux mécanismes s’exerçant successivement et non simultanément. Elle explique plusieurs échecs formatifs, certains chefs de gouvernement investis démissionnant faute pour leur cabinet d’obtenir la confiance de l’Assemblée⁴⁴⁷. La procédure textuellement prévue était jugée « raisonnable, mais pas rationnelle⁴⁴⁸ » en ce qu’elle ne permettait pas à la majorité de se prononcer sur le dosage partisan du gouvernement. Elle fait finalement l’objet d’une révision constitutionnelle consacrant partiellement la Constitution Ramadier. La « réformette » du 7 décembre 1954 substitue à la pratique de la double investiture une investiture collective unique⁴⁴⁹, de sorte que désormais le candidat à la présidence du Conseil « choisit les membres de son cabinet et en fait connaître la liste à l’Assemblée nationale devant laquelle il se présente afin d’obtenir sa confiance sur le programme et la politique qu’il compte poursuivre⁴⁵⁰ ». On pourrait prima facie imputer à cette procédure exigeante les difficultés de formation des gouvernements de coalition sous la iv^e. En réalité, l’existence d’un dispositif électif collectif ne peut être tenue pour une spécificité propre à ce régime qui témoignerait de l’omnipotence parlementaire : les systèmes étrangers pratiquant l’investiture collective  – Israël⁴⁵¹, l’Irlande⁴⁵², la Bulgarie⁴⁵³ ou la Roumanie⁴⁵⁴ – ne connaissent pas les mêmes dysfonctionnements formatifs. Au demeurant, la même « réformette » de 1954 assouplissait l’impératif de majorité absolue en ne requérant qu’une majorité simple à l’investiture collective, assouplissement qui n’a en rien limité les crises formatives et l’instabilité gouvernementale ultérieure. La carence fondamentale du processus électif sous ce régime tient en réalité moins aux conditions juridiques de formation du gouvernement qu’au processus pré-formatif qui le précède, peinant à produire une genèse majoritaire solide.  

Le mécanisme de l’élection directe des ministres, qui figurait dans la Constitution fédérale autrichienne de 1920 jusqu’en 1929 ainsi que dans celle de plusieurs Länder allemands dès 1919⁴⁵⁵, n’est en revanche guère usité aujourd’hui, eu égard à la difficulté technique qu’il soulève. En effet, le pouvoir de proposition du chef de gouvernement – écarté en cas d’élection – s’avère souvent indispensable pour constituer les larges équipes ministérielles des cabinets contemporains.  

Néanmoins, ce pouvoir de proposition, s’il demeure techniquement opportun, est en principe absorbé par la chambre en contexte coalitionnel, ce que l’on se propose d’envisager maintenant.    

§2. Le recours inévitable au pacte de coalition, mécanisme électif informel  

Après avoir formulé quelques considérations d’ordre général à son sujet (A), on montrera en quoi le pacte de coalition est un vecteur de transfert vers les partis du pouvoir formatif primo-ministériel (B).  

A. Données générales  

La pratique du contrat de coalition, qui émerge en dehors de tout cadre constitutionnel, est aujourd’hui une constante du processus de formation des cabinets coalisés. Elle atteste de cette nécessité fonctionnelle inhérente à la logique coalitionnelle d’associer pleinement le parlement à la définition de la formule gouvernementale. En effet, si le pacte de coalition vise à arrêter entre les partenaires de l’alliance certains engagements programmatiques communs sur la durée de la législature, il a surtout pour objet de procéder à une répartition des portefeuilles ministériels. On s’intéresse ici exclusivement à l’accord de nature post-électorale, en ce qu’il traduit à notre sens toute la spécificité du processus formatif des gouvernements de coalition tels qu’on les envisage (v. Supra, Introduction, IV). Lorsqu’il est conclu en vue de constituer une coalition pré-électorale, on considérera en effet que ses effets et son sens diffèrent, notamment dans la mesure où il fait l’objet d’une ratification populaire. Il est au demeurant très rare de voir fixée ex ante dans un pacte pré-électoral une répartition précise des départements ministériels alors que le scrutin n’a pas encore déterminé la force électorale et parlementaire de chaque partenaire.  

Ce dispositif informel d’exercice de la fonction élective intervient soit cumulativement à un mécanisme formel collectif, soit seul dans le cas où un tel mécanisme n’existe pas. Dans ce second cas, le pacte revêt une importance concrète considérable puisqu’il s’agit du seul moyen de participation positive de la majorité à la définition de la formule gouvernementale. Il est toujours négocié et conclu préalablement au vote parlementaire qui intervient le cas échéant, que ce dernier porte sur le gouvernement dans son ensemble ou sur la seule personne du chef de gouvernement. Il tient même souvent lieu de condition suspensive à la tenue du scrutin puisque sa conclusion conditionne le soutien des autres partis de la coalition lors du vote. Il est en ce sens un dispositif de stabilisation ex ante d’une majorité coalisée, et donc un instrument essentiel de ce qu’on appelle la genèse majoritaire. Cet instrument traduit l’idée que la formation des deux branches du gouvernement coalisé ne saurait au fond faire l’objet d’une réelle distinction : si procéduralement, il peut certes s’agir de deux étapes différenciées, elles sont nécessairement unifiées en ce que la formule coalitionnelle est déterminée dans sa globalité au sein du parlement. L’existence d’un mécanisme électif individuel applicable au seul chef de gouvernement ne signifie aucunement que celui-ci est ipso facto investi d’une autonomie décisionnelle dans le choix de son cabinet de coalition.  À l’instar du transfert informel du pouvoir de proposition du chef de l’État s’agissant de la désignation du chef de gouvernement, le pouvoir de proposition du Premier ministre s’agissant de la formule ministérielle est absorbé par le parlement lors du processus pré-formatif, absorption qui a pour support matériel le pacte de coalition.  

La première manifestation structurée de pacte de coalition apparaît en Allemagne⁴⁵⁶ avec l’accord conclu le 20 octobre 1961 entre la CDU/CSU et le FDP. La pratique s’est ensuite pérennisée si bien qu’aujourd’hui, le processus pré-formatif prend toujours la même forme : l’issue des négociations interpartisanes menées est consignée dans ce document écrit, le Koalitionsvertrag ou Koalitionsvereinbarung, qui dans le cas allemand est souvent très détaillé et rendu public. Le dernier en date, document de 146 pages intitulé « Responsables pour l’Allemagne », est conclu le 5 mai, scellant l’alliance entre la CDU/CSU et le SPD et permettant l’élection de F. Merz le lendemain. Il succède au pacte intitulé « Oser plus de progrès » conclu entre le SPD, le FDP et les Verts en novembre 2021. Le modus operandi allemand a inspiré toutes les autres démocraties parlementaires, qui y recourent de manière quasi-invariable lorsqu’il s’agit de former un gouvernement coalisé, si bien qu’on peut parler d’une véritable institutionnalisation de ce mécanisme pourtant informel. Il en va par exemple ainsi en Suède avec les regeringsöverenskommelse, aux Pays-Bas avec les regeerakkoord, ou encore en Autriche, où le dernier contrat de coalition, document de plus de 200 pages, a été conclu le 2 mars dernier, scellant la nouvelle coalition tripartite entre l’ÖVP, le SPÖ et NEOS et permettant la nomination de C. Stocker le lendemain. Même au Royaume-Uni, qui « n’aime pas les coalitions » selon le mot de Disraeli⁴⁵⁷, les comportements partisans se sont alignés sur cette pratique lors du Hung Parliament de 2010, qui a conduit les Conservateurs et les Libéraux-Démocrates à conclure un accord de coalition en mai 2010. Ce document, le Coalition Agreement for Stability and Reform, affirme d’ailleurs que « there is no constitutional difference between a Coalition Government and a single party Government, but working practices need to adapt to reflect the fact that the UK has not had a Coalition in modern times ». Autrement dit, il s’agit d’activement ajuster les pratiques formatives à la logique coalitionnelle, ce dont les partis français se sont avérés incapables. Cette idée britannique de la coalition comme donnée essentiellement extra-constitutionnelle mérite aussi plus d’amples développements, qui lui seront ultérieurement consacrés (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section I). 

La France fait notoirement exception à cette tendance, non seulement sous la v^e République, mais également sous le régime antérieur. On verra d’ailleurs qu’on peut en partie imputer le sort qu’ont connu les cabinets de la iv^e République à l’absence de contrat de coalition, les alliances partisanes ne reposant que sur un « mariage hasardeux de convenance⁴⁵⁸ ». Sous la v^e, on note avec intérêt quelques occurrences de documents se rapprochant matériellement du contrat de coalition, à l’instar de la formule du contrat de législature souvent préconisée par les divers courants de la gauche française et matérialisée en 1972 dans le Programme commun de gouvernement de l’Union de la gauche, alliant le PS, le PCF et le MRG. Il est en réalité de nature pré-électorale, et son contenu diffère sensiblement des énoncés que l’on retrouve dans de véritables contrats de coalition, ne comportant par exemple pas de stipulations relatives à la formule de gouvernement. Il est toutefois intéressant de constater que seule l’opposition de gauche recourt à ce type d’instrument, supposé renforcer la solidarité au sein de ce qui serait une future majorité coalisée. Autrement dit, il semblerait que ces partis se rattachaient partiellement à la logique coalitionnelle avant d’accéder au pouvoir, faute d’avoir acquis la cohésion interne des majorités de droite déjà bien acclimatées à la logique présidentialiste après l’expérience du pouvoir. On ne retrouve plus véritablement d’équivalent à ces documents après l’alternance. Si le fait majoritaire pouvait raisonnablement en dispenser, la configuration actuelle appelait indiscutablement à recourir à cet instrument, ce qui ne s’est pas produit.  

Pour ce qui est de sa nature, le pacte de coalition ne connaît de consécration en droit positif dans aucun système ; tout au plus certaines dispositions y font-elles indirectement référence. Ainsi en Finlande, dont le texte constitutionnel énonce qu’« avant qu’il soit procédé à l’élection du Premier ministre, les groupes parlementaires négocient le programme gouvernemental et la composition du gouvernement »⁴⁵⁹. Son existence demeure donc purement informelle, accolée au dispositif formatif constitutionnellement prévu, mais le structurant pourtant entièrement (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section I). Contrairement à ce que pourrait donc laisser entendre la terminologie, sa forme contractuelle est d’ordre politique et non juridique. Le contrat n’est pas un instrument normatif doté de la force obligatoire et susceptible de faire l’objet d’un contentieux devant un juge. Les engagements programmatiques et la répartition ministérielle qui y figurent n’instituent évidemment pas une forme de mandat impératif à la charge du chef de gouvernement ou des partenaires de la coalition. Pour autant, si sa méconnaissance ne peut être sanctionnée par voie juridictionnelle, le contrat revêt en pratique une forme de normativité politique. Sa publicité et le cérémonial très formalisé qui l’entoure parfois⁴⁶⁰ contribuent à renforcer son obligatoriété, mais selon une dimension exclusivement morale.  

B. Un instrument de transfert du pouvoir formatif vers les partis  

Si l’on s’intéresse maintenant au contenu matériel de l’accord de coalition, il appert immédiatement qu’il a pour objet de fixer une formule de coalition. Cela suppose d’abord de mettre au point un certain dosage partisan de l’équipe gouvernementale, puis d’ensuite déléguer à chaque partenaire la responsabilité de désigner les ministres affectés aux postes qui ont été dévolus au parti par le pacte. Comme dans le cas des règles recognitives applicables à la sélection du candidat primo-ministériel, on constate dans le partage des ministères entre partis coalisés l’existence de « méta-règles » pré-formatives. La méthode de dosage a toujours une composante arithmétique, se fondant au moins pour partie sur la force parlementaire – et non électorale⁴⁶¹ – des partis partenaires comme clé de répartition des portefeuilles. Le principe le plus communément retenu est celui de la proportionnalité, octroyant les postes ministériels au prorata des sièges apportés par le parti en cause à la majorité⁴⁶². À cette règle à caractère purement objectif est parfois préférée une formule sur-représentant les petits partis, qui acquièrent un poids ministériel disproportionné en contrepartie à leur soutien⁴⁶³. La surreprésentation du parti dominant est en revanche généralement exclue, ou du moins n’est-ce pas le résultat naturel des négociations coalitionnelles. C’est aussi en cela que les gouvernements de la v^e peinent à s’insérer dans la catégorie des cabinets coalisés : l’attribution résiduelle de postes symboliques à ses alliés parlementaires par le parti dominant donne à penser que la formation du cabinet n’est pas envisagée comme l’aboutissement de négociations entre partenaires, mais plutôt comme l’exercice unilatéral du pouvoir formatif par le Premier ministre. La dernière modalité de dosage est la représentation égalitaire de tous les partenaires au gouvernement indépendamment de leur force parlementaire. On comprend aisément que cette règle soit rarement mobilisée⁴⁶⁴. L’ensemble de ces principes de dosage ne sont pas inscrits dans le contrat, mais le régissent, d’où l’idée de méta-règles. Cela étant, il ne s’agit en réalité que des différentes variantes de formules pouvant être retenues, le choix demeurant in fine à la diligence des partis partenaires.  

Après avoir déterminé la structure partisane de la collectivité ministérielle, il revient à chaque parti de désigner celui qui occupera les ministères ainsi attribués, le contrat leur accordant « un véritable droit de propriété sur le portefeuille en question jusqu’à la fin du contrat⁴⁶⁵ ». On assiste ce faisant à une absorption de facto du droit de proposition dont est titulaire le chef de gouvernement. Ce transfert conventionnel est souvent explicitement énoncé par les stipulations du contrat de coalition, qui est ainsi l’instrument de délégation du pouvoir formatif substantiel du chef de gouvernement vers les partis. À titre illustratif, les pactes de coalition allemands procèdent par énumération des départements dévolus à chaque parti⁴⁶⁶, mais ne comprennent généralement pas de « normes » nominales, c’est-à-dire de stipulations désignant nommément les titulaires des portefeuilles. Parmi les « clauses fixes », systématiquement insérées dans ces contrats, figure la suivante : « Le droit de proposition pour chaque poste appartient au parti responsable⁴⁶⁷ ». La formule peut surprendre dès lors que la Loi fondamentale confie expressément ce droit de proposition au seul Chancelier⁴⁶⁸. La « norme effectivement appliquée⁴⁶⁹ » – c’est-à-dire celle contractuelle – semble néanmoins s’être greffée à la norme textuelle jusqu’à en infléchir le sens, ce qui explique que le contrat de coalition ait pu être regardé comme une « quasi-constitution⁴⁷⁰ ». Le contrat de coalition conclu le 5 mai dernier stipule même que « le SPD désigne le vice-chancelier conformément à l’article 69 de la Loi fondamentale⁴⁷¹ ». Le Coalition Agreement for Stability and Reform de mai 2010 prévoit quant à lui que les titulaires des cinq départements accordés au Parti libéral-démocrate seront choisis non pas par le Premier ministre D. Cameron mais par le vice-Premier ministre N. Clegg. Toute sortie de fonctions d’un ministre ou remaniement du cabinet fait par ailleurs l’objet d’une décision conjointe des deux leaders. L’exercice du pouvoir de proposition primo-ministériel délégué peut même être procéduralisé au sein des instances partisanes. À titre d’exemple, les partis travaillistes australien et néo-zélandais ont fixé des règles internes de désignation particulièrement détaillées, confiant au « parti parlementaire » la responsabilité d’élire poste par poste les différents titulaires des responsabilités ministérielles⁴⁷².  

En creux, le pacte de coalition témoigne de ce que l’acteur formatif majeur n’est ni le parlement, ni la majorité ni encore le groupe parlementaire, mais le parti politique⁴⁷³. C’est donc l’instrument informel de transfert d’une compétence constitutionnelle vers des sujets eux-mêmes informels. Les partis sont en effet une composante sous-jacente structurante du processus formatif, ce que les développements précédents ont déjà pu largement laisser transparaître. Et si la tendance est certes à la consécration constitutionnelle de leur rôle formatif (v. Infra, Titre III, Chapitre 1, Section II), il n’en demeure pas moins que ces structures sont tenues dans la plupart des systèmes parlementaires pour des « pouvoirs de faits⁴⁷⁴ ». Cela explique les craintes de capture du processus formatif et de « dépossession des institutions régulières⁴⁷⁵ » qui se sont notamment exprimées lors de la conclusion du premier contrat de coalition en Allemagne en 1961⁴⁷⁶. L’emprise des partis sur le processus pré-formatif se manifeste de manière frappante par les procédures internes auxquelles est soumise la conclusion du contrat. Sa ratification peut intervenir au sein d’instances partisanes comme des congrès, des comités plus restreints, ou faire l’objet d’un vote des adhérents du parti⁴⁷⁷. En somme, le contrat de coalition est la résultante d’un modèle médiatisé de démocratie en même temps qu’il en est l’instrument.  

Pour ce qui est de la France, ainsi qu’il a déjà été évoqué supra, l’absence de recours institutionnalisé au pacte de coalition explique en bonne partie les échecs qu’ont pu connaître certains présidents du Conseil à l’investiture collective. En effet, le chef de gouvernement peinait à trouver un dosage partisan susceptible de satisfaire la majorité, laquelle était minée par les divisions entre les différents partenaires et leurs revendications concurrentes sur les portefeuilles⁴⁷⁸. Ils ne parvenaient pas à construire conjointement une formule gouvernementale avant d’initier le processus électif. Autrement dit, la majorité coalisée est alors incapable d’assumer le pouvoir formatif primo-ministériel qui lui est transféré et dont le support d’exercice rationalisé est le contrat de coalition. Elle est donc réduite à une position passive de rejet ou d’approbation. Le double vote d’investiture constitue souvent le moment où l’on découvre si la formule finale arrêtée par le président du Conseil, à défaut d’avoir été consentie au préalable par l’ensemble des partenaires dans un pacte, leur est ou non tolérable. En somme, comme on le verra, la faiblesse endémique qu’ont connu les gouvernements coalisés de ce régime s’explique par la carence du processus pré-formatif, trop peu structuré.  

La configuration française actuelle répond en partie à la même conclusion, mais pour des motifs distincts. Le caractère dysfonctionnel de la formation des gouvernements Barnier et Bayrou tient à une phase pré-formative viciée, et ce dès la nomination par le Président du Premier ministre, qui n’est pas l’homme désigné par la majorité. Cela complique nécessairement la négociation ex post d’un pacte avec les formations parlementaires, placées devant le fait accompli. La construction d’une majorité de coalition et d’une formule gouvernementale est difficilement envisageable lorsque celui placé à sa tête est choisi d’avance, imposé de l’extérieur. La conclusion d’un contrat définissant une plateforme programmatique et une répartition des portefeuilles aurait dû précéder toute nomination. Mais il manque une acculturation des différents acteurs aux principes coalitionnels. Si l’expérience du gouvernement Barnier a pu mettre en évidence la nécessité de négocier le « quoi avant le qui⁴⁷⁹ » – et donc de fixer les paramètres d’une éventuelle majorité avant d’initier le processus formatif –, cette leçon ne fut pas mise en application après l’adoption de la motion de censure. Continuant à raisonner dans la droite continuité de la pensée gaullienne, F. Bayrou rappelle « la logique de la v^e République : le pouvoir exécutif est indépendant du pouvoir législatif. Ce ne sont ni les partis ni les groupes qui ont la charge de former le gouvernement ». De même, il dit « [ne pas croire] que l’on puisse négocier un gouvernement avec des appareils partisans qui ne s’entendront jamais » et « [être contre] les marchandages qui font les coalitions d’appareils politiques⁴⁸⁰ », expliquant qu’il cherche non pas un accord entre partis, mais des personnalités qui garderaient une forme d’indépendance⁴⁸¹. Le parti est pourtant une composante essentielle de la formation du gouvernement coalisé. F. Bayrou n’est d’ailleurs pas dupe, mais à son sens, « une coalition, ça ne peut pas marcher » en cela qu’il s’agit d’un « quiproquo institutionnel⁴⁸² ». Lui-même n’envisage donc pas son cabinet comme une formule coalitionnelle, et le processus par lequel lui seul – en concertation avec le Président (v. Supra, Titre II, Chapitre 1, Section II) – l’a composé tend finalement à lui donner raison.  

Reste à évoquer les autres leviers par lesquels la majorité coalisée peut utilement peser sur la définition de la formule gouvernementale, de manière plus indirecte que par la désignation des titulaires de départements ministériels.  

Section ii. Les modes indirects de contribution parlementaire à la composition gouvernementale  

Si la majorité peut contribuer à redéfinir la structure de l’organe gouvernemental en vue de l’adapter au cadre coalitionnel (§1), elle participe aussi ad litteram à la composition de la collectivité ministérielle, par l’identité personnelle pouvant exister entre parlementaires et ministres (§2).  

§1. Une participation par la détermination de la structure gouvernementale  

Ce mode de contribution à la formation du gouvernement coalisé se rapporte moins à sa composition dans une dimension horizontale – la définition de son dosage partisan et la désignation des ministres – qu’à son organisation dans une dimension plus verticale et globale, touchant tant à sa dimension, sa forme institutionnelle et la hiérarchie qui y prévaut. La structure gouvernementale peut d’abord être adaptée ou exploitée au profit de la logique coalitionnelle (A). Des structures paragouvernementales à vocation spécifiquement coalitionnelle peuvent ensuite être créées en marge du cabinet (B).   

A. L’adaptation d’instances gouvernementales au cadre coalitionnel 

Tout d’abord, le parlement peut d’une constitution à l’autre être habilité à intervenir non par voie élective stricto sensu mais par voie législative sur la forme de l’organe gouvernemental. Si en France, en Suède ou en Allemagne, il appartient au chef du gouvernement de créer ou supprimer des postes ministériels selon la forme qui lui sied, il faut en Italie⁴⁸³, en Autriche⁴⁸⁴, en Irlande⁴⁸⁵ ou en Grèce⁴⁸⁶ une loi pour organiser les ministères, notamment en ce qui concerne leur nombre, leur dénomination, leurs attributions respectives ou leurs ressources, autant de moyens d’intervenir indirectement sur la formule gouvernementale. La fonction législative du parlement participe ici de sa fonction élective lato sensu.  

C’est d’abord la dimension du gouvernement qui peut être adaptée au cadre coalitionnel. Il peut s’agir d’élargir le gouvernement pour permettre l’attribution de portefeuilles à tous les partenaires de la coalition, leur donner des gages tout en diluant au fond les responsabilités. Il peut a contrario s’agir de former une équipe restreinte pour permettre une concertation plus efficace entre les représentants ministériels de la majorité coalisée. Force est de constater que la première hypothèse demeure la plus courante. L’effectif ministériel est souvent corrélé au nombre de partis qui composent la majorité, et il peut exponentiellement augmenter lorsque l’on peine à contenter tous les partenaires de coalition. Il en va ainsi en Italie, notamment à raison de la partitocratie qui encourage la course aux portefeuilles⁴⁸⁷. C’est pourquoi la loi du 24 décembre 2007 limite à 60 le nombre de membres du gouvernement tous postes confondus. Le même phénomène s’observe sous la iv^e République⁴⁸⁸.  

C’est ensuite la hiérarchie ministérielle qui peut être adaptée au cadre coalitionnel. Les « méta-règles » arithmétiques du dosage partisan déjà évoquées ne suffisent à elles seules à expliquer la répartition des portefeuilles, qui est en pratique aussi aménagée selon des considérations plus qualitatives que quantitatives. En effet, tous les portefeuilles ne présentent pas le même intérêt politique et la même position hiérarchique. Les responsabilités spécifiques et titres particuliers sont largement mobilisés pour tenter d’établir un équilibre partisan au sein du cabinet.    

En premier lieu, on constate que certains statuts ministériels sont soit mobilisés au service du cadre coalitionnel, soit inventés ex nihilo à cette même fin. Tel est d’abord le cas des statuts de vice-Premier ministre et de ministre d’État, qui dans l’ordre protocolaire et la hiérarchie ministérielle se situent dans une « position […] intermédiaire entre celle du Premier ministre et celle des simples membres du gouvernement⁴⁸⁹ ». Il est fréquent de voir le leader du deuxième parti de la coalition accéder à l’une ou l’autre de ces dignités, comme c’est conventionnellement le cas en Allemagne ou en Autriche. Le Royaume-Uni s’est en 2010 essayé à cette pratique, le contrat de coalition négocié plaçant le leader Lib Dem N. Clegg au poste de vice-Premier ministre (Deputy Prime Minister) et lui reconnaissant en cette qualité un certain nombre de prérogatives – pouvoirs de veto, droits à être préalablement consulté… –. En Australie, le gouvernement Fraser de 1975 offre une illustration probante de cet usage de la hiérarchie ministérielle au service du cadre coalitionnel, avec une structure « en colimaçon » : le leader libéral est Premier ministre, le leader du Country party vice-Premier ministre, le vice-leader libéral est numéro trois du Cabinet avec le Trésor, le vice-leader du Country party, numéro quatre avec l’Agriculture. Ainsi, la hiérarchie gouvernementale procède d’un « croisement des hiérarchies des deux partis associés⁴⁹⁰ ». Dans certains cas, il existe plusieurs postes de vice-Premier ministre, auquel cas ils sont répartis entre partis partenaires selon leur importance numérique, comme cela est courant en Italie, aux Pays-Bas, mais surtout sous la iv^e République où chaque vice-président du Conseil et ministre d’État a vocation à représenter une composante de la majorité coalisée⁴⁹¹. En somme, il s’agit de mobiliser un statut ministériel donné pour reproduire au sein de l’organe gouvernemental la hiérarchie partisane, instaurant ainsi un rapport de force plus égalitaire entre son titulaire et le chef de gouvernement, et donc par extension entre les partis partenaires de la coalition. Cela peut néanmoins altérer l’autorité primo-ministérielle et miner sa capacité à diriger le gouvernement, ce qui explique que P. Mendès France ait annoncé dans sa déclaration d’investiture que son cabinet ne comprendrait ni vice-présidents ni ministres d’État. Le quatuor de ministres d’État Borne, Valls, Darmanin et Retailleau présents au gouvernement Bayrou est à cet égard intéressant : ils sont d’une part pensés comme des médiateurs avec l’Assemblée compte tenu de leur « autorité » politique personnelle, et sont d’autre part supposés représenter un pluralisme et une ouverture du bloc central vers la gauche, avec une parité entre ministres issus de la gauche et de la droite. La tentative reste toutefois assez maladroite, eu égard aux personnalités choisies.  

En second lieu, ce n’est parfois pas par un statut institutionnel donné que l’on cherche à jouer sur la hiérarchie gouvernementale, mais davantage par le poids politique d’un département ministériel. Ainsi, il est courant que le second parti de la coalition reçoive, outre le poste de vice-Premier ministre, un portefeuille stratégique. Il s’agira souvent du ministère des Affaires étrangères ou de celui des Finances. Tel est notamment l’usage en Allemagne. La dernière formule coalitionnelle en date, celle du cabinet Merz entré en fonction le 6 mai dernier, repose sur une surreprésentation du SPD. Si son co-président L. Klingbeil est bien vice-Chancelier, il a en revanche perdu le ministère des Affaires étrangères qui l’accompagne traditionnellement, mais obtient en contrepartie celui des Finances. A contrario, les « junior ministries » sont attribués aux partis les moins importants de la coalition. Le terme peut alternativement renvoyer à un statut institutionnel inférieur – par exemple celui de secrétaire d’État voire de sous-secrétaire d’État, lesquels n’assistent en principe pas au Conseil des ministres –, ou à un département ministériel de poids politique mineur. À titre d’exemple, en Irlande, les deux partis dominants – le Fine Gael et le Fianna Fáil – étant en situation quasi-majoritaire, ils ont conclu le 15 janvier 2025 avec sept parlementaires indépendants un accord de coalition qui attribue à deux de ces députés des postes qualifiés de « super juniors » (Teachta Dála), car les portefeuilles concernés ne justifient normalement pas une présence au cabinet.  

B. La création d’instances paragouvernementales proprement coalitionnelles  

En plus de répartir les titres ministériels de façon à adapter la hiérarchie ministérielle à la formule coalitionnelle, il est courant que le pacte de coalition prévoie la création d’instances paragouvernementale qui assument un rôle analogue, ou plutôt complémentaire. Il s’agit à nouveau de ménager à chaque partenaire une voix au dialogue et équilibrer les rapports qu’ils entretiennent, mais cette fois non pas en mobilisant ou en aménageant la structure gouvernementale, mais plutôt en créant une structure informelle de concertation et de coordination entre les composantes de la majorité. Ainsi, si certaines instances gouvernementales peuvent parfois tenir lieu de pôle de discussion, il est intéressant de constater que la logique coalitionnelle conduit souvent à externaliser le dialogue au sein d’une instance placée en marge des organes officiels. Il s’agit essentiellement du comité de coalition, qui existe sous des dénominations différentes selon les systèmes. Sa création est généralement simultanée à celle du gouvernement de coalition, et traduit encore l’idée que la logique coalitionnelle s’accommode mal de l’autorité verticale et hiérarchique du chef de gouvernement.  

La fonction est en principe assumée par le Conseil des ministres. D’autres organes rattachés au chef de gouvernement peuvent aussi contribuer à coordonner les différents pôles de la majorité, à l’instar par exemple de la chancellerie du Premier ministres suédois (Statsradsberedning). Mais ces instances peinent à faire office d’organe restreint de décision, d’où la création au sein du gouvernement de structures resserrées permanentes comme le Cabinet britannique ou l’« intercabinet » – ou « kern cabinet » – belge⁴⁹². Pour autant, une fois encore, ces instances s’avèrent insuffisantes en contexte coalitionnel si bien qu’elles se voient supplées par des organes spécialisés. Au Royaume-Uni, on a créé en 2010 à côté du Cabinet un comité de coalition (Coalition Committee) qui prend la forme d’un comité ministériel (cabinet committee) spécialisé. Co-présidé par le Premier ministre et le vice-Premier ministre, il était composé paritairement entre les deux partis. C’est en réalité par la création ex nihilo de structures paragouvernementales que procèdent généralement les partenaires de coalition. On voit en Autriche apparaître dès le contrat de coalition du 16 juillet 1956 donnant naissance au gouvernement Raab ii un comité de coordination réunissant le chancelier populiste, son vice-chancelier socialiste, les présidents des deux groupes parlementaires et quelques délégués désignés par les partis. De même en Allemagne, où le premier contrat de coalition de 1961 institua un comité de coalition (Koalitionsausschuss) réunissant les hauts responsables de la CDU/CSU et du FDP issus du gouvernement et des groupes parlementaires. Les appareils partisans y furent progressivement associés. Il est d’usage que les contrats de coalition allemands créant les Koalitionsausschüsse placent sur un pied d’égalité le parti du chancelier et le petit partenaire (Juniorpartner), ce dernier disposant de fait d’un droit de veto sur presque toutes les décisions⁴⁹³. Il en va de même en Belgique avec les « commissions de contact ».  

Ces structures, qui ne sont pas toujours expressément établies sous l’appellation de comité de coalition, ont pour point commun de ménager une place aux appareils partisans dans le dialogue qui interviendrait autrement entre groupes parlementaires et responsables gouvernementaux. Elles viennent à nouveau traduire la spécificité des gouvernements de coalition : l’emprise accrue des partis, qui, sans être l’apanage du contexte coalitionnel, en constitue toutefois un ressort essentiel. En ce qu’ils exportent le centre décisionnel de l’action gouvernementale aux mains de structures extra-étatiques, en marge des processus prévus par la constitution, ces comités ont pu faire l’objet de critiques⁴⁹⁴.  

En France, des formules de coordination extra-gouvernementale entre partis de la majorité ont pu exister sous la iii^e République, avec l’expérience provisoire de la « délégation des gauches » rassemblant sous E. Combes l’Union démocratique, la gauche radicale, la gauche radicale-socialiste et les socialistes. Il en va de même sous la iv^e République avec le recours aux tables rondes mis au point par Bourgès-Maunoury et Gaillard, sans effet probant sur la cohésion gouvernementale⁴⁹⁵. Plus intéressant est le cas de la v^e République, où peuvent être recensés une variété de structures informelles qui assument prima facie la fonction d’un comité de coalition. Il en va ainsi de la « délégation permanente de la majorité » créée en octobre 1969, ou plus encore de la « troïka » créée sous le gouvernement Barre et composée des trois ministres d’État représentant chacun l’un des trois partis de la majorité. Ainsi également du « comité de liaison de la majorité présidentielle » sous F. Fillon, du fait de la présence au gouvernement de membres du PS et de l’UDF jusqu’à 2010, ou du « comité de coordination de la gauche gouvernementale » sous Ayrault et Valls, réunissant des membres du PS, mais aussi d’Europe écologie les Verts et de la gauche radicale. Ce constat semble ainsi inviter à nuancer l’idée selon laquelle les gouvernements de la v^e échapperaient au cadre coalitionnel, suggérant au contraire qu’ils s’y inscrivent pleinement. Cette lecture ne résiste pourtant pas à l’examen des fonctions réellement exercées par ces comités : il s’agit moins de se concerter entre partenaires dans un rapport égalitaire et bilatéral que d’harmoniser les rapports entre groupes parlementaires en vue de discipliner la majorité. La délégation de 1969 est d’ailleurs exclusivement composée de parlementaires. Leur fonction est également souvent réduite à un objet spécifique, la « troïka » étant ainsi chargée de coordonner la majorité en vue des échéances électorales. Par ailleurs, ces instances sont créées à la seule initiative présidentielle ou primo-ministérielle, et ne sont donc pas pensées comme des centres de négociation indispensables entre partenaires de coalition, mais plutôt comme un geste symbolique adressé aux groupes de la majorité.    

La configuration actuelle recèle un cas intéressant, avec la création au sein du gouvernement Barnier d’un nouveau portefeuille destiné à « favoriser, en lien avec les ministres concernés, la cohérence de l’ensemble des actions menées par le gouvernement⁴⁹⁶ » et occupé par M.-C. Carrère-Gée, sous le titre de ministre déléguée chargée de la cohésion gouvernementale. Si ce poste illustre le caractère composite inédit de la formule gouvernementale, il témoigne aussi de ce que nos institutions peinent à efficacement s’adapter au contexte coalitionnel. En effet, le portefeuille est confiné à une fonction de coordination intra-gouvernementale, le dialogue avec la majorité parlementaire étant assuré par la Chargée des relations avec le Parlement et la Porte-parole du Gouvernement. Là où le comité de coalition centralise le dialogue au sein d’une instance unique, la concertation est ici désorganisée et fragmentée. Plus encore, là où le comité de coalition a pour objet de s’extraire de l’autorité verticale du seul chef de gouvernement pour ouvrir la discussion entre les partenaires de coalition, le choix d’un portefeuille de ministre délégué rattaché à Matignon traduit a contrario une volonté de centralisation de la discussion autour du Premier ministre, préservant son autorité hiérarchique tout en la technicisant à travers ce nouvel intermédiaire ministériel. Le portefeuille disparait sous le gouvernement Bayrou.   

Il faut enfin envisager un dernier mode de participation parlementaire à la définition de la formule gouvernementale, celle-ci étant composée non seulement par mais aussi de membres de la majorité.   

§2. Une participation organique de la majorité à la formule ministérielle   

La contribution du parlement à la formation du gouvernement peut aussi s’envisager non par le prisme de la fonction élective, mais par la réglementation du statut des ministres, et plus particulièrement le rapport de compatibilité ou d’incompatibilité existant entre les fonctions de membre du gouvernement et le mandat de parlementaire. Un cabinet recruté au sein de la majorité en « procède » organiquement au sens plein du terme, cette  «identité personnelle⁴⁹⁷ » parachevant le rapport de fusion qui les lie. Trois hypothèses sont à distinguer. L’identité personnelle peut être prescrite, c’est-à-dire qu’il existe une obligation pour le membre du gouvernement d’être simultanément titulaire d’un mandat parlementaire ; elle peut être simplement admise, c’est-à-dire qu’il existe un rapport de comptabilité ; ou enfin elle peut être proscrite, dans le cas de l’incompatibilité.   

La première hypothèse est celle qui prévaut au Royaume-Uni, constituant même une des « implications fondamentales du mode anglais de gouvernement parlementaire⁴⁹⁸ ». L’exigence d’appartenance des membres du cabinet aux chambres a la nature d’une convention de la Constitution⁴⁹⁹, laquelle s’est définitivement ancrée au début du xx^e siècle. Plus encore, compte tenu la compétence législative exercée par la Chambre basse en la matière, la convention veut que les portefeuilles de Premier ministre, de chancelier de l’Échiquier, et ceux de secrétaires financiers à la trésorerie et à la guerre soient toujours réservés à des Commoners⁵⁰⁰. Dans la lignée britannique, d’autres systèmes fixent quant à eux textuellement cette exigence comme condition juridique pour entrer au gouvernement. Il en va ainsi en Australie, où les ministres ne peuvent exercer leurs fonctions plus de trois mois sans acquérir un siège du Parlement fédéral⁵⁰¹, ou encore au Japon, où le Premier ministre constitue librement son gouvernement sous la réserve que la majorité des ministres doit être choisie au sein de la Diète⁵⁰². La Constitution irlandaise de 1937 prévoit quant à elle que le Premier ministre (Taoiseach), le vice-Premier ministre (le Tanaiste) et le membre du gouvernement chargé du département des finances doivent être issu du Dail⁵⁰³, la règle prévalant pour le reste du gouvernement étant celle de la compatibilité⁵⁰⁴. Il en va de même en Israël, où le Premier ministre et le vice-Premier ministre doivent obligatoirement être issus de la Knesset⁵⁰⁵.  

Pour autant, l’hypothèse la plus répandue⁵⁰⁶ et celle s’appliquant par défaut est le principe de compatibilité. S’il ne s’agit que d’une simple faculté ouverte – parfois implicitement – par la constitution, toujours est-il qu’en pratique, « les ministres des pays européens sont en grande majorité pris dans le personnel parlementaire⁵⁰⁷ ». Ils sont généralement issus de la chambre basse, mais les régimes pratiquant le bicaméralisme intégral voient naturellement aussi de nombreux sénateurs occuper des postes ministériels, dès lors que la chambre haute contribue à la fonction élective⁵⁰⁸.  

La troisième hypothèse, celle de l’incompatibilité, est quant à elle minoritaire, même si elle ne fait en rien figure d’exception puisqu’elle prévaut dans onze systèmes européens⁵⁰⁹. Ce principe s’apparente à un reliquat de dualisme pré-parlementaire plaçant le gouvernement du Roi et les chambres dans un rapport d’antagonisme. Cela étant, cette règle connaît deux variantes. Celle très majoritairement retenue est l’incompatibilité temporellement limitée : par la technique du « mandat au repos », le membre du gouvernement récupère son siège auprès de son suppléant une fois ses fonctions ministérielles achevées. Seuls les articles 23 et 25 de la Constitution française de 1958 ne retiennent pas cette solution, choix dont la « radicalité [est] révélatrice de l’esprit sinon anti-parlementaire […] du moins du caractère négatif de ce parlementarisme⁵¹⁰ ». Cette incompatibilité, composante essentielle du projet gaulliste⁵¹¹, « témoigne clairement de la volonté de rendre l’Exécutif supérieur⁵¹² » au Parlement et de rompre le lien organique les unissant. Périodiquement mise en cause⁵¹³, la règle française finit toutefois par s’aligner sur la première variante en 2008⁵¹⁴.  

Ces trois hypothèses emportent chacune des implications pratiques bien différentes s’agissant des relations qu’entretiennent parlementaires et ministres et de la structure du gouvernement. L’incompatibilité « illustre en même temps qu’[elle] encourage la distance entre gouvernement et majorité⁵¹⁵ », et a pu favoriser dans certains systèmes, au premier rang desquels la v^e République, la pratique des cabinets de techniciens. Ces derniers, reposant essentiellement sur la confiance présidentielle, sont souvent « étrangers à la culture délibérative et parlementaire⁵¹⁶ ». Il est même arrivé que la confiance présidentielle suffise à faire accéder à des fonctions ministérielles des personnalités pourtant désavouées dans les urnes, privées de mandat parlementaire par les électeurs⁵¹⁷. Réciproquement, l’incompatibilité a dilué la capacité des forces parlementaires à former un cabinet et à y assumer des responsabilités.  

Dans le cas spécifiquement coalitionnel, l’identité personnelle entre ministres et parlementaires s’avère d’autant plus importante que c’est une condition indispensable pour produire une véritable unité organique entre la majorité coalisée et le cabinet. La difficulté formative première en situation de coalition est de fixer une formule gouvernementale qui reflète fidèlement la composition de la majorité coalisée. Il est donc naturel que les acteurs qui mettent au point cette formule soient ceux appelés à la concrétiser au sein du cabinet. Autrement dit, la coalition parlementaire est le vivier naturel des ministres, car il s’agit de reproduire dans l’organe gouvernement le dosage partisan de la majorité qui s’est alliée. Il y a même lieu de penser que les composantes de la majorité ne se coalisent que parce que les parlementaires savent que la contrepartie à leur soutien est une participation directe à l’organe qu’ils ont formé. Enfin, il est essentiel dans le cadre coalitionnel de placer au gouvernement des individus représentant leur parti ou leur groupe parlementaire afin qu’ils fassent office de relai entre la majorité et l’exécutif. L’appartenance des ministres au parlement favorise la coopération, la concertation et la prise de décision, autant d’éléments cruciaux pour un cabinet de coalition, tributaire des négociations partisanes continues. On remarquera enfin que la pratique des mandats exploratoires témoigne bien de ce que le personnel ministériel a vocation à être recruté au sein de la chambre, car c’est au sein de celle-ci que l’informateur cherche à identifier un formateur, et toujours au sein de celle-ci que le formateur élabore sa formule gouvernementale.  

En France, si l’exécutif extra-parlementaire par son origine et par sa composition est d’usage sous la v^e, la configuration actuelle devrait logiquement renverser la tendance. Le gouvernement Barnier ne comptait pourtant que 18 membres issus de l’Assemblée nationale sur un total de 39, un chiffre porté à 24 sur les 36 membres du gouvernement Bayrou, lequel comprenait également quatre ministres sans étiquette politique. L’évolution amorcée est perceptible, mais reste modeste.  

L’examen des processus de désignation du chef de gouvernement et de sa collectivité ministérielle a permis d’identifier certaines spécificités de la pratique formative en situation coalitionnelle. Sa caractéristique fondamentale demeure néanmoins la construction préalable d’une majorité coalisée, élément sur lequel il faut à présent se pencher plus en détail.   

Titre III. La majorité coalisée, ressort structurant du processus formatif  

La construction post-électorale d’une majorité est la caractéristique essentielle sous-jacente à tout processus de formation d’un gouvernement coalisé. Cette construction, que l’on qualifiera de genèse majoritaire, intervient au cours du processus pré-formatif : elle est l’objet de ce coalition-building process⁵¹⁸. C’est en effet la finalité de toute démarche de « coalisation » parlementaire que de fédérer une majorité en cela que c’est le préalable nécessaire à l’exercice de la fonction élective. L’argument pourrait tout aussi bien être inversé : le mécanisme électif n’a que vocation à garantir qu’une genèse majoritaire s’est bien produite, et il en sanctionne la réalisation – le vote permettant de s’assurer, à des degrés variables selon le mécanisme électif, que la majorité construite est à la fois suffisante quantitativement et suffisamment solidaire qualitativement.  

Si la genèse majoritaire est donc une composante politique sous-jacente à la fonction formative et un préalable indispensable à son exercice (Chapitre 1), son échec emporte certaines conséquences s’agissant du gouvernement ainsi formé (Chapitre 2).  

Chapitre 1. La genèse majoritaire, prérequis à l’exercice de la fonction formative 

La construction d’une majorité coalisée repose sur des ressorts de nature politique et informelle qui conditionnent l’exercice de la fonction formative (Section I). En ce que cette genèse majoritaire s’interpose comme préalable au processus électif, elle fait reposer la formation du gouvernement de coalition sur la volonté des partis plus que du corps électoral (Section II).  

Section I. La genèse majoritaire, un processus de nature politique  

La fonction formative prévue par la constitution est, dans le contexte coalitionnel, enchâssée dans des déterminants extra-constitutionnels. D’une part, sa mise en œuvre dépend d’éléments du système externes à la constitution, lesquels déterminent la nécessité de procéder à une genèse majoritaire et les conditions de celle-ci (§1). D’autre part, la réalisation de la genèse majoritaire ne peut être structurée par la constitution et s’avère même plutôt structurante dans la lecture de la constitution, le processus pré-formatif informel qui en est le support façonnant le processus formatif formel (§2).  

§1. Les déterminants extra-constitutionnels de la genèse majoritaire   

Les déterminants extra-constitutionnels de la genèse majoritaire sont les éléments du système qui sont susceptibles de spontanément dégager une majorité absolue homogène des urnes ou a contrario d’entraver son émergence. Il s’agit essentiellement du mode de scrutin et du système de partis, eux-mêmes interdépendants. En même temps qu’ils impliquent de procéder à une genèse majoritaire par coalisation, ces éléments peuvent à des degrés divers la faciliter ou la complexifier. Il s’agit d’examiner ici les seuls facteurs structurels et non les données conjoncturelles qui peuvent sporadiquement expliquer l’état du champ parlementaire, sa relative fragmentation ou la relative facilité à nouer des coalitions majoritaires. Il faut envisager, outre les systèmes électoraux et partisans, ce que l’on peut désigner comme la culture parlementaire ou politique, laquelle détermine les comportements partisans, la disposition au compromis, ou a contrario la propension à l’obstruction. L’ensemble de ces éléments conditionnent la fonction formative en ce qu’ils déterminent la nécessité de recourir à la formule de coalition, et la faculté à le faire. Toutefois, il ne s’agit évidemment pas d’analyser en détail ces éléments qui dépassent largement notre domaine d’étude et nous conduirait à trop élargir le propos. Il demeure utile d’en faire mention.   

Il est d’usage de considérer que le mode de scrutin détermine le système de partis, qui à son tour, en configurant l’état du champ parlementaire, définirait les conditions de la genèse majoritaire. Si ces postulats ne sont pas inexacts, ils méritent d’être nuancés en ce que les rapports de causalité ne sont ni unilatéraux ni unidimensionnels. Le système électoral a pour objet de « détermine[r] comment les votes sont traduits en sièges »⁵¹⁹, du moins en ce qui concerne le scrutin législatif. De manière schématique, le scrutin majoritaire vise à ce que « le vainqueur rafle tout » (winner takes all) et la représentation proportionnelle à ce que « la victoire [soit] partagée⁵²⁰ ». Parmi les démocraties parlementaires européennes, seules deux ont opté pour le scrutin majoritaire – le Royaume-Uni et la France – tandis que vingt-deux systèmes ont adopté le scrutin proportionnel et quatre le scrutin mixte. À la suite des travaux fondateurs de M. Duverger⁵²¹, la thèse généralement reçue veut que la formule électorale modèle le système de partis⁵²², par ses effets « mécaniques et psychologiques ». Plus précisément, la première agit « comme un frein ou un accélérateur⁵²³ » sur le second, avec un effet multiplicateur du nombre de partis représentés. En vertu des « lois de Duverger⁵²⁴ », le scrutin majoritaire à un seul tour conduit au bipartisme tandis que la représentation proportionnelle et le scrutin à deux tours favorisent tendanciellement le multipartisme. Il est vrai que les indices scientifiques – comme celui de de Laakso et Taagepera – élaborés pour tester empiriquement ces lois corroborent la corrélation importante qui existe entre ces deux éléments. Outre la formule électorale, dont les paramètres sont au demeurant variables⁵²⁵, la taille des circonscriptions ou les seuils légaux prévus par le système électoral pour participer à la répartition des sièges déterminent le nombre de partis représentés. Des seuils d’exclusion font en effet souvent office de correctif à la représentation proportionnelle en limitant la dispersion partisane. Par exemple, là où l’atomisation des partis israéliens a conduit à progressivement relever le seuil de 1 % à 1,5 % en 1988, 2 % en 2003, puis 3,25 % en 2014, il est prévu en Allemagne que seuls les partis qui dépassent le seuil de 5 % accèdent au Bundestag, afin de faciliter la formation d’une coalition qui soit apte à gouverner⁵²⁶. Ce seuil demeure opérant en éliminant de la représentation certains partis – comme le FDP lors du scrutin du 25 février 2025 –, mais il n’a pas empêché le tripartisme d’origine de dériver vers un multipartisme moins structuré, et ce à mode de scrutin quasi-constant. En réalité, le système électoral, s’il en est incontestablement un facteur de premier ordre, n’est pas le déterminant unique à la structuration partisane du champ politique. Les axiomes de Duverger ont de fait été largement mis en cause du fait de leur unilatéralité et de leur « déterminisme institutionnel⁵²⁷ ». Le système partisan est le produit d’«interactions entre le mode de scrutin et les éléments de contexte, institutionnel ou politique, propres à chaque pays⁵²⁸ ». À titre d’exemple, l’implosion du système partisan belge, muant d’une configuration tripartisane à un multipartisme pur, est imputable au contentieux communautaire et non au mode de scrutin, resté mutatis mutandis identique⁵²⁹.  

Si l’effet du mode de scrutin sur le système de partis n’est donc pas unidimensionnel, l’effet du système partisan sur la genèse majoritaire est quant à lui manifeste. Le nombre et la dimension des partis représentés détermine la nécessité de recourir à la coalition et son caractère plus ou moins praticable. L’apparition spontanée d’une majorité homogène est souvent la fabrique de la loi électorale lorsqu’elle permet un bipartisme⁵³⁰. Cette majorité doit en cas de multipartisme – qui n’est donc pas exclusif au scrutin proportionnel⁵³¹ – être construite par les différents partis en se coalisant. Il est à cet égard intéressant de signaler que c’est historiquement la nécessité de recourir à la coalition au début du xx^e dans les régimes multipartites qui a conduit à la progressive intégration des partis socialistes au système, leur offrant une participation gouvernementale⁵³². Selon ses caractéristiques propres, le système de partis détermine la faisabilité de la genèse majoritaire, en conditionnant le type d’alliances qui seront nouées. Par exemple, le multipartisme à parti dominant⁵³³ peut dispenser de recourir à une alliance si le parti en cause est effectivement majoritaire, et à défaut celui-ci sera conduit à se coaliser avec les plus petits partis représentés. On peut citer l’exemple suédois, où le parti social-démocrate est le pôle de toute formule coalitionnelle lorsqu’il ne forme pas un gouvernement homogène. Ainsi également de la DC en Italie jusqu’aux années 1990. En cas de multipartisme pur, la dispersion des forces parlementaires complexifie la genèse majoritaire et conduit à la formation de gouvernements coalisés comprenant trois partenaires voire plus. Un autre élément propre au système partisan et de nature à peser sur la genèse majoritaire est l’existence durable de partis hors-systèmes. L’essor des partis extrémistes dans le champ partisan complexifie les formules de gouvernements envisageables, de sorte qu’ils sont finalement parfois intégrés au jeu coalitionnel.  

Dans le cas français, il n’avait pas été anticipé que le scrutin majoritaire à deux tours, instauré en 1958⁵³⁴ en réaction aux expériences des deux Républiques précédentes, parvienne effectivement à spontanément fabriquer une majorité absolue⁵³⁵. Cela tend à corroborer l’absence de lien de causalité direct et immédiat entre l’un et l’autre, et l’intervention déterminante du système partisan dans l’équation. Ce dernier, qui reposait initialement sur un « multipartisme incoordonné⁵³⁶ », a changé de configuration en se bipolarisant d’abord pour finalement produire un véritable bipartisme. Cette mutation est aussi en grande partie imputable à un élément exogène⁵³⁷, à savoir l’élection présidentielle au suffrage universel direct depuis 1962, « facteur de simplification du système de partis⁵³⁸ ». Le recours discrétionnaire à la dissolution contribua également à la bipolarisation. Précisément parce qu’il n’est « ni le produit naturel d’une improbable logique des institutions ni le nécessaire produit dérivé du texte constitutionnel⁵³⁹ » ou du mode de scrutin, mais une donnée contingente, le fait majoritaire a disparu en 2022. L’Assemblée issue du scrutin du 7 juillet est, avec onze groupes représentés, la plus morcelée de la v^e République. La tripartition du champ politique entre « trois tendances inconciliables⁵⁴⁰ » exige désormais de passer par une genèse majoritaire. Or les conditions de celles-ci sont complexifiées par la polarisation aux extrêmes : la présence de forces parlementaires situées aux extremums du spectre politique exacerbe les clivages idéologiques entre les trois blocs et réduit donc les possibilités de formules coalitionnelles majoritaires.  

Il faut signaler que le mode de scrutin est parfois réaménagé en vue de faire émerger une majorité spontanée ou a minima de favoriser une genèse majoritaire en limitant le multipartisme pur, mais souvent en vain. À titre d’exemple, le système mixte des « apparentements » organisé sous la iv^e République par la loi du 9 mai 1951 n’eut aucun effet probant sur la dispersion partisane et sur la faculté à construire une majorité post-électorale, la complexifiant même du fait des résultats électoraux du RPF. De même en Italie, où pour simplifier la genèse majoritaire entravée par la partitocratie, on eut recours - en vain - à des modes de scrutin à dominante ou à correctif majoritaire en 1993 avec le dispositif de Mattarellum, puis en 2005 avec le Porcellum puis encore en 2015 avec l’Italicum. Ce constat contribue à faire apparaître la genèse majoritaire propre à la situation coalitionnelle comme un élément conditionné par une diversité de facteurs tant juridiques qu’extra-juridiques.  

Certaines typologies distinguent les systèmes majoritaires des systèmes non-majoritaires, étant entendu qu’il ne s’agit pas là d’opposer les régimes où émerge spontanément une majorité de ceux où elle est construite de manière post-électorale, mais plutôt de distinguer les régimes parvenant usuellement à une genèse majoritaire fonctionnelle de ceux où le système de partis entrave durablement la formation d’une majorité stable. Ces typologies reposent donc sur un « critère contingent tiré exclusivement du fonctionnement concret d’un système donné⁵⁴¹ ». C’est le sens de la summa divisio proposée par J.-C. Colliard entre parlementarisme majoritaire structuré-stabilisé et parlementarisme non stabilisé par suite d’un multipartisme instable⁵⁴², qui intègre à l’analyse une autre donnée que le seul nombre ou la dimension des partis : leur discipline et leur faculté à nouer des alliances. De fait, la genèse majoritaire est étroitement dépendante d’un élément de nature comportementale, qui tient à l’aptitude partisane à la bipolarisation, c’est-à-dire la faculté de se coaliser pour former une majorité nettement identifiable et distinguible de l’opposition. Si M. Duverger a montré que la représentation proportionnelle, en incitant les formations politiques à se démarquer les unes des autres, tend plutôt à favoriser les coalitions post-électorales tandis que le scrutin majoritaire à deux tours, les coalitions pré-électorales, le mode de scrutin ne peut être tenu pour facteur explicatif principal des rapports qu’entretiennent les partis et de leur relative propension à la genèse majoritaire. Sans entrer dans le détail, on peut simplement signaler que cet élément comportemental se rattache à la culture politique du système en cause, selon qu’elle repose davantage sur une tendance consensuelle faisant place au compromis, ou à une tendance majoritaire favorisant la concentration du pouvoir. La summa divisio formulée par A. Lihphart entre démocratie majoritaire et démocratie consociative⁵⁴³ peut être utilement mentionnée en ce qu’elle théorise la différence séparant le modèle majoritaire, qui tend à concentrer le pouvoir politique entre les mains de la majorité, et le modèle consensuel ou de concordance, qui tend à le partager, le disperser et le limiter⁵⁴⁴. Alors que le premier est exclusif, compétitif et conflictuel, et recourt principalement au gouvernement homogène, le second est caractérisé par l’inclusion, la négociation et le compromis et privilégie la coalition comme mode de gouvernance. Autrement dit, le consociationalisme infère d’une série d’éléments institutionnels une propension plus ou moins grande à réaliser une genèse majoritaire – tant au niveau de la nécessité d’y recourir que de la volonté d’y recourir et de la faculté à y recourir⁵⁴⁵. À cet égard, l’Allemagne est une variante intéressante combinant logiques majoritaire et consensuelle, toutes deux en réaction à l’expérience weimarienne⁵⁴⁶. Sa composante consensuelle facilite la genèse majoritaire, car la tendance au compromis y est culturellement intériorisée et la recherche de l’assentiment du plus grand nombre plutôt que de la seule majorité numérique conduit à volontairement recourir à la coalition comme gage de légitimité et de pluralisme. Ainsi par exemple de 1957 à 1960. Sa composante majoritaire favorise elle aussi la genèse majoritaire en ce que le souci allemand de construire des majorités stables, durables et solides conduit naturellement à une bipolarisation des comportements partisans. Le modèle allemand se rattache en ce sens au parlementarisme majoritaire stabilisé-structuré grâce à un recours rationalisé à la coalition, lui-même rendu possible par une culture partisane « mixte ». C’est en ce sens qu’il peut être qualifié de « démocratie de coalition » ou « démocratie de coordination » (v. Supra, Titre II, Chapitre 1, Section I). 

A contrario, la culture parlementaire française sous la v^e a été durablement affectée par le rôle subalterne auquel la majorité a été reléguée, réduite dès 1962 à passivement et servilement avaliser les choix présidentiels. Il est certes dans la nature du régime parlementaire moderne de placer le parlement en soutien d’un exécutif moteur de l’initiative et de l’orientation de l’action politique. Le cas français témoigne toutefois d’une pratique parlementaire dysfonctionnelle, viciée par la surdétermination présidentialiste du régime⁵⁴⁷ qui a déshabitué les partis à délibérer et négocier. Ceux-ci ne savent plus assumer un rôle actif dans la fonction formative, qui dans la configuration coalitionnelle supposerait d’engager une genèse majoritaire fondée sur des concessions mutuelles. Acculturé à la logique présidentialiste, le personnel politique est davantage tourné vers l’échéance présidentielle que l’exercice des fonctions primo-ministérielles. Il se cantonne donc à un rôle d’obstruction non constructive et d’évitement des responsabilités. Force est en effet de constater que les comportements partisans ne sont pas ajustés à notre nouvelle configuration, peinant à s’extraire de la culture majoritaire de la v^e. Après le scrutin du 7 juillet, plutôt que d’adopter une logique de compromis en vue de permettre une genèse majoritaire, les groupes parlementaires n’ont envisagé que de former un gouvernement homogène fondé sur leur seule plateforme programmatique⁵⁴⁸, ou à défaut, de se camper dans des positions réactives de refus⁵⁴⁹. Les seuls prolégomènes embryonnaires de discussions exploratoires se produisirent lorsque le Parti socialiste dirigé par O. Faure s’engagea dans des négociations avec le bloc central. Toutefois, il ne s’agissait alors pas d’envisager une formule de coalition, mais plutôt un accord de soutien sans participation à un gouvernement minoritaire, hypothèse de contournement de la coalition qui sera abordée plus loin (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section II). Les partis d’«opposition» – au demeurant majoritaires – dénoncent tous la continuité gouvernementale avec la ligne présidentielle sans être capables de proposer une alternative sérieuse.  

La genèse majoritaire, dont on a évoqué certaines conditions de réalisation, n’est donc pas vraiment structurée par la constitution, mais le processus pré-formatif qui en est le support structure en revanche la lecture de la constitution.  

§2. Un processus pré-formatif plus structurant que structuré par la constitution  

L’exercice de la fonction formative est en principe subordonné à la réalisation d’une genèse majoritaire, selon les modalités propres à chaque mécanisme électif, lequel peut ne pas requérir une majorité absolue. Il pourrait en ce sens être avancé que la constitution établit des mécanismes électifs dont la finalité première est d’imposer la réalisation de cette genèse majoritaire, de façon à identifier et habiliter le titulaire du pouvoir formatif. Pour autant, comme on le verra, si elle peut exiger que cette majorité corresponde à certaines caractéristiques quantitatives, elle ne dispose d’aucune prise sur la structuration qualitative de la majorité – s’agissant surtout de sa solidité, qui est partie intégrante de ce qu’on appelle une genèse majoritaire fonctionnelle (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section I). Pour  
illustrer un propos qui peut paraître abstrait, le cas allemand est instructif. Le mécanisme électif figurant à l’article 63 de la Loi fondamentale exige une majorité absolue, correspondant à la majorité de l’effectif total du Bundestag. Néanmoins, en vertu de son alinéa 4, dans le cas où la genèse majoritaire ne produit qu’une pluralité, le Président fédéral est en droit de ne pas nommer le Chancelier élu à la majorité relative et dissoudre le Bundestag. Ce dispositif a donc une incidence indirecte sur le processus pré-formatif, en l’incitant à produire une majorité coalisée quantitativement suffisante – comme en réalité pratiquement tous les mécanismes électifs. Cela étant, malgré les instruments de parlementarisme rationalisé pensé par le constituant de 1949 afin de créer de majorités stables et solides qualitativement, la Loi fondamentale s’est avérée peu décisive s’agissant de cette dimension « matérielle » de la genèse majoritaire, qui doit davantage à la pratique des acteurs politiques, elle-même nourrie par une certaine culture parlementaire.  

Si la séquence pré-formative qui a pour objet la construction de la majorité coalisée échappe donc pour l’essentiel à la normation constitutionnelle, ce processus officieux affecte en revanche largement la lecture du texte constitutionnel, dans la mesure où il conditionne toutes les étapes du processus formatif formel, allant jusqu’à les reconfigurer. Ce sont en effet les pratiques pré-formatives informelles qui permettent un basculement conventionnel au monisme, en neutralisant les prérogatives formatives que la constitution confie au chef de l’État. Il s’agit en fait de simultanément modifier par la pratique le mécanisme électif applicable, en transférant le pouvoir du premier mot du chef de l’État à l’assemblée, qui l’exerce lors de la séquence pré-formative en sélectionnant le candidat qui ressort des négociations interpartisanes. Ce faisant, la majorité coalisée élit directement son chef de gouvernement, et elle compose l’ensemble de la formule gouvernementale par la voie de l’accord de coalition, instrument informel d’exercice de la fonction élective. L’ensemble de ces pratiques permises par la séquence pré-formative tiennent lieu de conventions se greffant à la constitution pour en infléchir le sens. Le processus formatif textuellement codifié est ce faisant ajusté à la logique coalitionnelle. Nous nous proposons une brève synthèse des manifestations de ce phénomène déjà mises en évidence tout au long du raisonnement. Toujours dans le cas allemand – bien que les observations qui suivent sont transposables à d’autres systèmes –, il a déjà été souligné que la compétence présidentielle de proposition figurant à l’article 63 LF était suspendue le temps des discussions exploratoires⁵⁵⁰, de facto conditionnée par leur issue et par le nom choisi par les partis de la majorité. L’instrument de ce transfert est le mécanisme pré-formatif applicable – mandat de formateur, d’informateur, discussions engogènes –, et son négotium est la règle recognitive retenue. Dans le même sens, le contrat de coalition conclu a pour objet de déléguer aux partenaires coalisés le pouvoir de choisir les ministres fédéraux, pouvoir pourtant confié par l’article 64 LF au seul Chancelier. Il a également été observé que cette définition informelle de la formule gouvernementale par les partis, sans modifier le texte constitutionnel, pouvait mobiliser la hiérarchie et l’organisation ministérielles au service de la logique coalitionnelle, ou la compléter en créant des statuts spécifiques, comme celui de vice-Premier ministre, ou des structures paragouvernementales, comme le comité de coalition (v. Supra, Titre II, Chapitre 1, Section II). Au total, en construisant la majorité coalisée, le processus pré-formatif désigne l’interprète de la constitution qui décide des modalités d’application effective de la fonction formative. A contrario, lorsque le processus pré-formatif s’enlise ou échoue à produire une majorité, un autre titulaire du pouvoir formatif s’y substitue « par défaut » : le chef de l’État (v. Supra, Titre II, Chapitre 2, Section II). C’est donc de cette séquence que procède la répartition effective du pouvoir formatif. En outre, toujours dans l’hypothèse de l’échec de genèse majoritaire, l’issue du processus pré-formatif détermine la clôture du processus formatif, en « déclenchant » les dispositions constitutionnelles relatives à la dissolution. Pour clore le propos, la crise de coalition de 1966 par laquelle K. Kiesinger est substitué à L. Erhard à la Chancellerie est instructive. Après l’apparition de tensions au sein de la coalition formée par la CDU/CSU et le FDP en 1965, l’état-major démocrate-chrétien cherche un remplaçant au Chancelier Erhard – pourtant issu de ce même parti – et désigne à sa succession K. Kiesinger le 10 novembre 1966, dont le nom est accepté par le FDP le 26 novembre par la conclusion d’un nouveau pacte de coalition. Les partis allemands ont ainsi initié et conduit à son terme un processus pré-formatif alors même que le Chancelier était encore formellement en fonctions, et sans recourir à la motion de défiance constructive de l’article 67 LF. Erhard n’a d’autre choix que de présenter sa démission et Kiesinger est élu à la Chancellerie le 1^er décembre. La procédure formative n’intervient qu’en dernière intention, à titre de ratification d’une opération qui s’est jouée « en dehors du cadre constitutionnel⁵⁵¹ ». 

Il ressort des développements précédents que la constitution n’est pas un corpus normatif autonome et auto-suffisant capable à lui seul de faire fonctionner concrètement un système de gouvernement parlementaire. La formation d’un gouvernement est une opération intrinsèquement politique, insusceptible d’être enfermée dans des formes définies. Il faut à ce propos signaler que les processus formatif et pré-formatif sont, dans l’ensemble des régimes ici évoqués, insusceptibles de faire l’objet d’une sanction juridictionnelle. Force est ainsi de constater l’aporie de la doctrine néo-constitutionnaliste, qui entend placer l’ensemble des rapports de droit entre pouvoirs constitutionnels sous le contrôle du juge. L’opération par laquelle le parlement crée en son sein le « comité exécutif » et la fusion structurelle qui s’établit ainsi entre eux échappent à la juridictionnalisation. Si certains systèmes parlementaires confient au juge constitutionnel la compétence pour connaitre des litiges inter-organes, il ne statue pourtant pas sur le partage du pouvoir formatif entre le parlement et le chef de l’État ou le chef de gouvernement, soit que sa compétence d’attribution y fasse obstacle, soit que le juge s’autolimite en refusant d’examiner le recours. Par exemple, la Cour constitutionnelle fédérale allemande est habilitée à trancher les litiges inter-organes (Organstreitigkeiten), mais elle fait preuve de réserve lorsqu’elle est appelée à examiner la mise en œuvre des mécanismes au cœur du régime parlementaire. En témoigne le contrôle restreint exercé sur la mise en œuvre du droit de dissolution⁵⁵² – qui on le sait, peut participer du processus formatif en le clôturant et en le relançant –, afin de ne pas substituer son appréciation à celle des organes politiques. Plus encore, la Cour de Karlsruhe, saisie en 2013 d’une requête tendant à ce qu’elle statue sur un contrat de coalition, a décliné sa compétence en estimant que cet instrument pré-formatif ne constituait pas un acte de puissance publique susceptible de faire l’objet d’un recours juridictionnel⁵⁵³. Il en va de même en France, où il n’existe pas un juge de la fonction formative. D’une part, les actes de nomination du Premier ministre et des ministres sont qualifiés d’actes de gouvernement, par suite insusceptibles d’être déférés à l’examen du Conseil d’État⁵⁵⁴. D’autre part, la compétence d’attribution du Conseil constitutionnel ne l’autorise pas à apprécier la constitutionnalité du processus de formation du gouvernement, s’agissant par exemple de l’interprétation très restrictive de l’article 49, alinéa 1^er ou celle extensive des articles 8 ou 50-1 de la Constitution. Il ne dispose en somme « d’aucun moyen d’agir directement sur la situation politique⁵⁵⁵ » actuelle.  

Loin de prêter à caution, les conventions et pratiques informelles qui interviennent en marge du texte constitutionnel sont la condition indispensable à la bonne mise en œuvre du processus formatif, les données qui en stabilisent et en rationalisent le fonctionnement. Mais si leur caractère non-formalisé permet précisément de s’adapter avec souplesse aux différentes configurations partisanes – tout particulièrement en contexte coalitionnel –, il expose aussi au désordre en cas de défaillance du champ politique, voire à la captation par le chef de l’État.  

Nous nous sommes attachés à montrer que la genèse majoritaire était le fruit d’un processus de nature politique, déterminé par des facteurs extraconstitutionnels et déterminant en retour l’application du texte constitutionnel. Il faut à présent s’intéresser à la portée de cette genèse majoritaire s’agissant de l’exercice de la fonction formative, et notamment sa composante démocratique.  

Section II. La genèse majoritaire, une éviction du corps électoral de la fonction formative ? 

L’absence de majorité absolue issue des urnes implique sa construction post-électorale entre les appareils partisans. Partant, il semblerait que la confiance octroyée au gouvernement coalisé n’est pas l’émanation directe de la volonté du peuple souverain, mais un construit politique (§1). Pour autant, ce caractère médiatisé du processus formatif en contexte coalitionnel peut être à la fois relativisé comparativement au modèle démédiatisé, et atténué par le recours à certains mécanismes (§2).  

§1. La genèse majoritaire, une médiatisation du processus formatif  

La formation d’un gouvernement de coalition peut paradoxalement traduire à la fois le perfectionnement du principe représentatif et la dénaturation du principe électif.  

D’une part en effet, dans la mesure où la logique coalitionnelle suppose nécessairement la primauté formative de l’assemblée élue et l’éviction du chef de l’État, il n’est prima facie pas déraisonnable d’en inférer un perfectionnement du principe représentatif. La rhétorique de réhabilitation du Parlement a de fait été largement mobilisée à l’issue du scrutin du 7 juillet. Selon une thèse assez répandue⁵⁵⁶, le fait majoritaire sous la v^e aurait nourri une logique présidentialiste tant à majorité conforme qu’à majorité contraire, à la seule différence que le premier cas prend une forme monarchique tandis que le second illustre une variante dyarchique. La prééminence continue de l’exécutif assujettirait la majorité, qui est invariablement « gouvernée ». La configuration actuelle restaurerait la primauté de l’Assemblée en cela que la majorité coalisée devient nécessairement « gouvernante » : la formation et le maintien du ministère dépendent étroitement de sa confiance qui, plus qu’en fait majoritaire, est susceptible d’être révoquée à tout moment. Si le raisonnement en termes de prééminence institutionnelle d’un organe sur l’autre est peu opérant en régime parlementaire⁵⁵⁷, il n’en demeure pas moins pertinent dans une certaine mesure. En insistant sur la responsabilité des partis de se coaliser pour pleinement exercer leur fonction élective, abandonnant leur rôle passif des dernières décennies et en impliquant un gouvernement davantage arrimé organiquement et fonctionnellement à sa majorité, la configuration coalitionnelle traduirait une « résurgence de la logique parlementariste⁵⁵⁸ », plus qu’en cohabitation, car cette majorité n’est pas acquise. Les élections législatives auraient ainsi été replacées en primat et c’est leur seule issue qui conditionne la composition du gouvernement, au lieu d’être la simple ratification de l’élection présidentielle. En somme le principe représentatif aurait regagné sa place en mettant fin au pouvoir formatif discrétionnaire du Président, le scrutin marquant la « lassitude de l’électorat face à la captation présidentialiste du régime⁵⁵⁹ ».  

Cela étant, deux objections s’imposent. D’une part, on sait que faute de genèse majoritaire aboutie, la tutelle élyséenne s’est maintenue de manière anachronique. Surtout, la configuration actuelle marque le passage d’un système démédiatisé par lequel le corps électoral désigne directement ses gouvernants à un système médiatisé par l’intervention des partis. C’est en effet le propre de la coalition post-électorale que de déléguer la fonction élective aux appareils partisans. Ces derniers composent l’exécutif au gré des alliances qu’ils nouent pendant la séquence pré-formative, possiblement sans égard au suffrage populaire. C’est également la raison pour laquelle la coalition pré-électorale est exclue de notre définition : ses paramètres essentiels étant ratifiés par le peuple, elle se distingue moins nettement de la majorité homogène.  

A contrario, la démocratie démédiatisée fait directement intervenir le corps électoral dans le choix des gouvernants effectifs. La majorité homogène issue des urnes assume un rôle comparable à celui des grands électeurs américains⁵⁶⁰, se faisant la simple courroie de transmission de la volonté exprimée lors du suffrage. Autrement dit, la fonction élective est substantiellement exercée par le corps électoral et non par le parlement, si bien que le Premier ministre est de facto investi d’un mandat populaire à l’issue d’une « élection démocratique du gouvernement à deux degrés⁵⁶¹ ». Ce modèle démédiatisé prévaut au Royaume-Uni, où le two-party system confère au Premier ministre les traits d’un « elected monarch⁵⁶² ». La genèse majoritaire propre au contexte coalitionnel suppose quant à elle une « médiatisation des choix démocratiques⁵⁶³ » par laquelle le processus formatif est isolé du processus électoral⁵⁶⁴, évinçant le peuple comme acteur formatif. De fait, lorsqu’aucune majorité ne se dégage des urnes, il ne peut exister de volonté unique et univoque dont le parlement ne serait que le relai. La confiance accordée au gouvernement de coalition n’est plus l’émanation directe du peuple souverain, mais un construit politique post-électoral, fabriqué « artificiellement » par des accords partisans. Partant, en même temps qu’elle implique une réhabilitation du parlement et du principe représentatif, la logique coalitionnelle dénature le principe électif en cela que les gouvernés ne choisissent plus les gouvernants. Dans le cas français, depuis 1962, « la bipolarisation, matrice de majorité absolue, permet aux électeurs de déterminer qui gouverne⁵⁶⁵ », ce dont on peut à nouveau inférer que les gouvernements de la v^e, même lorsqu’ils reposent sur une alliance post-électorale, ne sont pas coalisés au sens où on l’entend. En réalité, il semblerait plutôt qu’à majorité conforme, le peuple confie son pouvoir électif au Président, de sorte que le processus formatif demeure médiatisé, mais par l’intervention du chef de l’État qui choisit les membres du gouvernement et celui à leur tête. À majorité contraire, le modèle démédiatisé prend pleinement effet⁵⁶⁶. En l’espèce, faute de majorité issue des urnes, le corps électoral ne peut avoir « qu’un pouvoir d’avant-dernier mot⁵⁶⁷ » dans la désignation des gouvernants.  

En tout état de cause, cette démédiatisation substitue à l’emprise présidentielle celle des états-majors des partis, qui deviennent le siège du processus formatif. Ce sont eux seuls qui négocient la formation de la majorité coalisée, définissent la formule gouvernementale, puis le cas échéant la révisent après une rupture de l’accord, le tout sans consultation du corps électoral. Certaines constitutions rappellent indirectement la fonction de médiation des partis en énonçant, par des formules analogues, qu’ils « concourent à la formation de la volonté politique du peuple⁵⁶⁸ », « concourent à l’expression du suffrage⁵⁶⁹ », ou « contribuent démocratiquement à déterminer la politique nationale⁵⁷⁰ ». Si les partis sont parfois regardés comme des « auxiliaires de la démocratie⁵⁷¹ » ou le « lien vivant et permanent entre les citoyens et l’État⁵⁷² », ils suscitent aussi la méfiance, leur « régime de malheur⁵⁷³ » étant accusé de vicier la formation de la volonté générale. Les négociations partisanes pré-formatives sont parfois perçues comme des marchandages, des tractations voire des compromissions par lesquelles les parlementaires s’affranchissent du mandat populaire dont ils ont été investis. Plus encore, la médiatisation contribue à une dilution des responsabilités entre partenaires coalisés et altère la netteté de l’alternance. Nul n’ignore que ces griefs irriguent la rhétorique gaullienne, qui a durablement imprimé sa marque au régime de la v^e. Il s’agit dans l’esprit de son fondateur de mettre fin au « régime des partis » et à la médiatisation du processus formatif qui affaiblissaient le gouvernement, en restaurant l’arbitrage du suffrage universel. Le gouvernement tire une double légitimité et une autorité renforcée de sa formation par un Président élu et du soutien que lui accorde une majorité absolue désignée par le corps électoral.  

On sait que d’autres systèmes de coalition, où l’emprise des partis était non seulement absolue mais aussi erratique, ont tenté de démédiatiser la formation du gouvernement en modifiant le mode de scrutin (v. Supra, Titre III, Chapitre 1, Section I). Ainsi notamment de la iv^e République et de l’Italie. Le souci était en réalité moins de réhabiliter le pouvoir formatif du corps électoral qu’a minima faciliter la genèse majoritaire et favoriser la stabilité gouvernementale. Le système français des apparentements instauré en 1951 avait vocation à pénaliser les partis hors système et électoralement avantager les partis gouvernants, mais sans effet probant. Dans le cas italien, si le Mattarellum a pu faire croire que « le Premier ministre [était désormais] lié quasi directement au corps électoral⁵⁷⁴ » et a certes pu produire quelques verdicts électoraux clairs, la résurgence des combine di palazzo et de la logique partitocratique a entraîné une « remédiatisation galopante du système⁵⁷⁵ ». Dans un cas comme dans l’autre, le système de partis est demeuré peu structuré et instable, produisant une genèse majoritaire non seulement déconnectée du scrutin, mais surtout profondément dysfonctionnelle. Si la logique coalitionnelle suppose donc une certaine médiatisation, celle-ci peut toutefois être relativisée. 

§2. Une médiatisation sujette à la nuance  

D’une part, le caractère médiatisé du processus formatif en contexte coalitionnel n’apparaît pas moins conforme à l’impératif démocratique que le modèle démédiatisé. D’autre part, ce processus est parfois moins médiatisé qu’il n’y paraît.  

S’agissant du premier volet du raisonnement, il faut s’abord signaler que la construction d’une majorité coalisée ne dénature pas un prétendu impératif démocratique, dès lors que l’électorat n’a pas formulé de volonté majoritaire. En ce sens, pour « artificielle » qu’elle soit, la genèse majoritaire est une nécessité fonctionnelle que le corps électoral a imposé. Au demeurant, le principe qui prévaut en démocratie parlementaire est celui du mandat représentatif et non impératif, ce qui devrait a fortiori valoir non seulement dans l’exercice de la fonction législative, mais aussi élective. On notera par ailleurs, qu’en situation majoritaire homogène, les gouvernés ne désignent pas les gouvernants, mais un seul d’entre eux. De fait, le processus formatif n’est démédiatisé qu’en ce qui concerne le chef de gouvernement, l’électorat n’intervenant pas dans la composition de l’équipe ministérielle. En outre, la majorité homogène pourrait sembler tout aussi artificielle et décorrélée de la volonté populaire dans la mesure où elle est pratiquement toujours fabriquée, non par les partis, mais par la loi électorale. Comme il a déjà été indiqué, D. W. Rae a montré qu’un cinquième seulement des majorités parlementaires homogènes sont le produit de la volonté de l’électorat⁵⁷⁶. Certaines hypothèses conduisent même à ce que, par l’effet du mode de scrutin, un parti arrivé en deuxième position en nombre de voix soit majoritaire en sièges : ainsi par exemple au Royaume-Uni en 1951, au Canada en 1979, en Nouvelle-Zélande en 1981, ou en France en 1967 et 1973.  

D’autre part, force est de constater que dans de nombreux systèmes parlementaires, le processus de formation des gouvernements de coalition est partiellement démédiatisé, de sorte que le corps électoral est en mesure d’intervenir, à des degrés variables, dans la désignation des gouvernants. Trois facteurs peuvent être recensés.  

Tel est d’abord le cas dans les régimes où il existe un parti à vocation majoritaire, et plus encore lorsqu’il en existe deux. Dans cette hypothèse, les élections sont susceptibles de désigner un « vainqueur », même s’il ne dispose que de la majorité relative. Telle est d’ailleurs la vocation de certaines des règles recognitives que l’on a pu identifier (v. Supra, Titre I, Chapitre 2, Section II). Si le parti vainqueur n’a jamais un droit acquis à former le gouvernement (règle 1.a), il peut conventionnellement disposer d’un droit préférentiel pour engager des négociations (règle 1.b), de sorte qu’il est en pratique presque assuré d’être la composante principale du gouvernement coalisé. Ce n’est qu’en situation de multipartisme pur dont le processus pré-formatif est en outre peu structuré que la médiatisation est complète. Autrement dit, comme en démocratie démédiatisée, le chef de gouvernement coalisé peut donc être choisi par les urnes, la seule différence tenant au fait que le parti vainqueur ne désigne pas seulement la collectivité ministérielle, mais surtout ses partenaires de coalition. À titre d’exemple, les élections au Bundestag conduisent de facto l’électorat à voter pour l’un des deux candidats à la chancellerie issus de la CDU/CSU ou du SPD, de sorte que ce sont avant tout des Kanzlerwahlen, des élections du chancelier⁵⁷⁷. Le scrutin législatif peut même définir ou du moins orienter vers une formule de coalition complète en identifiant un partenaire privilégié. Ainsi qu’il sera détaillé plus loin (v. Infra, Titre III, Chapitre 2, Section I), la culture politique allemande s’efforce de se rattacher à un modèle démédiatisé en consultant le peuple lors d’une rupture de coalition intervenant en cours de législature. C’est ainsi qu’en 1982, lorsque H. Kohl succéda à H. Schmidt en application d’une motion de défiance constructive, le nouveau Chancelier instrumentalisa la question de confiance en vue de provoquer la dissolution du Bundestag et permettre au corps électoral de ratifier la nouvelle formule de coalition alliant la CDU/CSU au FDP. Cet épisode a d’ailleurs conduit certains auteurs à affirmer que « la République fédérale d’Allemagne est passée à un régime parlementaire à tendances plébiscitaires⁵⁷⁸ ». L’Autriche offre un autre exemple de « bipartisme de coalition » en cela que son champ multipartite est également structuré autour de deux partis pivots, l’ÖVP et le SPÖ. Ces derniers ont participé à toutes les formules de coalition depuis 1945 – au demeurant souvent ensemble, sous la forme emblématique du Proporzsystem de la Große Koalition –, « les élections désignant simplement qui en prend la tête⁵⁷⁹ ». Force est néanmoins de constater que ce type d’investiture populaire propre à la situation coalitionnelle ne peut avoir la même portée qu’en démocratie démédiatisée. Les partis conservent leur autonomie de décision et sont libres de nouer les alliances de leur choix lors du processus pré-formatif, de sorte que la désignation par le scrutin du parti « vainqueur » n’est jamais contraignante, au mieux politiquement persuasive. C’est le sens de notre conclusion s’agissant de l’inapplicabilité de la règle recognitive 1.a.  

Deux autres instruments peuvent alors être mobilisés pour assurer une intervention du peuple dans le processus formatif. En premier lieu, il est désormais commun que les accords de coalition soient ratifiés par la base populaire des adhérents de chaque parti partenaire plutôt que par un organe partisan interne⁵⁸⁰. Il s’agit d’ainsi permettre non pas au corps électoral, mais à une fraction – très limitée, il est vrai – de celui-ci de se prononcer, lors de la genèse majoritaire, sur les paramètres principaux de la formule de coalition retenue, de façon à la légitimer ou au contraire l’infirmer. L’approbation des adhérents est souvent établie comme une condition suspensive à la conclusion du contrat.  

Le second instrument de démédiatisation est quant à lui bien plus radical puisqu’il consiste à formaliser une procédure d’élection du chef de gouvernement au suffrage universel direct, c’est-à-dire à juridiquement imposer un modèle démédiatisé là où la pratique pré-formative est excessivement médiatisée. Il n’est en effet pas anodin que ce dispositif soit exclusivement introduit ou envisagé dans les systèmes où l’emprise des partis sur la formation du gouvernement de coalition est exacerbée. Le premier régime parlementaire à en avoir fait l’expérience est Israël, le mécanisme ayant été inscrit dans les Basic Laws en 1992⁵⁸¹ pour entrer en vigueur en 1996. Outre réhabiliter le corps électoral comme organe formatif, le but poursuivi par les auteurs de la réforme était de faire de ce scrutin une matrice de bipolarisation d’un système partisan fortement fragmenté⁵⁸². C’est pourtant un émiettement politique sans précédent qui en a découlé, faisant non seulement obstacle à l’émergence spontanée d’une majorité absolue, mais rendant en outre d’autant plus laborieuse la genèse majoritaire. Si la formule est abandonnée dès 2001⁵⁸³, B. Netanyahou a proposé en 2021 de la réintroduire sous une forme encore plus originale⁵⁸⁴, sans succès à ce jour. Le dispositif a également été envisagé au Japon, où les clivages partisans entre factions complexifient la désignation du chef de gouvernement, ainsi qu’aux Pays-Bas, où le multipartisme pur perturbe parfois la bonne conduite de la genèse majoritaire. Une partie de la doctrine française a aussi milité en ce sens dans les dernières années de la iv^e République⁵⁸⁵. En Italie, un projet de loi constitutionnelle visant à démédiatiser la désignation du président du Conseil a été déposé le 30 octobre 2023 à l’initiative de G. Meloni. Cette réforme dite du « premierato » aurait pour objet de neutraliser la nécessité de genèse majoritaire en éliminant d’une part l’emprise partitocratique sur le choix du chef de gouvernement, et en dotant d’autre part automatiquement ce dernier d’une majorité stable, par la voie d’une prime majoritaire accordée au parti du président du Conseil élu. La proposition est encore en cours de discussion⁵⁸⁶. Au total, ce dispositif de démédiatisation juridique du processus formatif, qui apparaît systématiquement dans les systèmes peinant à réaliser une genèse majoritaire fonctionnelle, a pour objet et pour effet recherchés de rompre avec la logique coalitionnelle, en transférant la fonction élective parlementaire au corps électoral et en suscitant l’émergence d’une majorité absolue.  

Si la genèse majoritaire est donc une donnée structurante du processus formatif et son préalable nécessaire, il y a lieu d’examiner les incidences qu’implique son échec.  

Chapitre 2. Une genèse majoritaire inachevée, corollaire d’un processus formatif vicié 

Il ne s’agit pas d’envisager ici l’échec consommé et définitif de construction d’une majorité coalisée, lequel clôture le processus formatif par une dissolution, mais plutôt les cas où le processus formatif se poursuit nonobstant cet échec. Il convient en fait de distinguer deux hypothèses. Dans la première, la genèse majoritaire est inachevée qualitativement parlant, en cela que la coalition parlementaire ne présente pas les attributs d’une majorité organique (Section I). Dans la seconde, elle est inachevée quantitativement parlant, en cela que la coalition parlementaire ne présente pas les attributs d’une majorité numérique (Section II). Dans les deux cas, ce processus pré-formatif inachevé vicie le processus formatif, car le lien de fusion devant se nouer entre la coalition parlementaire et la collectivité ministérielle est fragilisé.   

Section I. L’échec de construction d’une majorité coalisée  

La finalité de la genèse majoritaire n’est pas la seule construction d’une assise parlementaire numériquement suffisante, mais plutôt la construction d’une majorité organique s’apparentant à une entité fixe et unifiée (§1). Partant, lorsque la majorité issue du processus pré-formatif n’est pas proprement « coalisée » ou fédérée en ce qu’elle manque de solidarité interne, elle peut être qualifiée d’«artificielle » ou de fluctuante, ce qui fausse alors la confiance accordée au gouvernement de coalition, nécessairement précaire (§2).  

§1. La majorité institutionalisée, finalité de la coalisation  

Il s’agit ici de s’intéresser aux qualités matérielles de la majorité coalisée que la genèse majoritaire a pour objet de produire. Les travaux de théorie constitutionnelle en la matière⁵⁸⁷ distinguent la majorité numérique, simple « fait arithmétique⁵⁸⁸ » de la majorité organique, laquelle désigne un « sous-ensemble d’individus au sein d’une assemblée qui adopte un certain comportement politique⁵⁸⁹ ». Celle-ci prend encore un autre sens lorsqu’elle devient une « majorité consolidée qui structure le fonctionnement d’un gouvernement parlementaire stable⁵⁹⁰ ». Ces trois configurations n’opèrent toutefois pas isolément, mais doivent bien sûr être pensées conjointement. L’articulation peut prendre la forme d’un continuum ordonnant ces « phénomènes institutionnels appelés majorités, plus ou moins stables, plus ou moins juridicisés⁵⁹¹ ». La majorité organique est en effet une entité permanente dans la mesure où elle existe toujours, même si elle ne demeure que le temps d’un vote. Elle se présente sous différentes formes, dont le degré de solidité varie. À un pôle du continuum se situe la majorité organique instable, se présentant comme « une quantité incertaine et mobile⁵⁹² » en ce qu’elle n’a pas plus de consistance qu’une majorité arithmétique. Les individus ou les groupes parlementaires soutenant le gouvernement fluctuent au gré des votes. À l’autre extremum figure la majorité organique « rigide et permanente⁵⁹³ », qui devient un « fait de structure⁵⁹⁴ ». Cette « majorité consolidée⁵⁹⁵ » est institutionnalisée en cela qu’elle n’est « pas seulement arithmétique, mais aussi et surtout politique et même psychologique⁵⁹⁶ ». Elle forme en effet une « matrice de comportement⁵⁹⁷ » dans la mesure où elle « informe les comportements concrets⁵⁹⁸ » des acteurs politiques.  

La genèse majoritaire produit une coalition parlementaire dont le degré de structure et de solidité varie sur cette échelle. Le postulat que l’on retient est que sa finalité est de produire une majorité se rapprochant le plus possible de la variante « consolidée », les incidences sur le processus formatif de la variante « conjoncturelle » étant envisagées plus loin. On remarquera au passage que les typologies des régimes majoritaires déjà exposées et notamment la summa divisio entre parlementarisme majoritaire structuré-stabilisé ou non structuré- non stabilisé mobilisent en fait comme critère de distinction la nature de la majorité parlementaire, sa place sur cette échelle.  

Alors que la majorité est bien plus susceptible d’être « consolidée » lorsqu’elle est issue des urnes – qu’il s’agisse d’une entité homogène ou d’une alliance scellée en amont du scrutin – puisque « créée par l’électeur elle ne peut être défaite que par lui⁵⁹⁹ », la majorité coalisée est quant à elle un construit post-électoral par nature plus précaire. C’est la raison pour laquelle elle est parfois qualifiée de « coalition fragile⁶⁰⁰ », par opposition à la coalition pré-électorale dite « solide » : elle est bien plus susceptible de se disloquer en cours de législature. Le terme peut toutefois prêter à confusion, car ce n’est en rien une fatalité. Au contraire, la finalité même de la genèse majoritaire est de produire une majorité organique unifiée et durable malgré les divergences partisanes entre ses différentes composantes, ce qui constitue tout l’enjeu du processus formatif en contexte coalitionnel. La séquence pré-formative est le support de cette opération, donnant à voir au sein de l’enceinte parlementaire ce processus d’adunation de la majorité, là où il est invisible en cas de majorité homogène. La nature de la majorité produite – sa place dans le continuum entre entité conjoncturelle et structurelle – est décisive pour saisir le sens du processus formatif, en cela que le degré de solidité de la majorité détermine la portée effective de la confiance accordée au gouvernement coalisé. Il pourra alternativement s’agir d’une confiance minorée, non seulement conditionnée et révocable – comme c’est toujours le cas – mais en outre précaire, ou bien d’une confiance plénière générant une véritable fusion organique et fonctionnelle, avec bien sûr des degrés intermédiaires entre ces deux pôles.  

Pour autant, on sait que la genèse majoritaire est un processus politique informel se déployant hors du cadre normatif, de sorte que la nature « qualitative » de la majorité produite ne peut être constitutionnellement déterminée : « La majorité est un fait politique qui se constate, non une institution qui se décrète⁶⁰¹ ». La constitution peut, en établissant un seuil quantitatif, exiger une majorité numérique – pôle minimal de notre échelle – mais ne peut agir sur l’institutionnalisation de la majorité organique. Les mécanismes électifs sont en effet indifférents à sa solidité interne. Une genèse majoritaire « fonctionnelle » repose en pratique sur la culture politique et partisane qui prévaut dans chaque système, adossée à un processus pré-formatif rationalisé. S’il est vrai que les mécanismes de parlementarisme rationalisé ont certes pour objet de discipliner une majorité organique instable et l’encourager à se consolider, force est de constater qu’il ne peut que s’agir de palliatifs « réactifs » à l’échec de genèse majoritaire fonctionnelle. La portée de ces instruments est nécessairement limitée lorsqu’elle se heurte à un système de partis et une culture politique inadaptés.  

C’est à nouveau vers le modèle allemand que l’on peut se tourner, celui-ci offrant un exemple paradigmatique de genèse majoritaire achevée. Les majorités coalisées y sont pleinement institutionnalisées, aptes à produire et soutenir des gouvernements de législature. Cette faculté allemande est intervenue en réaction à la pratique weimarienne des majorités conjoncturelles⁶⁰², lesquelles ont alimenté l’instabilité ministérielle et indirectement contribué à la dérive totalitaire du régime. À compter de 1949, l’Allemagne intériorise progressivement une pratique de majorité consolidée grâce à une genèse majoritaire efficace, elle-même adossée à un multipartisme structuré et à une double logique de majoritarisation et de consensus⁶⁰³ (v. Supra, Titre III, Chapitre 1, Section I). Si le souci allemand de « produire un Parlement qui soit un organe de l’État capable d’exercer sa fonction⁶⁰⁴ » implique en effet la construction d’une majorité de coalition « gouvernante », les outils de parlementarisme rationalisé prévus par la Loi fondamentale n’en ont pas été le vecteur. La motion de défiance constructive de l’article 67 LF contraint certes la majorité nouvellement formée à ne pas se borner à une fonction négative, mais se muer en majorité positive, coalisée autour d’un chancelier de son choix. Partant, la coalition parlementaire fragilisée est remplacée par une majorité de rechange a fortiori plus solide, dans une sorte de logique vertueuse. Ce dispositif constitutionnel contribuerait en ce sens à renforcer qualitativement la majorité organique. Pour autant, plusieurs objections peuvent être opposées à cette analyse. D’une part, le mécanisme peut favoriser l’« opposition dans la coalition » en cela la nouvelle majorité doit être construite alors que l’ancienne majorité soutient encore officiellement le chancelier en exercice⁶⁰⁵. D’autre part, il ne s’agit pas tant d’encourager une genèse majoritaire efficace que de pallier l’hypothèse d’un échec de genèse majoritaire. De fait, la ratio legis du mécanisme est la suivante : si la majorité n’est pas apte à exercer sa fonction élective en formant un gouvernement, elle ne peut exercer sa fonction destructive en renversant celui en fonctions. Autrement dit, il empêche une majorité conjoncturelle de blocage d’agir, assurant ce faisant la stabilité de l’exécutif, mais il ne peut en tant que tel contribuer à la formation d’une majorité positive et solide. D’ailleurs, la technique transposée dans d’autres systèmes ne produit pas les mêmes effets qu’en Allemagne. L’expérience espagnole de 2018 en atteste : P. Sánchez est substitué à M. Rajoy par le jeu d’une défiance constructive, avec le soutien des partis indépendantistes et de la formation Podemos, mais le gouvernement qu’il forme est minoritaire et rapidement fragilisé par les défections de ses alliés de circonstances.  

C’est donc essentiellement l’usage qui en est fait dans le cas allemand qui peut expliquer la solidité des majorités coalisées. Le mécanisme est mobilisé comme moyen de résolution des crises de coalition lorsque la majorité perd en cohésion, en conjonction avec la dissolution. D’une part, lorsque la censure constructive – et donc la genèse majoritaire – échouent, plutôt que de laisser subsister une coalition gouvernementale bancale et un chancelier placé en minorité, de nouvelles élections sont provoquées par le recours à la question de confiance de l’article 68 LF, de façon à lancer une nouvelle genèse majoritaire. Il s’agit en fait pour les partis allemands de faire émerger une majorité consolidée à tout prix. Le premier précédent en ce sens intervient en 1972, lorsque la tentative de remplacer W. Brandt par R. Barzel échoua. Plus encore, lorsque la coalition « en feu tricolore » se disloqua avec le départ des libéraux en novembre 2024, O. Scholz n’attendit pas le dépôt d’une motion de défiance constructive, mais posa volontairement la question de confiance en vue de provoquer la dissolution du Bundestag, dès lors qu’aucune autre coalition majoritaire alternative se présentait. Lors de la crise de 1982-1983, alors même que le recours à l’article 67 LF aboutit, le nouveau chancelier Kohl mobilise l’article 68 LF de façon à faire ratifier par le corps électoral la genèse majoritaire ayant conduit à la formation de la nouvelle coalition entre la CDU/CSU et le FDP. C’est donc l’économie même des mécanismes imaginés par le constituant de 1949 qui est détournée⁶⁰⁶ au service de la constitution d’une majorité stable, la légitimité tirée de son approbation populaire en consolidant la solidité. Ainsi, la « stabilité relativement grande des rapports de force politiques, et la volonté comme la capacité de chacun des précédents parlements de former des majorités capables d’agir et de rendre le gouvernement possible⁶⁰⁷ » relève essentiellement des comportements des partis allemands.  

La pratique allemande du pacte de coalition témoigne de cette faculté de construction de majorités institutionnalisées, ou plutôt en l’espèce contractualisées, en même temps qu’elle y contribue. Elle repose dans ce système sur un équilibre subtil consistant pour les partis partenaires à « ne pas nier leur autonomie respective, mais s’unir selon des termes prédéfinis⁶⁰⁸ ». Il s’agit de créer par une voie non juridique, mais politique les conditions de cette adunation en « règlementant » la solidarité coalitionnelle. On retrouve en effet des formules identiques d’un contrat à l’autre, forme de « clauses d’adhésion à la majorité », qui contraignent les partenaires parlementaires et gouvernementaux à faire preuve de solidarité et de cohésion⁶⁰⁹. L’accord de coalition assume donc la fonction d’instrument de genèse majoritaire efficace en Allemagne, mais repose in fine surtout la volonté politique de ses auteurs. D’autres éléments explicatifs pourraient être évoqués, à l’instar du droit des partis qui prévaut outre-Rhin, mais il semble préférable de ne pas davantage élargir le périmètre du propos.   

Pour conclure, on signalera simplement que la fragmentation partisane que connaît le Bundestag depuis quelques années tend à fragiliser la majorité organique, notamment en cela qu’elle conduit à des formules de coalition plus hétérogènes, car regroupant plus de partenaires. Le Gouvernement Scholz en a fait les frais : la coalition entre le SPD, le FDP et les Verts – la première tripartite au niveau fédéral depuis 1949 – était minée par dissensions croissantes, celles relatives au budget signant la rupture de l’alliance avec le limogeage de C. Lindner.  

En France, les nombreux mécanismes de parlementarisme rationalisé introduits dans le texte constitutionnel en anticipation des coalitions fluctuantes de la iv^e se sont vite avérés surabondants lorsque la majorité parlementaire s’est structurée en entité fixe et stable, dès 1962. Il est bon de rappeler qu’elle n’est pourtant pas toujours issue des urnes, mais parfois construite après le scrutin. De manière singulière, la genèse majoritaire est en France surdéterminée par un facteur exogène : le soutien ou l’opposition au chef de l’État. Cette « transitivité majoritaire, présidentielle-gouvernementale-parlementaire⁶¹⁰ » lui confère certes une solidité interne, mais limite aussi son autonomie et sa capacité de décision, « altér[ant] sa fonction, laquelle […] est de donner naissance à un gouvernement⁶¹¹ ». La tripartition actuelle de l’Assemblée nationale ne permet pas à la genèse majoritaire de s’opérer spontanément par référence à la majorité présidentielle, si bien que sa conduite est livrée à l’initiative et à l’autonomie des acteurs parlementaires. Le socle commun s’est pourtant structuré par référence à la ligne macronienne. Par conséquent, la genèse est pour l’heure imparfaite : la majorité coalisée n’est ni quantitativement suffisante ni qualitativement fonctionnelle⁶¹².  

Si la courte période d’observation ne permet pas à ce stade de dresser une conclusion générale sur le cas français, il y a lieu d’examiner les systèmes où cette genèse majoritaire dysfonctionnelle est une donnée structurelle, une constante du régime, de sorte que les majorités fluctuantes qui s’y constituent pénalisent durablement la formation des gouvernements coalisés.  

§2. La majorité fluctuante, un vice de formation du gouvernement de coalition  

La majorité homogène peut certes connaître des dissensions internes, mais la majorité fluctuante est propre au contexte coalitionnel. Se présentant comme un simple fait arithmétique, elle est le produit d’une genèse majoritaire inachevée qui, au lieu de former une entité fixe et unifiée à partir d’une pluralité, ne débouche que sur un agrégat composite et éphémère de partis ou de parlementaires non solidaires. Si le principe présidant à la formation d’un gouvernement de coalition est de sceller organiquement une alliance parlementaire en produisant un corps gouvernemental reflétant les différentes composantes partisanes de la majorité coalisée, tel ne peut être le cas lorsque cette dernière se reconfigure à chaque vote. La majorité « artificielle » vicie la formation du gouvernement de coalition en cela que la confiance qu’elle lui accorde n’a aucune portée. Faute d’adunation, ni la majorité ni son ministère n’apparaissent comme des unités cohérentes entretenant un rapport de fusion organique, de solidarité structurelle. Si ce n’est pas le seul élément explicatif, cette genèse majoritaire dysfonctionnelle à l’œuvre dans certains systèmes explique l’instabilité ministérielle chronique qu’ils connaissent. L’organe gouvernemental est dès sa formation condamné à la caducité, sa capacité d’action et sa pérennité étant suspendues aux aléas des coalitions éphémères. Il s’agira d’examiner quel peut être le sens du processus formatif dans de telles conditions, en s’intéressant aux seuls systèmes répondant structurellement à cette description. La iv^e République et l’Italie en sont les parangons.  

S’agissant d’abord de la iv^e République, elle ne connaît pas une, mais bien  des  majorités fluctuant à chaque scrutin. La majorité n’est donc pas un fait de structure, mais un simple « fait comptable, produit d’une coalition précaire, révisable à tout instant, entre des forces politiques dont les intérêts convergeaient provisoirement⁶¹³ ». Au tripartisme d’après-guerre succède à compter de 1947 et jusqu’en 1952 la « Troisième force », qui en excluant les communistes et les gaullistes du jeu coalitionnel, doit former des gouvernements de concentration particulièrement composites. En effet, pour « compenser la somme négative du ou des partis hors système⁶¹⁴ », la majorité coalisée est souvent composée de nombreux partis, ce qui la fragilise nécessairement. Ainsi, sur vingt-et-une coalitions gouvernementales, seule une est tripartite et seize d’entre elles regroupent cinq partis ou plus⁶¹⁵. En réalité, faute d’uniformité et de cohésion interne, cette majorité n’est qu’un « agrégat sans consistance⁶¹⁶ » en désagrégation perpétuelle, ses contours se déplaçant au gré de la conjoncture et des enjeux⁶¹⁷. Si un même Parlement peut former des gouvernements de tendance partisane très différente – la seconde législature étant à cet égard très illustrative –, un même gouvernement de coalition peut aussi reposer sur le soutien conjoncturel de majorités très différentes. Lorsqu’une majorité parvient à se former pour exercer sa fonction élective, elle ne tarde pas à se déliter sous l’effet des défections des partenaires de l’alliance, comme en témoigne la formation avortée du gouvernement Queuille ii. Alors que le président du Conseil est en l’espèce investi par une majorité absolue le 2 juillet 1950, la SFIO se désolidarise et refuse d’accorder sa confiance à l’équipe ministérielle qu’il présente deux jours plus tard. En somme, la genèse majoritaire y est structurellement dysfonctionnelle, incapable de produire une majorité organique stable, si bien que le gouvernement de coalition doit s’efforcer de chercher des assises parlementaires sectorielles et circonstancielles. Ce phénomène a été décrit comme « une infraction à la loi fondamentale de similitude⁶¹⁸ » entre la majorité et le Cabinet. Si la première est donc minée par des dissensions internes, tel est aussi le cas du second, les manquements des ministres à la solidarité gouvernementale étant récurrents.  

En réalité, le processus formatif est en un sens simplifié par cette donnée structurelle du régime : les gouvernements se succèdent à un rythme effréné – avec une durée d’existence d’en moyenne sept mois – et les votes d’investiture sont d’autant plus aisément accordés que la majorité est en continuelle recomposition. Celle-ci accorde sa confiance sans y attacher aucun engagement de soutien ou de solidarité, et sans que l’alliance ne repose sur des compromis arrêtés. Partant, la compétition politique et la négociation se poursuivent au sein du gouvernement de coalition, qui tient lieu de « second parlement⁶¹⁹ » au lieu d’être le siège de l’action. Il ne s’agit que de différer les pourparlers parlementaires postérieurement au moment formatif, les ministres représentant leur parti respectif au sein de cette commission de négociation qu’est le cabinet. La genèse majoritaire n’est jamais consommée, elle est en perpétuelle réalisation. Réduit en outre au rang de simple primus inter pares, le président du Conseil n’est pas doté d’une autorité suffisante pour trancher les conflits gouvernementaux entre les partenaires de coalition, pouvant au mieux faire office de médiateur. Il y a d’ailleurs lieu de relever l’étonnante stabilité personnelle au fil des crises, les gouvernements coalisés chutant, mais les ministres demeurant. La composition gouvernementale n’est en effet que renouvelée à la marge d’un cabinet à l’autre, de sorte que les processus formatifs peuvent davantage s’apparenter à de simples « remaniements ministériels⁶²⁰ ». Le constat corrobore l’idée que le moment formatif n’a en lui-même aucune portée. La formation du gouvernement n’est jamais pleinement actée puisqu’il est constamment transformé, au gré des négociations qui n’ont jamais été arrêtées et consignées dans un pacte de coalition. La majorité est donc en constante recomposition et le remaniement ministériel ne correspond qu’à un réaménagement de la formule gouvernementale sans réel changement de base parlementaire. Cette continuité du personnel ministériel n’est pas sans rappeler les remarques formulées s’agissant du gouvernement Bayrou (v. Supra, Titre II, Chapitre 1, Section II). On signalera aussi à ce titre que sous la iv^e, le manque de cohésion de la coalition gouvernementale se manifeste tout particulièrement lors des discussions budgétaires⁶²¹, offrant un nouveau parallèle avec le socle commun de M. Barnier.   

L’Italie connaît quant à elle l’instabilité ministérielle la plus marquée parmi les grandes démocraties contemporaines⁶²², imputable à des facteurs analogues. Son multipartisme instable a pu dans une certaine mesure être contenu par l’«arc constitutionnel » alliant les communistes et les démocrates-chrétiens dans les débuts du régime, mais l’implosion du système partisan et le désordre partitocratique afférent ont encore davantage complexifié la genèse majoritaire. Comme sous la iv^e, les formules de coalition sont souvent quadripartites voire pentapartite et la longévité des gouvernements est en moyenne inférieure à 14 mois, alors que la législature dure en principe cinq ans. La majorité parlementaire n’y est pas institutionnalisée mais conjoncturelle et composite, sa décomposition et sa recomposition étant aidées par la « fluidité des allégeances parlementaires⁶²³ ». Le ministère se trouve souvent paralysé par sa propre majorité, contraint d’aller chercher le soutien ponctuel de l’opposition et se reposer sur des majorités ad hoc. À l’instar de la iv^e République qui connaissait trois grandes majorités sectorielles selon l’objet du vote – une majorité européenne, une majorité pour une politique économique libérale, une majorité dite Barangé pour la question religieuse⁶²⁴ –, l’Italie connaît une majorité politique (DC, libéraux, républicains, sociaux-démocrates), une majorité économique (incluant aussi les socialistes), et une majorité religieuse (DC, monarchistes, MSI)⁶²⁵. Elle connaît également une situation analogue à la iv^e s’agissant de la stabilité du personnel gouvernemental⁶²⁶. Toutefois, à la différence du régime français où la dissolution était « paralysée », des élections anticipées sont souvent convoquées dans le cas italien, afin de mettre fin à l’enlisement de la genèse majoritaire.    

Dans un cas comme dans l’autre, le premier facteur explicatif à ces dysfonctionnements de la genèse majoritaire est à rechercher dans le manque de structuration et de discipline des partis. Ces derniers, en tant qu’acteurs exclusifs du processus pré-formatif, font obstacle à la construction d’une majorité consolidée et pleinement « coalisée », c’est-à-dire unie. Dans le cas français, la doctrine de souveraineté parlementaire qui prévaut alors suppose dans l’esprit de ses tenants une liberté totale du parlementaire, qui ne saurait donc être tenu par une discipline de vote. Certains peuvent d’ailleurs entrer au gouvernement ou s’en retirer sans se préoccuper de la ligne de l’état-major de leur parti. En tout état de cause, ce dernier ne dispose guère de moyens pour sanctionner ses membres. La construction d’une majorité institutionnalisée, cohérente et structurée n’est donc sous la iv^e pas uniquement manquée, mais plutôt délibérément écartée⁶²⁷. Dans l’hypothèse italienne, la partitocratie⁶²⁸ se double d’une « courantocratie⁶²⁹ », et les luttes de tendances ou de clans internes aux appareils partisans – notamment la DC – expliquent leur indiscipline. Au total, le processus formatif est entièrement médiatisé par des partis instables, incapables de former une majorité rationalisée, de sorte que le gouvernement de coalition fait l’objet d’une forme de « capture » partisane⁶³⁰. Paralysé par ses dissensions internes et la faiblesse de son soutien parlementaire, le gouvernement est aussi démembré, entamant plus encore son unité. Les postes ministériels sont en effet distribués entre les différentes forces coalisées, qui engagent de véritables « courses aux portefeuilles ». Cela explique aussi les motions de défiance répétées à majorité quasi-identique : il s’agit dans une large mesure d’un jeu d’individualités qui cherchent à entrer au gouvernement en bousculant l’équilibre de répartition des portefeuilles. Il y a lieu de signaler que si l’instrument du pacte de coalition est susceptible de structurer le rapport entre la majorité et le gouvernement à l’aide d’un lien quasi-contractuel énonçant clairement des compromis réciproques, il est inopérant dans ces deux systèmes. Dans le cas français, les partis rejettent l’idée d’un contrat de législature, susceptible de brider leur autonomie de décision, malgré les propositions de P. Mendès France en ce sens⁶³¹. L’Italie peut quant à elle avoir recours à cet instrument, mais les ribaltone (renversements d’alliance) y sont fréquents.  

Force est de constater que la précarité de la majorité coalisée et du gouvernement ainsi formé ne peut être imputée aux dispositions constitutionnelles applicables dans ces systèmes. Si l’un comme l’autre disposent de mécanismes électifs collectifs, bien d’autres régimes prévoient des dispositifs tout aussi exigeants sans connaître le même sort. La possibilité offerte aux partis de se prononcer sur l’ensemble de la collectivité ministérielle contribue toutefois à amplifier une emprise déjà délétère⁶³². Mais c’est avant tout à la forme dysfonctionnelle du processus pré-formatif que l’échec de genèse majoritaire efficace doit être imputé, ou du moins en constitue-t-elle une autre manifestation. Sans entrer davantage dans le détail, on signalera simplement que les candidats à la présidence du Conseil français et italien ne sont pas désignés a priori par les partis coalisés qui assumeraient la mission de positivement choisir leur chef de gouvernement, en principe un leader de parti. Dans les deux cas, ce sont plutôt une succession de personnalités qui « tentent leur chance » jusqu’à trouver une majorité prête à les soutenir provisoirement⁶³³, celle-ci étant donc passive dans le processus pré-formatif. On sait que ces deux régimes reformèrent le mode de scrutin de façon à fabriquer une majorité par la loi électorale faute d’y parvenir par une genèse majoritaire efficace, sans effet probant.  

On conclura en faisant mention de certains régimes connaissant également – bien qu’à un degré moindre – des majorités instables, peinant à parvenir à une variante « consolidée ». Ce sont donc des cas intermédiaires du continuum déjà évoqué, se rapprochant du pôle de la majorité arithmétique. Il s’agit essentiellement de la Belgique, d’Israël, des Pays-Bas et de la Bulgarie.  

Si la genèse majoritaire a donc pour finalité la construction d’une majorité véritablement « coalisée », et donc dotée d’une cohésion et d’une stabilité interne minimale, encore faut-il bien sûr que cette coalition soit majoritaire.  

Section ii. L’échec de construction d’une coalition majoritaire  

Il s’agit d’envisager ici l’hypothèse où la genèse majoritaire est inachevée, non pas qualitativement, mais quantitativement. L’assise parlementaire du cabinet formé ne représente donc a priori pas la majorité des sièges. Mais ce gouvernement – qui peut théoriquement être aussi bien homogène que multipartite – doit nécessairement se reposer sur une majorité, qui ne sera alors que numérique, circonstancielle. Pour autant, si la formule du gouvernement minoritaire semble reposer sur la volonté de se dispenser de la construction d’une majorité coalisée (§1), elle peut dans certains cas s’accompagner d’un soutien majoritaire stable et non purement conjoncturel, qui tient lieu de succédané de genèse majoritaire (§2).  

§1. Le gouvernement minoritaire, un contournement de la formule de coalition 

Là où le texte constitutionnel peut difficilement jouer sur la nature qualitative de la majorité, il peut toutefois fixer un seuil quantitatif nécessaire à l’exercice de la fonction élective, exigeant alors la constitution d’une majorité a minima arithmétique. Dans cette hypothèse, l’échec de construction d’une coalition majoritaire suppose de clôturer le processus pré-formatif par une dissolution. Certains travaux de science politique se sont attachés à établir une typologie des coalitions formées selon non pas la solidité qualitative de la majorité, mais son étendue quantitative, la « surface parlementaire du cabinet⁶³⁴ ». Autrement dit, il s’agit de déterminer empiriquement le type de majorité arithmétique privilégié en situation coalitionnelle. En quelques mots, il a d’abord été défendu que la majorité la plus susceptible d’être formée était une « minimum winning coalition⁶³⁵ », c’est-à-dire celle minimisant le nombre de partenaires nécessaires à l’obtention d’une base parlementaire détenant la majorité absolue des sièges. Les travaux suivants ont ajouté à cette grille d’analyse un critère qualitatif en proposant l’idée de « minimal connected winning coalition⁶³⁶ ». Cette coalition est à nouveau minimale en ce qu’elle n’associe pas plus de partis qu’il n’est nécessaire pour obtenir une majorité, mais elle est aussi connexe en ce qu’elle associe des partis adjacents sur le spectre idéologique. Il existe toutefois un nombre non négligeable d’hypothèses où le périmètre de la majorité numérique est élargi, qu’il s’agisse de prévenir une mise en minorité en cas de défections de voix, d’anticiper la nécessité de réforme constitutionnelle exigeant une majorité qualifiée, de s’assurer une majorité suffisante en cas de double responsabilité dans les systèmes de bicamérisme égalitaire, ou encore de délibérément rechercher une coalition la plus large possible pour créer une « union nationale » légitime et consensuelle.   

Le texte constitutionnel peut néanmoins dispenser de la nécessité de genèse majoritaire, dans les cas où le mécanisme électif applicable ne requiert pas de majorité absolue ou est de type négatif. Il ne s’agit pas ici d’apprécier les incidences du recours à la formule minoritaire sur le fonctionnement du gouvernement et sa stabilité, mais plutôt d’en examiner la signification relativement à la formation des gouvernements de coalition. Cela suppose au préalable de proposer une définition du gouvernement minoritaire. On pourrait être porté à penser que ce dernier se caractérise par le fait qu’il ne dispose pas d’une majorité de soutien, fixe et stable. Ce critère est non seulement insuffisant, en ce qu’il ne permet pas de distinguer le gouvernement minoritaire du gouvernement coalisé à majorité fluctuante évoqué supra, mais il est aussi inexact en cela que le gouvernement minoritaire peut en pratique disposer d’un soutien parlementaire majoritaire relativement solide et durable⁶³⁷. Le critère déterminant tient en réalité moins à l’étendue ou à la solidité de l’assise parlementaire sur laquelle peut compter le cabinet qu’au fait de savoir si une majorité a participé à sa formation. Si tel est le cas, la composition partisane de l’organe exécutif correspond aux différentes composantes de la majorité, et il s’agit d’un gouvernement coalisé majoritaire. Si tel n’est pas le cas, c’est-à-dire en l’absence de participation gouvernementale des forces parlementaires de soutien au cabinet – qu’elles soient conjoncturelles ou plus stabilisées –, il s’agit d’un gouvernement minoritaire.  

Le gouvernement minoritaire est donc tendanciellement homogène, mais ce n’est en rien une fatalité. La forme minoritaire ou majoritaire est en soi indépendante de la structure homogène ou coalisée du gouvernement. Pour autant, l’objet de toute coalisation – comme stipulé dans notre définition – est en principe d’être majoritaire, de sorte qu’il n’existe en réalité pas d’intérêt à s’allier avec d’autres partis sinon pour atteindre ce seuil quantitatif. Partant, la formule du gouvernement minoritaire correspond en pratique souvent à un « contournement » de la formule de coalition : le choix est fait de renoncer à s’allier pour demeurer politiquement homogène, quitte à ne pas disposer d’une majorité. Plus exactement, le cabinet minoritaire repose nécessairement sur une majorité parlementaire, mais celle-ci est purement « fonctionnelle » en cela qu’elle a pour seul objet de soutenir l’action du gouvernement ou de ne pas l’entraver, sans y participer organiquement. Deux hypothèses doivent être distinguées. Dans un premier cas, il s’agit de continuellement s’appuyer sur des majorités ad hoc, ponctuelles et purement numériques en cela qu’elles n’ont aucune fixité organique. Dans un second cas, il s’agit de s’assurer du soutien d’une majorité plus stable par la voie d’accords interpartisans, sans toutefois que cette alliance n’ait vocation à être traduite dans une formule gouvernementale commune. La genèse majoritaire a dans ces circonstances un sens différent. Elle ne se réalise pas lors du processus pré-formatif de façon à produire une majorité coalisée fixe comme préalable à l’exercice de la fonction formative : il s’agit plutôt de construire, dans la phase pré-formative et/ou post-formative, des majorités plus ou moins conjoncturelles dont le rôle est purement fonctionnel.  

La formule minoritaire modifie aussi le sens du processus électif. Si elle se déploie principalement dans les systèmes où prévaut le principe de la confiance présumée⁶³⁸, elle peut aussi exister dans les régimes où il est requis d’obtenir la confiance initiale positive du parlement, pour peu que seule la majorité simple soit requise. Cela peut même être le cas lorsqu’une majorité absolue est exigée, mais le gouvernement minoritaire sera alors tenu de conclure un accord de soutien sans participation au préalable, ce point étant envisagé infra. Dans toutes ces hypothèses – bien qu’à des degrés différents –, la logique sous-jacente au parlementarisme faisant procéder le gouvernement d’une majorité qui le légitime positivement est mise à mal. Il est moins activement approuvé que passivement toléré, et il s’agit moins d’assurer « l’unité de vues entre majorité parlementaire et collectivité ministérielle⁶³⁹ » que de prévenir leur discordance radicale, qui sera le cas échéant sanctionnée par la motion de censure ou le rejet de la confiance. Il n’existe au demeurant pas de lien organique entre cette majorité et le gouvernement minoritaire permettant leur fusion structurelle. Autrement dit, la formule minoritaire réintroduit une distance entre ces deux organes, qui comme à l’ère classique sont regardés comme séparés, voire antagonistes. Elle est d’ailleurs un terreau favorable à la résurgence d’un pouvoir formatif du chef de l’État, bien qu’il ne s’agisse aucunement d’une fatalité. Notre configuration actuelle correspond en tous points à cette analyse. La dualité entre l’organe gouvernemental et la majorité est sous la v^e déjà alimentée par la pensée gaullienne, sous-tendue par une conception dogmatique de la séparation des pouvoirs. Elle est le corollaire d’une fonction formative d’abord assumée par le chef de l’État. Dans le cas actuel, la formule minoritaire est mobilisée dès 2022. Les gouvernements Borne et Attal⁶⁴⁰, dont la structure homogène traduit le refus de la coalition, sont un outil de pérennisation de cette captation présidentielle du pouvoir formatif. D’ailleurs, le cabinet Borne ne quitte même pas ses fonctions après le scrutin de 2022, lequel désavoue pourtant le camp présidentiel. De même, les deux gouvernements minoritaires dirigés par Barnier et Bayrou ont beau ne pas être homogènes, ils n’en demeurent pas moins un instrument de ce présidentialisme par défaut. Tous reposent sur des majorités ad hoc, assistés des outils de parlementarisme rationalisé.  

La formule minoritaire conduit au paradoxe d’une opposition majoritaire. Le cabinet est certes tenu pour gouverner de s’appuyer sur une majorité fonctionnelle plus ou moins mouvante. Reste que du point de vue strictement organique, on est en présence d’une minorité gouvernementale et d’une majorité d’opposition. Toutefois, cette dernière est trop désunie pour former une majorité positive de rechange. Autrement dit, la formation et le fonctionnement du gouvernement minoritaire prospèrent sur la division des partis, raison pour laquelle les contextes de multipartisme pur sont propices à cette forme de gouvernement. C’est à plus forte raison le cas lorsque le centre gouverne puisque l’opposition se situant aux pôles opposés du spectre politique, elle est moins susceptible de former une coalition majoritaire alternative. La conjoncture française actuelle s’inscrit précisément dans cette logique, la fragmentation tripartite de l’Assemblée faisant obstacle à l’émergence d’une majorité alternative au bloc central, lequel parvient à constituer des majorités de circonstances  grâce à l’absence de connivence entre les groupes d’opposition.  

On retrouve un recours relativement fréquent à la formule minoritaire dans d’autres systèmes de parlementarisme négatif comme le Portugal⁶⁴¹, où dans des systèmes de parlementarisme positif où la structure bipolaire s’est délitée, comme l’Espagne ou l’Irlande. Il semblerait en somme que le gouvernement minoritaire soit « essentiellement une formule d’attente⁶⁴² », une « option contrainte et exclusive de toute autre solution […], consentie lorsque aucune autre alternative plus crédible ne se présente comme viable⁶⁴³ ».  

Une telle lecture se heurte néanmoins à l’expérience des démocraties nordiques. Le modèle scandinave est paradigmatique d’un recours à la formule minoritaire comme mode de gouvernance intériorisé et institutionnalisé. En effet, dans ces systèmes qui pratiquent le parlementarisme négatif⁶⁴⁴ – et plus particulièrement en Suède, en Norvège et au Danemark –, « les coalitions majoritaires […] font maintenant figure d’exception⁶⁴⁵ ». Ce modèle nordique repose sur un « système de gouvernement atypique⁶⁴⁶ », infléchissant le sens du processus formatif tel qu’il est traditionnellement envisagé en régime parlementaire. La réalité parlementaire des régimes scandinaves est à la fois très fragmentée et fortement polarisée, induisant une rigidité des comportements partisans aux dépens de la fluidité requise par la logique coalitionnelle. Il y prévaut l’idée qu’un gouvernement minoritaire homogène est préférable à une majorité coalisée hétéroclite et précaire (du type de celles envisagées supra). Toutefois, si le principe majoritaire est « mis sous silence⁶⁴⁷ » lors du processus formatif, le modèle nordique parvient à institutionnaliser des formes durables de coopération grâce à la responsabilisation volontaire des acteurs, facilitant la construction post-formative de majorités fonctionnelles. Autrement dit, la formule minoritaire appliquée dans les régimes scandinaves n’est pas un pis-aller, mais une configuration pleinement fonctionnelle, car elle est adossée à un « parlementarisme consensuel⁶⁴⁸ » lui-même façonné par l’auto-limitation conventionnelle des partis politiques⁶⁴⁹. Ces derniers s’efforcent de préserver le fragile équilibre institutionnel qui permet à la formule minoritaire d’être opérante en adoptant des lignes idéologiques tempérées et des comportements raisonnables et vertueux, étant ainsi placés dans un « lieu paradoxal et hybride d’opposition contrôlée et autolimitée⁶⁵⁰ ». À titre d’exemple, il existe au Danemark une pratique conventionnelle voulant que les partis approuvent le projet de loi de finances, même s’ils ne soutiennent pas le gouvernement et s’opposent au contenu du texte. Là où le régime suédois ne connaît pas une telle pratique, il a su en répliquer les effets après la crise budgétaire de décembre 2014. Alors que quatre partis d’opposition de centre-droit bénéficiant du soutien de l’extrême droite (SD) ont rejeté le budget proposé par le gouvernement minoritaire de Stefan Löfven, l’accord inter-partisan dit de Décembre (Decemberöverenskommelsen) conclu peu après interdit aux partis signataires de voter contre le projet de loi de finances dans les huit années suivantes, de façon à neutraliser le pouvoir de blocage du SD⁶⁵¹. Cette culture partisane consensuelle favorisant la formation de majorités ad hoc contraste vivement avec la pratique de l’opposition française, accoutumé à la passivité et à l’obstruction. Un autre exemple instructif peut être trouvé en Norvège, où il existe une pratique conventionnelle de parlementarisme rationalisé qui se rapproche mutatis mutandis du mécanisme la motion de défiance constructive. Depuis 1908, dans l’hypothèse où deux motions de censure distinctes sont déposées contre un gouvernement minoritaire, celui-ci ne démissionne qu’à la condition que l’addition des votes constitue une majorité de rechange viable, conformément à ce qui est appelé une « exigence de commensurabilité⁶⁵² ».  

En somme, le modèle nordique de formule minoritaire diffère largement de la pratique formative continentale, en cela qu’il s’agit de volontairement renoncer à une genèse majoritaire pré-formative et donc à une formule de coalition, au profit d’une genèse post-formative continue et institutionnalisée. Grâce à la culture partisane consensuelle qui prévaut dans les systèmes scandinaves, le gouvernement minoritaire est en dialogue constant avec le parlement, lié à lui par un lien de confiance en construction perpétuelle. La genèse majoritaire peut aussi prendre dans ces systèmes la forme d’un « parlementarisme de contrat », lequel consiste à sceller des alliances « fonctionnelles » dégageant des majorités de soutien à vocation plus durable. Autrement dit, on n’éprouve pas dans ce modèle nordique la nécessité de sceller organiquement une entente entre partis partenaires en créant conjointement un gouvernement qui contraint à la solidarité : la propension scandinave au compromis permet de différer la négociation au moment post-formatif, c’est-à-dire à l’action gouvernementale concrète. Au rapport d’unité organique entre une majorité figée et un gouvernement qui en est le comité, on préfère un rapport d’unité fonctionnelle en perpétuelle reconfiguration. La « gouvernance minoritaire »⁶⁵³ nordique apparaît en pratique comme une déclinaison pleinement opératoire du régime parlementaire et non pas comme sa variante dégradée, invitant en creux à repenser les ressorts théoriques du parlementarisme tel qu’on les envisage traditionnellement.  

Reste donc à examiner les instruments qui en contexte minoritaire permettent la construction de majorités fonctionnelles plus stabilisées.  

§2. Les succédanés imparfaits à la genèse majoritaire en situation minoritaire 

S’il a pu être avancé que « les gouvernements minoritaires sont bien, en dépit de leur appellation, des gouvernements majoritaires, mais d’une espèce particulière en ce sens que la majorité sur laquelle ils s’appuient ne leur est pas donnée d’avance, qu’elle est changeante et qu’ils doivent constamment la reconquérir »⁶⁵⁴, tel n’est pas nécessairement le cas. Il est en effet possible de construire une majorité qui n’est pas purement arithmétique et provisoire, mais fixe voire même « consolidée ». Mais elle demeure en tout état de cause fonctionnelle et non organique – ce second terme étant ici utilisé pour signaler une participation organique au gouvernement, et non dans le sens employé supra. Dans ces conditions, l’appoint majoritaire est « extérieur », les partis le constituant étant « presque au gouvernement mais pas tout à fait » (almost in Government, but not quite⁶⁵⁵). Il s’agit de former une coalition parlementaire qui ne produit pas une coalition gouvernementale : plutôt que de se partager la composition gouvernementale, les partenaires se ménagent un partage de l’action gouvernementale, si bien que l’on pourrait presque parler de majorité programmatique. Le choix de la non-participation peut être à l’initiative du parti minoritaire qui souhaite être le seul gouvernant. Il peut en pratique aussi émaner du partenaire, qui refuse d’entrer au gouvernement pour ne pas endosser la responsabilité et la solidarité qui s’y rattachent, préservant ainsi son autonomie, notamment aux yeux de l’opinion publique. 

Cette genèse majoritaire d’un type particulier intervient lors du processus pré-formatif ou ultérieurement, par la voie d’accords plus ou moins formalisés et durables, d’où l’idée d’un « parlementarisme de contrat » (Kontrakts-parlamentarism⁶⁵⁶). Ces pactes produisent des majorités de différente nature, apportant un soutien à degré variable au gouvernement minoritaire. Ils s’apparentent en un sens à une variante dégradée du pacte de coalition. On s’intéressera essentiellement à deux instruments : l’accord de soutien sans participation (A) et l’accord de non-censure (B).  

A. L’accord de soutien sans participation.  

On peut le définir comme l’accord bilatéral ou multilatéral de nature politique – et non juridique – par lequel un (ou plusieurs) parti politique représenté au parlement accorde son soutien à la formation et à l’action d’un gouvernement dirigé par un autre parti ou une coalition dont il n’est pas membre, sans occuper de postes ministériels. Ce type d’accord est susceptible de revêtir des formes variables. Il peut d’abord se matérialiser de manière plus ou moins officialisée, et plus ou moins détaillée. S’agissant ensuite de l’appoint consenti, il s’agit en principe d’un soutien positif et non d’une abstention – qui renvoie davantage à l’accord de non-censure. La portée temporelle et matérielle de ce soutien est elle aussi variable : l’accord peut être ponctuel, mais sa durée peut aussi s’étendre sur toute la législature. Son étendue matérielle peut recouvrir des domaines programmatiques plus ou moins larges, la pratique généralement retenue consistant à troquer les voix des partenaires de cette majorité fonctionnelle sur une série de questions données en contrepartie de concessions accordées par le gouvernement minoritaire. Cela contribue d’ailleurs à entretenir une ambiguïté s’agissant du statut de ces partis partenaires, leur appartenance à la majorité ou à l’opposition étant incertaine puisque mouvante selon les questions envisagées.  

On se propose d’illustrer le propos en recensant quelques cas empiriques. En Suède, le relatif déclin électoral du parti social-démocrate l’a contraint à s’allier avec d’autres forces parlementaires, notamment les partis bourgeois, sans pour autant renoncer à former à lui seul des gouvernements homogènes dans de nombreux cas. Ces accords de soutien sans participation se sont faits « de plus en plus détaillés et surtout plus équilibrés en faveur des partenaires⁶⁵⁷ », à l’instar du pacte des « 121 points » conclu en 1998. Il y a lieu de signaler une configuration intéressante : le gouvernement Kristersson actuellement en fonction a conclu un accord de ce type dit accord de Tidö (Tidöavtalet) avec les Démocrates de Suède (SD). Il ne s’agissait ici pas de recourir à la formule minoritaire afin de préserver une structure homogène puisque le cabinet est composé d’une coalition multipartite, mais plutôt d’explicitement refuser d’accorder à ce parti d’extrême-droite des portefeuilles ministériels, alors même qu’il était arrivé second aux élections. L’accord est ici mobilisé afin d’exclure une formation du jeu coalitionnel tout en l’intégrant progressivement au processus décisionnel gouvernemental. Au Portugal, ces pactes de soutien sans participation (dits geringonça) sont fréquemment mobilisés et connaissent comme en Suède un haut degré de formalisation. À titre d’exemple, en 2015, le Parti socialiste, le Bloc de gauche, les Verts et le Parti communiste s’allient afin de renverser le gouvernement Passos Coelho de centre droit, mais cette majorité négative ne mue pas en coalition majoritaire. Le gouvernement dirigé par A. Costa est minoritaire et homogène, le parti socialiste s’assurant le soutien sans participation des autres partis ayant voté la censure par un pacte formel rendu public. Sous les iii^e et iv^e Républiques, la formule du gouvernement minoritaire à soutien majoritaire est courante, ainsi par exemple des gouvernements du Front populaire soutenus par les communistes, ou des gouvernements Pleven ii, Faure i et Mendès France soutenus par les socialistes. La formule n’est toutefois pas entérinée dans un document formalisant les termes de l’entente, ce qui contribue à affaiblir la majorité fonctionnelle qui en résulte. L’accord est parfois purement implicite, comme dans le cas des « coalitions honteuses⁶⁵⁸ » italiennes, où le gouvernement minoritaire n’assume pas ouvertement de s’appuyer sur l’appoint des monarchistes et du MSI. En réalité, les majorités fonctionnelles n’échappent pas aux maux qui frappent les majorités coalisées, la solidité de ces premières demeurant elles aussi tributaire du système partisan. Les retraits de partenaires d’un accord de soutien conditionnel sont donc fréquents sous la iv^e et en Italie. De manière originale, le Danemark ne recourt que rarement aux accords formels de ce type, auxquels il préfère les forlig, des « comités de coalition parlementaire […] au sein desquels gouvernement et partis d’opposition se mettent d’accord autour de certaines politiques pour une période déterminée⁶⁵⁹ ». Ces instances sont donc le siège de la genèse de majorités fonctionnelles, illustrant la faculté scandinave au compromis institutionnalisé.  

S’agissant de l’étendue matérielle de cet appoint conditionnel, un type spécifique d’accord de soutien sans participation mérite d’être signalé. Dans les régimes inspirés du système de Westminster, le confidence and supply agreement conduit le parti qui y adhère à s’engager à accorder sa confiance au gouvernement minoritaire et voter la loi de finances qu’il propose. De manière intéressante, le Royaume-Uni a réagi différemment aux trois épisodes de Hung Parliament qu’il a connu depuis une cinquantaine d’années, passant de la majorité ad hoc à la majorité coalisée puis à la majorité fonctionnelle. En 1974, le cabinet Wilson est minoritaire et doit chercher un appui ponctuel dans des majorités fluctuantes qu’il peine à trouver, si bien que les élections anticipées sont vite convoquées. On ne revient pas sur la construction en 2010 d’une majorité solide unie par un accord de coalition. En 2017, enfin, le gouvernement May ii préfère à cette configuration de 2010 une formule minoritaire homogène fonctionnant grâce à l’appoint du DUP, avec lequel le parti conservateur noue un confidence and supply deal. Ce type d’accord est également pratiqué au Canada ou en Irlande, où le Fianna Fáil a soutenu le gouvernement minoritaire du Fine Gael entre 2016-2020 par un accord de ce type avant que ces deux partis ne forment conjointement en 2020 une majorité coalisée.  

Comme l’illustre ce dernier exemple, l’accord de soutien sans participation est parfois envisagé comme une forme de pré-coalition, la majorité fonctionnelle préfigurant la formation d’une majorité organique coalisée. Autrement dit, on transitionne du gouvernement homogène minoritaire au gouvernement coalisé majoritaire à base parlementaire constante. C’est par exemple ce qui se produit lors de la succession du gouvernement Karjalainen ii au gouvernement Miettunen en Finlande, du gouvernement Hansen ii au gouvernement Hansen i au Danemark, du gouvernement Fanfani iv au gouvernement Fanfani iii en Italie, ou du gouvernement Laniel au gouvernement Mayer sous la iv^e. Le gouvernement Pflimlin voit même les socialistes qui l’ont soutenu à l’investiture entrer au cabinet trois jours seulement après sa formation⁶⁶⁰.  

Il y a lieu de conclure en examinant la transition espagnole d’une tradition de gouvernements homogènes majoritaires à un gouvernement homogène minoritaire à soutien majoritaire (Sánchez i) pour enfin connaître deux gouvernements de coalition minoritaire à soutien majoritaire (Sánchez ii et iii). Le premier cabinet dirigé par P. Sánchez en 2018 est constitué du seul PSOE, mais s’appuie sur le soutien conditionnel de Podemos et des indépendantistes, majorité fonctionnelle qui a voté la motion de défiance constructive contre M. Rajoy. Les indépendantistes rompent l’accord lors des débats budgétaires de 2019, conduisant à une dissolution du Congrès des députés. À l’issue du scrutin, Sánchez ne parvient pas à obtenir l’investiture, car Podemos ne lui accorde pas ses voix, souhaitant obtenir des postes ministériels et donc former une majorité coalisée là où Sánchez n’accepte que la formule minoritaire avec soutien sans participation, cantonnant Podemos dans une majorité fonctionnelle. À l’issue d’un second scrutin législatif, Sánchez accepte de recourir à la formule de coalition, mobilisée pour la première fois depuis la fin de la ii^e République, ce qui permet l’investiture de son deuxième gouvernement grâce aux votes de Podemos. Il s’agit toutefois d’un gouvernement coalisé minoritaire, reposant sur l’appoint des indépendantistes. Le gouvernement Sánchez iii de 2023 repose sur une formule analogue, le PSOE ayant comme partenaire gouvernemental l’alliance de partis Sumar et comme partenaires « fonctionnels » les partis indépendantistes. De manière notable, le soutien sans participation de ces derniers a été marchandé contre l’amnistie accordée aux séparatistes mis en cause par la justice pour leur implication dans le référendum d’autodétermination catalan de 2017.  

B. L’accord de non-censure  

L’accord de non-censure correspond à un degré de soutien minimal en cela qu’il ne produit qu’une majorité fonctionnelle « négative ». Celle-ci n’a en effet pas vocation à positivement soutenir le cabinet, mais uniquement à s’abstenir, dans trois hypothèses distinctes : celle d’un mécanisme électif prévoyant une majorité simple, celle d’un mécanisme négatif et celle d’une motion de censure déposée a posteriori du moment formatif. Il ne s’agit donc pas tant de négocier une confiance conditionnelle qu’une absence conditionnelle de défiance. Ce type d’instrument contribue à alimenter la logique négative du parlementarisme et affaiblir la légitimité dont est investi le gouvernement minoritaire, qui ne repose que sur la tolérance passive des partis partenaires.  

On en trouve une illustration dans le pacte « lib-lab » conclu en 1976 par le cabinet Callaghan avec les Libéraux-Démocrates, lesquels s’engagent à ne pas accorder leurs voix à un vote of no-confidence en contrepartie de certaines concessions programmatiques accordées par les Travaillistes. On en trouve de nombreuses occurrences en Italie sous la période de « l’arc constitutionnel », le Parti communiste (PCI) acceptant de ne pas faire obstruction sans jamais être associé à la formation gouvernementale. De même en Suède, où le parti social-démocrate bénéficie du soutien implicite constant des communistes. Cette configuration est en réalité commune à de nombreuses démocraties parlementaires européennes sous la Guerre froide, celles-ci refusant d’intégrer les communistes au jeu coalitionnel sans pour autant les exclure du jeu d’alliances parlementaires.   

Toujours dans le cas suédois, le pacte de Décembre déjà évoqué constitue une déclinaison atypique de l’accord de non-censure. Ses signataires s’engagent sur trois volets. Il est d’abord stipulé que le candidat de la coalition disposant du plus de sièges à l’issue des prochains scrutins sera en droit de former le gouvernement, les partis d’opposition n’y faisant pas obstacle. Ils sont également tenus de s’abstenir lors du vote de la loi de finances, et s’engagent enfin à positivement coopérer dans un nombre limité de domaines énumérés. En contrepartie, le Premier ministre renonce à faire usage de son droit de dissolution. Cet accord hybride est intéressant à plusieurs titres. D’abord, en ce qu’il formalise la règle recognitive à appliquer, et que, fait notable, il s’agit de la règle 1.a. Ensuite, il élargit la logique de la non-censure au-delà du moment formatif en l’appliquant à la question budgétaire – forme de confidence and supply deal négatif –, et il l’associe à une logique de coopération positive dans d’autres domaines. Il a en outre vocation à durer deux législatures, ce qui peut étonner dans la mesure où les partis signataires prétendent engager leurs successeurs. Enfin, sa finalité est, comme on le sait, de neutraliser le pouvoir de blocage d’un parti d’extrême droite, le SD. C’est dans une certaine mesure cette même finalité qui sous-tend la politique de tolérance (Tolerierungspolitik) – c’est-à-dire de non-censure – adoptée par les sociaux-démocrates sous Weimar, visant à éviter que le cabinet Brüning soit placé sous la dépendance du NSDAP.  

C’est encore dans l’optique d’échapper à l’emprise du RN que l’accord de non-censure a été envisagé lors de la séquence précédant la nomination de F. Bayrou. Cet épisode traduit un embryon de rationalisation du processus pré-formatif, une amorce de recherche de compromis et de construction de majorité, bien que cette dernière soit purement fonctionnelle et surtout négative. Il est instructif de constater que la contrepartie revendiquée par les partis participant à la négociation – essentiellement le PS – était le non-recours à l’article 49, alinéa 3 de la Constitution. En tant que substitut ponctuel à la construction d’une majorité, cet outil de parlementarisme rationalisé ferait selon eux structurellement obstacle à toute négociation constructive. Autrement dit, cet accord ne visait pas tant à stabiliser une majorité fonctionnelle de soutien au gouvernement minoritaire qu’à créer les conditions favorables à la construction ultérieure de majorités ad hoc, en rééquilibrant les rapports entre l’exécutif et le Parlement. Le refus de doter le gouvernement d’une majorité fonctionnelle consolidée apparaît d’ailleurs dans les propos des parlementaires comme une garantie de réhabilitation du débat parlementaire⁶⁶¹. En effet, il s’agit de subordonner le gouvernement à la volonté fluctuante des formations partisanes en lui imposant de constamment rechercher des appuis ponctuels dans l’hémicycle, évoquant le souvenir de la iv^e République. Les deux mécanismes exposés – accord de soutien sans participation, accord de non-censure – peuvent être analysés comme une voie intermédiaire entre l’alternative dichotomique présentée par LFI, à savoir la censure ou le soutien absolu. Force est toutefois de constater qu’en se limitant à des engagements négatifs, à des obligations de ne pas faire, l’accord envisagé semblait en réalité favoriser une forme de statu quo. Il n’est finalement pas conclu, de sorte que le gouvernement minoritaire en fonction ne peut que se reposer sur des majorités ad hoc, purement arithmétiques : la « majorité politique n’existe plus indépendamment du vote parlementaire qui la produit⁶⁶² ». Reste à savoir si cette configuration conduira effectivement à restaurer la délibération parlementaire ou plutôt à dériver vers l’instabilité gouvernementale de la iv^e.  

Conclusion  

L’objet de cette étude était de modéliser le processus de formation du gouvernement et s’intéresser plus spécifiquement à ses ressorts en situation de coalition. Il s’agissait ce faisant d’identifier les spécificités d’un phénomène jusqu’alors marginal, voire inexistant, sous la v^e, mais qui est appelé à devenir une réalité durable dans le contexte de fragmentation partisane et d’érosion du fait majoritaire que l’on connaît depuis 2022. Parce que le sujet ici traité n’a jamais été envisagé en doctrine française comme un objet de recherche juridique à part entière, on s’est attaché à proposer une ébauche de systématisation fondée sur l’observation comparée d’une série de régimes parlementaires.  

Au total, le modèle mis au point montre que la coalition gouvernementale n’est ni un pur produit du droit ni une simple donnée politique tirée de la conjecture partisane. Elle engage une architecture à la fois politique et juridique propre, que l’on a qualifiée de logique coalitionnelle. On a proposé de modéliser la formation du gouvernement comme un processus formatif scindé en deux étapes : la désignation du chef de gouvernement puis celle de l’équipe ministérielle. Ce processus est matérialisé par la mise en œuvre des prérogatives formatives dévolues au parlement, au chef de l’État, au chef de gouvernement voire le cas échéant à d’autres organes, selon une clé de partage asymétrique d’un système à l’autre. Si notre postulat de base est que la logique coalitionnelle présuppose la concentration du pouvoir formatif entre les mains de la majorité coalisée, cette primauté élective n’est formellement consacrée dans pratiquement aucun des systèmes parlementaires étudiés. Pour autant, l’analyse a montré que ce même résultat est toujours atteint de manière informelle grâce à ce qu’on l’on a nommé le processus pré-formatif. Il précède la séquence formative et la façonne, rendant relativement indifférente sa configuration formelle – type de mécanisme électif applicable, nature moniste ou dualiste des dispositions constitutionnelles, etc. –, car il conduit en toute hypothèse à confier au parlement la charge de positivement définir la formule de coalition. De fait, en même temps que la majorité se coalise au cours de cette séquence pré-formative – ce qu’on a appelé la genèse majoritaire –, elle absorbe les compétences formatives textuellement confiées au chef de l’État et au chef de gouvernement. Cette opération, qui a pour support le pacte de coalition, est rendue possible par l’application de mécanismes procéduraux pré-formatifs (essentiellement les mandats exploratoires ou les négociations « endogènes ») et de règles recognitives substantielles, qui viennent ce faisant limiter la marge de discrétionarité dont dispose le chef de l’État. Autrement dit, le processus pré-formatif qui émerge en pratique dans la totalité des régimes parlementaires conduit à reconfigurer le processus formatif constitutionnellement prévu afin de l’adapter à la logique coalitionnelle. A contrario, dans l’hypothèse d’une crise formative, c’est-à-dire quand la genèse majoritaire tarde ou échoue à se produire, le pouvoir formatif est susceptible d’être capté par le chef de l’État sous la forme d’un présidentialisme minoritaire. Ce dualisme par défaut, souvent imputable à un processus pré-formatif dysfonctionnel et à un système de partis instable, procède ainsi de l’incapacité de la majorité à exercer sa fonction élective et former un gouvernement de coalition.  

Au terme de l’analyse, la formation des gouvernements Barnier et Bayrou semble partiellement répondre à cette dernière configuration. Le cas français entretient en réalité une certaine ambiguïté. Il semble prima facie traduire une rupture dans la tradition marquée sous la v^e de gouvernements homogènes de confiance présidentielle, pour y substituer des gouvernements coalisés, produits d’une Assemblée réhabilitée de son pouvoir formatif depuis le scrutin du 7 juillet. Cela étant, l’objet du propos a été de montrer que les deux processus formatifs engagés depuis lors s’écartent à maints égards des grands principes coalitionnels identifiés dans les démocraties parlementaires étrangères. La continuité de l’emprise présidentielle sur la définition de la formule gouvernementale et, réciproquement, la passivité d’une majorité parlementaire qui n’était ni quantitativement ni qualitativement fonctionnelle, donnent à penser que les deux cabinets examinés sont au mieux multipartites, mais ne peuvent être qualifiés de coalisés au sens ici retenu. Deux lectures sont envisageables. La première y verrait la rémanence malgré le fait minoritaire d’un présidentialisme majoritaire imprégnant encore l’esprit des acteurs, tandis que la seconde postule l’apparition d’un présidentialisme minoritaire prospérant sur la division partisane et l’incapacité à procéder à une genèse majoritaire fonctionnelle.  

En tout état de cause, les recherches ici menées se heurtent à certaines limites en ce qui concerne la France, en cela que les précédents étudiables s’avèrent à ce stade peu nombreux et les données disponibles encore lacunaires. Notre pratique formative est en cours d’évolution, et il serait sans doute prématuré de tirer des conclusions définitives tant qu’elle ne s’est pas stabilisée. Reste qu’elle est pour l’heure inadaptée à notre configuration parlementaire, et fait obstacle à la constitution d’un cabinet coalisé et à la réhabilitation élective du Parlement. Si l’on a pour notre part avancé que l’absence de processus pré-formatif rationalisé était en l’espèce la principale carence de notre modèle, et qu’elle était en grande partie imputable à l’inadaptation des comportements partisans, force est d’aussi s’interroger sur notre droit constitutionnel positif : faut-il continuer à se satisfaire d’un cadre normatif souple, largement tributaire d’un jeu politique contingent, ou envisager une formalisation positive de la fonction élective parlementaire ? L’analyse tend certes à montrer que les instruments formatifs n’ont en tant que tels pas une portée déterminante, mais il n’en va ainsi que parce que la pratique pré-formative permet en principe d’adapter le cadre formel aux exigences de la situation coalitionnelle. Il pourrait être opportun dans le cas français de recourir au droit pour entamer cette acculturation à la logique de coalition, en renforçant notre dispositif électif actuel – le mécanisme élidé du vote de confiance négatif de l’article 49, alinéa 1^er –, au profit par exemple d’une élection parlementaire directe du Premier ministre. Reste que si un mécanisme exigeant est certes susceptible de contraindre les parlementaires à assumer leurs responsabilités électives, il expose à plus forte raison à l’hypothèse du blocage formatif et au retour afférent au dualisme par défaut.  

On conclura en observant que l’instauration de la représentation proportionnelle, souvent invoquée comme moyen d’introduire en France une culture du compromis, risque de se heurter aux mêmes obstacles que rencontrèrent les réformes du mode de scrutin entreprises en Italie et sous la ive – bien que celles-ci opérassent dans le sens inverse d’une majoritarisation : le problème résidant dans le système partisan, la loi électorale est de peu de recours à elle seule. La seconde proposition fréquemment avancée et consistant à mettre fin à l’élection au suffrage universel direct du Président de la République emporte quant à elle davantage la conviction, en ce qu’elle est susceptible de réellement enrayer la culture présidentialiste qui imprègne encore le processus formatif et l’esprit de ses acteurs. Mais qui pourra convaincre le peuple qu’il a intérêt à renoncer au droit de choisir directement son président ?

Clémence Guinet 

Après une double licence Droit français – Common Law à l’Université Paris-Nanterre, Clémence Guinet a obtenu un Master Droit public approfondi à l’Université Paris-Panthéon-Assas. Elle réalise depuis un tour du monde