Les constitutions et leurs préambules ont toujours eu leur part de circonstances. La Charte constitutionnelle de 1814 ne fait pas exception à  cette règle bien au contraire. On connaît les grandes étapes du processus politique et institutionnel qui en moins de deux mois débouche sur sa promulgation par Louis XVIII, au Palais Bourbon devant les pairs et les députés du Royaume.

Le 3 avril, le Sénat conservateur vote la déchéance de Napoléon et de sa famille, le 7 il publie une constitution d’inspiration libérale par laquelle, dans son article 2, il appelle librement au trône de France, « Louis-Stanislas-Xavier, frère du dernier roi, et après lui les autres membres de la Maison de Bourbon, dans l’ordre ancien ». Le 2 mai, Louis XVIII, à  la veille d’entrer dans Paris, publie une déclaration, dite de Saint-Ouen par laquelle il reconnaît les bases de la constitution sénatoriale mais lui trouvant « l’empreinte de la précipitation », refuse de la reconnaître comme « la loi fondamentale de l’État » et promet « une constitution libérale » « sagement combinée ». Cette dernière procédera du roi et sera mise « sous [les] yeux » des chambres, le 10 juin prochain.

Dès le 6 mai, Louis nomme trois commissaires, l’abbé de Montesquiou qui avait été l’un des membres de l’une de ses agences de renseignements à  Paris sous le Directoire, membre du gouvernement provisoire d’avril 1814 et depuis son ministre de l’Intérieur, le comte Ferrand, un ancien émigré de l’armée de Condé, ministre d’État, directeur des Postes et le comte Beugnot, ancien député de la Législative, préfet du Consulat et conseiller d’État de l’empire. Le chancelier et garde des Sceaux Dambray, préside la commission royale. Au-delà  de leurs divergences de parcours sous la Révolution et l’empire, on notera — ce qui n’est pas innocent — leurs appartenances communes aux milieux parlementaires d’Ancien Régime. Dambray, le gendre de Barentin, dernier chancelier de France en 1789, a été successivement avocat général à  la cour des aides puis au parlement de Paris ; Ferrand conseiller aux enquêtes aux parlements de Rouen puis de Paris, et dans des fonctions subalternes, Beugnot, qui à  la différence des deux autres n’appartient pas à  la noblesse de robe mais à  la bourgeoisie d’office, avocat stagiaire au même parlement de Paris. De ce point de vue, on se doute que tous connaissent sur le bout des doigts le corpus juridique des ordonnances et édits royaux de l’ancienne monarchie. On verra que cela n’est pas sans importance, ni non plus les vieilles rivalités parlementaires et de famille qui pouvaient exister entre eux, en particulier entre Dambray et Ferrand furieux de n’avoir pas été nommé chancelier de France par le roi à  la place de ce dernier.

Le 18 mai, Louis nomme 19 parlementaires, choisis par Ferrand et Sémonville, lui-même membre du Sénat, à  part égale au sein du Corps législatif et du Sénat conservateur de l’Empire, et chargés de discuter les articles du futur texte à  partir d’un premier canevas constitutionnel rédigé par l’abbé de Montesquiou en accord avec le roi. On sait peu de choses sur les discussions qui ne durèrent que quelques jours du 22 au 28 mai, sinon ce qu’en ont dit Beugnot et Ferrand dans leurs mémoires, et, en 1830, le futur député ultra Clausel de Coussergues. Néanmoins, Ferrand comme Beugnot insistent bien sur le fait qu’à  chaque fois que les membres de la commission s’écartaient du canevas initial et proposaient de nouveaux articles, surtout si ceux-ci touchaient à  la prérogative royale, Louis était consulté par ses commissaires et tranchait. Ses corrections autographes en marge de certains articles d’un premier projet du texte le montrent assez. On rédige 76 articles disposés en 8 sections et, pressé par le temps, on renonce aux articles initialement prévus sur le règlement des futures élections de la chambre des députés renvoyé à  la prochaine législature. Le roi tenant à  ce que son texte soit promulgué en présence des souverains des puissances alliées avec lesquels il venait de signer la paix de Paris le 30 mai et alors sur le départ, la séance royale prévue le 10 juin avait été avancée au 4. Le 2 juin, Louis charge Fontanes, l’ancien grand maître de l’université impériale de rédiger un préambule au texte, mais celui-ci jugé trop littéraire est finalement confié à  Beugnot qui s’acquitte de sa tâche en quelques heures dans la nuit du 3 au 4 juin, avec l’aide de son secrétaire général à  la direction générale de la police, Victor Alexandre Masson. Masson avait été en 1808, sous sa direction, secrétaire général des finances du grand duché de Berg puis chef de la division des fonds au ministère de la police. Qu’un spécialiste des finances publiques ait mis la main à  la rédaction de ce qui allait servir de base juridique et politique à  la future Charte constitutionnelle de 1814 n’est pas le moindre de ses paradoxes. Il en existe d’autres encore plus étonnants. Beugnot raconte dans ses mémoires qu’alors qu’il présentait son texte à  la lecture du roi dans la matinée du 4 juin, celui-ci, soucieux de ne pas se faire attendre à  la séance du Palais-Bourbon et regardant sa pendule, aurait renoncé à  en prendre connaissance. « Me sera-t-il permis de faire observer au roi, observe Beugnot que le préambule de la Charte est nouveau et qu’il a besoin d’être soumis à  son approbation ? — Oui, lui répond Louis, mais nous avons confiance en vous, et je sais que vous êtes passé maître en ce point ».

On sait que Beugnot était passé maître dans l’art de l’improvisation. Talleyrand lui avait déjà  demandé d’arranger à  l’usage du Moniteur, le discours somme toute banal qu’avait prononcé le frère du roi, Monsieur comte d’Artois, à  son entrée dans Paris le 13 avril. C’est à  lui qu’on doit le mot célèbre mit dans la bouche du prince : « Plus de divisions, la paix et la France ; je la revois enfin ! et rien n’y est changé, si ce n’est qu’il s’y trouve un Français de plus ! » Outre ses connaissance juridiques et son expérience au sein de la haute administration impériale, Beugnot avait la réputation d’avoir beaucoup d’esprit. On le crédite aussi, ce qui n’est pas inintéressant pour ce qui va suivre, d’une grande souplesse. Depuis la Révolution, l’homme a servi invariablement plusieurs régimes en changeant sensiblement de position de l’un à  l’autre, entre autres sur la question cléricale, tout en ayant l’air de s’y soumettre avec enthousiasme. « Il avait un peu l’épine brisée, note le duc de Broglie dans ses mémoires ; en un mot, il appartenait plus ou moins à  la tribu des fonctionnaires. » Et Vitrolles qui était alors le secrétaire d’État du premier ministère de la Restauration et l’a beaucoup pratiqué : « Jamais personne d’une aussi grande taille ne fit d’aussi profondes révérences. »

Il n’en reste pas moins que les grandes lignes du préambule avaient été largement discutées auparavant entre le roi et ses commissaires. Quelles étaient, en l’occurrence, les intentions du Constituant, à  commencer par celles du roi lui-même, placé au centre du dispositif de préparation du texte ? Toute la procédure d’élaboration de la Charte, laissée à  la nomination et au contrôle du souverain, le montre assez.

Comme l’écrit superbement Chateaubriand dans ses mémoires, « Louis XVIII ne perdit jamais le souvenir et la prééminence de son berceau, il était roi partout, comme Dieu est Dieu [...] Son diadème était son nom. » Louis est avant tout soucieux de préserver ses prérogatives et ses droits, ce qu’il appelle « la dignité de ma couronne ». Il est permis de penser que sa conception de la nature comme de l’organisation du pouvoir monarchique a peu varié depuis ses Réflexions critiques de 1799 sur les cahiers de doléance de la noblesse du Poitou aux états généraux, l’un de ses rares écrits théoriques publiés à  ce jour. Dans ce texte, il refuse de dissocier la responsabilité des ministres de celle du Monarque et conteste l’initiative des lois à  une chambre indépendante, quelle que soit son origine. Par contre, il saura admettre dans les dernières années de son exil, les changements organiques de la société française telle que la Révolution l’a faite.

I

La première question posée a été celle de la promulgation de la Charte. Y aurait-il délibération et avec qui ou une simple déclaration publique du roi à  la nation française ? Sur ce point, les commissaires du roi n’étaient pas d’accord entre eux. Ferrand mettant en doute et à  juste titre la légitimité représentative des anciennes chambres impériales, tenait à  ce que le texte soit soumis à  l’acceptation des assemblées électorales. Pour les autres, il ne pouvait y avoir de délibération avec quelque représentation de la nation que ce soit. C’est finalement l’avis du chancelier Dambray appuyé par Beugnot qui allait l’emporter. Le rapport remis par Beugnot au roi le 2 juin et dont on peut être sûr qu’il allait dans le sens de la pensée royale, est sur ce point d’une grande clarté. Si l’on faisait délibérer les assemblées électorales ou au mieux les anciennes chambres de l’empire sur le texte, ce serait les tenir pour quelque chose et accepter que ces dernières existaient avant même ce dernier. Or la Charte émane du roi. Dans l’esprit de Beugnot, le principe de la réunion des deux chambres impériales destinées à  recevoir le texte au palais Bourbon relève d’une pure fiction. Il faut bien que la nation soit représentée d’une façon ou d’une autre, mais celle-ci doit rester essentiellement passive. Ce n’est pas elle qui constitue le roi, c’est le roi qui la constitue et lui concède librement et volontairement des droits. Il résulte de ce raisonnement que la seule technique plausible de promulgation de la Charte qui entérine clairement l’idée de l’antécédence de la souveraineté du Monarque sur celle de la nation est celle de l’octroi. C’est reprendre par ailleurs délibérément une expression tirée des anciennes ordonnances royales d’avant la Révolution. Beugnot le dit très bien dans son rapport : « [Ce] plan a le rare et très rare mérite d’absorber la Révolution dans la monarchie ; tout ce qu’on oppose à  ce plan et qui tendrait à  faire délibérer ou le Sénat ou le corps législatif ou les collèges électoraux tend au contraire à  absorber la monarchie dans la Révolution. »

Ce qui constitue essentiellement le préambule du 4 juin 1814 se trouve donc à  la fin du texte, dans son envoi, par la formule reprise des anciennes ordonnances royales : « À ces causes, nous avons volontairement et par le libre exercice de notre autorité royale, accordé et accordons, fait concession et octroi à  nos sujets, tant pour nous que pour nos successeurs, de la Charte constitutionnelle qui suit. » Dans le préambule lui-même, Beugnot insiste par ailleurs clairement et à  plusieurs reprises, sur cette question des « droits » et des « prérogatives » de la couronne. La Charte émane de la seule volonté du roi. « Nous avons espéré qu’instruits par l’expérience, dit Louis XVIII en parlant de « ses » peuples, ils seraient convaincus que l’autorité suprême peut seule donner aux institutions qu’elle établit, la force, la permanence et la majesté dont elle est elle-même revêtue. » Sur ce plan, l’accord du roi et de ses commissaires est total. La thèse de la souveraineté royale est ainsi pleinement réaffirmée : « [...] l’autorité tout entière [réside] en France dans la personne du roi. » Ici, souveraineté et légitimité ne sont qu’une seule et même chose. Le terme même de Charte indiqué dans le préambule et préféré à  celui d’« Ordonnance de réformation » ou dans le sens opposé à  celui d’« Acte constitutionnel », conforte la technique de l’octroi. Là  encore, lisons Beugnot. Le mot tiré une fois encore de l’ancien vocabulaire monarchique désigne clairement l’idée d’une institution nouvelle, et non la réforme de simples abus, établie par la volonté du souverain. Charte constitutionnelle donc plutôt que constitution qui renvoie à  la Révolution et à  l’idée d’un contrat entre le roi et la nation.

II

Mais sur quoi repose la souveraineté royale à  l’œuvre dans le Préambule ? C’est là  la deuxième ligne de force du texte. D’une part, le droit divin, de l’autre, les droits historiques immémoriaux du Monarque. Beugnot passe rapidement sur le premier et insiste longuement sur les seconds. L’origine première de la souveraineté royale n’est mentionnée qu’une fois et de façon incidente au début du préambule, lorsque le roi évoque la « divine providence » pour expliquer son retour dans ses États. On sait que lors de la délibération de la Charte elle-même, les constituants avaient pris grand soin de ne rien dire de l’origine de la souveraineté du Monarque. C’est ce que Stéphane Rials appelle « l’incomplétude de la Charte ». Dire l’évidence et le sacré, c’est les affaiblir d’autant. C’est peut-être aussi, dans l’esprit de certains, s’exposer à  d’immanquables polémiques. Autant ne pas parler de ce qui risque de fâcher, un quart de siècle après la Révolution. Ainsi Faget de Baure, dès le 22 mai : « On ne remonte pas impunément à  l’origine des peuples et des rois, car il y a des monuments sacrés qu’on ne saurait toucher. »

Par contre, il est sans cesse question dans le texte des droits historiques du Monarque. Louis s’inscrit dans le long terme de la monarchie. Il évoque tour à  tour « les rois, nos prédécesseurs », « les monuments vénérables des siècles passés », tout en mettant l’accent sur leur adaptation progressive « à  la différence des temps » et au « vœu des peuples ». Dans ce contexte, la Charte est à  la fois une institution nouvelle et le produit d’un héritage ancien, des premières libertés communales concédées par les Capétiens au XIIe siècle jusqu’à  la construction législative et administrative du Royaume sous les Valois et les Bourbons. Personne à  l’époque ne semble avoir remarqué l’étrange paradoxe que constituent au cœur du préambule les quelques lignes de ce bref rappel historique de près de dix siècles. On commence par y évoquer d’une part, les champs de Mars et de Mai des premiers rois francs et carolingiens, les Chartes communales de Louis VI, Louis IX et Philippe le Bel, et pour finir les chambres du tiers état des États généraux convoqués sous les Valois, ces chambres « qui ont si souvent donné tout à  la fois des preuves de zèle pour les intérêts du peuple, de fidélité et de respect pour l’autorité des rois ». Les états généraux de Tours en 1484, sous la minorité Charles VIII, le discours préliminaire de Philippe Pot sur les droits politiques du peuple alors que le Tiers siège pour la première fois comme ordre, ne sont pas explicitement évoqués, mais tout le monde devait les avoir en mémoire. Puis dans le même mouvement, il est question des grandes réformes administratives du Royaume, de Louis XI à  Louis XIV, de la construction au fond des pouvoirs du roi. Le choix des souverains mentionnés dans ce court passage, Henri II, Charles IX et surtout Louis XIV, ne peut faire douter des intentions de l’auteur du préambule. On n’évoque que les noms des rois, mais ce dernier avait certainement à  l’esprit les ordonnances qui leurs étaient alors naturellement associées. Celle de 1467, par laquelle Louis XI pérennise les charges de l’administration royale, celles de 1551, de 1566 (l’ordonnance de Moulins), et surtout des années 1665 et 1673 sous le règne de Louis XIV, par lesquelles les Monarques unifient le système judiciaire du Royaume en réduisant d’autant les pouvoirs parlementaires. On pense en particulier aux deux ordonnances de 1566 sous Charles IX et de 1673 sous Louis XIV, qui limitent les droits de remontrance des parlements quand ceux-ci perdent en même temps leurs titres de « cour souveraine », par l’ordonnance de 1665.

D’un côté donc, les libertés du Royaume, de l’autre les droits souverains du roi. Dans l’esprit du constituant, il n’y a pas d’incompatibilité entre celles-ci et ceux-là  puisque les premières procèdent des seconds. Mais on le verra, leur coexistence, dans le texte même du préambule donnera lieu à  des divergences d’interprétation qui seront celles de toute la Restauration, devant l’histoire et face au régime tel que la Charte le constitue.

III

La troisième et dernière ligne de force du préambule tient toute entière dans ses silences et dans une absence. Que faire de la Révolution ? Celle-ci n’est évoquée qu’en creux et négativement. On parle ainsi tour à  tour des « graves altérations » survenues depuis un demi-siècle, ou encore de « funestes écarts » et on en tire une leçon politique : « Quand la violence arrache des concessions à  la faiblesse du gouvernement, la liberté publique n’est pas moins en danger que le trône même. » Tout juste évoque-t-on dans le Préambule, à  propos du passé le plus récent, les « progrès toujours croissants des Lumières » et « les rapports nouveaux que ces progrès ont introduits dans la société ». Mais les libertés du Royaume viennent de plus haut et ne sont à  aucun moment associées à  la Révolution. Tout se tient. Les chambres législatives crées par la Charte sont des émanations du passé antique de la monarchie. Celle des députés procède des anciennes assemblées du Tiers état, celle des pairs de l’ancienne pairie de France, celle des grands vassaux de la Couronne du temps des Capétiens, puis à  partir du XVIe siècle celle des ducs et pairs de l’époque des Valois. Il s’agit bien de réunir « les temps anciens et les temps modernes », de « renouer la chaîne des temps », comme si la Révolution n’avait fait que rompre les vieilles continuités historiques de la monarchie. C’est donc logiquement que le Préambule est daté de « l’an de grâce 1814 », et de la « dix-neuvième année » du règne de Louis XVIII. Le roi est mort, vive le roi ! Le règne de Monsieur, comte de Provence commence en 1795, à  la mort officielle au Temple du Dauphin, fils de Louis XVI, le petit Louis XVII. Comme si la Révolution, la république puis l’empire n’avaient jamais existé.

Tout aussi logiquement cette continuité réinventée oblige à  des contorsions de mémoire. Aux souvenirs du passé s’oppose l’oubli du présent. La souveraineté comme la légitimité du roi en dépendent. La politique, la sagesse et la prudence y trouvent aussi leur place. « Nous avons effacé de notre souvenir comme nous voudrions qu’on pût les effacer de l’histoire, tous les maux qui ont affligé la patrie durant notre absence. » Et encore : « Le vœu le plus cher à  notre cœur, c’est que tous les Français vivent en frères, et que jamais aucun souvenir amer ne trouble la sécurité qui doit suivre l’acte solennel que nous leur accordons aujourd’hui. » La réconciliation nationale, le retour à  la « grande famille » des Français ne peuvent se concevoir sans une profonde opération d’amnésie. À chacun sa « damnatio memoriae ». En 1793, les représentants en mission de la Convention prêchaient l’oubli de la monarchie. En 1814, on invite à  l’oubli de la Révolution. La boucle est bouclée dans le grand écart d’un paradoxe éminemment français.

Tout cela est on ne peut plus clair, et pourtant le plus extraordinaire est que sur le moment le préambule de la Charte du 4 juin 1814 a été aussi bien reçu par les héritiers de la Révolution, au moins celle de 1789, que par ceux de l’ancienne monarchie. La vision que l’on aura bientôt de la Charte différera en effet très vite selon que l’on considérera sa forme ou son esprit. Les royalistes vont se satisfaire de la forme de l’octroi qui préserve l’essentiel de la prérogative royale tandis que les libéraux trouveront dans la prise en compte, surtout dans la première partie du texte qui concerne les « droits publics des Français » des acquis de la Révolution, la liberté, l’égalité devant la loi, l’impôt et les emplois, les raisons de leur approbation. Guizot parle à  ce propos de la Charte, comme d’un « traité de paix après une longue guerre, une série d’articles nouveaux ajoutés, d’un commun accord, au pacte d’ancienne union entre la nation et le roi ».

Dans cette confusion, le préambule du 4 juin 1814 n’aide aucunement à  lever les ambiguïtés, au contraire. Tout est une question d’interprétation de l’histoire et on sait que celles-ci varieront à  l’infini au XIXe siècle. En mettant l’accent sur sa fidélité à  « l’antique conception du Royaume », Louis XVIII brouille les pistes plus qu’il ne les éclaire. Comme l’écrit très bien Pierre Rosanvallon, « La référence à  la tradition monarchique évite de penser la spécificité de l’objet monarchie constitutionnelle. » Pour un royaliste comme Montlosier, et nombre d’autres avec lui, la Restauration n’est ainsi qu’un pur retour à  l’ancienne tradition française. « Un roi, un Sénat, une chambre des représentants, c’est ainsi que la monarchie a existé sous Philippe Auguste et sous Charlemagne, écrit-il ainsi dans De la monarchie française ; c’est ainsi qu’elle a existé dans les forêts même de la Germanie. Il faut laisser dire ceux qui ne voient dans cet ordre des choses que l’imitation d’une nation voisine ». Dans cette résurrection, l’ancienne noblesse occupe bien sûr toute sa place et retrouve une partie de ses droits. Pour les libéraux, le rappel des anciens champs de Mai comme celui des Chartes communales annonce tout au contraire le triomphe de la bourgeoisie et c’est bien la Révolution de 1789 qui consacre cette longue tradition. Toute la jeune école historique libérale de la Restauration va s’employer à  en faire la démonstration. Pensons aux Lettres sur l’Histoire de France publiées par Augustin Thierry en 1828. En faisant l’apologie du mouvement communal des XIIe et XIIIe siècles contre les grands feudataires et souvent avec l’aide du roi, le jeune historien valide l’aptitude de la bourgeoisie à  gouverner dans le passé et légitimise du même coup sa capacité à  gouverner aujourd’hui. Toute la presse libérale est pleine de ces références-là . Dans un article critique publié en février 1820 sur les Mémoires pour servir à  une nouvelle histoire de Louis XII, un publiciste de la Minerve ne manque pas de comparer la Charte aux états généraux de Tours de 1484 qui selon lui restaurèrent les libertés françaises. Aussi poursuit-il, la Charte n’est plus dans cette perspective « une innovation arrachée à  l’exigence du temps, mais le code renouvelé de la sagesse des âges ». La production artistique et l’iconographie suivront On sait par exemple que les décors commandés en 1827 pour les quatre salles du conseil d’État du Louvre, consacrés à  l’histoire législative de la Monarchie, tournaient autour de ces mêmes thèmes. En particulier un Louis le Gros donnant les premières Chartes aux communes, de Joseph Blondel.

Il faut attendre les dernières années de la Restauration lorsque, devant les résistances de l’exécutif royal face aux chambres, le conflit politique qui depuis longtemps mettait aux prises ultras et libéraux allait se transformer en crise institutionnelle, pour que soient enfin levées les ambiguïtés du texte. Pour les libéraux l’octroi ne représente plus qu’un moment circonstanciel dans un vaste processus d’adhésion de la nation à  la Charte qui fait naturellement de cette dernière l’expression d’un contrat. Dans leur esprit, désormais, la Charte appartient beaucoup plus à  la nation qu’au roi. Pour leurs adversaires royalistes au contraire toute la Charte ne se résume plus qu’à  l’octroi. Elle est « un don de la royauté, source unique des libertés françaises », une pure « concession de l’autorité royale » explique le député ultra Félix de Conny à  la chambre le 15 mars 1830. Elle peut donc tout aussi bien, être retirée par le Monarque à  la nation. On sait comment ce conflit finira dans les journées de juillet 1830. Charles X écarté, son cousin Louis-Philippe d’Orléans accède au pouvoir le 9 août 1830, et le 14, la Charte révisée de 1814 perd son préambule. En quinze ans ce dernier aura épuisé toutes les ressources de sa dualité. Il a été pourtant un moment nécessaire dans la marche du pays vers le parlementarisme tout en restant l’expression d’une génération d’hommes politiques formée sous l’Ancien Régime et désormais appelée à  disparaître. Le comte Ferrand meurt en 1825, Dambray en 1829, l’abbé de Montesquiou en 1832 et Beugnot le dernier en 1835.

Emmanuel de Waresquiel, ancien élève de l’École Normale Supérieure, HDR, est directeur d’études à  l'École Pratique des Hautes Études. Il est notamment l’auteur de Fouché. Les silences de la pieuvre, Paris, Tallandier/Fayard, 2014 (dernier ouvrage paru).