• Les scènes de demain ne me regardent plus ; elles appellent d’autres peintres : à  vous messieurs.

  F.-R. de Chateaubriand, Mémoires d’outre-tombe, XLIII, 18.

« Peu importe que le trône l’ait dictée ; il l’a dictée parce que seul il avait la parole. Mais il n’était pas libre de ne pas la dicter ». En tempérant la théorie officielle de l’octroi par le poids indubitable du climat politique et social de la première Restauration, le doctrinaire Charles de Rémusat se faisait l’écho d’un sentiment général. Le propos ne visait pas uniquement à  conduire le Roi et ses successeurs à  révérer la Charte : il s’agissait bien de lui affecter une mission en totale rupture avec les derniers siècles d’Ancien Régime, eux-mêmes reniés par les ultras en vertu de l’irrespect des limitations traditionnelles de la monarchie française. En veillant à  emprisonner le Roi dans la Charte ou dans une « constitution ancienne » qui aurait survécu, les différents bords politiques cherchaient peut-être une solution impossible : comment imposer un carcan à  un monarque ayant lui-même rompu les digues ? Car si les rois absolutistes ont, par le passé, bafoué certaines règles élémentaires de la monarchie tempérée, Louis XVIII venait peut-être de commettre l’irréparable en entérinant une nouveauté révolutionnaire, le pouvoir constituant, sous couvert de la neutraliser à  son profit. Prises à  défaut, les limitations jusnaturalistes et contractualistes semblaient inefficaces, sauf à  croire aux vertus d’une prison imaginaire qui aurait tôt fait de se muer en cauchemar à  l’image de l’œuvre de Piranèse. En débarrassant la Charte de ses fictions juridiques afin de mieux exposer la nudité des faits, le fond de la pensée de Rémusat entre alors en résonance avec les préoccupations de la sociologie juridique voire avec les convictions modernes d’un réaliste comme Karl Olivecrona : le droit serait-il dans la tête ? Son respect serait-il conditionné par la force, par des causes sociales et psychologiques, soit autant « d’impératifs indépendants » expliquant qu’un individu, même un roi, y obéisse ? Mais, en réduisant le roi à  un individu soumis au même type de pressions, ne risque-t-on pas de perdre ce qui constitue l’attrait de la royauté, cet être à  part, véritable centre libérateur des passions à  une époque où la raison mise sur un piédestal a, selon certains, produit une aliénation générale des plus paradoxales ?

L’emploi des guillemets pour encadrer le mot « dans » ne doit ici rien au hasard. La préposition « dans » a ceci de particulier qu’elle exprime autant un rapport d’intériorité, la présence au sein d’un espace, qu’une manière, une façon d’évoquer une situation ou un état. Or, affirmer que le Roi est « dans » la Charte pose inévitablement problème sous ce double rapport. Le cas paraît bien connu : si le Roi n’est pas absent de la lettre de la Charte, il n’a nullement l’intention de se laisser emprisonner de la sorte. Louis le Désiré espérait pouvoir se dégager, en droit comme en pratique, de tout texte constitutionnel. L’expérience tragique de son frère devait lui servir de leçon : reconnu initialement comme étant « hors de la Constitution » en vertu de la théorie de l’acceptation, Louis XVI avait fini par plier sous le poids de la conjoncture, au point d’accepter, en 1791, la « constitutionnalisation de la royauté » selon l’expression de Maurice Deslandres. Ainsi ravalé au rang de pouvoir constitué et réduit à  la condition de fonctionnaire public, le « nouveau » Roi à  l’inviolabilité conditionnée dépendait désormais du respect d’une prison de papier qui ne ferait pas long feu.

En réaction à  ces événements, la stratégie de Louis XVIII passe par le maintien de la fonction royale en dehors de toute constitution. Il lui importe donc de préserver intacte la puissance royale, sauf à  consentir de façon ostentatoire quelques sujétions d’exercice. En attestent autant l’absence de définition du pouvoir royal, le Titre II consacré aux Formes du gouvernement du roi esquivant le sujet en l’abordant sous un autre angle, que les multiples précautions présentes au sein du préambule du document : ce dernier rehausse notamment un « premier devoir du roi » qui consiste à  « conserver […] les droits et prérogatives de notre couronne », legs des siècles. Octroyée le 4 juin 1814, la Charte procède donc officiellement du Roi, la loi du 22 mars 1822 s’efforçant, par la suite, de transformer en délit toute critique de l’octroi. Si le concept d’autolimitation a été avancé, en Allemagne notamment, il semble ardu d’admettre la thèse selon laquelle la personne à  l’origine de la Charte puisse voir ses attributions être limitées par ce même texte ou par sa propre volonté. Ce n’est pas tant la difficulté à  accepter la relégation du pouvoir constituant au rang de pouvoir constitué qui dérange, que les renvois plus ou moins subtils à  la théorie statutaire de la couronne qui invalide d’avance toute atteinte portée aux prérogatives et plus largement à  la souveraineté du Roi. La théorie des deux corps du Roi, encore manifeste en 1814, préserve ici son importance : si le roi, personne physique, peut tolérer des sujétions d’exercice de son pouvoir afin de s’adapter à  l’air du temps comme en témoigne le propre préambule de la Charte, le Roi, personne morale, ne saurait y être tenu, préservant ainsi l’intégrité de son autorité, au bénéfice naturel des successeurs de la fonction.

En vérité, l’autolimitation n’existe pas dans la pensée du Roi ; l’auteur de la Charte croit en l’hétérolimitation traditionnelle du pouvoir royal. La correspondance de Louis XVIII trouble le lecteur en raison des prisons imaginaires qu’il a lui-même conçues et qui le disqualifient presque des fonctions royales auxquelles il aspirait. Prisonnier de son esprit enraciné dans l’Ancien Régime, de son héritage historique et de son corps atteint d’obésité et de goutte, Louis XVIII ne se pensait pas à  la hauteur d’une royauté qui se devrait d’être, à  l’image de son temps, comme revenue au XVIe siècle, à  une époque où l’origine du pouvoir importait moins que son exercice vertueux ou glorieux. En ce sens, la légitimité dynastique marquait le pas face à  la légitimité personnelle, jugement que renforcera la réussite de Bonaparte. Or, sans vouloir faire de la psychologie du droit, c’est cet aspect des choses qui explique le rapport étrange unissant Louis XVIII à  sa Charte, ce texte venant précisément compenser son manque de légitimité personnelle… mais aussi dynastique.

Un aspect plus méconnu mérite en effet d’être remis en lumière. En s’efforçant de comprendre les raisons de la chute du trône en 1792 et d’interroger la légitimité de la branche aînée des Bourbons, les milieux intellectuels de la Restauration aboutissent au même constat : la déchéance royale fut un accident prévisible, résultant moins d’une Révolution incontrôlable ayant égaré la France, que d’une corruption interne à  la royauté, cessant d’être cette institution modérée par les valeurs chrétiennes et par les mœurs françaises. Créatrice et colporteuse de métaphores, l’époque présente ainsi la royauté sous les traits d’un arbre typiquement « français », victime d’un « mildiou absolutiste » et finalement déraciné par la tempête révolutionnaire. La dégénérescence des Capétiens imita celle des Mérovingiens et des Carolingiens, oublieux des leçons de l’histoire et des vertus, longuement enseignées pendant l’enfance du dauphin, faisant du Roi un modèle cultivant les qualités inhérentes aux bons chefs d’État : piété, justice, vaillance, bonté, magnanimité, amour pour leur peuple…

Au fond, cette reprise dénaturée de la fable du chêne et du roseau vise à  dicter une conduite au Roi ; elle lui recommande de replonger ses racines dans ce qui fit la force du trône : la religion et les lois fondamentales du royaume. À la chute de l’Aigle, Louis XVIII devait en effet se méfier de deux ennemis. Le spectre de la Glorieuse Révolution anglaise, d’une part, qui véhiculait son lot de préjugés, à  commencer par l’inadéquation entre des principes nouveaux révolutionnaires et une dynastie ancienne ; cette épée de Damoclès devra certes attendre 1830 pour accomplir sa destinée, mais fut installée dès 1814, en faveur de candidatures a priori improbables, du duc d’Orléans à  Bernadotte. La métaphore du greffon, d’autre part, qui rencontrait en chemin la mise en garde de Sénèque : Non convalescit planta quae saepe transfertur. Afin d’éviter l’échec de la transplantation, le Roi n’avait pas d’autre choix que celui d’en référer à  l’ancienne constitution du royaume, non à  une nouvelle constitution.

Dans ces conditions, la Charte ne pouvait être perçue comme une constitution : instrument de gouvernement dans la pensée ultra voire au-delà , elle se voit ravalée au statut de complément d’une constitution déjà  formée, voire naturelle et comme inhérente aux mœurs et à  l’esprit des Français. Même Royer-Collard, l’un de ses plus célèbres défenseurs, n’était pas étranger à  ce type de raisonnement. Stéphane Rials a ainsi pu parler « d’incomplétude de la Charte », en soulignant notamment la brièveté du texte et ses renvois cachés. Une telle logique s’affichait ostensiblement au retour des Bourbons : dans une brochure au succès réel publiée en 1814, l’avocat et sous-préfet Ducancel dissociait le « droit constitutionnel », immuable comme l’État et ne pouvant à  ce titre être écrit, du « droit public », un « droit mobile et changeant » ; son projet de Charte s’insérait naturellement dans cette seconde catégorie… Un tel ressenti devait donc perdurer : l’expression « d’acte additionnel aux lois fondamentales de la monarchie » sera même hasardée par le journal Le Drapeau Blanc (numéro du 3 janvier 1825), singeant l’intitulé de l’éphémère « Benjamine ».

Il ne pouvait de toute manière en être autrement : la véritable pensée royaliste se révèle en effet fermement attachée à  la conception médiévale qui consacre Dieu au rang d’unique détenteur de la potestas constituens. Cela aboutissait, d’une part, à  rejeter le concept même de pouvoir constituant, en tant que nouveauté issue de la Révolution, un pouvoir de dissolution sociale dangereux par sa seule nature et sur lequel il convient de jeter le voile. D’autre part, cela permettait de fustiger le principe même de l’écriture dans le domaine constitutionnel : si le recours à  l’écrit trahit l’inefficacité d’anciennes règles qu’il s’agit par conséquent de renouveler solennellement, il représente surtout le fruit de l’orgueil humain, ce prélude au despotisme. Comme tout être vivant, la France a donc toujours eu une constitution. Mieux, selon Bonald, la stabilité intrinsèque de règles coutumières, en laissant transparaître la main de Dieu, fonde toute la différence entre le pouvoir absolu des rois de France, inaptes à  les modifier, et le pouvoir despotique des princes orientaux et, à  leur suite, révolutionnaires.

Pour le dire autrement, la vraie prison du Roi ne peut avoir été conçue que par Dieu. Qu’il nous soit ainsi permis d’esquisser un parallèle avec une antienne des milieux contre-révolutionnaires, relative à  la place de la religion dans le droit et, de façon plus générale, de Dieu dans les institutions. Comme le prophétisait Joseph de Maistre : « Il serait un peu dur de chasser Dieu de partout ; mais c’est déjà  quelque chose de l’enfermer strictement dans la Bible ; il ne reste qu’à  brûler le livre ». Or, le même programme risquait de faire pièce au pouvoir royal. Sans toujours atteindre le même niveau de clarté, plusieurs auteurs de la Restauration ont anticipé la démonstration de Wolfgang Schmale établissant un parallèle entre l’apparition de la notion moderne de constitution au XVIIIe siècle et le processus de marginalisation de Dieu qui, sur fond de déchristianisation de la France, avait fini par saper les fondements de la monarchie de droit divin. Enfermer le Roi dans une constitution produite par l’homme revenait donc à  se priver du Roi très chrétien.

En cherchant à  rompre avec l’absolutisme et à  puiser ses racines dans une tradition plus ancienne, la Charte rappelle au Roi qu’en dépit de son caractère absolu des plus particuliers, il reste et doit demeurer une institution lestée de chaînes. Tout le paradoxe du Roi « dans » la Charte tient donc à  une dualité inhérente à  la théorie de l’octroi : car si la Charte vise, comme bien des constitutions écrites, à  encadrer l’exercice et le détenteur du pouvoir, seul l’héritage d’Ancien Régime qu’elle recueille pouvait y parvenir (I). Au contraire, sa lettre écrite, legs révolutionnaire, laisse au monarque une échappatoire tentatrice quoique douteuse, oscillant entre despotisme de type napoléonien et dictature de salut public (II).

I - Échec au Roi ? L’emprisonnement d’un pouvoir « dans » la Charte et son héritage

La Charte n’offre aucune définition du pouvoir royal. Son approche, sur ce point spécifique, s’avère plus empirique que théorique : elle se contente en effet de dresser un ensemble de prérogatives, tout en garantissant au Roi, à  travers la référence au sacre, l’adjonction d’une métaphysique destinée tout autant à  encadrer ses fonctions et lui dicter sa conduite, qu’à  ralentir l’ouvrage du temps et ainsi échapper à  la condamnation de l’histoire. Certes, au terme de l’article 14 de la Charte, le Roi est le « chef suprême de l’État ». Il serait toutefois erroné de croire que la notion de chef de l’État soit monolithique et que son sens soit parfaitement défini et encadré. Comme le soulignait Maurice Hauriou, « l’expression chef de l’État, c’est une expression purement doctrinale à  laquelle on peut donner le sens qu’impose la réalité des choses ». Cela est d’autant plus vrai que la notion, digne héritière du caput regni de Jean de Terrevermeille, n’a subi aucun changement, malgré la multiplicité des régimes politiques, servant cyniquement de voile aux diverses transgressions du droit rencontrées dans notre histoire afin d’assurer la continuité du pouvoir politique.

La Charte ne se révèle pourtant pas neutre sur ce terrain : elle entérine le retour d’un Roi. Puisqu’elle récupère la tradition du sacre, il faut entendre le mot selon son sens chrétien : rex vient de regere qui signifie « agir droitement » conformément à  l’étymologie baroque proposée par l’évêque Isidore de Séville, reprise chez les Francs par Jonas d’Orléans ; un sens devenu banal, au point d’être toujours actif dans les mémoires : sans même évoquer l’idéologie ultraroyaliste, un libéral comme Charles Dunoyer articule même sa théorie du pouvoir royal autour d’elle. La Charte se montre néanmoins hésitante dans la continuité des interrogations de la fin d’Ancien Régime, à  une époque où l’ancien État de Justice n’est plus qu’une façade dissimulant une première ébauche, encore loin d’être accomplie, d’un État administratif. En réservant au Roi la proposition, la sanction et la promulgation des lois, en plus du pouvoir réglementaire, la Charte paraît entériner l’image du Roi législateur. Mais en rappelant qu’il est source de toute justice (art. 57 : « Toute justice émane du Roi »), elle ne souhaite pas rompre avec la mission antique et biblique du Roi justicier, à  l’image de Salomon et de Melchisédech (Genèse, chap. 14, versets 18-20).

Le Roi « dans » la Charte ne se présente donc pas comme une victime d’une « constitutionnalisation ». Son emprisonnement peut certes paraître volontaire, mais il est surtout conçu comme le fruit d’une puissance qui le dépasse et lui impose une conduite le différenciant du commun. En perpétuant l’héritage du droit public d’Ancien Régime, la Charte devait préserver le Roi dans le droit chemin (A). Ses lacunes volontaires devaient néanmoins encourager une lecture généralisée du texte à  la lumière de son « esprit » : les différentes approches du pouvoir modérateur du roi, elles-mêmes présentées comme légataires des siècles passés, devaient en conséquence fleurir afin de pérenniser et de conceptualiser cet emprisonnement quitte à  opérer une neutralisation de la fonction royale (B).

A – Un Roi assujetti au droit public d’Ancien Régime ?

Interroger le legs de la monarchie traditionnelle française fait pleinement sens. De par son nom et de par sa prétention de régner depuis dix-neuf ans, Louis XVIII ne dissimulait guère ses prétentions : son accession au trône en appelle au droit public d’Ancien Régime. Les lois fondamentales du royaume l’ont en effet désigné Roi depuis la mort, en 1795, de son prédécesseur emprisonné au Temple, le malheureux fils de Louis XVI. Un tel dessein relève en vérité du lieu commun et s’inscrit en réaction à  une nouvelle pratique du pouvoir royal peu appréciée : en effet, depuis les recherches de Baluze au XVIIIe siècle, portant sur les capitulaires et notamment l’Édit de Pistes de 864, bien des auteurs français cherchent à  restaurer la constitution traditionnelle de la France et le prototype de roi qu’elle renferme. Un tel projet n’en demeure pas moins problématique, en vertu des différents usages de l’antique constitution du royaume et de leur interprétation depuis la chute de la monarchie. En recueillant cet héritage diffus, veut-on que la Charte soit le « testament de Louis XIV », souhaite-t-on revenir au « gouvernement paternel de Louis XII » ou désire-t-on remonter plus loin, au règne de saint Louis ou à  une féodalité « modernisée » comme l’aurait souhaité le comte de Montlosier ?

En dépit des idées reçues, l’absolutisme n’entrait plus en ligne de compte. Le terme, inventé par Chateaubriand en 1797, se veut résolument péjoratif, en jouant la carte Fénelon : un roi absolutiste n’aurait ainsi qu’un seul programme politique, consistant à  accaparer tous les pouvoirs dans l’État, au mépris des garanties traditionnelles et des libertés historiques. La plupart des ultras jugeaient avec sévérité cette politique du vide, ce « vol fait au pays » selon l’expression de Cottu (pourtant classé parmi les « pointus » !), dépouillant la population de ses droits. L’élite du corps social, déchue de ses prérogatives, n’y échappe pas. Ainsi privé de tout intermédiaire avec le peuple, le Roi se retrouve paradoxalement dénudé en cas de révolte à  son encontre. Louis XV, Louis XIV et même Louis XIII pour le rôle laissé au cardinal de Richelieu, le chantre de la raison d’État, sont donc le plus souvent flétris. Il fallait se souvenir de la mise en garde de Grégoire le Grand : corruptio optimi pessima.

La Charte reflète en partie cet état d’esprit. Son préambule loue certes la sagesse des ordonnances de Louis XIV sur l’administration publique ; mais nous sommes, en fait, bien loin du panégyrique : cette référence paraît d’autant plus isolée dans ce texte rempli de renvois chaleureux aux siècles antérieurs, qu’elle concerne un aspect décrié des institutions de l’État, cette administration ou plutôt ce pouvoir bureaucratique abhorré par les ultras et regardé avec circonspection par les libéraux. Cela ne veut pas forcément dire qu’il n’est plus un monarque absolu ; encore faut-il bien comprendre la signification de l’expression à  laquelle peut effectivement renvoyer la notion de chef suprême de l’État. Comme se plaît à  le redire un des commentateurs attitrés de Joseph de Maistre, monarchie absolue et monarchie limitée sont en grande partie identiques : l’expression désigne la souveraineté légitime d’un seul, disposant d’une puissance certes absolue, mais qui ne se confond guère avec la toute-puissance. Le Roi y reste soumis aux droits divin et naturel et aux lois fondamentales du royaume. Quant au droit positif, s’il n’est pas assujetti à  son aspect coercitif ou « coactif » pour reprendre la terminologie d’un Bossuet, le Roi demeure astreint à  son pouvoir directif, de par sa conformité à  la loi de nature. À ces limitations objectives s’ajoute la nécessaire implication d’organes subsidiaires d’aide et de conseil, parfois de contrôle.

À ce titre, il ne faut pas oublier le rôle tenu par les parlementaires lors de l’élaboration de la Charte, ces magistrats héritiers d’une tradition elle-même hostile au concept de pouvoir constituant : Dambray, Faget de Baure, Huguet de Sémonville et plus encore Ferrand, précieux en vertu de ses mémoires, ont expressément conçu la Charte comme une «ordonnance de réformation». Sous l’Ancien Régime, l’expression traduisait la retenue du Roi vis-à -vis des « nouvelletés », comprendre des innovations radicales, au profit d’une certaine idée de tradition, de retour aux principes et à  l’esprit initial de la loi, inévitablement obscurcie, voire corrompue, par la patine des siècles ; un débat cristallisé depuis par l’opposition entre esprit de système (souvent réduit à  la pratique de la table rase) et esprit des siècles (héritier d’une tradition ne pouvant se limiter à  la théorie des climats de Montesquieu). Précisons toutefois que la dernière véritable ordonnance de réformation date de 1629, promulguée par Louis XIII aux fins de satisfaire aux doléances des Assemblées de Notables de 1617 et de 1627, mais aussi à  celles exprimées lors de la dernière réunion des États généraux (1614) avant la Révolution. Difficile, en conséquence, de ne pas créditer ces robins, si influents lors de la rédaction de la Charte, de leur lot d’arrière-pensées. L’une d’elles s’affirmera bientôt : le besoin de poursuivre le « procès de 300 ans », selon le bon mot de Maupeou, en flétrissant une mauvaise pratique du pouvoir par le Roi, le gouvernement personnel de Louis XIV et plus généralement « l’absolutisme » conceptualisé par Chateaubriand. Quoi de mieux, pour ce faire, que de renouer avec la figure paternelle des rois, ce « pouvoir royal protecteur sans pouvoir devenir oppresseur » qu’il « faut à  la France » comme le prononcera avec emphase le chancelier Ferrand en prélude à  la première lecture publique de la Charte ? Un roi qui gouverne à  grand conseil, pour reprendre une ancienne terminologie due à  Guillaume de Seyssel et à  laquelle Ferrand et le préambule de la Charte font maintes fois mention.

La prison s’avère donc bien réelle ; mais elle ne saurait se limiter à  la Charte, entreprise humaine à  l’efficacité douteuse. Il convient par conséquent de remonter plus haut dans le temps et d’en référer à  une formule classique : « Roi de France, par la grâce de Dieu ». La formule entre en résonance avec la Charte, elle qui débute par la thèse du rappel du Roi par la divine Providence, évoquant au passage les obligations lui incombant à  ce titre. Un lien consubstantiel existe en effet entre le Roi de France et la religion catholique depuis les origines de la royauté, longtemps conçue comme un ministère religieux. À travers elle, c’est toute une tradition davidienne, puisée dans l’Ancien Testament, qui prenait vie. Oint du Seigneur à  l’issue de la cérémonie du sacre, le roi très chrétien doit, au terme du serment prononcé avant l’onction, assumer sa charge publique (la dignité royale) en vue du bien commun. Cette véritable « monarchie de devoir divin », selon une expression employée par les légitimistes, se concrétise par une double mission : assurer le salut matériel mais aussi le salut spirituel du peuple chrétien.

Trouve-t-on des indices de cet héritage dans la Charte ? La réponse est positive. D’une part, en dépit du bris de la Sainte Ampoule par Rühl, le sacre est bien mentionné. La personne du roi est inviolable et sacrée (art. 13) dans son sens le plus complet : seul Dieu peut lui demander des comptes une fois dans l’au-delà . Les écueils de la Constitution de 1791 et de son inviolabilité artificielle (dans tous les sens du terme) ne sauraient être reproduits ici, aucune cause de destitution par des procédés humains n’étant envisagée. L’article 74 précise les manifestations de l’idée : « le roi et ses successeurs jureront, dans la solennité de leur sacre, d’observer fidèlement la présente Charte constitutionnelle ». La Charte modernise en quelque sorte le contenu du serment du sacre. Ce faisant, elle perpétue le drame à  la fois politique et social souligné par Marcel David : en effet, si le sacre tend à  affermir l’autorité royale, le serment vise à  la limiter. Nous en verrons bien vite les conséquences…

D’autre part, le préambule de la Charte fait ostensiblement écho à  la mission pacificatrice du roi très chrétien : « La divine Providence […] nous a imposé de grandes obligations. La paix était le premier besoin de nos sujets : nous nous en sommes occupés sans relâche ; et cette paix si nécessaire à  la France comme au reste de l’Europe, est signée ». Impossible de réduire la notion de paix à  ce qu’elle représente aujourd’hui en droit international ou à  ce concept philosophique dépeignant l’accord harmonique entre l’ordre de la nature et l’ordre social. L’idée d’un concert européen s’esquisse déjà , car Beugnot est un homme de son temps ; mais, en se faisant la plume du discours royaliste ambiant, ses références portent plus loin : la paix renvoie aussi à  la pax christiana qui implique protection des sujets contre les ennemis à  l’intérieur comme à  l’extérieur du royaume, dans l’optique de les préparer à  entrer dans la Cité de Dieu. Cette mission pacificatrice justifie nombre de droits publics des Français, dont les plus polémiques au regard des émigrés : l’inviolabilité de toutes les propriétés, y compris de « celles que l’on appelle nationales » (art. 9) ; l’interdiction de toutes les « recherches des opinions et votes émis jusqu’à  la restauration » (art. 11). Ces sacrifices ont toutefois le mérite d’entretenir, côté ultra, leur conception du pouvoir conservateur du roi, sans pour autant leur ôter l’espoir d’une reprise plus complète de ces missions antiques à  l’avenir, par le biais d’une contre-révolution.

Car cet héritage ne saurait en effet être entier. Assurer le salut spirituel du peuple chrétien impliquait la mise au service de l’Église du bras séculier de l’État. La lutte contre les hérésies et le devoir d’assurer la catholicité de ses sujets n’ont rien de secondaire : le catholicisme, érigé au rang de religion d’État en 1685, et plus encore le serment du sacre impliquaient moins l’endiguement que l’éradication du protestantisme, perçu comme une hérésie et donc comme une transgression volontaire de la loi royale. Or, ces aspects ne sont pas repris. Pour le plus grand déplaisir de Lamennais, si la religion catholique s’érige en religion de l’État (art. 6), il ne saurait être question de revenir au triptyque classique « une foi, une loi, un roi » ou de renouer avec l’ancienne mission du roi très chrétien : les libertés de conscience et des cultes intègrent les droits publics des Français (art. 5). De surcroît, la Charte ne souffle mot quant au statut de l’Église de France, en dehors d’un article 7 assez sobre assurant la rémunération de tous les ministres des cultes chrétiens (protestants compris) par le Trésor royal. À la différence de la Charte constitutionnelle portugaise de 1826, la Charte française de 1814 ne laisse guère transparaître l’attraction du modèle impérial constantinien qui avait conduit le rex christianissimus à  s’ériger en patron de l’Église de France. Le Concordat de 1801 et ses articles organiques perdureront, en dehors de tout référent constitutionnel, complétés par des accords limités avec le Saint-Siège. Cette survie se voulait pourtant provisoire : la réactivation du Concordat de Bologne de 1516 était désirée, mais en accord avec le pape. Des négociations difficiles avec Pie VII donneront naissance au très méconnu Concordat du 11 juin 1817, resté lettre morte en raison du rejet par les chambres après le renversement de position de l’opinion publique du fait de Lanjuinais, de l’abbé de Pradt et plus encore de Fiévée. L’ultra cultiva en effet sa différence en faisant valoir l’incompatibilité du rétablissement du Concordat de Bologne avec la liberté des cultes contenue dans la Charte. L’aspect le plus étonnant s’avère pourtant juridique : la Charte (art. 14) offrait compétence exclusive au chef de l’État en matière de conclusion des traités internationaux ; les exemples ne manquent d’ailleurs pas pour le démontrer, à  l’instar du traité de Paris de 1815 signé sans ratification des chambres. Toutefois, le Roi et ses ministres ont cette fois ressenti le besoin de demander aux chambres la « sanction législative » (sic), dans l’espoir de calmer un climat politique répandant déjà  ce parfum anticlérical agitant le spectre de l’alliance du trône et de l’autel. De surcroît, la création de nouveaux évêchés laissait entrevoir une augmentation d’impôt, domaine de compétence des chambres (Charte, art. 48) qui justifiera de plus en plus son droit de regard.

L’unité de religion avait vécu, Louis XVIII ne le comprenant que trop tard ; mais l’épisode démontre aussi la fin de l’unité de pouvoir, à  l’origine de l’autre grande erreur du Roi : son incompréhension des théories du pouvoir modérateur qui, greffées sur la Charte, vont proliférer jusqu’à  la révolution de Juillet.

B – La neutralisation d’un quatrième pouvoir modérateur

Autant l’avouer : la question du quatrième pouvoir n’aurait pas sa place ici, si elle s’était cantonnée au pouvoir neutre de Benjamin Constant. D’une part, bien que brillante, la thèse du libéral de Coppet fut livrée légèrement trop tard dans sa nouvelle mouture assortie au pouvoir royal : en la présentant pour la première fois le 24 mai 1814 dans ses Réflexions sur les constitutions, Constant n’a pas le temps d’influencer les membres de la commission de rédaction de la Charte. D’autre part, la pratique du pouvoir par le roi, Louis XVIII compris, n’illustre guère sa doctrine : l’analyse, peu heureuse, de plusieurs de nos contemporains à  la suite de Joseph Barthélemy, cède à  l’anachronisme. Le manque d’attrait du premier roi de la Restauration pour la conduite effective des affaires et le recours régulier à  des favoris, tels Blacas ou Decazes, font plutôt penser à  l’attitude des derniers rois d’Ancien Régime, la littérature de l’époque et les proches conseillers du pouvoir n’étant d’ailleurs pas dupes. L’essentiel du gouvernement, notamment la direction intellectuelle, leur revient de droit.

Pour autant, force est de constater le caractère récurrent du thème du quatrième pouvoir sous la Restauration. Certes, l’expression n’est pas toujours consacrée en tant que telle : bien des scrupules et des retenues idéologiques empêchent son triomphe, soit en raison du rejet de la théorie de la séparation des pouvoirs, soit en vertu des doutes définitionnels quant à  la nature d’un « pouvoir ». Les concepts de pouvoirs conservateur, modérateur, préservateur, régulateur etc., répandus dans tous les bords politiques et sous la plume de la plupart des auteurs et parlementaires, dissipent pourtant les doutes. Leur point commun paraît là  encore évident : il s’agit toujours de borner le pouvoir royal.

Or, en refusant d’en livrer une définition tout en multipliant les clins d’œil au passé, la Charte va précisément enfanter ces rêveries et l’édification de prisons imaginaires. En effet, la Charte cristallise et légitime, à  son corps défendant, ces reprises parfois contestables de modèles royaux rencontrés au détour de l’histoire du droit public français. Entre uchronie et anachronisme, les références abondent afin d’insérer le pouvoir modérateur dans une tradition : récupération de la théorie des deux corps du Roi, des thèses anciennes de l’arbitre ou de la fonction biblique du Roi Juge ; usage de l’étymologie du mot « roi » proposée par Isidore de Séville ; renvoi aux adages français (« Ah, si le roi savait… »), particulièrement notable chez B. Constant dans le souci de minimiser voire de contester la comparaison avec l’Angleterre qu’il avait pourtant lui-même esquissée. Les références lointaines sont toutes bonnes pour consacrer l’alliance entre le trône et les libertés, quand il ne s’agit pas, en prévision d’une métaphore récurrente sous Juillet, de contraindre le Roi à  assumer un rôle de pont permettant de passer à  un nouveau stade de civilisation.

Une mise en garde s’impose donc en raison de l’oubli généralisé de ces thèses par nos contemporains, en dehors du pouvoir neutre. Le contexte idéologique présente en effet son importance car, au rebours des idées reçues véhiculées par une approche idéal-typique trop systématique, l’autorité du concept du libéral de Coppet ne présente aucun caractère immarcescible, y compris dans son propre camp. Différentes visions du quatrième pouvoir dévolu au Roi doivent être dissociées. Il est possible, en premier lieu, de l’appréhender avec Constant ou Dunoyer tel un pouvoir régulateur, chargé simplement de veiller au respect de la constitution, comprise alors comme un mécanisme ; le pouvoir modérateur s’efface ainsi des luttes partisanes, mais n’a pas à  les arbitrer : exclu du gouvernement, il écoute le vœu de l’opinion publique et requiert, si le besoin se fait sentir, le jugement de l’électorat pour décider du sort de la majorité parlementaire. En second lieu, ce quatrième pouvoir peut tout autant être dépeint, à  la suite de Royer-Collard ou de Fonfrède, sous les traits d’un pouvoir conservateur, arbitrant des conflits entre les partis politiques, eux-mêmes représentants des divers intérêts présents au sein du pays ; autorité tutélaire pesante et gouvernante, représentant seul l’intérêt général, pouvant, le cas échéant et de façon vertueuse, se saisir du pouvoir dictatorial afin de redresser l’État. Le pouvoir conservateur de la société (chrétienne) pensé par Bonald s’insère aussi dans ce second domaine, bien que sa vision ait conduit à  un rejet doctrinal de la Charte, en ce qu’elle cantonnerait le Roi au rang de greffier de la volonté humaine et non plus divine.

En dépit de leurs différences profondes, le propos vise à  opérer une voire plusieurs neutralisations : soit celle du Roi, en le poussant à  ne jouer qu’un rôle constitutionnel, soit celle de la classe politique, en lui retirant la possibilité d’accéder au sommet de l’État et de se saisir du pouvoir constituant, leur garde étant confiée à  un individu différent des autres et susceptible, grâce à  cette qualité, d’apaiser les dissensions sociales. La problématique mise en lumière par François Saint-Bonnet prend ici tout son sens : pour faire jouer au chef de l’État une mission d’arbitre et de sage, il importe que la personne ainsi désignée soit « engendrée, et non pas créée ». La création implique l’altérité entre le créateur et la créature ; elle se concrétise par un choix politique, une désignation traduisant la volonté d’une personne ou d’un groupe, un parti par exemple, souvent par opposition à  d’autres personnes : elle invaliderait par avance le propos d’un chef de l’État à  la fois indépendant et soucieux de la communauté politique dont il a la garde. Seul l’engendrement, à  l’origine d’un processus d’incarnation d’une communauté dans la personne du chef, d’identification entre l’engendrant et l’engendré, permettrait d’aboutir au résultat visé.

Sous la Restauration, la réponse livrée à  cette aporie présente une véritable singularité. La thèse républicaine de ces différentes approches du pouvoir modérateur a paru et paraît encore aujourd’hui impossible. Mais Saint-Bonnet conteste aussi la viabilité du concept dans le cadre de la Restauration, en raison du choix politique à  l’origine du rappel de Louis-Stanislas-Xavier de Bourbon — qu’importe ici la tournure des événements défavorable au Sénat impérial et à  son projet de constitution. Brandir la bannière de la Providence et de l’Histoire ne saurait être suffisant. Ce désir de présenter le Roi comme le fruit de l’histoire et du sol français, cet embryon de nationalisme appelé à  devenir si prégnant dans le XIXe siècle européen, viserait alors à  consolider ce choix, à  renforcer l’identification.

Voilà  notre point de désaccord. La notion d’arbitre existe bien sous la Restauration et s’applique souvent au Roi. Mais elle ne correspond pas exactement à  ses actuels canons définitionnels et ne suppose nullement l’identité, mais, au contraire, l’altérité. Dégageons une première ambiguïté : à  l’époque, le mot « arbitre » ne désigne pas un pouvoir constitutionnel mais un pouvoir social, conféré à  un organe doté d’un ascendant naturel dans le but d’éteindre les dissensions sociales. C’est dans ce sens que l’emploie Royer-Collard :

• Heureuse, dans son malheur, une nation qui […] trouve dans son prince, image de la Providence, un modérateur élevé au-dessus de toutes les passions, capable de rattacher les événements à  leurs causes, et de découvrir dans la nature des maux celle des remèdes qu’ils sollicitent ; un juste arbitre de la sévérité et de la clémence, qui, après avoir fait concourir l’un et l’autre au salut de l’État, n’étudie plus dans le passé que la leçon de l’avenir, et se hâte d’appeler tous les intérêts de la grande famille à  une réconciliation solennelle et durable.

C’est aussi dans ce sens que l’emploieront les libéraux à  sa suite, puis certaines figures républicaines. Or, cet usage du mot s’apparente, là  encore, au fruit de l’ancien droit public français, en écartant de nouveau la période dite absolutiste. Selon Olivier-Martin, le Roi arbitrait plus qu’il ne commandait, car son but est d’assurer ou de rétablir l’union de tous ses sujets, héritier en cela de la double mission du roi très chrétien impliquant paix et justice. Cette présentation est très classique : déjà  au Haut Moyen âge, le Roi apparaît comme l’arbitre des conflits internes à  l’aristocratie d’Empire et le régulateur de la tension entre guerriers francs et peuples soumis. En conséquence, le Roi agissait plus sur requête que de son propre mouvement, renouant ainsi avec la première définition de l’arbitre.

Mais cette définition résonne avec une autre, plus conforme à  la raison : l’arbitre de la cité antique est et a toujours été conçu comme un étranger et les milieux intellectuels de la Restauration le savent bien. Lorsque Thurot, professeur au Collège de France, traduit en 1824 la Politique d’Aristote, il applique (Livre V, chap. V) et explique le sens du mot, indissociable de la médiation ; il rappelle ainsi son usage, dans le cadre de l’oligarchie, où un arbitre est pris parmi les soldats étrangers afin qu’il n’appartienne à  aucun parti, étant désigné par les oligarques dans le but de garder « l’État » (sic). Altérité obligatoire ? Elle aurait, du moins, paru évidente dans le cadre antique : il faut ici rappeler l’interdiction, au sein des cités grecques, de toute neutralité, sous peine de perdre sa citoyenneté. Ses hérauts modernes perpétuaient la leçon : en puisant ses idées dans l’Antiquité, Rousseau présentera un des premiers modèles de garantie externe de la constitution, le fameux Tribunat, qui se présente sous les traits d’une magistrature particulière, placée en dehors de la constitution, conservateur des lois et du pouvoir législatif (Du contrat social, Livre IV, chap. I). Mais cette conviction paraît tout aussi pertinente pour des héritiers du droit public français où le Roi n’appartient à  aucun ordre, ni Noblesse, ni Clergé, ni Tiers état. Benjamin Constant, parmi beaucoup d’autres, chantera toujours la même antienne : le Roi est un « être à  part ». Cette particularité exclusive le qualifie aux fonctions désirées. L’altérité est donc la règle, sauf à  employer (mais dans un sens très spécial) les métaphores organiques identifiant le Roi, personne morale, à  une Nation elle-même allégorique.

La difficulté n’en demeure pas moins présente à  la suite. L’altérité initiale de l’arbitre, réelle ou métaphorique, ne peut perdurer au fil du temps : car s’il reste un être à  part, le Roi fait vite partie intégrante de la cité. À ce titre, il subit l’influence de ses proches, de son entourage et se rapproche de tel groupe ou de tel individu (et l’on retrouve ici la critique des favoris), au point d’émousser son impartialité. Pour reprendre Constant, il paraît difficile de préserver sa « partialité à  l’égard de l’institution », car d’elle seule dépend, pense-t-il, la réussite de l’entreprise. Mais ce n’est pas là  le principal problème. À notre sens, le plus grand se situe ailleurs : dans la détermination des forces en présence désireuses de porter leurs doléances à  un arbitre. Et pour cause : ces camps évoluent naturellement au fil du temps. Le XVIIIe siècle, notamment du fait de l’entreprise polémique de Boulainvilliers, avait ressuscité l’opposition entre Francs conquérants et Gaulois conquis. Si l’on s’en tient à  une thèse officielle, le Roi, s’il était Franc, devait néanmoins assumer une fonction d’arbitrage, ne serait-ce qu’en permettant à  chaque population de préserver son droit. Qu’importe ici la querelle sur l’existence ou non de la personnalité des lois. Le fait est que, à  travers l’histoire, les camps s’opposent sur différents thèmes, imprévisibles à  l’avance, et ne se présentent jamais de la même manière. N’oublions pas que Louis XVIII fut, malgré lui, « le roi de deux peuples », l’un attaché à  la Révolution, l’autre à  l’Ancien Régime, et que son retour obéit étrangement aux canons de l’Antiquité décrits par Thurot. Il en va de même aux époques récentes, les partis politiques ne pouvant prétendre à  l’éternité, appelés eux aussi à  naître et à  mourir en fonction de l’accomplissement ou de la désuétude de leur programme.

Or, voici la principale mission de l’arbitre : donner une forme institutionnelle aux oppositions et les renouveler à  temps afin de prévenir les risques d’anarchie et la tentation de l’ochlocratie. Donner une forme à  l’informe (la masse), tel est précisément le cœur de l’enjeu pour un des plus brillants esprits ayant écrit sur le pouvoir modérateur, le portugais Silvestre Pinheiro Ferreira, un temps exilé en France ; cela explique son rapport compliqué avec les constitutions écrites, censées finir et non initier un mouvement de réforme appelé de toute manière à  être repris à  l’avenir. Même s’ils ont parfois l’Angleterre en tête, les libéraux de la Restauration peineront pourtant à  le comprendre. Leurs héritiers sous Juillet aussi : Victor Cousin, pourtant ami de Pinheiro Ferreira, saisira trop tard que la présence du roi permet aux « partis honnêtes » (sic) de livrer une bataille idéologique sans retenue, en assurant l’alternance entre deux partis chargés de représenter, l’un, les intérêts conservateurs (il songe aux tories), l’autre, les intérêts innovateurs (les whigs). La reine Victoria se contente donc d’exercer un « rôle modérateur que la constitution lui assigne ». Ce programme paraît de toute manière trop restreint, puisqu’il ferme toute voie institutionnelle d’expression offerte aux classes laborieuses (elles ne sont pas « honnêtes »…) et oublie le besoin de plasticité de toute bonne forme de représentation. La Charte, grâce à  ses lacunes apparentes, laissait en vérité plus d’espace pour ce faire, par l’usage de la fournée de pairs et par l’écoute des demandes de proposition de lois, sorte de doléances modernes institutionnalisées auxquelles on offre une possibilité de régularité qui n’existait pas forcément sous l’Ancien Régime. Le voilà  ce pouvoir représentatif suffisant aux yeux de Montesquiou :

• Eh ! messieurs, voilà  du pouvoir représentatif tout autant qu’il en faut aux Français ; songez que ce pouvoir, une fois implanté dans une nation, tend toujours à  s’étendre. […] [N]ous ne devons pas perdre de vue qu’il s’agit ici de faire l’essai d’une nouvelle forme de gouvernement. L’essai réussira, j’aime à  le croire, mais si nous devions éprouver encore des secousses, laissons assez de forces, pour les apaiser, à  ce trône qui a si longtemps et si glorieusement abrité nos pères.

Mais la Charte, en raison de son caractère écrit, devait aussi gêner le développement et le renouvellement de ces missions royales. Enfermer le Roi « dans » une constitution devient vite un non-sens, en cristallisant son rôle et l’origine de sa légitimité. Même sous le règne du suffrage universel, ce qui est fort éloigné du cadre électoral de la Charte, le chef de l’État sera à  jamais désigné par les mêmes personnes, celles qui ont tout intérêt à  préserver le statu quo par opposition à  des déçus de la politique ne trouvant pas d’autres moyens de se faire entendre que la prise des armes. Fallait-il se résoudre à  ce dernier recours pour libérer le Roi ? À tout prendre, l’option choisie fut de violenter la Charte en confondant sa lettre ; la double échappatoire, mêlant pouvoir constituant et pouvoir dictatorial, aboutira de toute façon au résultat non souhaité : celui d’écarter le rex au profit d’un dominus indésirable.

II – Un tyran « dans » la Charte ? La tentation d’une échappatoire d’essence révolutionnaire

La Charte, au terme de son article 68, abroge toutes les anciennes règles constitutionnelles. L’un des plus éminents professeurs de Code Napoléon, Toullier, en tirait une conséquence logique présentée sous la forme d’un aphorisme que l’on pourrait croire inspiré par les tenants de la loi présents sous la Révolution : « C’est la Charte, toute la Charte, qui est aujourd’hui notre seule constitution ». Une telle thèse réfutait autant le maintien de l’antique constitution du royaume que la continuité des constitutions écrites révolutionnaires, pour laquelle on soupçonne d’ailleurs que le mode de résolution du problème est surtout calqué sur la méthodologie traditionnelle des conflits de lois dans le temps. Certes, son propos visait, de façon ciblée, à  contester la pérennité de la garantie des fonctionnaires, résultante de « l’impérissable article 75 » de la Constitution de l’An VIII. L’échec manifeste de ce vœu ne fait aucun doute, cette garantie perdurant jusqu’aux premiers jours de la IIIe République, reflet d’une constitution administrative de la France. Mais ce revers ne freina nullement l’essor de telles convictions doctrinales, censées, à  terme, parvenir au but fixé dès 1814 par Prosper de Barante : « on veut emmailloter le Roi dans le régime nouveau ». Étrangement, ces procédés constitutionnels modernes vont, de par leurs failles, laisser entrevoir au roi une échappatoire faisant fi des références passées : la modernité révolutionnaire, le culte de l’écrit et l’interprétation du droit offert au prince lui offriraient une porte de sortie légale, à  défaut d’être légitime. Un bon usage de ces expédients lui permettrait en outre de censurer toute prétention parlementaire visant à  le limiter progressivement au rythme des révisions constitutionnelles censées suivre l’évolution des mœurs et accompagner le progrès social.

Une telle approche emporte deux conséquences pour le Roi. D’une part, en raison de l’absence de procédure de révision dans la Charte, elle consacre dans le marbre un ensemble de prérogatives royales parfois récupérées des expériences révolutionnaire et bonapartiste et susceptibles de libérer le monarque voire de le convertir en despote (A). D’autre part, elle n’interdit pas formellement la suspension de la Charte : afin de recouvrer ses « droits primitifs», le roi devait simplement prouver l’existence d’un pouvoir dictatorial au sein de la Charte (B), sachant que l’article 14 aura surtout pour effet de mener Charles X à  Cherbourg…

A – La « machine à  despotisme » : la monarchie à  l’ombre des épées ?

« Je regarde la Charte, exécutée de la manière dont l’entendent le Roi et ses ministres, comme la machine à  despotisme la plus complète qu’on puisse imaginer ; la Révolution a fait disparaître toutes les barrières que rencontrait autrefois l’autorité royale ; si celles que le Roi s’est imposées par la Charte, sont éludées, nous tombons sous le despotisme le plus intolérable, parce qu’il aura l’apparence des formes représentatives ». Villèle ne reniera jamais sa position d’origine : le pouvoir constituant du Roi fut une erreur funeste, une consécration du droit révolutionnaire ouvrant la boîte de Pandore. En confisquant le pouvoir constituant, Louis XVIII rompait certes avec la royauté d’Ancien Régime, au grand dam du futur président du Conseil. Mais son entreprise visait, dans l’immédiat, à  briser toute chaîne révolutionnaire ; l’héritage sera pourtant bien récupéré, mais sous bénéfice d’inventaire et afin de se constituer une porte de sortie qui lui sera continuellement reprochée par les légitimistes.

Une fois écartée la proposition paresseuse de Lebrun (une simple reprise de la Constitution de 1791), le principal legs indésirable provenait de Napoléon :

• N’aurait-il pas été plus commode pour les Bourbons d’adopter en arrivant le gouvernement établi, un Corps législatif muet, un Sénat secret et esclave, une presse enchaînée ? À la réflexion, on trouve la chose impossible : les libertés naturelles, se redressant dans l’absence du bras qui les courbait, auraient repris leur ligne verticale sous la faiblesse de la compression.

Chateaubriand exprimait une opinion répandue : une constitution héritée des institutions impériales ne pouvait être envisagée. Les droits naturel et positif s’associaient ici pour la condamner. Cependant, bien qu’écartée, la constitution sénatoriale sut s’imposer en guise de pré-constitution, la Déclaration de Saint-Ouen du 2 mai 1814 louant ses bases susceptibles de fournir l’armature de la prochaine Charte. Aussi, si l’opinion et l’histoire n’en ont retenu que son sobriquet de « constitution de rentes », ce qualificatif obscurcit la problématique qu’elle posait insidieusement : le pouvoir royal peut-il se nourrir de l’Empire et ainsi s’épanouir à  l’ombre d’attributs forgés pour un pouvoir de type napoléonien ? Pour le dire de façon crue, a-t-on affaire à  un despote ou à  un tyran qui, selon sa définition classique, désigne un chef d’État ne respectant ni le droit divin ni le droit naturel ? Une question d’autant plus pertinente que l’administration napoléonienne a perduré, avec désormais un Roi à  sa tête, au point de se demander si l’action de ce dernier n’était pas conditionnée d’avance. Pour en rester ici aux aspects constitutionnels, encore faut-il savoir si le projet sénatorial s’inscrit dans la tradition impériale ou s’il répond objectivement aux besoins présents de la monarchie. Autrement dit, s’il convient d’adopter le constat de Beugnot : « La Constitution délibérée par le Sénat, la Déclaration de Saint-Ouen, la Charte sont de la même famille, parce que ces actes ne font que reprendre des principes sur lesquels on était généralement d’accord ».

Deux textes offrent ici la réponse : la constitution sénatoriale du 6 avril 1814, ainsi que le projet de constitution amélioré, publié en 1815 par le sénateur Lambrechts, plus complet et explicite quant aux vues des sénateurs sur le pouvoir royal — bien que sujet à  caution, en vertu du retard de cette publication et de l’animadversion exprimée à  l’encontre de l’entourage du roi et en particulier de Talleyrand suite à  la mise à  l’écart du Sénat. Le premier texte se distingue en effet par ses généralités, légitimant la temporisation de Louis XVIII. À l’instar de la Charte, mais de façon plus marquée, le projet sénatorial se contente d’attribuer au Roi une somme de prérogatives, sans s’évertuer à  théoriser la fonction ni à  préciser la nature de son pouvoir. Dans cet ensemble descriptif laissant peu de prise à  l’analyse, le Roi récupère le pouvoir exécutif (art. 4), laissant un blanc gênant dans ce qui a trait aux relations avec ses ministres. Ces derniers semblent même se cantonner à  endosser la responsabilité des actes du Gouvernement en les contresignant (art. 21), le même article réitérant le caractère inviolable et sacré de la personne du Roi tout en écartant la solidarité ministérielle. Aux fonctions exécutives s’ajoutent des attributions législatives à  peine plus détaillées : le Roi concourt, avec les chambres, à  la formation des lois, notamment par le biais de son droit de sanction (art. 5). Il dispose en outre de moyens de contrôle sur les deux chambres telle la faculté de convocation, en session extraordinaire, du Corps législatif qu’il peut par ailleurs ajourner ou dissoudre (art. 10). Les sénateurs à  venir seront, quant à  eux, nommés par le Roi, préfigurant la fournée de pairs (art. 6). Encore convient-il de mentionner en vrac, pour respecter la rédaction du projet, son droit de grâce (art. 17), sans qu’il soit ici érigé au rang de source de toute justice, et enfin son droit de nomination des juges, toutefois restreint (art. 19).

Ce projet ne constitue pas le terreau idéal du régime parlementaire, avec des ministres presque réduits au silence. En ce sens, Beugnot a raison. La constitution sénatoriale vise plus, à  l’instar de la Charte, à  abriter une monarchie limitée qu’à  introduire le parlementarisme ; mais elle le ferait en ayant le modèle napoléonien en tête : si le Roi préserve, dans les deux textes, la mainmise sur les fonctions étatiques, ses limites traditionnelles ne sont jamais envisagées. Quant à  la responsabilité ministérielle, ses contours peu précis ne parviennent pas à  faire oublier l’absence de portée pratique de la responsabilité sous le règne des constitutions consulaires et impériales. La liste complémentaire de garanties, attribuées à  la Révolution, souffre d’ailleurs du même défaut : libre consentement à  l’impôt (art. 15), droit de discussion des chambres (art. 11), immunité parlementaire (art. 13), indépendance du pouvoir judiciaire (art. 17). Seul le consentement du roi à  la constitution (art. 29), corollaire de son rappel par le peuple français (art. 2), offre une sûreté en activant la thèse du pacte constitutionnel conclu entre le Roi et la Nation, grevant par avance la thèse de l’octroi ; mais le projet n’ose aucune mention au droit de résistance en cas de manquement du roi envers ses engagements…

Ces remarques conduisent à  une seconde observation : le Sénat a proposé une œuvre conservatrice, conforme à  l’air du temps. Il désirait consolider les acquis jugés respectables de la Révolution, réduits pour l’essentiel à  des libertés publiques comme celles des cultes ou de presse, tout en s’assurant que le Roi les respecterait et les ferait observer. En atteste la formulation de l’article 29 et dernier : « Louis-Stanislas-Xavier sera proclamé Roi des Français, aussitôt qu’il aura juré et signé un acte portant : J’accepte la Constitution ; je jure de l’observer et de la faire observer ». Sans parvenir à  l’expression, et de façon inconsciente sans doute, le Sénat érige déjà  un pouvoir conservateur dans l’acception que lui conférera Royer-Collard : une institution, dotée d’un pouvoir absolu, chargée de préserver et de développer les avancées de la Révolution, tout en écartant ou en différant les innovations jugées inadaptées ou intempestives au sein d’un régime qui évoluera à  son rythme.

On imagine toutefois sans peine l’usage qu’auraient pu en faire les royalistes, en récupérant l’antique promesse du sacre intimant au Roi de sanctionner les « mauvaises coutumes » : le vocable, trompeur, désignait surtout des prérogatives de puissance publique, et en particulier fiscales, accaparées par les comtes des suites de la déliquescence de l’Empire carolingien. Pour ces férus d’histoire, cette mission royale emportait, hier comme aujourd’hui, la mise au pas des seigneurs. Sabrer la nouvelle aristocratie rendue maître par la déchéance de l’Aigle (encore la chute d’un Empire !), paraissait donc possible à  la lumière du passé ; après tout, « la nation désire de l’ancien, tout ce qui l’en rapproche lui sied comme à  la royauté même » dira l’abbé de Montesquiou dans son deuxième mémoire adressé au roi. C’est en ce sens que Louis XVIII a pu dire, à  propos du projet sénatorial, « que les bases en étaient bonnes » : il lui offrait en effet l’arsenal nécessaire à  la lutte contre l’esprit d’innovation représenté par les chambres. À ceci s’ajoute l’écueil général du texte résumé par Guizot : cette impossible tentative d’alliance, autodestructrice par nature, entre le pouvoir absolu du Roi, délesté de son droit, et le droit absolu du peuple, manifesté par la prétention d’élire le roi.

La rupture ne devait apparaître que plus nette avec le projet amélioré de constitution sénatoriale. Ensemble sciemment complet formé de 142 articles, cet oublié de l’histoire constitutionnelle tranche radicalement avec son aîné tant par sa forme que par son fond, avec des garanties parfaitement décrites. La personne du Roi demeure inviolable et sacrée (art. 21). La responsabilité des ministres trouve des contours plus précis : si les actes incriminés sont toujours largement définis (art. 116), sa mise en œuvre (art. 117) évoque l’impeachment anglais, les ministres étant accusés par la chambre des députés avant d’être jugés par le Sénat. Ce même article offre à  chaque chambre le droit de demander des renseignements sur la conduite des ministres, ne limitant pas leur rôle à  celui d’accusateur et de juge. L’ensemble des prérogatives royales sont ainsi marquées du sceau du contrôle parlementaire : si le Roi dispose du droit de déclarer la guerre (art. 25) et de celui de signer les traités de paix, d’alliance et de commerce (art. 26), il doit cependant obtenir la ratification des deux chambres, offrant ainsi un nouvel éclairage à  l’épisode du Concordat de 1817. L’article 27 va même plus loin, preuve que la confiance n’est plus de mise, en disposant que « les articles secrets d’un traité ne peuvent jamais être destructifs des articles patents ». Toutes ses actions en dehors de la France sont soumises au contrôle des deux chambres (art. 28), ce qui rappelle la Constitution de 1791. Si son pouvoir législatif est réel, via son droit de sanction (art. 42), son exercice doit toutefois respecter un calendrier précis (art. 44) ; son refus de sanctionner une loi, loin d’être discrétionnaire, doit par ailleurs être motivé. À ceci s’ajoute l’inversion de la formule de la Charte : il appartient désormais au Roi d’inviter les chambres à  s’occuper d’objets qu’il juge convenable (art. 41). Son droit de dissolution (art. 51) reprend pour sa part une formulation proche de celle du premier projet, réitérant l’obligation de procéder au renouvellement de la chambre dans les deux mois. Le pouvoir exécutif appartient au Roi (art. 22), mais il est précisé qu’il ne peut faire aucune loi, imposant par ailleurs le principe de légalité aux règlements et l’interdiction de ce qui aurait pu s’apparenter à  des décrets-lois. En revanche, ses pouvoirs de nomination, des sénateurs (art. 48) et des fonctionnaires (art. 107, 108, 113), sont moins réglementés. Même constat pour son droit de grâce (art. 111). Les contours de la régence (art. 32 à  39), de la liste civile et du domaine du Roi (art. 30 et 31) ne peuvent être taxés d’incomplétude. Notons pour finir que la souveraineté est déférée à  « l’universalité des citoyens français » (art. 4) : le pouvoir constituant n’appartenant qu’à  la nation (art. 2), interdiction est faite aux pouvoirs constitués, dont le Roi, de porter atteinte à  la constitution (art. 137). Le Roi est ainsi relégué au statut de représentant de la nation (art. 20), ce qui le rapproche du statut des deux chambres.

En suivant les brisées anglaises, ce second projet du Sénat aurait constitué une bonne base pour un régime parlementaire. Le monarque français bénéficie toutefois de plus de puissance que ce dont dispose son émule d’outre-Manche. Si la théorie des climats peut justifier ce choix, les sénateurs ont sans doute été attentifs aux désirs des nombreux tenants de la constitution naturelle de la France, eux-mêmes déçus par le contenu de la Charte.

L’œuvre de Louis XVIII ne pouvait en effet les satisfaire pleinement. En premier lieu, parce qu’elle entérine plusieurs nouveautés révolutionnaires, à  commencer par son vocabulaire et par ses « usurpations » engendrées par ce goût immodéré pour l’innovation, alors que la mission du Roi a toujours été de préserver la société (chrétienne) de ce type de tentations. En deuxième lieu, parce qu’elle cherche vainement à  enserrer le Roi et les chambres dans une pratique constitutionnelle déterminée. Annonçant les conventions de la constitution à  venir, Montlosier fera régulièrement comprendre à  ses lecteurs le danger d’une telle prétention nous faisant croire en la véracité d’une garantie pourtant illusoire. Le jugement de Villèle complète utilement cette sentence adossée aux données sociales, le cadre d’un régime représentatif ne suffisant pas à  nous préserver de toute dérive, risquant même au contraire de légitimer, un temps du moins, des pratiques du pouvoir dangereuses : la grande force des tyrans réside dans cette capacité de corruption des institutions et de séduction des masses. Comme sous l’Ancien Régime, l’histoire de la décadence romaine irrigue les esprits ; elle réactive même le souvenir de l’opposition séculaire entre, d’un côté, les tenants de la monarchie tempérée cultivant la beauté de la République romaine et n’hésitant pas à  assimiler le Parlement au Sénat, et, de l’autre, les partisans du Roi, pour l’essentiel ces légistes encensant la puissance impériale, voire son culte. Les incompréhensions persistantes liées à  l’expression « chef suprême de l’État » trouvent ici leurs racines, en mesurant l’écart qui sépare le consul vertueux gouvernant avec le Sénat du dominus empli de vices du Bas-Empire. En théorie libres et déliés des lois (princeps a lege solutus est), les derniers princes romains, et les rois absolutistes à  leur suite, sont en réalité prisonniers de leur propre licence, s’éloignant dès lors considérablement de l’Auguste dépeint par Corneille dans Cinna, « maître de moi comme de l’univers ». Or, du fait de la dilatation de leur pouvoir, ils n’en demeurent pas moins « maître de la terre et du ciel », comme le rappellera le Digeste, sous-entendant leur propriété sur tous les biens et sur tous les êtres…

De par leur récurrence, ces références à  l’Antiquité devaient donc aboutir, en dernier lieu, à  contempler l’échec le plus dramatique de la Charte : loin d’avoir su enfermer le Roi, elle a au contraire su satisfaire sa licence et symbolise son orgueil. En octroyant une constitution, Louis XVIII a pu se saisir du pouvoir de création réservé à  Dieu. Que lui importe alors sa mission divine ? Une porte s’ouvrait sur le sens moderne du verbe gouverner, débarrassé de ses habits chrétiens, de la métaphore biblique du berger et plus largement du gouvernement des âmes encore défendue dans les revues ultras en souvenir du regimen médiéval. Pour autant, le changement ne pouvait s’opérer pleinement : si l’on rencontre, notamment sous la plume de Fiévée et de Constant, des ascendants de l’apophtegme de Thiers « le Roi règne mais ne gouverne pas », la confiscation initiale du pouvoir constituant invalidait toute réduction du gouvernement au rôle de commis du pouvoir législatif, comme chez Rousseau. Elle empêche aussi tout transfert de pouvoir des mains du Roi vers celles des ministres. Que dire enfin de la mainmise du Roi sur le pouvoir réglementaire, cette nouveauté révolutionnaire renforcée par Bonaparte susceptible de lui réserver tout le pouvoir législatif ? Le blocage vient du fait que la Charte ne se comprenait pas comme une constitution souple. Jusqu’aux ordonnances fatidiques du 25 juillet 1830, les règles du jeu n’ont jamais été fixées et flottaient au gré de la conjoncture politique voire sociale, en raison de l’incapacité ou des résistances des parlementaires, ne parvenant pas à  s’émanciper totalement soit de la théorie de l’octroi et du parallélisme des formes, soit de la thèse du pacte constitutionnel. Il appartiendrait au roi de faire cesser l’interférence, en abusant de sa liberté.

B – Un dictateur « dans » la Charte ? L’article 14 et la libération du Roi

Dénoncée par Villèle, l’amphibologie de la tournure finale de l’article 14 a pu satisfaire les deux camps lors des travaux préparatoires de la Charte. Le dénouement de l’affaire est resté célèbre : au terme d’une « longue comédie de quinze ans » (Bonald), l’invocation du plus célèbre article de la Charte a conduit Charles X à  commettre un « parjure de bonne foi » (Lamartine), scellant la rupture du « contrat » passé entre le Roi et la Nation.

La nature de ce bon de sortie n’en demeure pas moins problématique et diffère substantiellement suivant les camps, opposant une lecture extensive à  une lecture restrictive de l’article 14. Comme le rapporte Louis-Philippe, Charles X estimait détenir le pouvoir d’annuler la Charte et a cru être dans son bon droit en la suspendant : les deux rois de la Restauration ne se sentaient guère prisonniers d’un texte censé contenir cet article 14 apparenté à  une réserve de souveraineté et même apprécié comme « le palladium de l’Autorité royale, et l’antidote de tout ce que la Charte leur paraissait contenir de dangereux ». Déjà  conforté par l’analyse de Beugnot relative aux ordonnances des 13 juillet 1815, 24 juillet 1815 et 5 septembre 1816, ce dépôt du pouvoir dictatorial était de surcroît attesté par le comte Ferrand dans ses mémoires, en dépit de déconvenues pratiques étonnantes : le fidèle soutien du Roi affirme en effet avoir soutenu à  deux reprises, mais en vain, l’emploi de l’article 14, aucun ministre ne souhaitant en endosser la responsabilité.

Face à  ces « jésuites qui commentent la Charte », la gauche parlementaire défendra la thèse inverse ; et si le Roi n’est pas à  proprement parler « constitutionnalisé », il n’en demeure pas moins tenu par le pacte signé avec la Nation. Pour les libéraux, la Charte est en effet un contrat, ne pouvant en conséquence être rompu de façon unilatérale, sauf à  permettre à  l’autre partie de recouvrer ses « droits primitifs » (sic). L’article 14, pour sa part, contient bien plus le principe de légalité des règlements qu’une prérogative permettant au Roi de s’écarter, en cas de crise, du gouvernement normal en modifiant temporairement la constitution. Les libéraux redoutaient un regain de la pratique inconstitutionnelle du pouvoir réglementaire de Napoléon qui, souvent au nom de la nécessité, s’était permis de modifier expressément une loi voire une règle constitutionnelle. L’interprétation extensive leur apparaissait ainsi saugrenue, dans la mesure où le pouvoir réglementaire ne peut porter que sur des objets de gouvernement, sans empiéter sur le domaine de la loi dans lequel s’insère précisément le pouvoir dictatorial, si tant est qu’il faille le consacrer :

• Quant à  cette autre assertion, que le roi est à  lui seul législateur dans les cas d’urgence, […] M. Sirey la déduit de l’article 14 de la Charte […]. Mais il est évident qu’il a mal compris cette disposition. Les règlements et ordonnances pour la sûreté de l’État ne peuvent jamais porter que sur des objets de gouvernement, et non sur des matières de législation ; autrement, ce ne serait […] que des lois provisoires ; mais si c’était des lois provisoires, la Charte réglerait le mode de les rendre définitives ; et elle n’en parle pas, et elle ne peut pas en parler, parce qu’elle n’a pas voulu se détruire elle-même en introduisant le chaos dans l’ordre ; c’est-à -dire, en attribuant aux règlements et ordonnances la puissance, même momentanée, des lois.

Si le débat se focalisait volontiers sur cet article, le cœur de la question se situait pourtant ailleurs. Contrairement aux idées reçues, l’invocation d’une législation d’exception présente dans la Charte était continuellement refusée par les ultras ; paradoxalement, seuls des tenants sincères de la Charte, à  l’instar des doctrinaires, se hasardaient à  la défendre, en la percevant comme une garantie : une dictature constitutionnelle vaut toujours mieux qu’une dictature arbitraire. Une telle thèse, agitée très tôt par les libéraux, ne pouvait donc être qu’une bien insatisfaisante solution de repli pour des ultras : car, en concevant la Charte comme un bienfait à  même d’être repris, la droite parlementaire encensait surtout l’idée du pouvoir conservateur, soit un pouvoir susceptible de se muer en pouvoir dictatorial en fonction de la conjoncture et en dehors de tout référent textuel. Leur point de vue s’inscrit dans une pensée jusnaturaliste : le Roi doit pouvoir tout mettre en œuvre aux fins de protéger la communauté politique, sous-entendu chrétienne. La prédétermination d’un tel droit au sein de la Charte, l’établissement de règles de forme ou de procédure, s’apparentent ainsi à  une entrave à  la double mission conservatrice du Roi telle que le comprenait les ultras, legs lointain de Jean de Salisbury. Beugnot en convenait lui-même, ce qui explique son hostilité envers l’interprétation extensive de l’article 14. Il écartait ainsi la dictature limitée (législation d’exception) ou, pire, les éventuelles prétentions parlementaires relatives à  une remise des pouvoirs extraordinaires : « C’est pour lui un devoir étroit que de se placer en pareil cas au-dessus des lois pour sauver les lois elles-mêmes, et il ne faut pas qu’un tel pouvoir soit écrit et encore moins défini, car il s’en affaiblirait ».

Livrée à  l’occasion du rapport sur la loi de presse de 1828, la position typique du comte Siméon érige le Roi au rang de « juge nécessaire de l’imminence du péril » et le dote ainsi d’un pouvoir discrétionnaire d’appréciation et de mise en œuvre de la dictature. Elle résume la thèse officielle du parti royaliste sous la Restauration, ce qui ne l’empêchera pas de se morceler à  mesure de son échec auprès de l’opinion publique :

• Dans un péril tel qu’on le suppose, le Roi, et par conséquent son gouvernement, peut tout ; il n’est pas besoin que la loi lui fasse une réserve de ce qu’il tient de son droit de chef suprême de l’État. S’il y a danger imminent, la dictature lui appartient. Il importe donc assez peu qu’on ait ou non voulu écrire cette dictature dans l’article 14 de la Charte, et qu’elle s’y trouve ou ne s’y trouve pas.

En dehors du revirement de Chateaubriand, les ultras professent ainsi leur attachement à  la conception « médiévale » de l’état d’exception : le prince peut déroger aux lois dans des circonstances exceptionnelles en vertu d’un jugement qui a vocation à  rétablir un ordre harmonieux et permanent, car divin, passagèrement perturbé. La société étant naturelle, l’impératif de sa conservation ne résulte pas de la volonté humaine mais de sa nature sociale. Sa validité et son acceptation par la population ne peuvent résulter que de la réussite de sa mission, en ce qu’elle accomplirait de fait la destination de son pouvoir. À l’opposé, les libéraux, en remémorant continuellement la théorie du contrat, se plaçaient dans une perspective moderne héritée de Locke. La prérogative royale devient une délégation du pouvoir humain, guidé par la raison, à  un organe artificiel, l’Exécutif. À charge pour ce dernier d’assurer la fin pour laquelle a été instituée le pacte social : les droits naturels de l’homme. De tels cas de figure n’en demeurent pas moins extraordinaires voire exceptionnels. Ceci explique autant le rejet de l’institutionnalisation de la dictature (une fausse bonne idée pour Isambert et Cormenin) que le désintérêt d’illustres libéraux pour la question, essentiellement préoccupés par le contenu régulier des formes du gouvernement dans une société moderne obnubilée par le repos afin de faire prospérer le commerce.

Une telle leçon n’a pu être apprise, encore moins comprise, par le roi. Charles X a refusé une geôle de papier adaptée à  l’air du temps pour mieux s’enferrer dans une prison imaginaire sans attache avec son siècle. En se laissant imposer une « Charte contrat » en 1830, et en dépit de son désir à  peine dissimulé de renouer lui aussi les chaînes du temps, Louis-Philippe ne va pas seulement sceller le sort de la branche aîné, voire de la monarchie ; il devait aussi donner l’estocade à  la profusion de théories sur le quatrième pouvoir, désormais réduites en qualité et en quantité, au point de disparaître. Ce constat s’explique aisément. La thèse de la Charte contrat permet, en principe, de cloisonner l’action du Roi ; elle offre une effectivité à  cette prison, sans forcément emporter des conséquences juridiques : le ressenti unanime de l’opinion publique suffit, au point de sanctionner les écarts de conduite de Louis-Philippe jusqu’au dénouement final, dont l’explication ne saurait se limiter au manque d’ouverture de l’électorat. Au contraire, la thèse de l’octroi, juridiquement protégée par la loi du 22 mars 1822, forçait les différents bords politiques à  trouver d’autres voies plus originales dans le but de contraindre le roi à  adopter une certaine attitude. La Charte et son héritage expliquent ce goût prononcé pour l’histoire du droit public. La nature éphémère des constitutions écrites révolutionnaires a peut-être aussi joué un rôle, par manque de foi en elles. Il fallait assurément du temps pour redonner du crédit à  une loi fondamentale écrite et croire qu’elle pourrait, effectivement, encadrer l’action du détenteur du pouvoir à  l’avenir. Hier comme aujourd’hui, la question de la réception sociale et politique d’une constitution, et plus généralement de la norme, mérite d’être posée.

Oscar Ferreira