« Les attentes initiales, et je dirais aussi les attentes actuelles, sont d’obtenir des réponses et d’obtenir une vérité qui, jusqu’à présent, nous a été refusée. Nous attendons que ceux qui ont commis des erreurs en assument les conséquences et présentent également des excuses à nous tous, familles des victimes. Cela ne nous rendra pas nos proches, mais cela rendra peut-être un peu de dignité à tous ces corps entassés qui n’ont même pas eu la dignité d’une sépulture » (extrait de la réponse à une questionnaire par un membre d’une association italienne de familles de victimes de la pandémie, 19 février 2026). 

« De là se sont créés des collectifs de colère, de soignants, rapidement, pour alerter, d’une part, sur la pénurie et l’impréparation, et d’autre part pour anticiper éventuellement des poursuites judiciaires. C’est là que la pétition est apparue comme une manière d’inclure le peuple dans cette procédure, parce qu’on était tous concernés par ces manques de moyens » (extrait d’entretien avec le membre d’une association française de soignants, 24 février 2026). 

« Du point de vue des parties, ce qui compte, c’est que la vérité soit officiellement établie. […] il est juste que ceux qui ont commis des fautes assument leurs responsabilités. Pendant six ans, et encore aujourd’hui, le récit dominant a été : “nous n’avons commis aucune faute, tout s’est bien passé, nous avons été excellents. Et si vous avez été décimés, vous surtout dans la région de Bergame, c’est parce que c’était la main du destin” […] Nous en sommes aussi arrivés à subir cela » (extrait d’entretien avec le membre d’une association italienne de familles de victimes de la pandémie, 25 février 2026) 

De la « colère » face aux « erreurs » et à l’« impréparation » est née une exigence : que les « fautes » soient reconnues, que des "poursuites judiciaires» soient lancées, que « la vérité soit officiellement établie » et que soit rendue « un peu de dignité » aux victimes. Cette exigence s’est très vite traduite par des demandes de justice, adressées non au Parlement mais au juge pénal.

En France et en Italie, la mise en cause des gouvernants dans le contexte de la pandémie s’est inscrite dans une demande populaire de responsabilité pénale, portée à la fois par les victimes et leurs proches, les professionnels de santé et, plus largement, par une opinion publique en quête d’explication et d’imputation. La presse française a ainsi relevé, au printemps 2020, l’existence d’une « demande de justice pour les morts du Covid-19 », nourrie par une « émotion collective » et par la volonté de faire reconnaître les défaillances des responsables politiques et administratifs dans la gestion de la crise. Dès le mois de mars, on constate la multiplication des plaintes contre les gouvernants : « étant donné les polémiques sur l’absence de protection des personnels soignants et l’impréparation de l’État et des hôpitaux, les familles de victimes voudront demander des comptes », affirme un avocat interrogé par Le Monde alors que le premier confinement de la population avait à peine été annoncé. Face à la multiplication des contagions et de décès, le peuple demande à l’État de rendre des comptes et cherche des responsables des éventuelles erreurs commises.  

En Italie également, la recherche de responsabilité à raison de la gestion de la crise sanitaire s’est très largement structurée autour de la voie pénale sollicitée par une demande populaire. Comme en France, des proches de victimes et des collectifs constitués pendant la pandémie ont saisi la justice afin d’obtenir l’identification et la condamnation des responsables des retards, omissions et carences imputés à la gestion de la pandémie, en particulier dans les premières phases de la propagation du virus. La mise en cause des gouvernants s’est ainsi exprimée, de manière privilégiée, à travers des plaintes pénales, avant même, ou parallèlement à, d’éventuelles demandes indemnitaires. Il s’agit donc de s’interroger sur cette demande populaire qui a largement devancé, dans ces deux pays, la mise en cause politique des deux gouvernements.  

Avant toute chose, la notion même de « peuple » utilisée dans ce cadre mérite un examen approfondi. Si l’on s’en tient à la théorisation de Schmitt, la notion de peuple ne se laisse pas réduire à une figure unitaire. Elle se déploie au contraire selon une typologie tripartite, qui distingue d’abord le peuple « avant et au-dessus de la Constitution », c’est-à-dire le peuple comme pouvoir constituant ; ensuite le peuple « à l’intérieur de la Constitution », lorsqu’il exerce des compétences réglées par les lois constitutionnelles, notamment comme peuple électeur ou peuple politique ; enfin le peuple « à côté de la réglementation des lois constitutionnelles », qui correspond au peuple comme opinion publique. Cette troisième figure est définie négativement : elle désigne le peuple comme « puissance inorganisée et non formée », distincte des hypothèses dans lesquelles il exerce une activité juridiquement organisée par la Constitution ou les lois constitutionnelles. Pourtant, cette définition par la négative ne signifie pas que ce peuple serait secondaire. Schmitt insiste au contraire sur son importance pour la vie publique : il s’agit d’un peuple présent, physiquement rassemblé, susceptible d’acclamer, mais qui « n’apparaît pas comme un lobby organisé ». L’opinion publique, écrit-il encore, « naît et demeure » (entsteht und besteht) inorganisée », échappant ainsi aux formes institutionnelles de contrôle et de représentation. À partir de cette typologie, en l’appliquant à la question de la responsabilité des gouvernants, il devient possible de distinguer entre un peuple constitutionnel (le deuxième type de Schmitt) et un peuple réel (ou peuple présent, le troisième type de Schmitt). Le premier est celui devant lequel les gouvernants sont politiquement responsables : soit directement, au moment des élections, soit indirectement, par l’intermédiaire des représentants élus au Parlement, notamment lorsque ceux-ci peuvent censurer l’action du Gouvernement dans les régimes parlementaires. Le second renvoie, plus largement, aux citoyens comme présence collective, non nécessairement organisée par les mécanismes constitutionnels, mais néanmoins centrale dans la formation de la légitimité politique. 

Une fois que l’impeachment à l’anglaise, en tant que mise en œuvre de la responsabilité pénale des ministres du roi, s’est transformé en mise en œuvre de la responsabilité politique du Gouvernement, c’est le peuple constitutionnel qui contrôle les gouvernants de sorte que ceux-ci doivent rendre compte de leur action devant la représentation nationale. En période électorale, le peuple constitutionnel est le peuple électeur, qui peut également sanctionner les gouvernants pour mauvaise gestion de la chose publique en refusant de les réélire. Le peuple réel pour sa part est composé des individus vivant sur le territoire de l’État et soumis à son droit, mais n’a pas d’existence constitutionnelle en tant que collectif. En ce sens, les étrangers résidant sur le territoire font partie du peuple réel ou peuple présent de Schmitt.  Jean-Baptiste Contargyris 

La demande populaire de responsabilité qui émerge lors de la pandémie de Covid-19 fait apparaître une sous-catégorie spécifique de la troisième forme d’existence du peuple schmittien (le peuple réel comme opinion publique) : celle d’un peuple-société civile constitué par des groupes réunis autour d’intérêts spécifiques – associations de victimes, syndicats de soignants ou de fonctionnaires, ONG, consortiums d’avocats, etc. Ces groupes ont joué un rôle essentiel en activant les mécanismes de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement. Ce sont les acteurs du peuple-société civile qui ont saisi la justice contre les institutions de l’État en mettant en cause, en France comme en Italie, les ministres chargés de la gestion de la pandémie à titre individuel ; ce faisant, ils ont occupé, dans la demande de reddition de comptes adressée aux gouvernants, une place bien plus importante que le peuple entendu au sens constitutionnel. Ainsi, le peuple-société civile a été désigné en doctrine comme celui des « individus-requérants » par opposition aux « individus-citoyens » : « l’individu-requérant va rechercher la responsabilité pénale des ministres faute pour l’individu-citoyen d’avoir vu jouer, à tort ou à raison, la responsabilité politique du Gouvernement ». Cette troisième forme du peuple ne se donne pas à voir immédiatement, mais elle peut être reconstruite grâce aux discours des acteurs qui se sont exprimés par divers médias : des sites Internet créés pour l’occasion, des pétitions en ligne, des plaintes, des pages sur Facebook et autres réseaux sociaux, des interviews et des déclarations, ainsi que des entretiens individuels conduits dans le cadre de la rédaction de cet article.  

Plusieurs contributions doctrinales ont cherché à identifier les raisons du recours à la voie pénale pour assouvir la demande de responsabilité de l’État dans ce contexte. Certaines ont conclu à l’absence ou du moins à l’effacement de la responsabilité politique dans le cadre de la crise pandémique, comme l’une des causes du glissement vers la responsabilité pénale. Un sentiment d’impuissance des citoyens devant l’activation des autres formes de responsabilité gouvernementale plus classiques, notamment devant le Parlement, a pu expliquer que le peuple-société civile émerge et se tourne vers la justice pénale.  

Avant même de tenter d’en expliquer les raisons, le réflexe pénal en tant que réaction face au drame de la pandémie de Covid-19 ne peut qu’être constaté. Le 20 mai 2020, l’un des grands hebdomadaires français avait pour couverture la formule-choc : « Surenchère judiciaire autour du Covid 19. Cette soif de coupables ». Ce titre décrivait la multiplication des plaintes pénales contre des ministres du gouvernement d’Édouard Philippe. Au moment de la publication de l’article, il y en aurait eu plus de soixante-dix ; deux ans plus tard, et grâce à l’utilisation de « plaintes types » téléchargeables sur Internet, le nombre l’élevait à plus de vingt milles. Le même jour, dans le même journal, cette surenchère judiciaire était dénoncée comme le signe d’une forme de populisme peu apte à une réelle reddition des comptes des décisions des gouvernants pour faire face à la crise sanitaire.  

Le phénomène de criminalisation de l’action des gouvernants, appréhendé sous plusieurs angles dans ce dossier publié par la revue Jus Politicum, mérite également d’être interrogé à partir de ses ressorts profonds, en particulier du point de vue de la demande populaire qu’il exprime ou qu’il mobilise, ainsi que des risques et des potentialités qui en découlent. 

Il conviendra, d’abord, de constater le déplacement de la demande de responsabilité du politique vers le juge pénal, particulièrement manifeste dans le contexte pandémique à la fois en France et en Italie (I). Cette évolution invite, ensuite, à s’interroger sur les insuffisances de la responsabilité politique en temps de crise (II). Dans ce contexte, il faudra analyser les raisons pour lesquelles ces insuffisances alimentent un recours accru au pénal, à travers une reconstruction discursive des motivations du peuple-société civile (III). Enfin, on examinera les risques liés à l’émergence d’un tel rôle du peuple dans la mise en mouvement de la responsabilité pénale, notamment au regard du phénomène du populisme pénal (IV). 

I. Le constat d’un déplacement de la demande de responsabilité vers le juge pénal 

Les centaines de milliers de plaintes en France comme en Italie proviennent en grande partie des familles de résidents en établissements d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (Ehpad), qui ont dénoncé des défaillances dans la gestion de la crise sanitaire ayant provoqué la mort de leurs proches. De nombreux salariés et syndicats, notamment des représentants du personnel soignant et du secteur éducatif et de la justice, ont également engagé des actions en justice, estimant avoir été victimes d’une mauvaise gestion de la pandémie par l’État qui aurait dû les protéger, à la fois en tant que service public et en tant qu’employeur. 

L’évènement qui en France a déclenché cette rafale de plaintes a sans doute été la publication dans la presse des « confessions » de l’ancienne ministre de la Santé, Agnès Buzyn. Celle-ci démissionna le 16 février 2020 de son poste pour se présenter aux élections municipales de Paris, cédant à la demande du Président de la République. Ainsi, elle quitta en pleine crise sanitaire le ministère de la Santé – principalement compétent pour traiter de l’épidémie – afin de mener une campagne électorale. Elle y est sévèrement battue lors du premier tour d’élections, le 15 mars 2020, de sorte que ses chances de gagner au second tour apparaissent quasi-nulles. Au lendemain de cette lourde défaite électorale, elle déclare notamment que la tenue des élections municipales en pleine crise sanitaire était une « mascarade ». Elle avoue qu’elle avait alerté, dès janvier 2020, le président de la République et le Premier ministre sur la gravité de la crise sanitaire qui se profilait à cause de l’épidémie du coronavirus dans d’autres pays. Or, en faisant de telles déclarations, elle contredit ses propos publics, prononcés le 24 janvier, selon lesquels « le risque de propagation du coronavirus dans la population [est] très faible ». L’opinion publique fut alors persuadée que le Gouvernement connaissait, depuis le mois de janvier, les risques graves que faisait encourir cette épidémie qui pouvait arriver en France, et que les précautions nécessaires n’avaient pas été prises.  

Tout de suite après ce scoop journalistique, un avocat déposa une première plainte à la Cour de justice de la République, le 19 mars 2020, au nom d’un collectif de médecins, contre la ministre de la Santé Agnès Buzyn et le Premier ministre Édouard Philippe. Ces médecins reprochaient au Gouvernement français de ne pas avoir agi plus tôt contre l’épidémie et, en outre, d’avoir omis de prendre les bonnes mesures sanitaires (stockage de masques et mise en place de tests systématiques). Depuis lors, les plaintes se sont multipliées, émanant le plus souvent de syndicats d’employés ou de fonctionnaires contre plusieurs autres ministres : les ministres de la Santé, de l’Intérieur, du Travail, de la Justice, ou encore de l’Éducation. D’autres plaintes pénales ont été déposées, devant le juge ordinaire, contre des hauts fonctionnaires, par exemple le Directeur général de la Santé, Jerôme Salomon. Les délits reprochés aux accusés concernent le fait de ne pas avoir (suffisamment) agi : on incrimine leur inaction par le délit d'abstention volontaire de combattre un sinistre (art. 223-7 du Code pénal) ou par celui de mise en danger de la vie d’autrui (art. 223-1 du Code pénal). 

Ce n’était pas la première fois en France que des ministres étaient mis en cause pénalement pour un scandale sanitaire : la ressemblance en effet est frappante avec l’affaire du sang contaminé. On retrouve dans les deux affaires trois ingrédients communs : d’abord une épidémie d’une particulière gravité ; ensuite, la critique récurrente faite aux gouvernants de n’avoir pas su prendre à temps les mesures adéquates pour la prévenir ; enfin, l’incertitude des connaissances scientifiques au moment de décider illustrée par les désaccords entre les scientifiques sur les choix à opérer.  

Cependant, comme le souligne Olivier Beaud, la comparaison avec l’affaire du sang contaminé est largement inopérante sur le plan institutionnel. Alors, la mise en cause des faits est intervenue plusieurs années après leur commission, alors que les ministres concernés n’étaient plus en fonction, rendant impossible l’engagement de leur responsabilité politique devant le Parlement. Cette situation de « responsabilité posthume » avait d’ailleurs conduit à la création de la Cour de justice de la République, juridiction hybride spécialement compétente pour juger les membres du Gouvernement y compris après la fin de leurs fonctions. 

À l’inverse, dans le contexte de la crise du Covid-19, les plaintes pénales ont été déposées pendant le déroulement de la crise, visant pour l’essentiel des ministres encore en exercice. Dès lors, conformément aux principes du régime parlementaire, leur responsabilité politique pouvait encore être engagée devant le Parlement, qui s’est effectivement saisi de la question par des missions d’information puis des commissions d’enquête. Toutefois, ces mécanismes n’ont pas suffi à répondre aux attentes de la société civile, qui a privilégié la voie pénale.  

Le sentiment éprouvé de l’insuffisance des mécanismes de responsabilité politique (ou le désintérêt du peuple à leur encontre) transparaît dans les déclarations des associations qui ont porté ces plaintes. Alors que l’idée de faire pression sur le Gouvernement est bien présente, celles-ci ne se concentrent que sur les formes pénales de la responsabilité individuelle des gouvernants sans jamais mentionner l’hypothèse d’un rôle du Parlement. La pétition en ligne du collectif français de médecins « C19 » affirme vouloir participer « à la dénonciation des mensonges, de l'amateurisme et de la médiocrité de nos dirigeants qui ont conduit à la gestion calamiteuse de cette crise sanitaire et à un scandale d'État ». Créée par l’avocat très politisé et figure du mouvement antivaccin et anti-passe sanitaire, Fabrice Di Vizio, l’Association d'information et de défense de la santé publique et environnementale (ADSPE) vise à fournir des « outils juridiques de la résistance » sous forme de plaintes ou recours préremplis, permettant à chacun d'agir en justice, sans jamais évoquer la possibilité de provoquer les démissions collectives du Gouvernement. Son fondateur, qui ne cache pas ses intentions politiques dans cette démarche, affirme même que « Le but n'est pas tant d'obtenir gain de cause – ça, je ne sais pas. Le but, c'est de faire pression sur le gouvernement. (…) Nous avons la possibilité ni plus ni moins de faire sauter le système de l'intérieur, de venir saturer le système. Il ne faut absolument pas s'en priver ». Ainsi, la pression envers le Gouvernement est censée venir précisément de la multiplication des plaintes, non des commissions d’enquête ou des questions ou motions de censure parlementaires. Éventuellement, en plus de la responsabilité pénale, la responsabilité civile de l’État est recherchée par des demandes d’indemnisation, elles aussi mentionnées par certaines associations comme « Corona victimes », l’Association française des victimes, malades et impactés du coronavirus-Covid-19. Celle-ci se donne comme objectif d’« accompagner tous les citoyens qui veulent faire valoir leurs droits, connaître la vérité sur ce que certains assimilent à un scandale d’État, ou tout simplement se faire un jour indemniser ». Ainsi, « [f]ace à cet État qui n’a pas été à la hauteur, ils sont nombreux à s’interroger : quelle défaillance est acceptable, quelle défaillance ne l’est pas ? Que peut-on faire sur le plan judiciaire, politique, démocratique, organisationnel ? Comment faire pression ? ». Ici à nouveau on retrouve le potentiel de l’engagement de la responsabilité politique, mais le Parlement en tant qu’acteur censé l’activer n’est jamais évoqué. Si la volonté de rechercher un contre-pouvoir s’opposant au Gouvernement semble claire dans ces discours, celui-ci résiderait uniquement dans le pouvoir judiciaire, et jamais dans l’opposition parlementaire, qui pourrait en être le relai le plus naturel. La sidération qu’a pris la classe politique au début de la pandémie, qui se manifeste notamment par l’absence d’opposition au moment de l’adoption des lois sur l’état d’urgence sanitaire, a pu renforcer la méfiance populaire envers la classe politique tout entière et éventuellement expliquer que le peuple-société civile n’ait pas agi en tant que peuple-constitutionnel par l’intermédiaire de ses représentants.  

Tout comme en France, en Italie plusieurs centaines de plaintes ont été déposées auprès des Tribunaux des ministres pour des infractions trouvant leur fondement dans le Code pénal, telles les atteintes à la santé publique par diffusion de l’épidémie et l’homicide involontaire. Premier pays touché par le coronavirus, l’Italie a été soumise à un régime d’état d’urgence national déclaré dès le 31 janvier 2020 et confirmé peu après par un décret-loi n° 6 du 23 février 2020. Ces deux actes juridiques ont eu comme conséquence principale l’attribution de pouvoirs extraordinaires au Président du Conseil des ministres, à l’époque Giuseppe Conte, parmi lesquels figure le pouvoir de prendre des décisions par des actes administratifs unilatéraux appelé « décrets du Président du Conseil des ministres » (désormais DPCM). De fait, l’ensemble normatif composé par les décrets-lois et les DPCM a été l’instrument principal de prise de décision tout au long de la pandémie, provoquant des critiques doctrinales – comparables aux critiques françaises des régimes d’état d’urgence – à l’encontre de la marginalisation du pouvoir législatif en période de crise. C’est pourquoi les plaintes pénales ont généralement été déposées contre le Président du Conseil des ministres (et le ministre de la Santé). Certaines ont été d’emblée classées sans suite à la suite de la demande du bureau du Procureur de Rome en considération de l’absence des fondements des accusations. D’autres ont néanmoins prospéré donnant lieu à des suites judiciaires notamment dans les Tribunaux des ministres de Brescia et de Rome, le premier en raison de la compétence territoriale dans l’un des lieux où la crise sanitaire a été la plus grave, la Lombardie. Dans une plainte en particulier le Président du Conseil est mis en cause pour ne pas avoir déclaré la zone de Bergame, la première à avoir été touchée par le coronavirus, « zone rouge » avec confinement strict, dans les tout premiers jours de la diffusion du virus. L’ancien chef du Gouvernement a notamment été accusé de ne pas avoir suivi l’avis du comité scientifique du 3 mars 2020 suggérant de fermer en priorité certaines communes particulièrement touchées. Il a répondu à ces accusations en opposant la responsabilité politique à la mise en cause pénale, et a affirmé vouloir assumer la responsabilité politique de ses décisions « en premier lieu ». On voit ici d’emblée une certaine confusion entre la nature pénale des plaintes et la nature politique des premières réponses données par les membres du Gouvernement. Malgré les souhaits exprimés par Conte, le peuple italien n’a pas plus qu’en France invoqué l’utilisation, par le Parlement, des moyens de contrôle politiques à leur disposition afin de demander des comptes aux membres du Gouvernement. Comment expliquer ce manque d’intérêt, sinon par un manque d’effectivité de la responsabilité politique dans les deux régimes constitutionnels ? 

II. L’insuffisance de la responsabilité politique en temps de crise sanitaire 

La relation entre criminalisation de l’action des gouvernants et insuffisance des mécanismes de responsabilité politique peut être questionnée, notamment dans les contextes de crise : s’agit-il d’une simple coïncidence de phénomènes qui ont des racines différentes, ou y-a-t-il un rapport de causalité entre les deux ? Sans prétendre trancher définitivement ce débat – d'autant que l'approche juridique se distingue ici de celle du sociologue, qui pourrait par des enquêtes répondre à la question de la perception sociale de ces mécanismes –, de nombreux indices convergent vers une même conclusion : c'est au moins en partie parce que la responsabilité politique s'est révélée inadaptée aux exigences de reddition de comptes, singulièrement en période de crise, que les sociétés française et italienne ont vu croître la demande pénale. En ce sens, l’émergence, pendant la crise sanitaire, de la responsabilité pénale des ministres tient au grippage de la responsabilité politique. Celui-ci se manifeste notamment par l’atrophie chronique du contrôle parlementaire de l’action du Gouvernement, qui constitue un trait structurel du fonctionnement institutionnel, notamment français. Or contrôler signifie, à la fois, vérifier que l’action du Gouvernement demeure conforme à l’intérêt général tel qu’il est conçu par la majorité parlementaire, et orienter, par l’intervention des assemblées, les décisions de l’exécutif. Lorsque cette fonction de contrôle s’affaiblit, se développent alors des formes concurrentes d’imputabilité ministérielle, extérieures aux enceintes parlementaires, au premier rang desquelles figure la mise en cause de la responsabilité pénale des ministres.  

De fait, l’un des ressorts – certes le plus extrême – de la responsabilité politique qui est la motion de censure a largement été absente du débat sur la gestion de la pandémie. Les autres mécanismes existants, par exemple les commissions d’enquête parlementaires ou les missions d’information, même lorsqu’elles ont été organisées, n’ont pas semble-t-il suffit à pallier ces insuffisances. La responsabilité politique, qui demeure la voie traditionnelle pour forcer les gouvernants à rendre compte de leurs actions, est donc délaissée. Quatre raisons peuvent être identifiées pour expliquer ce phénomène, en France comme en Italie : des raisons structurelles (A), contextuelles (B), causales (C), et temporelles (D).  

A. Raisons structurelles : le régime politique 

Les régimes parlementaires français et italien ne reposent pas sur un usage régulier de la motion de censure, qui demeure rare ; la pratique observée durant la crise sanitaire s’inscrit dans cette continuité. 

En France, les mécanismes classiques de responsabilité politique prévus par l’article 49 de la Constitution sont restés largement inemployés, alors même qu’ils offrent, en théorie, trois voies distinctes d’engagement de la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale : la « question de confiance » (art. 49, al. 1), l’engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d’un texte (art. 49, al. 3) et la motion de censure à l’initiative des députés (art. 49, al. 2), dont l’adoption emporte la démission du Gouvernement (art. 50). Aucune de ces procédures n’a été activée pendant la crise, étant donné que le Gouvernement n’a pas eu à recourir à l’article 49, alinéa 3, sur la loi instaurant l’étage d’urgence sanitaire, à propos de laquelle l’opposition aurait pu déposer une motion de censure. La loi a été en effet approuvée avec un certain consensus, dans un contexte politique où l’argument de l’unité nationale a pu dissuader l’opposition de freiner son adoption. En pratique, le seul dispositif mobilisé de façon structurante a été l’article 50-1 de la Constitution (déclaration suivie d’un débat, éventuellement d’un vote sans engagement de responsabilité), utilisé notamment par le Premier ministre devant l’Assemblée nationale après les annonces de reconfinement (29 octobre 2020) puis de déconfinement (1^er avril 2021) ; et devant le Sénat (4 mai 2020). En revanche, l’usage de la motion de censure a été observé principalement en réaction à des séquences parlementaires marquées par le recours à l’article 49 alinéa 3 de la Constitution pour la réforme des retraites davantage qu’en tant que mise en cause directe de la gestion de la pandémie. 

De plus, sous la V^e République française, la faiblesse du contrôle parlementaire s’explique, en plus des instruments classiques du parlementarisme rationalisé, par une culture politique marquée par la subordination excessive de la majorité parlementaire aux organes de l’exécutif, subordination qui inhibe l’exercice autonome de la fonction de contrôle. Cette tendance a été particulièrement visible durant le premier quinquennat d’Emmanuel Macron. Plusieurs éléments de contexte ont contribué à accentuer le phénomène. D’une part, la relation entre le parti présidentiel et son chef s’est trouvée inversée : alors que, dans les configurations plus classiques, le parti précède et porte son candidat, La République en marche est apparue en 2017 comme une formation largement créée par et pour le futur Président. Une telle configuration ne favorise guère l’autonomie politique de la majorité à l’égard de l’exécutif. D’autre part, le renouvellement sociologique profond du personnel parlementaire en 2017 – députés plus jeunes, moins expérimentés, souvent dépourvus d’ancrage local solide – a renforcé les logiques de discipline de la majorité, peu propices à l’exercice d’un contrôle exigeant. La crise sanitaire a encore aggravé cette situation, avec une prise en main de la situation par le chef de l’État, politiquement irresponsable, dont émanaient la plupart des décisions, entérinées ensuite par le Gouvernement. 

En Italie, où les deux chambres peuvent engager la responsabilité du Gouvernement, les crises politiques sont rarement le résultat de motions de censure adoptées par le Parlement : elles se déroulent souvent en dehors du cadre parlementaire. Le Gouvernement de Giuseppe Conte a bien été confronté, en janvier 2021, à une mise à l’épreuve parlementaire de sa majorité, dans le contexte d’une crise ouverte au sein de la coalition : après les débats, il a obtenu la confiance des deux Chambres avec des marges étroites, le 18 janvier 2021 à la Chambre des députés (321 voix pour, 259 contre, 27 abstentions), puis au Sénat le 19 janvier 2021 (156 pour, 140 contre, 16 abstentions). Pour autant, une crise politique s’en est suivi, même sans renversement formel du Gouvernement au moyen d’un vote parlementaire négatif : quelques jours plus tard, le 26 janvier 2021, le président du Conseil des Ministres a présenté sa démission au Président de la République, ouvrant une phase de consultations et aboutissant, début février, à la désignation de Mario Draghi pour former un nouveau Gouvernement d’unité nationale. Il est difficile de lire cette séquence comme l’activation « classique » d’un mécanisme de responsabilité politique sanctionné par le Parlement en raison de la gestion de la pandémie ; elle s’apparente plutôt à la fin d’une coalition déjà fragilisée, dont les tensions préexistaient, et que la gestion de la pandémie n’a fait qu’exacerber. 

B. Raisons contextuelles : la centralisation du pouvoir exécutif et la logique de non-entrave 

Pendant une crise majeure comme celle-ci, la tentation peut être grande de ne pas remettre en cause le Gouvernement, pour éviter de semer la discorde et disperser les énergies nécessaires à la survie du pays. Début avril 2020, le président de l’Assemblée nationale française invitait les députés à ne pas « entraver l’action de l’exécutif en ne surmobilisant pas […] les membres du Gouvernement dont les jours comme les nuits sont tournés vers une lutte acharnée contre le virus ». L’exécutif a alors abondamment mobilisé la rhétorique de l’urgence et de la guerre contre le virus, en opposant systématiquement le temps de la décision gouvernementale (rapide, de l’action) à celui du contrôle parlementaire (lent, de réaction). Le ministre de la Santé n'a pas hésité à opposer, à plusieurs reprises, l'impératif de « sauver des vies » aux critiques et aux sollicitations parlementaires, suggérant ainsi, en creux, que le contrôle exercé par les assemblées constituait une forme d'obstacle à l'action gouvernementale. Dans ce contexte, les députés, en particulier, ont souvent consenti à leur propre effacement, renonçant à exercer pleinement les prérogatives de contrôle dont ils disposaient, du moins pendant la première phase de la pandémie. Le Sénat a pour sa part émis un vote négatif après la déclaration du Premier ministre du 4 mai 2020, mais étant donné le caractère inégalitaire du bicaméralisme français, cela n’a pas eu d’effets notables. D’une manière générale, en temps de crise, l’exécutif prend le pas sur les autres pouvoirs, et les régimes d’urgence donnent une plus grande latitude aux décisions gouvernementales, ce qui peut, de facto, diminuer les chances de l’engagement de la responsabilité politique du Gouvernement. 

Enfin, le contrôle parlementaire s’exerçant aussi par l’activité législative, celle-ci a elle-même été entravée. L’accélération du temps normatif sous l’effet de l’urgence a réduit les possibilités d’examen approfondi des textes. Surtout, le déplacement du lieu de fabrication de la loi vers l’exécutif s’est accentué à travers le recours massif aux ordonnances de l’article 38 de la Constitution. Or la ratification des ordonnances constitue elle-même un instrument de contrôle, auquel les parlementaires sont attachés dans la mesure où elle leur permet fréquemment de corriger le texte gouvernemental et, ce faisant, d’orienter la politique menée. Sous le premier quinquennat d’Emmanuel Macron, la chute du nombre de ratifications a considérablement affaibli cette fonction : alors que quatre ordonnances sur cinq étaient ratifiées sous le quinquennat de François Hollande, cette proportion est tombée à une sur cinq ensuite. Si l’on ajoute que, sur l’ensemble du premier quinquennat Macron, les ordonnances ont représenté plus d’un texte sur deux intervenant dans le domaine de la loi, on mesure l’ampleur du dessaisissement parlementaire sur des questions souvent majeures. 

L'Italie illustre également de manière particulièrement nette le phénomène de captation de la fonction législative par l'exécutif en période de crise. Le recours aux décrets-lois pendant la pandémie s'est inscrit dans une tendance longue et continue : on en dénombre 118 au cours de la XVI^e législature (2008-2013), 100 au cours de la XVII^e (2013-2018) et 146 au cours de la XVIII^e (2018-2022), la XIX^e législature (2022-2027) confirmant cette orientation avec 124 décrets-lois adoptés depuis la fin de l'année 2022. Plus significative encore est la progression du poids des lois de conversion dans la production législative globale – 27,11 %, puis 21,90 %, puis 33 % sur les trois dernières législatures –, signe que le Parlement consacre une part croissante de son activité normative non à légiférer de sa propre initiative, mais à valider des textes déjà produits par le Gouvernement. Ce glissement structurel réduit d'autant le contrôle parlementaire : le débat législatif, qui constitue l'un des vecteurs essentiels de ce contrôle, se trouve en effet cantonné à l'examen de normes déjà en vigueur, dans des délais contraints et selon un agenda imposé par l'exécutif. La crise pandémique a amplifié cette dynamique, le Gouvernement ayant fait le choix d'y répondre par une cascade de DPCM adossés à des décrets-lois, au motif de la nécessaire agilité normative qu'imposait l'évolution rapide de la situation sanitaire. Si la Cour constitutionnelle a écarté tout grief d'inconstitutionnalité en relevant que les DPCM se bornaient à mettre en œuvre les règles fixées par les décrets-lois eux-mêmes, dans le respect du principe de légalité, cette pratique n'en révèle pas moins une tendance de fond dont les racines plongent dans l'histoire républicaine italienne. Ces différents éléments révèlent que la confiance politique de la majorité parlementaire à l’égard du Gouvernement n’a pas été réellement mise à l’épreuve pendant la crise sanitaire, alors même que le contexte exceptionnel, le renforcement des pouvoirs exécutifs et les restrictions considérables apportées aux droits et libertés auraient dû conduire à un contrôle accru.  

C. Raisons causales : le rôle des experts dans la prise de décision 

Une autre explication de ces défaillances de la responsabilité politique réside dans la multiplication des instances d’expertise durant la crise, comme le Conseil de défense sanitaire en France et le Comité technico-scientifique en Italie. Une partie des décisions a été déplacée vers ces instances, dont les réunions se tenaient à huis clos et dont les travaux étaient couverts par le secret, notamment pour le cas de la France où les travaux du Conseil ont été classé secret-défense pour une durée de cinquante ans. Bien que ces conseils n’aient pas eu formellement de pouvoirs décisionnels délégués, ils ont joué un rôle central dans la gestion de la crise en fournissant des informations et des recommandations qui ont largement influencé les décisions politiques. Cela dilue la responsabilité politique car les décisions sont prises en concertation avec des experts et sur la base de leurs avis, et non exclusivement par les gouvernants. Dès lors, en cas de mise en cause, la prise en compte de l’influence de l’expertise sur la décision publique pourrait atténuer la responsabilité politique des décideurs. En France, des experts ont même été sollicités pour des activités de contrôle qui auraient dû normalement revenir au Parlement, à travers la création par le Président de la République d’une « Mission d’évaluation de l’exécutif sur la gestion de la crise due au Covid-19 » présidée par un Professeur suisse, infectiologue. Celle-ci a ultérieurement concurrencé le Parlement dans une activité de contrôle qui lui appartient en vertu de l’article 24 de la Constitution.  

D. Raisons temporelles : la lenteur et la complexité du contrôle parlementaire 

Les velléités de contrôle parlementaire se sont principalement exprimées, en France comme en Italie, par la voie des commissions d'enquête et des missions d'information, plutôt que par le recours à des motions de censure. Ce choix n'est pas anodin : ces instruments, s'ils permettent une évaluation approfondie de l'action gouvernementale, se caractérisent par leur lenteur inhérente. Leurs conclusions arrivent souvent bien après les événements qu'elles examinent, nourrissant un sentiment d'impunité et affaiblissant la portée politique des responsabilités établies. La technicité des rapports qui en résultent ne facilite pas davantage une lecture immédiate et claire des défaillances constatées, ce qui contribue à faire apparaître la responsabilité politique comme un instrument inadapté aux exigences de justice propres aux périodes de crise. 

À cet égard, les expériences française et italienne présentent des différences notables, tant sur le plan formel que sur celui de leur effectivité. En France, la durée des commissions d'enquête est strictement limitée à six mois, tandis qu'en Italie elle est déterminée par la résolution ou la loi instituant la commission, dans la seule limite de la législature, soit potentiellement cinq ans.  

Sur le fond, les trajectoires des deux pays divergent sensiblement pendant la crise sanitaire. En France, dès le 17 mars 2020, avant même la promulgation de la loi instituant l'état d'urgence sanitaire, la Conférence des présidents de l'Assemblée nationale décida de créer une mission d'information sur la gestion et les conséquences de l'épidémie de Covid-19, mission ensuite dotée de pouvoirs d'enquête. Le Sénat suivit une démarche comparable, en créant une mission de contrôle dédiée au sein de sa commission des lois. Cette réactivité demeure rare en Europe, seuls quelques États – la Belgique et la Suède notamment – ont adopté une approche similaire. Alors même que le pouvoir législatif du Parlement se trouvait fortement restreint par les circonstances, celui-ci chercha ainsi à compenser cette limitation en déployant pleinement sa fonction constitutionnelle de contrôle. Les travaux des deux chambres se déroulèrent dans l'ensemble dans un climat relativement apaisé, sans chercher à organiser un procès politique, mais bien à évaluer les moyens mis en œuvre et à tirer des enseignements pour l'avenir. 

Pour autant, ces mécanismes de contrôle parlementaire n'ont pas été perçus par la société civile comme un substitut adapté à la mise en jeu de la responsabilité pénale et individuelle des ministres. Ils sont en effet rarement mentionnés de manière spontanée par les acteurs concernés, et lorsque la question leur est directement posée, ceux-ci tendent à écarter ces expériences comme secondaires, voire sans pertinence au regard des attentes de justice qu'ils portent. Ce constat illustre la distance qui peut exister entre les instruments institutionnels de contrôle, conçus dans une logique collective et rétrospective, et les exigences de responsabilité individuelle et immédiate que formulent les victimes et leurs représentants.  

L'expérience italienne des commissions d’enquête se présente de manière sensiblement différente de celle française, amplifiant encore plus le sentiment d’inutilité et de retard des mécanismes de contrôle politique. La commission d'enquête parlementaire sur la gestion de l'urgence sanitaire n'a été créée que quatre ans après le début de la pandémie, entamant ses travaux à la mi-septembre 2024, alors que les principales affaires pénales relatives à la gestion de la crise avaient déjà été classées sans suite. Dès sa constitution, la commission fut marquée par une forte polarisation politique : à la suite de la nomination d'un président et d'un vice-président issus de Fratelli d'Italia (parti d’extrême droite, ayant été au gouvernement au moment de la création de la commission, mais se situant dans l’opposition pendant la pandémie), les partis d'opposition décidèrent de boycotter ses travaux, à l'exception du Mouvement 5 étoiles, représenté notamment par Giuseppe Conte, ancien président du Conseil au moment de la pandémie et désormais député. Dans ces conditions, la commission a semblé répondre moins à une logique de contrôle impartial de l'action publique qu'à une stratégie de confrontation politique, ses travaux étant toujours en cours au moment de la rédaction du présent article en septembre 2026. 

L’instrument du droit de pétition, dont les modalités ont été récemment renouvelées en France à la fois devant l’Assemblée nationale et devant le Sénat, a également montré de fortes limites. La preuve en est le faible nombre de pétitions concernant la pandémie et l’étonnante absence de succès de la tentative adressée à l’Assemblée nationale de faire reconnaître un « Hommage national aux victimes du COVID19 : Malades, Covid Longs, Pims, Soignants, Endeuillés », classée par la commission faute d’avoir obtenu un nombre suffisant de signatures (seulement 65 sur 10.000 !). En Italie, le droit de pétition au Parlement est même un droit constitutionnellement garanti, mais faute de règles procédurales claires sur leur traitement par les commissions parlementaires (seuil de signatures requises, obligation d’examiner la pétition, délais d’examen, etc.), celui-ci n’est pas perçu comme une voie de recours efficace pour engager la responsabilité des décideurs publics. Cela n’a toutefois pas empêché certains citoyens de recourir à ce canal pour s’adresser à leurs représentants. Au cours de la XVIII^e législature (2018-2022), sur les 1003 pétitions adressées au Parlement italien, 60 portaient sur la pandémie de Covid-19. Elles exprimaient des demandes très diverses, allant du renforcement des mesures sanitaires à l’opposition aux obligations vaccinales, jusqu’à la création d’une commission d’enquête parlementaire sur de supposés liens entre immigration et diffusion du virus. Néanmoins, en l’absence de toute perception d’efficacité de cet instrument et de visibilité sur le traitement des pétitions par les commissions saisies, il n’est guère surprenant que ces initiatives aient rencontré un écho médiatique limité et n’aient pas été mobilisées dans les argumentaires des associations de victimes. À l’inverse, en France, l’absence quasi-totale de recours à cet outil apparaît d’autant plus remarquable que des formes similaires de mobilisation ont connu un succès significatif : une pétition en ligne de soutien aux plaintes pénales dirigées contre des membres du gouvernement a ainsi recueilli plus de 200 000 signatures en quelques jours. 

En résumé, face à l’insuffisance des mécanismes de responsabilité politique pour différentes raisons, les groupes d’intérêts – prétendant représenter l’intérêt public – se tournent naturellement vers la responsabilité pénale. Ce phénomène met en lumière les failles du système politique, mais aussi les limites de l’action publique en période de crise. C’est un paradoxe : là où la responsabilité politique devrait jouer pleinement son rôle, c’est la responsabilité pénale qui semble offrir une réponse plus immédiate et plus concrète, tout en déjouant la responsabilité politique par un effet de substitution. 

L’étude attentive des discours des plaignants permet de reconstruire les motivations du recours au pénal.  

III. Le recours au pénal : une reconstruction discursive des motivations du peuple-société civile 

Même s’ils existent des raisons objectives de l’insuffisance de la responsabilité politique en période de crise sanitaire, il apparaît que le déplacement vers le pénal ne saurait être imputé aux seules institutions : il procède largement, sinon principalement, d’initiatives issues de la société civile. La multiplication des plaintes a ainsi joué un rôle déterminant dans la judiciarisation de l’action gouvernementale devant le juge pénal ministériel. Si ce phénomène appelle des éclairages sociologiques, le juriste peut en proposer une lecture propre en reconstruisant les discours, à travers les prises de position et les argumentaires des associations et groupes d’intérêts mobilisés en France et en Italie. Cette approche permet d’identifier les ressorts du recours au pénal et d’en comparer les logiques.  

De cette analyse émergent quatre tendances principales : une recherche de justice pour les victimes et une quête de vérité, souvent accompagnée de la dénonciation d’un « mensonge d’État » minimisant la pandémie (A) ; l’accusation d’insuffisance d’actions étatiques pour limiter l’impact de la pandémie (B) ; la portée symbolique des éventuelles condamnations des ministres et les attentes envers celles-ci (C) ; et l’exigence d’une meilleure préparation de l’État en vue de futures pandémies (D). 

A. La recherche de justice et de vérité 

En Italie, de nombreuses associations de familles de victimes se sont constituées, dans les régions les plus touchées et dans la province de Bergame en particulier, afin de centraliser les plaintes et rendre plus visibles les démarches de recherche de responsabilité pour les nombreux décès, notamment en EHPAD. Les objectifs décrits sont notamment la réponse au besoin de justice pour les proches des victimes du virus, et le dévoilement des fautes et manquements des gouvernants. Ainsi, l’association de victimes des villes de Bergame et Brescia « Nous dénoncerons », dont le slogan est « Vérité et justice pour les victimes de Covid-19 » explique sa démarche ainsi :  

Nous demandons justice pour les habitants de Bergame et de Brescia, et pas seulement pour eux. Et par justice, nous entendons faire toute la lumière, point par point, sur la gestion de l’urgence sanitaire, afin de comprendre qui a commis des erreurs et de quelle manière. Les provinces de Brescia et Bergame ont enregistré plus de décès dus au coronavirus que certains États entiers. Nous ne pouvons pas faire comme si rien ne s’était passé et simplement détourner le regard. La vie continue, mais nous avons le devoir d’apporter à nos pères, nos mères et nos familles la justice qu’ils méritent après une vie honnête et de sacrifices. Malgré la légèreté avec laquelle l’ensemble de la classe politique a traité nos communautés, nous irons jusqu’au bout de cette affaire.  

La demande de justice s’accompagne de celle de recherche de la vérité sur la gestion de la crise sanitaire par les gouvernements parmi les raisons qui motivent les familles des victimes dans leurs démarches judiciaires. Selon une autre association : 

Depuis toujours, ce qui caractérise notre action, c’est la quête de vérité et de justice concernant la gestion de la pandémie de Covid-19, qui a coûté la vie à des milliers de personnes en Italie. Depuis 2020, plusieurs de nos membres ont contribué aux procédures judiciaires ouvertes en Italie afin d’enquêter précisément sur la gestion de la pandémie et sur les responsabilités institutionnelles.  

Une personne interviewée s’exprime ainsi au sujet de la recherche de vérité :  

Les actions judiciaires, […], se poursuivent, même si le pouvoir politique veut nous faire taire, et le désir de vérité se renforce de plus en plus. Nous avons confiance dans l’autorité judiciaire et nous espérons obtenir ces réponses qui nous sont encore refusées. 

L’Association italienne des victimes de l’urgence Covid-19 (AIVEC) met en cause la responsabilité des membres du gouvernement, en recourant à des termes particulièrement accusateurs tels que « omissions » et « négligence », pour dénoncer l’incapacité des autorités à protéger la population contre le virus. Dans les mots du président de l’association :  

Ayant survécu à l’infection par la Covid-19 sous l’une de ses formes cliniques les plus graves, j’ai estimé qu’il était de mon devoir de consacrer mon énergie à la défense de ceux qui, comme moi, ont injustement contracté le virus, ainsi que de ceux qui n’ont pas survécu en raison de la négligence et de l’incompétence des autorités institutionnelles. […] L’objectif de l’Association, […] repose sur la volonté d’établir toutes les responsabilités et omissions des institutions de l’État, qui, par une négligence coupable, ont tardé à adopter les mesures appropriées de contrôle et de limitation de la contagion. Une erreur similaire avait déjà été commise en 1918 lors de l’épidémie de grippe dite “espagnole”, l’État répétant aujourd’hui le même manquement en ne protégeant pas la santé publique. Il est nécessaire d’identifier les responsabilités de ceux qui, par négligence, ont contribué à l’instauration de la pandémie.  

Comme en France, l’indemnisation civile fait également partie des objectifs poursuivis : le même communiqué du président de l’AIVEC affirme ainsi que « Toute personne ayant perdu un proche ou ayant été atteinte par la Covid-19 a droit à une indemnisation ». 

La recherche de vérité se forme dans la continuation directe des accusations de mensonge adressées aux ministres. En France notamment, les 600 soignants réunis au sein du collectif C19 ont dénoncé un « mensonge d’État » imputé à l’ancienne ministre de la Santé Agnès Buzyn et au Premier ministre Édouard Philippe dans la gestion de l’épidémie. Dans un premier temps, l’allégation de mensonge constitue ainsi le cœur des plaintes pénales déposées. Pour ces médecins,  

le gouvernement était au courant des dangers liés à l'épidémie mais n'a pas agi suffisamment tôt ni pris les bonnes mesures, notamment le stockage de masques et la mise en place de tests systématiques, qui aurait permis d'isoler les “porteurs sains” capable de contaminer plusieurs personnes. Début mars, par l'usage d'un 49 al.3 au sortir d'un conseil ministériel prétendument consacré à la gestion de la pandémie imminente du coronavirus, nos dirigeants politiques ont révélé le danger qui émane de leurs décisions dans les moments capitaux et leur incapacité à en percevoir l'urgence.  

Interviewé dans le cadre de cet article, un soignant nous a communiqué un rapport fourni dans le cadre de son audition par la Cour de justice de la République au sujet de l’une des plaintes qu’il a déposé. Le thème du mensonge des ministres et notamment de l’ancienne ministre de la Santé s’y trouve à nouveau, lorsque le soignant indique : 

Au-delà de cette plainte, j’affirme, clairement, sans agressivité, que les déclarations de Madame Agnès Buzyn, de Monsieur Jerôme Salomon, Directeur général de la santé, et de Monsieur Édouard Philippe, sont mensongères car toutes les autorités sanitaires françaises, européennes et mondiales reconnaissent l’utilisé des masques de protection face à une pandémie virale ainsi que le ministère de la Santé … autorité française ! […] Par ailleurs, il est important de noter que le Ministre actuel de la santé, Monsieur Olivier Veran et le Premier Ministre Monsieur Jean Castex, insistent sur l’importance absolue du port du masque dans la population générale face à une menace virale donc ils condamnent de ce fait les propos de leurs prédécesseurs. De facto, lesquels sont dans le vrai ? Il existe forcément des coupables ou au moins des personnes qui ont menti en termes de message et de décisions  !  

Dans ces critiques, les connaissances médicales des plaignants membres du personnel soignant sont mobilisées en opposition à des déclarations politiques perçues comme incohérentes, voire mensongères ; en France, cette catégorie socio-professionnelle a d’ailleurs été la première à se mobiliser et à dénoncer les actions du Gouvernement :  

Ce n’était pas un coup politique que je voulais faire. C’était juste : attention, vous ne pouvez pas me dire, à moi, médecin, que le masque ne sert à rien. Quand on va dans un hôpital, on vous demande de mettre des surchaussures et des masques. Et ça vient du ministre. Le ministre, quoi. Là, vous vous dites : ce n’est pas possible de nous prendre pour des idiots comme ça. Voilà. Et pendant ce temps-là, il y a des gens qui sont morts. 

B. La dénonciation de l’insuffisance de l’action étatique 

Un deuxième point commun aux discours analysés est l’absence ou l’insuffisance de l’action étatique et du soutien des autorités à la fois au personnel soignant et aux institutions locales, dans le cadre par exemple de la décision de maintien du second tour des élections municipales de mars 2020. Une personne interviewée en France affirme, au sujet des trois premiers mois de la pandémie entre le 23 février (déclenchement du stade 1) et le 14 mars (déclenchement du stade 3 correspondant à une circulation active du virus sur le territoire) : 

Il n’y a eu alors aucune dotation matérielle de l’État pour nous protéger, nous, soignants, face aux patients que nous prenions en charge en ville. Il n’y a eu aucune politique de protection indiquant la nécessité du port du masque pour la population générale face à ce virus. […] Alors devant ce silence de nos autorités sanitaires, nous nous sommes débrouillés seuls.  

En faisant le lien entre « un message clair datant de 2009 toujours présent sur le site du Ministère de la Santé indique l’utilité majeure du port du masque en tant que protection contre les maladies transmises par voies aériennes » et « les déclarations d’Agnès Buzyn, Ministre de la Santé, Jérôme Salomon, Directeur général de la santé et Édouard Philippe, Premier ministre, datant respectivement des 26 janvier, 26 février et 13 mars traitant de l’inutilité du port du masque en population générale pour se protéger de la Covid-19 », le même plaignant affirme :  

Ces trois points reliés entre eux montrent clairement la culpabilité de ces déclarations et la non-protection des citoyens quand ceux qui avaient ce pouvoir ne l’ont pas exercé ! […] L’État n’a apporté aucune aide matérielle ou financière aux villes pour la préparation de cette élection en termes de protection sanitaire face à ce virus […] Suite à cette journée du 15 mars, de la tenue des bureaux de vote, 4 personnes ont présenté des symptômes et 2 en sont décédées. Leur seul point commun est d’avoir été présents le jour de cette élection.  

Une plainte déposée par des familles de victimes de la pandémie, rendue publique et soutenue par l’association « Corona victimes », évoque également le délaissement par des autorités publiques, notamment hospitalières, de personnes particulièrement vulnérables, affirmant que : 

Nombre de personnes vulnérables, en raison de leur âge, leur isolement ou leur handicap, n’ont pas eu accès à des soins adaptés. Cette situation a entrainé de multiples décès laissant les familles des victimes seules face à leurs interrogations. C’est ce désarroi qu’ont dû affronter les familles de (partie anonymisée), tous décédés sans avoir accès aux soins qui auraient pu les sauver. 

Puis, plus loin et dans le même sens :  

Malgré cette situation, le gouvernement français n’a pris aucune mesure pour anticiper ou prévenir une éventuelle épidémie sur le territoire national. […] N’ayant pris aucune mesure de prévention, la France a été confrontée à partir de la fin février à une croissance exponentielle du nombre de malades.  

Dans cette plainte, est souligné le caractère inadapté de la politique mise en place par le ministère de la Santé et adressée aux hôpitaux afin qu’un tri soit effectué pour les hospitalisations et que soit privilégié le soin à domicile. Dans la plainte, ce tri a été considéré comme ayant provoqué le décès de : 

13 victimes qui se trouvaient dans l’incapacité d’être soignées à leur domicile – soit en raison de leur âge, soit en raison de leur condition physique ou psychique. […] Un accès à des soins adaptés leur a été refusé anéantissant toute chance de survie. […] En conséquence, il apparaît qu’un tri a été effectué dont l’issue funeste ne pouvait être ignorée.  

En Italie, une position similaire est adoptée à l’encontre de la lenteur de la prise en charge dans les hôpitaux publics ayant eu comme conséquences de nombreux décès. C’est le cas d’une action pénale au niveau régional au Molise. 

La dénonciation de l’absence de mesure suffisantes pour une protection effective de la population du virus est un motif fréquemment invoqué pour le dépôt de plainte, comme le montre la déclaration de l’avocat Fabrice Di Vizio :  

le comble, c’est la capitulation du gouvernement qui délègue la responsabilité de gestion de la crise aux préfets de départements, au risque d’une confusion majeure. Les victimes, pour certaines traumatisées par les événements, souhaitent que toutes les mesures nécessaires et proportionnées soient prises pour combattre la pandémie, de façon à permettre à la population de les observer sur du long terme. Tous les chercheurs s’accordent en effet pour dire qu’il faut réapprendre à vivre avec le virus : oui, mais pas au détriment de la santé de la population ! Les victimes du coronavirus, ces personnes qui ont perdu des proches ou ont été malades pendant la pandémie, ne veulent plus regarder comment l’État expose des millions de citoyens au covid-19, sans aucune cohérence de leurs actes, sans observer eux-mêmes les gestes barrière […] Les débats télévisés où personne ne porte le masque, les injonctions à se responsabiliser venant d’un gouvernement qui fuit toute responsabilité, leur sont insupportables. Les victimes du covid-19 en souffrent, et veulent que cela cesse. Que le gouvernement agisse et protège enfin sa population. Qu’il prenne l’exemple sur ses voisins européens. Qu’il se responsabilise, lui ! 

Une défaillance de l’État employeur est également au cœur de déclaration d’un syndicat de magistrats, « Unité Magistrats FO », qui a également déposé une plainte et a dénoncé l’impréparation du ministère de tutelle : 

La ministre de la Justice après avoir refusé, dans un premier temps, catégoriquement de fournir aux magistrats les masques nécessaires à leur sécurité envisage désormais de les en doter mais à une date indéterminée, et dans une quantité inconnue. Seuls les gels hydroalcooliques devraient être prochainement à disposition en juridiction. Si nous ne pouvons que nous réjouir d’avoir été entendus, au moins en partie, nous mesurons le caractère insuffisant de ces fournitures. Chacun sait que le toucher n’est pas la première source de contamination. Le niveau d’exposition des magistrats qui assurent l’exécution des PCA demeure ainsi extrêmement élevé.  

Le syndicat a également entendu rappeler au ministère de la Justice : 

ses obligations, en sa qualité d’employeur, à l’égard de ses agents. À ce titre, il se doit non seulement d’assurer leur sécurité au travail mais aussi d’engager toutes les actions de prévention nécessaires. C’est dans cette dernière catégorie qu’entrent les actions de dépistages de la Covid-19 réclamées, à maintes reprises, par Unité Magistrats à l’égard des personnels en activité et auxquelles la ministre de la Justice oppose une simple fin de non-recevoir. L’augmentation exponentielle du nombre de fonctionnaires contaminés au ministère de la Justice qui est passé en une semaine de 1 250 à 1 821, démontre l’inefficacité du dispositif de protection ministériel. 

C. L’attente d’une reconnaissance symbolique de la responsabilité 

En troisième lieu, s’ajoute à ces demandes du peuple-société civile une appréciation sur ce qui est attendu en termes de conséquences juridiques : même si les infractions pénales identifiées peuvent prévoir des peines assez lourdes, tel n’est pas toujours l’objectif des associations qui attendent surtout une reconnaissance symbolique de la responsabilité des gouvernants. Ainsi, dans un cas en France, un plaignant affirme :  

l’objet de ma plainte n’est pas de mettre en prison tel ou tel ministre, ni de les condamner à une amende. Je demande qu’ils reconnaissent leurs erreurs en termes de décisions, d’actions et de messages. Qu’ils reconnaissent qu’ils se sont trompés.  

Et pourtant, on est à six ans de ça, il n’y a pas de coupable. Ce qui m’effraie un peu, c’est qu’à la limite, je ne voulais pas qu’ils aillent en prison, mais qu’on reconnaisse la culpabilité. Voilà. 

Dans le même sens, en Italie, on retrouve la volonté d’exiger des excuses des gouvernants auprès des victimes, pour les éventuelles erreurs commises :  

Nous attendons que ceux qui ont commis des erreurs en assument les conséquences et présentent également des excuses à nous tous, familles des victimes. Cela ne nous rendra pas nos proches, mais cela rendra peut-être un peu de dignité à tous ces corps entassés qui n’ont même pas eu la dignité d’une sépulture. 

La reconnaissance de responsabilité pénale peut être symbolique, mais elle semble nécessaire pour que la vérité soit établie :  

Du point de vue des parties, ce qui compte, c’est que la vérité soit officiellement établie. Il est clair que, si la vérité implique aussi des responsabilités pénales, il est juste qu’il y ait une décision qui établisse une responsabilité pénale, avec toute condamnation éventuelle qui peut en découler, même symbolique. Mais il faut qu’elle existe, parce qu’il est juste que ceux qui ont commis des fautes assument leurs responsabilités. 

D. L’exigence d’une meilleure préparation de l’État face aux crises sanitaires futures 

Enfin, il est intéressant de remarquer que l’admission de culpabilité de la part des membres du gouvernement ou leur condamnation par les tribunaux est explicitement liée à l’évolution de pratiques et règles qui permettraient d’être plus préparés à une éventuelle future pandémie :  

Qu’ils reconnaissent qu’ils se sont trompés. Car si nous n’obtenons pas cela, nous aurons du mal à nous protéger et nous organiser lors de futures pandémies. On ne peut construire un présent et un avenir sans reconnaitre les erreurs passées.  

Aussi, dans le même sens, un membre d’association de soignants affirme, en réponse à la question de ses attentes des plaintes pénales, que les jugements des actions des gouvernants permettraient de remédier à l’avenir à l’impréparation de l’État :  

Et là, il y avait vraiment une volonté de justice, nourrie par ce changement de période qu’a représenté le Covid. Souvent, les gens disaient : “plus rien ne sera comme avant”, “ce sera le monde d’après”. Et dans ce monde d’après, il y avait vraiment une volonté que tout le monde soit au même niveau devant la loi, que personne ne soit au-dessus des lois. Donc il y avait vraiment une volonté de justice, et de ne plus jamais répéter de telles erreurs d’anticipation. Je pense vraiment que c’étaient les deux attentes : que plus jamais il n’y ait de telles impréparations, que les hôpitaux soient prêts en cas de catastrophe, et que les responsables puissent être jugés. 

La volonté d’inciter les gouvernants à mieux anticiper les besoins sanitaires se ressent également dans les réactions de déception lors du classement sans suite des plaintes contre les ministres par la Cour de justice de la République française. Le non-lieu général du 7 juillet 2025 mécontente Julie Grasset, présidente de « CœurVide 19 », l’association de malades et familles victimes de la pandémie :  

La CJR a préféré suivre le parquet et son non-lieu confortable plutôt que prendre le risque de juger les faits. […] Au-delà de questionner l’utilité de la CJR, cette décision met en lumière une démocratie incapable de se remettre en question. D’autres crises sanitaires sont à venir, et nous n’aurons rien entrepris pour tirer des enseignements. 

La comparaison entre la France et l’Italie révèle des nombreuses similitudes dans les discours, mais également des différences significatives dans la structuration et les dynamiques des associations engagées dans les débats sur la responsabilité publique. En Italie, la quête de vérité occupe une place centrale, notamment au sein d’associations constituées autour des familles et des proches de victimes, qui inscrivent leur action dans une logique de mémoire, de reconnaissance et d’établissement des faits. En France, en revanche, les mobilisations sont plus fréquemment portées par des catégories socio-professionnelles – médecins, magistrats ou autres acteurs institutionnels – dont l’engagement s’articule davantage autour de questions de responsabilité professionnelle et institutionnelle de l’État et des services publics. 

Le point commun entre les discours dans les deux pays est sans doute l’insistance sur l’existence de fautes et erreurs non seulement systémiques et structurelles (donc rattachables à la responsabilité politique collective), mais aussi individuelles, imputables aux différents ministres individuellement, ce qui permet voire encourage l’action pénale.  

Certes, le droit pénal est censé être l’extrema ratio, c’est-à-dire l’instrument ultime pour faire valoir le principe de responsabilité dans les cas les plus graves, avec les sanctions les plus sévères que l’État de droit puisse prévoir. Mais pour que le droit pénal fonctionne réellement comme une extrema ratio, il doit s’inscrire dans un cadre où d’autres formes de responsabilité – juridiques ou non – jouent également leur rôle. 

Or, dans une sorte de cercle vicieux, le déficit de responsabilité politique entraîne un recours excessif au droit pénal, qui, en devenant le seul critère de responsabilisation, tend à réduire encore davantage l’espace réservé au jugement politique autonome. De plus, le droit pénal, fondé sur la responsabilité individuelle, paraît particulièrement inadapté à saisir une responsabilité collective, celle d’un tout, l’État ou l’administration.  

L’intervention du peuple-société civile dans la mise en cause de la responsabilité des gouvernants a sans doute pu constituer une opportunité, en permettant d’ouvrir ces mécanismes à l’action publique et de les soustraire au huis clos des chambres parlementaires, notamment en Italie où la justice (semi)ordinaire a été sollicitée à travers les tribunaux des ministres. Les tendances récentes montrent une ouverture croissante du droit aux associations représentant des intérêts collectifs, comme l’illustrent les affaires climatiques telles que L’Affaire du Siècle en France ou Klimaseniorinnen en Suisse. Cette évolution traduit une volonté d’intégrer des acteurs issus de la société civile dans les dynamiques de responsabilisation des gouvernants, y compris sur des enjeux globaux. Aussi, l’essor des actions collectives et la spécialisation croissante d’avocats dans ce domaine interrogent sur l’émergence d’un nouveau type de contentieux, potentiellement inspiré des class actions. Ces évolutions laissent entrevoir une redéfinition du rôle des avocats et des associations dans le champ de la justice, qui pourrait transformer durablement les modalités de mise en cause de la responsabilité des gouvernants. 

Si cette participation citoyenne ne constitue donc pas en soi un problème, mais peut au contraire représenter une chance pour la démocratisation de la recherche de responsabilité, la multiplication d’actions dans le domaine pénal présente néanmoins un risque : celui de transformer un outil destiné à établir la responsabilité pénale individuelle des ministres en un instrument servant à interférer dans les décisions politiques relevant du pouvoir exécutif à titre collectif. Comment séparer l’appréciation judiciaire des magistrats de l’espace de discrétion politique réservé aux décideurs publics ? Cette marge de manœuvre, dans le cas de la pandémie, s’est en outre croisée avec l’incertitude scientifique et avec l’urgence de la situation. 

Ainsi, cette judiciarisation pose aussi des risques majeurs, notamment lorsqu’elle devient le symptôme d’un recours excessif au droit pénal comme instrument de contestation politique, pouvant ainsi s’inscrire dans une logique d’« instrumentalisation du droit pénal à des fins politiques », marque potentielle de populisme pénal. 

IV. De la demande sociale à la réponse pénale : les risques du populisme pénal en temps de pandémie 

La notion de « populisme pénal » a été utilisée par certains commentateurs pour faire référence au phénomène des plaintes pénales qui ont immédiatement suivi le début de la pandémie. En l’utilisant dans une perspective critique, les auteurs dénoncent un usage « démagogique » de la procédure pénale. Cette notion a été approfondie tant en France qu’en Italie. Dans ces travaux, le populisme pénal se caractérise par une rhétorique politique simpliste, qui vise à exploiter les peurs et les frustrations de la population en matière de criminalité et de sécurité. Les leaders populistes pénalisent souvent les groupes marginalisés, les migrants, ou les personnes perçues comme des menaces pour la société, afin de renforcer leur propre position politique. En ce sens, le populisme pénal est lié au populisme politique, qui a été très largement étudié dans le monde entier comme l’un des phénomènes marquants du xxi^e siècle, même si ses origines sont bien antérieures.  

Le travail de définition de ces concepts n’est pas aisé : pour ce qui est du populisme, le seul consensus qui existe est sur la difficulté voire l’impossibilité de le définir, en science politique et a fortiori en droit.  

Dans ce contexte, il convient, dans un premier temps, de revenir sur la notion de populisme pénal, en tant qu’émanation du concept plus large de populisme (politique) (A). Il sera ensuite nécessaire d’examiner les modalités spécifiques de son application dans le cadre de la crise sanitaire, à travers le phénomène de judiciarisation de la responsabilité des gouvernants (B). Enfin, cette analyse conduira à interroger la place et le rôle du « peuple » dans ces dynamiques, pris dans une tension entre une logique de réparation et une tentation de vengeance (C). 

A. Le populisme pénal, une émanation du concept de populisme difficile à saisir 

Comme l’a particulièrement bien montré Guy Hermet, le populisme se caractérise d’abord par l’appel à un « peuple réel », conçu comme une entité homogène, unifiée et susceptible d’être incarnée par un leader, un mouvement ou un parti. Ce peuple, dans le discours populiste, est à la fois source et fondement de la légitimité : il constitue une totalité indivisible qui ne saurait être fragmentée ni dans des institutions représentatives pluralistes – telles que les assemblées parlementaires – ni en une multiplicité d’individus ou de groupes minoritaires revendiquant la protection de leurs droits fondamentaux. Dans cette perspective, l’unité du peuple appelle son incarnation, le plus souvent par un chef charismatique, ce qui soulève la question de la concentration du pouvoir exécutif. 

Cette conception rejoint, sous d’autres formes, l’analyse proposée par Jan-Werner Müller, pour qui le populisme se définit par une prétention exclusive à représenter le « vrai peuple », à l’exclusion de toute opposition, nécessairement disqualifiée comme illégitime ou étrangère à cette unité. Le populisme ne rejette donc pas la représentation en tant que telle, mais en propose une version alternative, simplifiée et fortement personnalisée, reposant sur une relation directe entre le leader et le peuple, au détriment des médiations institutionnelles et des mécanismes pluralistes. Comme le souligne Hermet, il s’agit moins d’un rejet de la démocratie représentative que d’un rejet de l’abstraction du peuple souverain au profit d’une conception « incarnée et émotionnelle » de celui-ci. 

Le populisme pénal est une émanation du concept de populisme politique, et désigne l'utilisation de politiques et de discours punitifs dans le but de gagner le soutien populaire. Reposant sur une approche punitive et répressive du système de justice pénale, il prône des mesures telles que l'augmentation des peines, l'adoption de lois plus strictes et l'élargissement des pouvoirs de la police. Ces politiques sont souvent présentées comme des solutions simples et rapides aux problèmes sociaux complexes en lien avec la criminalité et l’insécurité, en promettant une sécurité accrue et une justice expéditive. 

Dans le même temps, les conséquences du populisme pénal relatives aux droits de l'homme, à la justice sociale et à l'équité sont problématiques. Les politiques punitives adoptées dans ce cadre peuvent entraîner une surpopulation carcérale, des discriminations systémiques et une criminalisation excessive de certains groupes de la société. En outre, en se concentrant sur des solutions punitives plutôt que sur des approches préventives et réhabilitatrices, le populisme pénal peut contribuer à perpétuer un cercle vicieux de violence et de récidive. Les auteurs prouvent la montée du populisme pénal par l’aggravation continue des lourdes peines et l’hyperactivité législative en matière pénale.  

Les travaux consacrés au populisme pénal montrent qu’il ne s’agit pas seulement d’un durcissement répressif, mais d’un déplacement plus profond des fondements du droit de punir. Comme l’a suggéré Salas, le centre de gravité de la peine se déplace : il ne se situe plus prioritairement dans la transgression de la norme sociale et dans la figure du transgresseur, mais dans la victime, ses attentes, et plus largement dans une demande sociale de réparation, de reconnaissance et de sanction. Dans cette perspective, le recours au pénal devient un langage politique. 

Plusieurs auteurs ont relié cette évolution à des transformations sociales et politiques plus larges. Lalande et Pratt soulignent ainsi le rôle de la surmédiatisation de la criminalité, de la montée du sentiment d’insécurité, de l’irruption des affects dans l’espace politique et du recul de l’idéal réhabilitatif. On peut ainsi dégager trois traits caractéristiques du populisme pénal : d’abord, la recherche d’un gain de légitimité ou de capital politique ; ensuite, la promotion d’un volontarisme punitif au nom des victimes et du public ; enfin, l’adoption de politiques répressives indifférentes aux savoirs disponibles comme à leurs effets concrets sur la justice pénale. Ce qui est décisif, toutefois, est que ce mouvement s’accompagne d’une reconstruction discursive du peuple. Le « peuple » n’y apparaît pas comme une donnée sociologique préexistante, mais comme une figure politique produite par le discours : un peuple présenté comme homogène, vertueux, directement porteur d’un bon sens moral, et opposé à des élites jugées corrompues, déconnectées ou complices. 

C’est ici que le populisme pénal rejoint les analyses plus générales du populisme politique. Dans cette approche, le populisme est conçu comme un acte performatif de construction d’une identité collective : le peuple. Il consiste à agréger des demandes insatisfaites et à leur donner une unité symbolique contre le pouvoir en place. Stratégiquement, l’accent est mis sur les techniques par lesquelles un leader prétend incarner ce peuple et mobiliser les masses contre les institutions établies.  

Dans le cas du populisme pénal, cette opposition se redouble d’une polarisation morale autour du crime et de la sanction. Le peuple est reconstruit comme communauté de victimes réelles ou potentielles, dépositaire d’une exigence immédiate de protection et de punition. À l’inverse, les élites politiques, judiciaires ou expertes sont dénoncées comme trop faibles, trop techniques, voire coupées du « vrai » sens de la justice. Le populisme pénal ne se borne donc pas à instrumentaliser la demande sociale de sécurité : il produit une certaine image du peuple, qu’il érige en sujet exclusif de la justice pénale et en source directe de légitimité punitive. 

Pour ce qui relève du présent propos, le populisme pénal est surtout le nom que l’on peut donner à une tendance à la pénalisation de la responsabilité politique des gouvernants sans que cela corresponde à une véritable responsabilisation de ceux-ci dans les contextes de crise. Cette tendance s’appuie sur un discours exploitant les inquiétudes liées à l’impunité supposée des gouvernants et à la défiance envers les représentants. 

Un trait central du populisme, qu’il soit politique ou pénal, réside dans l’instrumentalisation de la volonté populaire. Les acteurs populistes se présentent comme les porte-paroles d’un peuple supposé détenteur d’une forme de sagesse authentique, opposée aux élites et aux experts. Dans cette logique, la technocratisation des décisions politiques est dénoncée, et certains discours populistes vont jusqu’à affirmer que la volonté générale ne saurait se tromper, conduisant à une conception de la souveraineté populaire comme absolue et potentiellement illimitée. 

De plus, le populisme pénal se caractérise également par une instrumentalisation de la figure de la victime, érigée en point focal de la réponse pénale. Celle-ci tend à être mobilisée comme symbole, au détriment d’une appréhension plus nuancée des situations. Les approches populistes privilégient ainsi les attentes les plus vindicatives des victimes, marginalisant celles qui aspirent à d’autres formes de reconnaissance ou de réparation. Cette dynamique contribue à instaurer une opposition binaire entre victimes et accusés. 

B. Application du concept de populisme pénal à la crise sanitaire  

Dans le contexte de la crise sanitaire liée au Covid-19, on ne retrouve pas les formes classiques du populisme politique, caractérisées par des partis ou des leaders prétendant incarner directement la volonté du peuple. Les acteurs impliqués dans la judiciarisation de la responsabilité des gouvernants – collectifs de citoyens, associations ou soignants – ne correspondent pas aux figures habituelles du populisme. Néanmoins, certains traits caractéristiques du populisme peuvent être identifiés dans ce contexte, permettant de qualifier ces dynamiques de populisme pénal. 

L’un de ces traits réside dans la tendance à proposer des réponses simplifiées à des situations complexes. La mise en cause d’Agnès Buzyn, ancienne ministre de la Santé, illustre cette dynamique : les critiques adressées à l’action gouvernementale tendent à se concentrer sur la responsabilité individuelle de certains dirigeants, sans toujours prendre en compte la multiplicité des facteurs, des incertitudes scientifiques et des contraintes structurelles propres à la gestion d’une crise sanitaire inédite. Pour certains critiques, cela rend la procédure de dépôt des plaintes pénales vouée à l’échec. Ce type de discours populiste offre une réponse binaire à des dilemmes complexes – les responsables sont coupables ou non, ils ont menti ou non, sans nuance ni réflexion sur les circonstances. Le caractère inadapté des infractions en est la preuve et explique l’absence de conséquences pratiques et des échecs des procédures initiées. En France, les accusations de « mise en danger délibérée de la vie d’autrui », et en Italie, de propagation d’épidémie aggravée sont appliqués à des cas qui ne relèvent pas de la simple loi pénale, mais également du pouvoir politique discrétionnaire : alors, malgré l'ampleur des plaintes et des recours, les résultats concrets sont souvent décevants. Toutes les affaires contre les ministres ont en effet été classées sans suite, à chaque fois (ou presque) en suivant les recommandations des procureurs.  

De plus, la diversité des plaintes déposées illustre une contradiction inhérente aux attentes citoyennes vis-à-vis du gouvernement. D’un côté, certains reprochent aux autorités de ne pas avoir pris suffisamment de mesures pour protéger la population ; de l’autre, d’autres dénoncent des restrictions excessives des libertés individuelles. Cette confusion quant aux exigences réelles du peuple à l’égard de ses dirigeants ajoute une complexité supplémentaire à la question de la responsabilité, révélant des tensions entre protection sanitaire et respect des droits fondamentaux. 

Ensuite, le populisme pénal peut aussi être vu comme une réponse à une crise de la représentation politique, qui se manifeste par une distance croissante entre les représentants et les représentés, et par une demande accrue d’expression citoyenne. Comme le soulignent plusieurs auteurs, les partisans du populisme pénal exploitent les émotions du peuple pour échapper à toute analyse rationnelle des faits. Ce discours vise à canaliser les sentiments d'indignation et à les transformer en demandes de répression, souvent au détriment de la réflexion et de l’équité. Dans certains cas, on a pu constater des exagérations et des propos volontairement provocateurs : en parlant de la difficulté d’incriminer les ministres dans le cadre de la pandémie, une des personnes interviewées affirme 

Le parallèle que je vais faire va peut-être vous faire bondir, mais c’est un peu pareil avec Nuremberg. Le procès de Nuremberg a révélé la difficulté de prouver certaines infractions pénales. Il a fallu créer de nouvelles catégories, de nouvelles appellations, comme le crime contre l’humanité. Alors là, ce n’est pas vraiment pareil, mais c’est toujours la même chose : dès lors qu’il y a une situation nouvelle, on se retrouve face à un vide juridique. 

Enfin, un autre aspect du populisme pénal dans ce contexte est l’importance accordée aux victimes, qui sont parfois instrumentalisées par certains avocats ou groupes pour soutenir une logique de répression accrue, en l’espèce adressée aux ministres. Ce phénomène s’appuie sur des récits émotionnels et simplifiés, où les victimes sont perçues comme les seules légitimes, au détriment d’une approche plus nuancée de la justice pénale. 

Ce phénomène soulève le risque d’une instrumentalisation du besoin de justice par certaines associations ou cabinets d’avocats opportunistes, qui pourraient exploiter la demande de responsabilité à des fins lucratives (plaintes vendues sur Internet) ou médiatiques (annonces sur les réseaux sociaux du dépôt de plainte afin de décrédibiliser le Gouvernement), voire pour promouvoir des agendas politiques sans lien direct avec la gestion de la crise. Bien que la politisation soit souvent officiellement démentie, elle demeure fréquemment présente, à travers des proximités avec des partis politiques ou des syndicats, à droite comme à gauche. 

L’une des difficultés à qualifier ces démarches comme relevant exclusivement de la société civile – en les distinguant de l’opposition politique au gouvernement – tient précisément à l’instrumentalisation des plaintes comme instruments politiques extra-parlementaires. Dans certains cas, ces plaintes ont en effet été déposées ou soutenues par des avocats fortement politisés et mobilisées à des fins explicitement politiques. Cela a été par exemple le cas de l’avocat Carlo Taormina, proche de Silvio Berlusconi, avec le soutien de Matteo Salvini, leader du parti d’extrême droite La Lega. L’utilisation politique de ces actions en justice se manifeste notamment dans le fait qu’elles procèdent d’abord d’une critique politique globale, avant de chercher à identifier les qualifications pénales susceptibles de s’y rattacher. 

Les prises de position publiques de l’avocat italien illustrent clairement cette dynamique. Réagissant à la transmission de sa plainte, il évoque : 

La nouveauté déconcertante est que le parquet a transmis les actes en recommandant leur classement. Le tribunal, en revanche, est autonome et le seul investi de tous les pouvoirs. Je tiens à préciser que je n’accuse pas les médecins pour les morts survenues. Ce sont des décès qui auraient pu être évités si le gouvernement et les régions avaient tout fermé dès le 31 janvier, et je réaffirme qu’il s’agit de morts atroces. 

Dans une autre déclaration, il annonce avoir déposé plainte contre Giuseppe Conte, ancien Premier ministre, et Roberto Speranza, ancien ministre de la Santé, ainsi que contre « tous les scientifiques qui ont soutenu les méfaits de la période Covid-19 », en les accusant d’« erreurs dans la gestion de la pandémie » ayant conduit à « la diffusion du contagion » et à « la mort de milliers de citoyens ». Il affirme également que ces autorités auraient été responsables de décès liés à « l’imposition de fait de la vaccination obligatoire », fondée sur « la fausse représentation que le vaccin empêchait le contagion ». Enfin, il évoque des infractions telles que « épidémie involontaire », « homicides involontaires multiples » et « blessures graves et très graves involontaires ». 

En France, l’association « Corona Victimes » compte parmi ses fondateurs des ex- « Insoumis », comme François Cocq, ou encore un ex-proche du député européen Raphaël Glucksmann, tout en se déclarant apartisane. Jean-Baptiste Soufron assure vouloir répondre ainsi à une forte demande :  

Des gens dans des situations de détresse ou simplement en colère nous contactent pour dénoncer le manque de masques, de tests, l’aberration coupable du maintien des élections municipales ou encore les errements autour de la chloroquine. Face à cet État qui n’a pas été à la hauteur, ils sont nombreux à s’interroger : quelle défaillance est acceptable, quelle défaillance ne l’est pas ? Que peut-on faire sur le plan judiciaire, politique, démocratique, organisationnel ? Comment faire pression ? Ils veulent en appeler à la responsabilité de l’État, mais ne savent pas comment le faire.  

Dans une version plus extrême désormais connue, l’Association d'information et de défense de la santé publique et environnementale (ADSPE), fondée par l’avocat Fabrice Di Vizio et son épouse, n'a qu'une raison d'être : fournir les « outils juridiques de la résistance » : des plaintes ou des recours sur lesquels il ne reste qu'à ajouter son prénom, son nom et son adresse, signer et envoyer à la Cour de justice de la République. Pour deux euros, l'internaute a le choix entre trois modèles de plainte. Les deux premières sont à adresser à la Cour de justice de la République. L'une vise à la fois le Premier ministre Jean Castex et le ministre de la Santé Olivier Véran, l'autre concerne le ministre de l'Éducation nationale Jean-Michel Blanquer. La troisième cible Olivier Véran et est à expédier à son Conseil départemental de l'ordre des médecins, en Isère. Le site internet a depuis été fermé. Cette démarche, diffusé dans les médias, montre bien une forme d’instrumentalisation de la crise à des fins politiques. L’exemple de Fabrice Di Vizio illustre cette articulation entre mobilisation de l’opinion publique, personnalisation du discours contestataire et usage politique du droit. Avocat médiatique durant la crise sanitaire, notamment auprès des milieux opposés au passe sanitaire et à la vaccination, il a fait l’objet d’une procédure disciplinaire devant le Conseil de l’ordre des avocats du barreau de Paris pour des « manquements aux principes essentiels » de la profession, en raison de propos jugés vulgaires, grossiers et outranciers tenus à la télévision et sur les réseaux sociaux. La sanction prononcée – six mois d’interdiction d’exercer avec sursis et cinq ans d’interdiction de se présenter à l’ordre – a été présentée par l’intéressé comme une atteinte à la liberté d’expression de l’avocat participant au débat public et comme un « procès politique ». L’affaire est significative en ce qu’elle met en scène une figure professionnelle revendiquant une fonction de porte-parole du « peuple » ou de l’opinion contre les institutions, tout en mobilisant massivement l’instrument juridictionnel. Pour cette dernière incitation à multiplier les recours, le Conseil de l’ordre n’a pas prononcé de sanction.  

Ces déclarations et actions, marquées par une forte charge accusatoire et une rhétorique de dénonciation, illustrent la manière dont certaines initiatives contentieuses peuvent s’inscrire dans une logique de mobilisation politique, où la qualification pénale apparaît comme le prolongement d’un discours critique global à l’égard des gouvernants, plutôt que comme le résultat d’une analyse juridique strictement circonscrite. 

C. La confusion du rôle du peuple, entre réparation et vengeance 

Guy Carcassonne avertit sur les risques de confusion entre le rôle du peuple et celui des juges : « le droit des victimes à la réparation et celui, inacceptable, à la vengeance, bref, que ne soient pas confondus la voix du peuple et le verdict des juges ». En effet, dans la demande pénale du contexte pandémique, « on a voulu rechercher la responsabilité pénale comme un moyen de comprendre le drame et de le réparer ». Ainsi, la place des victimes, sanctuarisée, peut mener autant à un processus de reconnaissance de la vérité – visible notamment en Italie, mais présent également en France – et de réparation – même si ce sont surtout les actions civiles qui sont censées répondre à cet objectif, plus que les actions pénales. Ces revendications, légitimes, risquent fortement de se transformer en demande de vengeance sur la vague des éléments populistes apparus dans les discours étudiés. La place parfois exagérée, et souvent instrumentalisée, des victimes est donc une caractéristique identifiée du populisme pénal. Dans un sens opposé, la procédure pénale spéciale pour les membres du gouvernement en France et en Italie les exclut au moins en partie : la constitution de partie civile est interdite devant la Cour de justice de la République en France comme devant les Tribunaux des ministres en Italie. Cette exclusion a été critiquée et même considérée comme « anachronique » en raison de l’évolution du rôle des victimes dans la procédure pénale ordinaire. Elle a conduit en Italie à un recours devant la Cour européenne des droits de l’homme de la part des associations de victimes à la suite du classement sans suite des plaintes contre les ministres : les requérants se plaignent de l’absence de possibilité de se constituer partie civile dans les procédures contre les ministres et attaquent la loi italienne pour violation du droit à un procès équitable sur la base de l’article 6 de la Convention. Au moment de l’écriture de l’article, il n’y a toujours pas de décision de la Cour de Strasbourg sur cette affaire. 

À la suite de cette analyse, deux questions fondamentales demeurent ouvertes. 

Premièrement, sur quels fondements le peuple devrait-il avoir une place dans la responsabilité des gouvernants, au-delà de ses représentants (responsabilité politique) et des juges (responsabilité pénale) ? La question est de savoir s'il est légitime de donner une place au peuple dans la définition de la responsabilité des gouvernants, en plus des mécanismes classiques de représentation et de justice. Cette question soulève des préoccupations sur la nature de la « volonté populaire » et son application dans un contexte de crise. 

Deuxièmement, de quel peuple parle-t-on et qui parle pour le peuple ? Le peuple constitutionnel représenté par les institutions démocratiques – tel que défini par la Constitution – ou bien un autre peuple, le peuple-société civile constitué par des mouvements sociaux ou des organisations non représentatives au sens constitutionnel ? C’est là un point fondamental : les organisations qui se sont constituées pendant la crise sanitaire, comme les associations de victimes, ne sont pas représentatives dans le sens formel du terme. Dans la plupart des cas, elles s’en réclament néanmoins. On voit par exemple dans la pétition du collectif C-19 : 

Nous soutiendrons par la force populaire cet acte courageux et nécessaire. Ainsi, nous souhaitons participer à la dénonciation des mensonges, de l'amateurisme et de la médiocrité de nos dirigeants qui ont conduit à la gestion calamiteuse de cette crise sanitaire et à un scandale d'état. Signer et partager cette pétition c'est faire acte d'union citoyenne en sublimant leur courage.  

Ou encore l’association « Corona Victimes », à travers son « dirigeant n° 1 », Maître Jean-Baptiste Soufron :  

C’est une démarche citoyenne, cette association va permettre à ces citoyens d’échanger des informations, de partager des expériences, de s’organiser et de se structurer, d’être indemnisés, de mener des actions, y compris judiciaires si besoin.  

La question de la représentativité de l’action pénale renvoie à un autre point important : les procureurs, même s’ils peuvent représenter l’État, ne sont pas non plus des représentants du peuple dans ce sens strict. Et pourtant, des exemples célèbres comme les manifestations populaires en soutien à l’action de la justice (telles que celles autour de l’affaire Mani Pulite en Italie) montrent que le peuple peut parfois se mobiliser en soutien de l’action judiciaire, bien que cette mobilisation ne soit pas institutionnellement prévue. Cela soulève la question de la représentativité de ces « voix populaires » et de leur impact sur les décisions judiciaires. 

Une tension peut donc se créer entre la légitimité démocratique des institutions représentatives et celle de mouvements qui s’autoproclament « porte-parole du peuple ». Cette tension peut provoquer des ruptures à l’intérieur des associations elles-mêmes, comme cela a pu nous être confirmé par l’un des membres d’une association française s’étant désolidarisé de celle-ci une fois qu’elle a décidé de vendre des plaintes sérielles sur Internet. La divergence de perspectives à l’intérieur des associations est apparue également lors d’un épisode documenté par les médias en Italie, lorsque des ambitions politiques sont apparues avec lesquelles une partie des membres étaient en désaccord : le comité « Noi Denunceremo » s’est divisé à la suite d’une divergence sur son orientation future. Alors qu’il avait été créé à Bergame pour obtenir justice pour les victimes du Covid-19, une fracture est apparue entre, d’un côté, Luca et Stefano Fusco, président et vice-président, et, de l’autre, Consuelo Locati et Robert Lingard, en charge respectivement de la coordination juridique et de la communication. Le conflit a éclaté publiquement après un communiqué critiquant la lenteur supposée du parquet de Bergame, critique dont les avocats du comité se sont immédiatement dissociés en réaffirmant leur confiance dans les magistrats. Mais la rupture portait plus profondément sur l’ambition politique prêtée aux dirigeants du comité : selon Consuelo Locati, Luca Fusco aurait annoncé, dès décembre 2020, sa volonté de faire évoluer rapidement l’association, au-delà de son objet judiciaire, vers un mouvement d’opinion à tonalité quasi-politique. Cette orientation a été refusée par l’équipe juridique, qui entendait maintenir le comité sur sa vocation initiale, centrée sur l’action judiciaire et la recherche de la vérité. D’autres désaccords sont venus aggraver la crise, notamment l’augmentation de la cotisation et la prise de distance affichée par la direction à l’égard de l’action civile engagée au nom des familles. La rupture a ainsi été présentée par les avocats comme le résultat d’une dénaturation progressive de l’objet du comité au profit d’objectifs personnels et politiques. 

Par ailleurs, la justice pénale tend à être envisagée non plus seulement sous un prisme punitif, mais également sous une logique réparatrice. Toutefois, cette approche ne peut produire des effets concrets que si les mécanismes judiciaires sont réellement efficaces et adaptés aux enjeux spécifiques qu’ils abordent. Dans ce contexte, la question du caractère hybride juridico-politique de la responsabilité pénale des ministres en France et en Italie reste particulièrement délicate : d’un côté, supprimer les juridictions spéciales comme la Cour de justice de la République et les soumettre aux tribunaux ordinaires pour des décisions prises dans l’exercice de leurs fonctions gouvernementales risque d’ouvrir la voie à une forme de censure judiciaire de l’action politique ; de l’autre, le principe d’égalité devant la loi ne saurait justifier une exonération totale de leur responsabilité. Cette tension demeure l’un des grands dilemmes non résolus de ces systèmes juridiques et institutionnels, et des démocraties plus généralement. 

L’approche constitutionnelle permet de mieux appréhender cette problématique en mettant en lumière la nécessité d’un équilibre : il est essentiel de respecter les marges d’appréciation discrétionnaire qui sont inhérentes à la fonction politique, mais il doit être tout aussi clair que certains principes fondamentaux constituent des limites absolues à ne pas franchir. La protection des libertés et des droits fondamentaux impose des bornes au pouvoir politique, au-delà desquelles aucune justification d’opportunité gouvernementale ne saurait prévaloir. 

En définitive, les plaintes pénales issues de la société civile à la suite de la crise sanitaire peuvent être comprises comme l’expression d’un espoir déçu, mais aussi comme le signe d’une mobilisation populaire réelle, dont la portée mérite d’être prise au sérieux. Elles témoignent d’un besoin de justice et de reconnaissance qui dépasse la seule logique juridique pour s’inscrire dans une crise plus large de la représentation politique. À ce titre, il apparaît essentiel de s’interroger non seulement sur le rôle du peuple dans ces dynamiques, mais également sur les formes de ce « peuple » mobilisé, dès lors que c’est en son nom que sont rendues tant les décisions de justice que les décisions politiques. Alors que l’analyse juridique s’est jusqu’à présent largement concentrée sur les décisions rendues et les procédures mises en œuvre, il importe de ne pas négliger ces formes de mobilisation. 

Les crises majeures, telles que celle du Covid-19, agissent comme des révélateurs des limites et des défaillances de nos systèmes constitutionnels, tout en mettant à l’épreuve la légitimité des institutions chargées de les faire fonctionner. La comparaison entre la France et l’Italie, malgré des différences historiques, politiques et constitutionnelles significatives, a permis de faire lumière sur des transformations contemporaines de la responsabilité des gouvernants et de la place du peuple dans nos démocraties.   

Eleonora Bottini 

Professeure de droit public, Sciences Po Paris