« Ce système, surprenant au premier abord par sa nouveauté, séduit ensuite par sa simplicité, par cette idée d’application du droit commun, toujours si favorablement accueillie : n’est-il pas attrayant de soutenir qu’un problème si longtemps regardé comme des plus ardus, n’existe pas en réalité, qu’une question si longtemps débattue ne mérite pas de l’être, qu’il faut l’écarter sans discussion de l’étude de cette matière, déjà bien assez difficile sans elle ? ». Ainsi s’étonnait, dans les dernières décennies du xixe siècle, un jeune docteur des facultés de droit des projets nourris par certains de résoudre le problème de la responsabilité pénale des gouvernants à travers sa subsomption pure et simple sous le droit ordinaire. On peine à imaginer l’effroi qu’il eût sans doute éprouvé s’il lui avait été donné d’assister aux débats ayant abouti, par la loi constitutionnelle no 93-952 du 27 juillet 1993, à la création de la Cour de justice de la République (CJR). La soumission pure et simple des ministres au droit commun, jadis opinion minoritaire, dominait désormais sans partage le projet de révision constitutionnelle, avec pour soutien essentiel le principe d’égalité devant la loi entendu de manière assez rudimentaire. Il est vrai que, s’agissant du droit pénal substantiel, il était acquis depuis plusieurs décennies déjà que la juridiction compétente pour juger les crimes et délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions devait être astreinte au respect du principe de légalité.

Aussi l’enjeu de la révision de 1993 était-il surtout de rapprocher la procédure applicable aux ministres de la procédure pénale ordinaire. À cet égard, Georges Vedel, qui présida le Comité consultatif chargé par le Président François Mitterrand de dessiner les grandes lignes du futur projet de loi constitutionnelle, présentait-il ainsi la philosophie générale de cette révision : « On a complètement dépolitisé le rassemblement des plaintes et de l’instruction. Le Parlement n’apparaît plus que dans la dernière phase qui est la phase du jugement par une Cour composée en majorité de parlementaires ». Le maintien d’une juridiction organiquement politique allait ainsi de pair avec la dépolitisation – d’un point de vue là encore organique – de la phase antérieure au jugement. Cette dépolitisation ne doit toutefois pas être confondue avec un alignement pur et simple sur la procédure pénale ordinaire. Lors de la phase préalable au jugement, une institution présente, en particulier, un certain nombre de singularités. Présentée comme « l’innovation majeure » de la réforme de 1993, « la fin de la mise en accusation par le Parlement » a en effet été substituée par la création d’une commission des requêtes, chargée, aux termes de la loi organique no 93-1252 du 23 novembre 1993 de recueillir les plaintes portées par toute personne se prétendant lésée par un crime ou délit commis par un membre du gouvernement dans l’exercice de ses fonctions, et d’apprécier les suites à y donner. Cet organe de filtrage des plaintes, qui assure la mise en mouvement de l’action publique, lie par ses « décisions » – insusceptibles de tout recours – le procureur général près la Cour de cassation, qui assure les fonctions du ministère public près la Cour de justice et est tenu de viser dans son réquisitoire introductif la décision de la commission des requêtes près la CJR ou, lorsqu’il agit d’office, l’avis conforme de cette commission.

Alors que la Cour de justice a dû essuyer les critiques nombreuses d’une large part de la doctrine, la commission des requêtes se distingue par le jugement globalement favorable porté sur elle. Il s’agit cependant d’un organe relativement méconnu. D’une part, son fonctionnement confidentiel la rend moins prompte à attirer la lumière que la commission d’instruction ou la juridiction de jugement. D’autre part, nul ne songeant sérieusement à remettre en cause le principe d’un filtrage des plaintes, cela dispenserait de pousser plus avant l’examen de cet organe. S’il est acquis, conformément à l’intention manifestée par le législateur lors des travaux préparatoires, que cette commission n’est pas une juridiction, la doctrine paraît avoir pris acte de sa « nature juridique fondamentalement indéterminée ».

La commission des requêtes se compose, ainsi que le prévoit l’article 12 de la loi organique du 23 novembre 1993, de trois magistrats du Siège hors hiérarchie à la Cour de cassation, ainsi que de deux conseillers d’État et deux conseillers maîtres à la Cour des comptes. Les membres sont désignés par l’institution à laquelle ils appartiennent, et exercent leurs fonctions au sein de la commission des requêtes pour une durée de cinq ans. Cette composition s’explique par le fait que la commission se prononce non seulement en droit sur la recevabilité et le bien-fondé des plaintes qui lui sont adressées, mais apprécie encore en opportunité la transmission de ces dernières, au regard notamment de la « spécificité de l’action gouvernementale », comme il ressort de la volonté exprimée par le gouvernement lors des travaux préparatoires. La présence de conseillers d’État et de conseillers maîtres à la Cour des comptes, rompus au fonctionnement de l’appareil de l’État, se justifie ainsi.

La nécessité déclarée en 1993 de dépolitiser la saisine de la juridiction compétente pour juger pénalement les ministres pour les crimes et délits fonctionnels paraît avoir dispensé la doctrine de s’interroger plus avant sur la façon dont cette commission des requêtes « très particulière » s’inscrit dans le système mis en place alors. La justification du principe d’opportunité des poursuites – initialement combattu par le Comité Vedel, et finalement retenu –, qui revêt ici une signification particulière, en raison de l’impossibilité de constitution de partie civile, mériterait pourtant d’être interrogée. La réflexion sur la mise en mouvement de l’action publique devant la CJR apparaît inextricablement liée à une réflexion plus théorique sur les éventuelles spécificités de la responsabilité pénale des membres du gouvernement. Or le propre de la mise en accusation parlementaire était de mêler à une appréciation en droit un jugement politique sur la conduite des affaires du gouvernement, à l’aune de laquelle la mise en cause de la responsabilité pénale des ministres devait être considérée. Si rien ne se perd et rien ne se crée, il est permis de se demander, en suivant les termes de l’équation établie en 1993, dans quelle mesure la commission des requêtes créée par cette révision est susceptible de s’accorder avec le rôle précédemment dévolu aux assemblées parlementaires.

La présente contribution se propose ainsi de revenir sur la création d’une procédure de filtrage inédite (I), avant de considérer l’organe dépolitisé mis en place à cette fin (II).

I. Une procédure de filtrage inédite

On se propose d’adopter ici une démarche généalogique, qui conduira à s’intéresser, dans le temps immédiat de la révision de 1993, aux enjeux inhérents à la création d’une procédure inédite de filtrage des plaintes (B), après avoir, dans le temps long de l’institution de la mise en accusation parlementaire sous les différentes Constitutions, recherché les fondements et les fonctions plurielles de celle-ci, à laquelle se substitue mécaniquement la commission des requêtes (A).

A. Les fondements de la mise en accusation parlementaire

Au regard de l’histoire constitutionnelle, la mise en accusation des ministres pour les crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions appartient le plus souvent à la chambre basse du Parlement. Si les fondements de cette institution apparaissent relativement immuables, la mise en accusation revêt toutefois des modalités variées. Dans le système de justice politique tel que théorisé en France au xixe siècle et mis en œuvre par plusieurs Constitutions, la mise en accusation s’analyse comme un pouvoir d’évocation, qui appelle de la part de la chambre un rôle étendu, suivant lequel cette dernière fait office de véritable chambre des mises en accusation (1). Toutefois, la dégénération de ce système et la volonté de rapprocher la justice politique de la procédure pénale ordinaire vont conduire à atténuer la place du Parlement dans la phase antérieure au jugement (2).

1. L’assemblée comme chambre des mises en accusation

Dans le prolongement de l’impeachment du droit anglais, la prérogative de mise en accusation des ministres est d’abord conçue, sous les régimes parlementaires du xixe siècle, comme un complément indispensable à la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement. Esmein la présente ainsi comme « la sanction et le corollaire de la responsabilité ministérielle, que seule la Chambre met en jeu ». De ce point de vue, la mise en accusation représente l’ultime recours à la disposition de la Chambre pour contraindre le ministre récalcitrant à partir, lorsque les moyens ordinaires se sont révélés inefficaces.

Toutefois, à mesure que la responsabilité politique et la responsabilité pénale des ministres tendent à devenir formellement autonomes l’une vis-à-vis de l’autre, la question de la nature des crimes et délits pouvant être poursuivis au moyen de la mise en accusation parlementaire suscite de nombreuses réflexions de la part de la doctrine. La loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 apporte à cet endroit une notable précision concernant la catégorie des crimes relevant de la compétence du Sénat constitué en cour de justice, disposant que les ministres « peuvent être mis en accusation pour crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions » (art. 12). Comme on le voit, la loi constitutionnelle ne se contente pas d’apporter quelque clarification au champ de compétence de la Haute Cour ; elle prévoit également ce qu’il est convenu d’appeler une compétence partagée, la mise en accusation parlementaire revêtant, aux termes mêmes de la loi, un caractère expressément facultatif.

Cependant, cette compétence partagée ne doit pas être comprise comme une simple alternative. La prérogative exclusive dont dispose la Chambre pour mettre en accusation le ministre devant la Haute Cour sénatoriale s’analyse de manière bien plus exacte comme un « pouvoir discrétionnaire d’évocation » reconnu en faveur de celle-là. Il ne fait guère de doute, en effet, pour une grande part de la doctrine française de cette période, que « cette mise en accusation n’a pas du tout pour but de mettre en mouvement et d’exercer l’action pénale dérivant du droit commun ». Le pouvoir d’évocation permet à la Chambre de décider que le règlement de l’affaire doit intervenir sur le terrain de la justice politique, conçue comme un corps de règles spécifiques. S’il n’est pas question ici de retracer les réflexions doctrinales qui tentent de systématiser ce cas de « compétence parallèle » institué par l’article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, on rappellera simplement qu’une très grande majorité d’auteurs s’accorde à envisager cette forme de justice comme nettement démarquée du droit pénal ordinaire. Mais la justice politique n’a jamais eu vocation à se substituer purement et simplement à l’application du droit pénal aux ministres. Léon Duguit insiste ainsi sur le caractère restreint de la compétence de la Haute Cour, qui ne concerne que les crimes commis dans l’exercice des fonctions, sans faire obstacle, naturellement, lorsque la Chambre se désintéresse de l’affaire, à ce que la cour d’assises soit saisie, alors que pour l’ensemble des autres infractions, commises ou non dans l’exercice des fonctions, les juridictions ordinaires demeurent exclusivement compétentes. De même, Joseph Barthélémy souligne que les crimes commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions « relèvent en principe de la cour d’assises ».

Dans le système de justice politique ainsi dessiné, la chambre basse fait figure de véritable chambre des mises en accusation, après avoir assuré elle-même l’instruction de l’affaire. Telle est de fait la thèse qui triomphe devant la Chambre des Pairs en 1830 lors du procès des ministres de Charles x, avant d’être reprise également sous la iii^e République. Comme l’observe Paul Bastid, « dans ce système, la résolution de mise en accusation vaut arrêt de renvoi». Ce faisant, rien ne s’interpose entre la résolution de mise en accusation votée par la Chambre basse et la comparution du ministre devant la Haute Cour de justice, bien que celle-ci conserve, le cas échéant, le pouvoir d’ordonner un supplément d’information. Cela manifeste l’aspiration du système de justice politique à former, tant d’un point de vue substantiel que procédural, une forme autonome de justice, fonctionnant, cela est connu, essentiellement dans les périodes troublées. L’unité de ce système eut tôt fait cependant de se morceler.

2. L’assemblée comme organe de poursuite

Au premier abord, la Constitution du 27 octobre 1946 opère une nette rupture avec sa devancière. On a ainsi pu relever la judiciarisation de la procédure prévue par la loi organique du 27 octobre 1946, qui contraste fortement avec la loi de circonstance adoptée le 5 janvier 1918 pour régir la poursuite contre les ministres devant la Haute Cour sénatoriale sous la iii^e République. Pour ce qui est du droit pénal substantiel, le rapprochement avec le droit commun est affirmé. Or cette évolution va de pair avec un rôle de prime abord plus restreint pour l’Assemblée elle-même. Comme l’écrit Paul Bastid, la mise en accusation « prend ici le sens de poursuite ». La loi du 27 octobre 1946 institue en effet une nette démarcation entre la poursuite et l’instruction, et crée à cette fin un échelon intermédiaire – la commission d’instruction – entre la mise en accusation décidée par l’Assemblée et le renvoi du ministre devant la juridiction de jugement.

Pourtant, cette rupture mérite d’être nuancée. En effet, par la composition retenue pour les différents organes, l’Assemblée continue d’exercer un contrôle important sur l’ensemble de la phase de la poursuite : non seulement, elle élit le ministère public près la Haute Cour, mais la commission d’instruction est composée aux deux tiers de parlementaires, bien que le poste de président et ceux des deux assesseurs soient échus à des magistrats professionnels désignés par le Conseil supérieur de la magistrature. L’inclusion de ces derniers se justifie, au regard des travaux préparatoires, par des considérations d’ordre pratique, liées notamment à une disponibilité et à une qualification technique supérieures à celles des membres de l’Assemblée pour exécuter les actes requis pour l’information des affaires. Pour autant, par leur nombre deux fois supérieur, les membres parlementaires de la commission exercent une influence prépondérante sur la décision de renvoyer, le cas échéant, le ministre devant la juridiction de jugement. L’argument avancé à cet égard repose toujours sur l’idée qu’il s’agit de là de crimes politiques. On observe toutefois, dès cette époque, une certaine tendance dans la discussion parlementaire à appréhender génériquement la catégorie des crimes commis dans l’exercice des fonctions, sans que l’on retrouve les distinctions faites par la doctrine antérieure pour justifier la compétence parallèle des juridictions ordinaires et de la Haute Cour. Ce faisant, on notera que le caractère facultatif de la mise en accusation parlementaire n’est rétabli qu’à la toute fin des travaux de la commission sur le texte constitutionnel.

Comprendre le système établi par la Constitution du 4 octobre 1958 suppose de revenir sur l’élaboration confuse de l’article 68. Cette tâche est rendue d’autant plus difficile par les lacunes que présentent les instruments à notre disposition. Il semble toutefois que la syntaxe de cet article ait connu des variations – mineures, mais décisives – lors des différentes étapes de l’examen du projet de Constitution. Dans les documents préparatoires publiés ultérieurement, l’article 68 se présente ainsi tantôt sous la rédaction « la procédure définie ci-dessus est applicable aux membres du gouvernement, ainsi qu’à leurs complices, dans le cas de complot contre la sûreté de l’État ». Tantôt, la rédaction varie et l’énoncé se présente sous la forme : « La procédure définie ci-dessus est applicable aux membres du gouvernement, ainsi qu’à leurs complices pour les complots contre la sûreté de l’État ». Comme on le voit aisément, il y a, dans l’ajout ou l’omission de la seconde virgule, un enjeu décisif pour la définition de la compétence de la Haute Cour. Si l’on suit la première interprétation, le projet de Constitution constituerait une forme – plus ou moins heureuse – d’aboutissement des projets nourris par les théoriciens de la justice politique tout au long du xixe siècle, à savoir de systématiser la compétence parallèle de la Haute Cour et des juridictions ordinaires pour les crimes commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. La compétence, semble-t-il exclusive, de la Haute Cour serait ainsi limitée aux seuls crimes politiques par excellence, à savoir les complots contre la sûreté intérieure ou extérieure de l’État. En revanche, la seconde rédaction aurait pour conséquence d’établir un privilège de juridiction absolu en faveur des ministres pour l’ensemble des crimes commis dans l’exercice de leurs fonctions. C’est très vraisemblablement sous cette seconde rédaction que le projet se présente au Conseil d’État lors de l’examen du projet les 27 et 28 août 1958. Saisie de ce texte, la « Haute Assemblée » se propose alors, pour l’essentiel, d’établir expressément le caractère facultatif de la compétence de la Haute Cour, sans manquer de s’interroger sur le sens de l’exception consistant à attraire les complices devant cette juridiction uniquement dans l’hypothèse d’un complot.

Le Conseil d’État aboutit ainsi à un texte qui rétablit expressément la compétence des juridictions ordinaires, et qui procède à un salutaire effort de clarification de l’énoncé de l’article sous la forme dont il a été saisi. Cependant, les modifications proposées par le Conseil d’État sont rejetées lors du Comité interministériel du 1er septembre, sans qu’il soit possible de trancher de manière univoque sur le sens à donner au rétablissement du texte gouvernemental. Or l’interprétation de l’article 68 s’avère déterminante pour comprendre l’élaboration de l’ordonnance du 2 janvier 1959 portant loi organique relative à la Haute Cour de justice, en particulier s’agissant de l’articulation entre les différents organes intervenant lors de la phase de poursuite. Durant l’examen du projet d’ordonnance par l’assemblée générale du Conseil d’État, une discussion se noue à cet endroit sur le rôle de la commission d’instruction près la Haute Cour de justice, qui, à la différence de sa devancière, s’avère désormais composée exclusivement de magistrats à la Cour de cassation. L’article 27 du projet d’ordonnance dispose en effet simplement que la commission ordonne le renvoi devant la juridiction de jugement lorsque l’affaire est en état d’être jugée, sans prévoir, donc, la faculté pour elle de rendre une ordonnance de non-lieu. Il revient au président Delvolvé de soulever alors la constitutionnalité de l’ordonnance, soutenant que « si on voulait être parfaitement logique et conforme à la lettre du texte constitutionnel, je crois qu’il faudrait que la commission d’instruction se borne à faire de l’instruction et que, l’instruction close, elle renvoie automatiquement ». Cette position se trouve défendue par quelques conseillers d’État, qui doutent de la légitimité (et de l’empressement) d’une commission composée entièrement de magistrats à tenir en échec la mise en accusation votée par les assemblées parlementaires. La Haute Assemblée se range néanmoins à l’avis de prévoir la possibilité pour la commission de rendre, le cas échéant, une ordonnance de non-lieu, au regard notamment des considérations exposées par le président Latournerie. Ce dernier s’appuie en particulier sur la différence qui existerait selon lui entre l’inculpation du président de la République pour haute trahison, « grief véritablement politique », et l’inculpation des ministres prévue par l’article 68, al. 2, du texte originel de la Constitution, qui porte sur « des crimes et (des) délits que je qualifierai de droit commun ». Partant, s’il apparaît justifié que la commission se limite, dans le premier cas, à vérifier la preuve suffisante de l’existence des faits, rien ne s’oppose, en revanche, à ce qu’elle puisse se prononcer également sur la qualification des faits dans le second.

Le Parlement se trouve ainsi borné, s’agissant de la phase antérieure au jugement, à un rôle strict de déclenchement des poursuites, bien qu’il convienne de souligner l’absence de toute continuité d’un point de vue organique entre les chambres et le ministère public près la Haute Cour, dont les fonctions sont assurées par le Procureur général près la Cour de cassation. Cependant, le caractère et la dimension de la mise en accusation parlementaire se voient sensiblement modifiés par la jurisprudence de la Cour de cassation qui, dès les premières années de la v^e République, consacre la compétence exclusive de la Haute Cour pour connaître des crimes et délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. La mise en accusation s’analyse dès lors comme un pouvoir d’opportunité reconnu aux chambres pour la mise en mouvement de l’action publique contre les ministres au regard des spécificités de l’action gouvernementale.

Ce pouvoir d’opportunité reconnu au Parlement se trouve désigné, au moment d’amorcer la révision constitutionnelle en 1992, comme le mal principal affectant la procédure suivie devant la Haute Cour. Il paraît indéniable qu’une série de contraintes structurelles et conjoncturelles (l’exigence d’une résolution votée dans les mêmes termes par l’Assemblée et le Sénat pour décider la mise en accusation, l’influence du fait majoritaire et la couleur invariablement identique de la majorité au sein de la chambre haute) rend sa mise en œuvre particulièrement lourde. Le choix est ainsi fait de lui substituer une procédure de filtrage inédite.

B. Les enjeux de la procédure de filtrage des plaintes

De façon conséquente, le Comité Vedel avait estimé que la volonté de dépolitiser la mise en mouvement de l’action publique tout en maintenant l’interdiction de constitution de partie civile imposait le recours à un système de légalité des poursuites, qui fut toutefois jugé insuffisant (1). Ce faisant, au gré de la discussion parlementaire, on finit par rétablir un véritable système d’opportunité des poursuites, motivé par la nécessité de prendre en compte les spécificités de la responsabilité pénale des ministres (2).

1. Le rejet du système de légalité des poursuites

Le caractère politique de la saisine de la Haute Cour figurait parmi les principaux travers identifiés au moment d’amorcer la révision de la Constitution devant aboutir à la création de la CJR. La lettre du 30 novembre 1992 du Président François Mitterrand destinée à guider les réflexions du Comité Vedel insistait ainsi sur la nécessité de « ne pas soumettre l’ouverture des poursuites à une décision préalable des assemblées. Ce serait ouvrir la voie à la possibilité, pour une majorité politique, de protéger les siens et de poursuivre ses adversaires même s’ils sont innocents ». La saisine de la Haute Cour était ainsi perçue comme entretenant un phénomène d’autoprotection de la part de la classe politique et comme l’un des principaux facteurs de l’« impunité de fait » dont bénéficiaient les ministres.

Le Comité Vedel proposait quant à lui de rompre radicalement avec cette prérogative parlementaire, et défendait une mise en mouvement de l’action publique placée, non sans quelques correctifs, sous le signe de la légalité des poursuites. Les principes devant guider la réforme de la saisine de la juridiction compétente pour juger les ministres avaient été clairement identifiés : se rapprocher autant que possible du droit commun, en permettant à quiconque de déposer plainte directement contre un membre du gouvernement, tout en aménageant certaines garanties destinées à prévenir le risque de paralysie de l’action du gouvernement pouvant résulter de plaintes abusives. Maintenant le principe d’interdiction de constitution de partie civile devant la Haute Cour, le Comité consultatif suggérait que les plaintes fussent adressées au Procureur général près la Cour de cassation, lequel se serait trouvé dans une situation de compétence liée, se bornant à vérifier la recevabilité des plaintes avant de les transmettre à la commission d’instruction. Cette solution encourait toutefois des critiques, essentiellement d’un point de vue pratique. En effet, il était reproché au système proposé par le Comité Vedel de ne pas suffire à prévenir le risque de harcèlement processuel.

Plusieurs solutions avaient alors été envisagées au sein de la Chancellerie pour définir un système de filtrage plus efficace. D’un point de vue organique, il était suggéré soit de revenir au système dit de privilège de juridiction abrogé quelques mois auparavant, soit de confier à la commission d’instruction elle-même le filtrage des plaintes. Une troisième solution consistait, enfin, à créer un organe indépendant, distinct à la fois du ministère public et de la commission d’instruction, qui fût chargé de cette tâche. C’est cette dernière solution qui, sous l’impulsion notamment de la commission des lois constitutionnelles du Sénat, prévalut finalement.

2. Le retour à un système d’opportunité des poursuites

Du dossier de la DACG relatif à la création de la CJR, il apparaît que la position initialement adoptée par les services de la Chancellerie fut de défendre, s’agissant de l’organisation et du rôle de la commission des requêtes, le principe d’une voie médiane entre le fait de reconnaître à celle-ci un pouvoir d’opportunité (inacceptable en raison de l’impossibilité de se constituer partie civile), et un système fondé sur la légalité des poursuites tel que préconisé par le Comité Vedel. Il se serait agi pour le collège ainsi créé d’effectuer un contrôle de légalité approfondi sur les plaintes, en s’assurant non seulement de leur recevabilité et leur bien-fondé, mais aussi de ce que les faits dénoncés n’étaient pas insusceptibles de revêtir une quelconque qualification pénale. Ce contrôle, effectué en amont des poursuites, aurait censément suffi à empêcher tout « harcèlement procédural » des ministres résultant de plaintes abusives. Au besoin était-il également suggéré de créer en faveur des membres du gouvernement une immunité pour les opinions émises par eux dans l’exercice de leurs fonctions, analogue à celle dont bénéficient les membres des assemblées parlementaires sur le fondement de l’article 26 de la Constitution.

C’est toutefois vers un système d’opportunité des poursuites pur et simple que le législateur résolut d’orienter la réforme, au nom de la nécessaire prise en compte des spécificités de la responsabilité pénale des membres du gouvernement. Et le garde des Sceaux d’évoquer ainsi, devant l’Assemblée nationale, le cas d’une catastrophe « faisant de nombreuses victimes à la suite de la défaillance d’un ouvrage public. La tendance naturelle sera de chercher immédiatement un responsable et de reprocher au ministre de ne pas avoir pris les mesures nécessaires pour prévenir la catastrophe». Le principe d’un filtrage en opportunité des poursuites trouve donc sa justification dans la nécessité de différencier responsabilité politique et responsabilité pénale des ministres, ainsi que d’éviter la mise en cause des membres du gouvernement devant une telle juridiction pour des délits jugés mineurs.

À cette fin la composition initialement retenue pour la commission des requêtes, à savoir des magistrats du siège à la Cour de cassation, devait-elle être modifiée pour inclure également des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, réputés plus sensibles, par la nature de leurs fonctions, aux spécificités inhérentes à la conduite du gouvernement. C’est ainsi à un organe totalement dépolitisé que le pouvoir de révision en 1993 résout de confier la mise en mouvement de l’action publique. La substitution terme à terme des assemblées par la commission des requêtes ne s’avère toutefois guère convaincante.

II. Un organe de filtrage inutilement dépolitisé

La substitution des chambres par la commission des requêtes ne manque pas d’interroger les bases sur lesquelles un tel organe repose (A). Or remédier aux vices qui apparaissent affecter celle-ci dès l’origine supposerait une remise à plat du système bâti en 1993 (B).

A. Un organe assis sur une incohérence

Si l’on raisonne en termes quantitatifs, la commission des requêtes peut se prévaloir d’une efficacité certaine (1). Celle-ci ne saurait toutefois dispenser d’une recherche sur les fondements d’un tel organe (2).

1. Un organe crédité d’une efficacité apparente

Au regard des chiffres avancés par l’institution elle-même, un procès en efficacité ne saurait être intenté à la commission des requêtes : entre 1993 et le 31 août 2023, seules 53 des 22 166 requêtes – soit 0,24 % des plaintes – dont le collège avait été saisi ont donné lieu une transmission à la commission d’instruction. De ce point de vue, il ne saurait être sérieusement contesté que l’activité de la commission des requêtes a globalement permis d’éviter tout harcèlement processuel à l’endroit des membres du gouvernement.

Pourtant, si le législateur estimait qu’il était utile de reconnaître un pouvoir d’opportunité à cet organe, car il pouvait notamment s’avérer nécessaire de ne pas mettre en mouvement l’action publique contre les ministres pour certains délits dans les mêmes conditions que le droit commun, certaines failles apparaissent dans le filtrage exercé par la commission. L’affaire Royal offre à cet égard un exemple significatif. Celle-ci reposait sur une plainte en diffamation contre la ministre de l’Éducation nationale par deux enseignants du lycée Thiers à Marseille, après des déclarations de Mme Royal qui mettaient en cause, sans citer de noms, la complicité de certains adultes dans des faits de bizutage survenus au sein d’une classe préparatoire de cet établissement. Or les commentateurs n’ont pas manqué de « s’étonner de voir que le processus n’a pas été arrêté au niveau de la commission des requêtes et qu’il a fallu en conséquence réunir la CJR pour des faits aussi bénins ». Un tel exemple illustre à l’évidence l’incongruité du système actuel. Renvoyer un ministre devant une juridiction politique pour un simple délit de presse apparaît comme une absurdité. Cependant, « filtrer » la plainte à l’étape de la commission des requêtes aboutit à instituer une impunité de fait inconnue des Constitutions antérieures.

Par ailleurs, il a pu être relevé que le problème de la nature exacte des infractions dont une juridiction telle que la CJR devrait avoir à connaître n’avait été que marginalement abordé lors de la révision de 1993, tant celle-ci était dominée par l’intention déclarée de soumettre autant que possible les ministres au droit commun. Cette question a ultérieurement donné lieu à une célèbre controverse doctrinale, qui mit aux prises une lecture « constitutionnaliste » et une lecture « pénaliste » de la responsabilité des gouvernants. Suivant les tenants de la première, une lecture systématique de la Constitution, et notamment des articles 20 et 68, conduirait à limiter la compétence de la Cour de justice à certains crimes et délits commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions, et en particulier d’en exclure ceux reposant sur une négligence ou une abstention d’agir de la part du ministre. Ce à quoi les partisans d’une lecture pénaliste de l’article 68 de la Constitution répondent qu’il ne saurait exister d’immunité pénale sauf à ce qu’un texte la prévoit expressément. Sans que l’on prétende résoudre ici cette controverse, il est toutefois loisible d’observer que l’organe de filtrage institué en 1993 paraît de fait avoir été créé précisément aux fins de résoudre un tel genre de problèmes. Or au regard de la nature des plaintes transmises depuis 1993, rien n’atteste que la commission des requêtes ait jamais entrepris de se livrer à un tel exercice. Cela pourrait notamment s’expliquer par la faible légitimité dont disposerait pour ce faire cet organe, qui repose sur des fondements théoriques bien incertains.

2. Un organe reposant sur des fondements incertains

Évoquant le ministère public près le Sénat constitué en cour de justice, tel que prévu par la loi du 5 janvier 1918, et dont les fonctions devaient être assurées par un magistrat inamovible de la Cour de cassation désigné par cette dernière elle-même, Joseph Barthélémy jugeait que « l’absence du gouvernement d’un procès qui peut toucher aux problèmes les plus délicats du gouvernement ne s’excuse que parce que la Chambre, émanation plus directe de la nation, se substitue à lui. Un ministère public qui ne représente que la Cour de cassation ne correspond à aucune idée claire». Et le professeur à la faculté de droit de Paris de dénoncer un « système d’évasion des responsabilités ». La commission des requêtes nous paraît devoir endurer des critiques d’un même ordre.

Au regard des travaux préparatoires mentionnés plus haut, il revient à la commission, chargée d’apprécier les suites à donner aux plaintes qui lui sont adressées, de faire le départ entre ce qui relève de la responsabilité politique et ce qui concerne la seule responsabilité pénale des ministres à raison des actes accomplis dans l’exercice de leurs fonctions. Ce faisant, il appartiendrait en principe à la commission d’apprécier si les spécificités de l’action gouvernementale sont susceptibles de tenir en échec les poursuites contre un ministre quand bien même les indices d’un crime ou délit paraîtraient objectivement et subjectivement réunis. Cela revient à dire qu’à une appréciation en droit sur la recevabilité et le bien-fondé des plaintes doit s’ajouter un jugement politique afin de déterminer si certains crimes ou délits, par leur nature (faute d’imprudence notamment) sont susceptibles de donner lieu au renvoi du ministre devant une juridiction pénale, ou encore si, exceptionnellement, il existe une raison supérieure d’intérêt public qui justifierait de renoncer à poursuivre et juger pénalement un ministre.

Lors de la discussion de la loi organique devant le Sénat, le garde des Sceaux, Pierre Méhaignerie, fit valoir que le rôle dessiné pour la commission des requêtes ne s’écartait guère du droit commun, la procédure pénale en France étant régie par le principe d’opportunité des poursuites. Un tel argument s’expose à d’évidentes critiques. D’une part, l’opportunité des poursuites se justifie en effet, du moins « dans un système juridique respectueux des valeurs de l’État de droit », par la possibilité subsidiaire offerte à la victime de déposer une plainte avec constitution de partie civile. Or, reprenant en cela la tradition suivie en matière de justice politique, le législateur organique l’a expressément interdit devant la Cour de justice. D’autre part, en adoptant un raisonnement analogue à celui de Joseph-Barthélémy évoqué plus haut, le système de l’opportunité des poursuites trouve à s’appliquer au sein d’un ordre judiciaire dans lequel l’activité du Parquet relève de l’autorité du ministre de la Justice. Quand bien même celui-ci ne dispose plus du pouvoir d’adresser des instructions pour le règlement d’une affaire particulière, il assume néanmoins, au titre de sa responsabilité politique, les éventuels dysfonctionnements graves auxquels l’activité des parquetiers peut donner lieu. Or, dans le cas de la commission des requêtes, la situation s’avère évidemment bien différente, puisqu’il s’agit d’investir un collège de magistrats et de conseillers inamovibles, et, partant, irresponsables, du soin de statuer souverainement, en droit et en opportunité, sur les suites à donner à des plaintes qui intéressent au plus haut point le fonctionnement des organes de l’État.

Si cette question fit l’objet de quelques critiques de la part des parlementaires lors de la discussion de la loi organique, c’est en réalité la haute magistrature elle-même qui a le mieux saisi les difficultés de principe suscitées par un tel système. Une note de la sous-direction de la législation pénale, qui exprimait plus généralement une certaine circonspection sur le rôle d’une commission des requêtes dont il restait encore à tracer les contours exacts, estimait que, quelle que fût la solution retenue, « les décisions de la commission des requêtes, qui constitue un organe de filtrage des plaintes, risquent d’être mal interprétées. De plus, contrairement aux assemblées parlementaires qui mettent actuellement en mouvement l’action publique à l’encontre des ministres, cet organe ne semble pas avoir de légitimité bien établie ». Force est cependant de constater que ces craintes ne furent guère entendues.

B. Une incohérence difficilement résoluble

La fragilité des fondements qui sous-tendent l’organe actuellement chargé d’assurer ce filtre conduit à envisager des pistes de réforme (1). Pour autant, il est également permis de s’interroger, de manière plus radicale, sur le principe même du filtrage en opportunité des plaintes tel qu’il est couramment présenté (2).

1. Un filtrage à repenser dans ses modalités

Il ne semble guère probable qu’une réforme de la commission des requêtes intervienne sans s’inscrire dans une refonte plus globale (sinon la suppression maintes fois évoquée) de la CJR. Il n’est toutefois pas interdit, à cet endroit, de réfléchir à quelques pistes. En premier lieu, la réforme de la composition de la commission, en vue d’y inclure des parlementaires, apparaîtrait, au regard des analyses qui précèdent, à tout le moins souhaitable. De manière alternative, le rétablissement d’une saisine à titre subsidiaire de la Cour de justice par le Parlement pourrait aussi être envisagé, une telle saisine ne semblant pas susceptible, dans un tel système, d’être perçue par l’opinion publique comme un moyen d’autoprotection, mais s’apparenterait bien plutôt à une forme de garantie vis-à-vis de celle-ci, et une contrepartie à l’impossibilité de se constituer partie civile. Au besoin, tel que cela avait pu être évoqué lors de la révision en 1993, il serait possible de limiter la saisine de la Cour de justice à certaines catégories de crimes et délits uniquement, qui revêtent un caractère politique évident.

Au regard de la place singulière qu’occupe la CJR et de la signification originale que revêt le pouvoir d’opportunité dont dispose la commission des requêtes, il paraîtrait opportun de prévoir l’obligation pour celle-ci de motiver l’ensemble de ses décisions, ainsi que d’assurer une certaine publicité pour celles-ci. Cela serait de nature à assurer « la transparence et la lisibilité du système », à l’opposé du fonctionnement confidentiel, « dans le secret d’un bureau » de cette institution aujourd’hui.

Par-delà les réformes intéressant la commission des requêtes, on peut s’interroger sur le sens que revêt la combinaison d’un tel filtrage avec le maintien d’une juridiction spéciale telle que la Cour de justice. Comme cela a pu être évoqué à plusieurs reprises, il peut apparaître peu compréhensible que l’action publique, mise en mouvement après un criblage efficace permettant de faire la part du politique dans la mise en cause de la responsabilité pénale des ministres, aboutisse au renvoi de ces derniers devant une juridiction spéciale chargée d’appliquer le droit ordinaire. Cependant, de manière plus radicale, on peut encore s’interroger sur la raison d’être d’un tel filtrage.

2. Un filtrage à repenser dans son principe

Le système issu de la révision de 1993 entérine, comme on l’a vu, une position radicalement éloignée de l’organisation traditionnelle de la justice politique en France. La suppression de la mise en accusation parlementaire avait pourtant tout de la résolution d’un faux problème. Une telle institution reposait en effet sur des fondements relativement clairs, lorsqu’elle s’analysait, sous les iii^e et iv^e Républiques, comme un pouvoir d’évocation exercé par la chambre basse, ne faisant pas obstacle, à défaut, à la mise en mouvement de l’action publique devant les juridictions ordinaires. Systématiser la compétence parallèle pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions, en réservant la mise en accusation pour une catégorie restreinte de crimes présentant un caractère grave et éminemment politique, tel que cela apparaît dans les travaux préparatoires de la Constitution de 1958, ne paraît pas non plus une idée dénuée de fondement. Le pouvoir de révision en 1993 a néanmoins préféré consacrer le principe d’une juridiction spéciale exclusivement compétente pour connaître de la catégorie générique des crimes et délits accomplis dans l’exercice des fonctions, tout en rétablissant un principe d’opportunité des poursuites pourtant combattu initialement, un organe collégial composé exclusivement de magistrats et de conseillers ayant été substitué aux représentants de la Nation pour l’exercice de ce dernier.

Les doutes entourant la légitimité d’un tel organe devraient toutefois céder devant la nécessité reconnue du principe même d’un tel filtrage des plaintes. S’affranchir de tout filtre reviendrait à exposer l’action gouvernementale aux affres du harcèlement procédural. Pour être séduisante, l’idée n’a toutefois rien de nouveau : on la trouve déjà agitée par ceux qui, sous la iii^e République, soutenaient, contre la lettre même des lois constitutionnelles de 1875, la compétence exclusive de la Haute Cour de justice pour connaître des crimes commis par les ministres dans l’exercice de leurs fonctions. Or la faculté de mettre en mouvement l’action publique contre les membres du gouvernement, suivant les règles du Code d’instruction criminelle, sous les Constitutions de 1875 et 1946, pour les actes accomplis dans l’exercice des fonctions, n’a pas conduit d’elle-même aux maux redoutés. La comparaison trouverait toutefois une limite évidente dans l’essor d’un phénomène contemporain de « criminalisation de la vie politique » bien documenté. La multiplication d’incriminations élastiques et de délits d’imprudence favorisent sans nul doute les intrusions, par le moyen du pénal, dans le champ de la responsabilité politique. Mais pourrait-on prétendre résoudre un tel problème en persévérant dans un système de filtrage fonctionnant dans le plus grand secret et sans aucun critère, au risque de favoriser un arbitraire dans le déclenchement des poursuites tout aussi contraire aux canons du droit pénal libéral ? Telle est pourtant la seule solution qui existerait aujourd’hui, si du moins on estime que la mise en examen porte inéluctablement atteinte à la présomption d’innocence et qu’« il reste toujours quelque chose de ces instructions », de fait souvent très longues, suivies devant la Cour de justice. Il y aurait là bien davantage matière à une intervention du pouvoir de révision, afin de fixer – espoir longtemps nourri par la doctrine constitutionnaliste, quoique suivant une perspective inversée – les bornes de la responsabilité pénale des ministres de manière plus précise. Pareille solution eût sans doute été bien préférable à la consécration d’un pouvoir d’opportunité plein et entier en faveur d’un organe aussi singulier que la commission des requêtes près la CJR. Lequel illustre néanmoins l’originalité indéniable de cette juridiction, qui, par son organisation et son fonctionnement, peine à apparaître autrement que comme une singerie de la justice politique classique.

Jean-Baptiste Contargyris

Docteur en droit public de l’Université de Caen Normandie.