I. Avant-propos : les règles constitutionnelles et ordinaires en vigueur

Dans le système juridique italien, il existe une disposition constitutionnelle spécifique qui régit le cas où le président du Conseil ou un ministre adopte une conduite qualifiée de pénalement répréhensible. Ces règles sont contenues dans l’article 96 de la Constitution, dans la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 (articles 4 à 12)¹ et dans la loi ordinaire n^o 219 de 1989.

Avant 1989, le cadre normatif était différent. La Constitution, dans son texte original, prévoyait que pour les infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions, le président du Conseil et les ministres seraient poursuivis par le Parlement en session conjointe (article 96 de la Constitution) et que la Cour constitutionnelle, complétée par seize citoyens tirés au sort (article 134 de la Constitution), statuerait sur ces poursuites (article 134 de la Constitution)².

Ces dispositions constitutionnelles ont été modifiées en 1989 dans le but, d’une part, de dépolitiser l’ensemble de la procédure de détermination de la responsabilité pénale des membres du Gouvernement³ et, d’autre part, d’alléger la charge de travail de la Cour constitutionnelle, étant donné que le procès dit « Lockheed » avait engendré un retard considérable⁴. La Cour constitutionnelle, dans son arrêt n^o 97 de 2012, a souligné que la réforme impliquait une « expansion pleine et nouvelle de la juridiction de droit commun ».

Il est clair que le caractère politisé de la procédure initiale était très élevé : la marge d’appréciation de la commission parlementaire bicamérale qui devait procéder à la mise en état était particulièrement large, car elle disposait non seulement d’un pouvoir d’appréciation quant à la nature de l’infraction (et quant à la possibilité qu’elle soit ou non liée à des fonctions ministérielles), mais aussi de vastes pouvoirs d’investigation. En outre, il est clair que la Cour constitutionnelle avait une charge de travail considérable à supporter en cas d’ouverture d’une procédure.

En vertu de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, la poursuite des infractions ministérielles, c’est-à-dire des infractions commises par le président du Conseil et les ministres, a été confiée au système judiciaire de droit commun⁵.

Toutefois, au cours de la phase préliminaire, c’est le Tribunal des ministres qui est compétent, c’est-à-dire un organe particulier composé de magistrats ordinaires. Il est chargé d’exercer, au cours des enquêtes, tant les fonctions de mise en état que les fonctions de jugement. En effet, après avoir reçu les documents du ministère public, il entame les investigations nécessaires. La Cour constitutionnelle a précisé que le cumul des fonctions au sein du Tribunal des ministres a été mis en place afin de maintenir la cohérence avec le système précédent qui confiait également à la commission parlementaire des fonctions d’enquête, et afin d’établir un canal privilégié de connexion avec le Parlement et d’attribuer à un sujet de nature exceptionnelle des pouvoirs particulièrement étendus qu’il est difficile d’inclure dans le corps de la procédure pénale ordinaire (arrêt n^o 87 de 2012).

Au lieu de cela, le procès proprement dit – comme le précise la décision n^o 134 de 2002 – se déroule devant les juridictions de droit commun selon les procédures normales.

Toutefois, un « filtre politique » a subsisté. Le Tribunal des ministres – dans le cas d’une infraction « ministérielle » – doit demander l’autorisation de poursuivre à la chambre à laquelle appartient le membre de l’exécutif s’il est parlementaire⁶, ou au Sénat de la République s’il ne l’est pas⁷.

L’autorisation doit également être demandée, au cours de l’enquête et du procès, pour soumettre le président du Conseil et les ministres à des mesures restrictives de la liberté personnelle, à des écoutes téléphoniques, à une saisie ou à une violation de ses correspondances, à des fouilles personnelles ou à des perquisitions domiciliaires (article 10, paragraphe 1, de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989).

Un modèle procédural similaire à celui que l’article 68, alinéa 2, de la Constitution prévoyait à l’époque⁸ pour les membres du Parlement sous la forme d’un « filtre » confié à l’organe politique, est ainsi introduit.

Il y a cependant une différence importante : l’article 68 de la Constitution exigeait que les chambres parlementaires évaluent si les poursuites envisagées contre le membre du Parlement étaient motivées par une intention de persécution à l’égard de ce dernier (fumus persecutionis) ; en revanche, si le Tribunal des ministres est compétent, la chambre appropriée du Parlement est appelée à effectuer un contrôle différent, c’est-à-dire à vérifier si le président du Conseil ou le ministre a agi pour protéger un intérêt d’État à valeur constitutionnelle ou un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale, autrement dit sur la base de paramètres spécifiques⁹. Si une majorité absolue estime que c’est le cas, l’autorisation de poursuivre est refusée.

Il s’agit d’une évaluation que la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 définit comme « insusceptible de recours¹⁰ ».

L’existence du fumus persecutionis, en revanche, semble toujours guider la décision des chambres parlementaires dans les cas où le Tribunal des ministres demande l’adoption d’une mesure restreignant un droit fondamental¹¹.

L’ensemble de la procédure repose finalement sur un équilibre délicat entre la compétence du juge, qui est appelé à vérifier l’existence d’une infraction et à la qualifier de « ministérielle » ou de « droit commun » d’une part, et le pouvoir discrétionnaire du Parlement de rattacher l’infraction « ministérielle » à des intérêts publics prééminents d’autre part.

L’étendue du pouvoir discrétionnaire du juge et des chambres parlementaires, les délais et les modalités de leur expression, la possibilité de contester leurs décisions et l’organe compétent sont autant de questions qui alimentent depuis un certain temps la réflexion juridique, et plus particulièrement constitutionnelle.

Dans ce domaine, la jurisprudence constitutionnelle a donné quelques indications importantes, se plaçant une fois de plus au centre de l’équilibre délicat entre la politique et le pouvoir judiciaire.

C’est précisément sur le rôle joué par la Cour constitutionnelle dans la définition des contours et de la signification des dispositions constitutionnelles discutées que cette contribution se concentrera.

II. Les sources, les « frontières » et la nature des garanties constitutionnelles pour la protection des membres du Gouvernement

Avant d’analyser le rôle de la jurisprudence constitutionnelle dans la définition des tâches incombant aux juges et aux chambres parlementaires dans l’application de l’article 96 de la Constitution, il convient de rappeler que la Cour constitutionnelle italienne a avant tout traité des « limites » des garanties protégeant la position et la fonction du président du Conseil et des ministres. En particulier, il faut mentionner ici les deux décisions dans lesquelles elle a annulé les dispositions de la loi ordinaire par lesquelles le Parlement a tenté d’introduire une prérogative procédurale pour les plus hautes fonctions de l’État, y compris pour le président du Conseil.

Au lieu de modifier la Constitution ou d’adopter une loi constitutionnelle, les chambres parlementaires ont tenté, d’abord en 2003 puis en 2008, d’introduire par une loi ordinaire des garanties procédurales supplémentaires pour le président du Conseil et d’autres hautes fonctions de l’État (lois n^o 140 de 2003 et n^o 124 de 2008). Dans les deux cas, les juges qui statuaient sur la responsabilité du président du Conseil de l’époque ont soulevé des questions de légitimité constitutionnelle devant la Cour constitutionnelle : ils se plaignaient que ces règles violaient non seulement les articles 3 et 24 de la Constitution (c’est-à-dire les principes d’égalité et des droits de la défense), mais aussi l’article 96 de la Constitution, parce que la loi ordinaire « modifiait » le système de garanties prévu par la Constitution.

Alors que dans la décision n^o 24 de 2004, la Cour constitutionnelle a accueilli les prétentions relatives à la violation des articles 3 et 24 de la Constitution, en absorbant les autres griefs, la deuxième décision contenait une déclaration importante concernant précisément l’article 96 de la Constitution. Au point 7.3.2.3.1. de la décision n^o 262 de 2009, il est indiqué que « le cadre normatif constitutionnel des infractions ministérielles confirme également que le président du Conseil et les ministres sont au même niveau. En effet, le système de l’article 96 de la Constitution et de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 prévoit le même régime de prérogatives pour ces fonctions, limité aux infractions qui y sont liées ; le régime se voyait modifié par une disposition permettant au seul président du Conseil des ministres de suspendre les procès pour les infractions commises en dehors de l’exercice de ses fonctions ».

Ainsi, la Cour constitutionnelle a d’abord affirmé que la suspension des procès pour les infractions « de droit commun » était contraire aux articles 3 et 24 de la Constitution, et que la loi ordinaire était une source inadaptée pour enrichir les prérogatives instituées aux fins de protection des membres des organes constitutionnels ; l’aspect intéressant ici est qu’elle a décidé que la Constitution ne distingue pas actuellement, et ne permet pas de distinguer, en termes de garanties, la fonction de président du Conseil de celle des ministres qui sont donc traitées de la même manière.

Il existe également des décisions dans lesquelles la Cour constitutionnelle a clarifié la « nature » des prérogatives prévues à l’article 96 de la Constitution. Elle a notamment précisé qu’elles ne constituent pas un instrument destiné à protéger la « personne » du président du Conseil ou des ministres, mais qu’elles représentent une garantie constitutionnelle « objective ».

La décision n^o 125 de 1977, se référant aux dispositions de l’article 96 de la Constitution dans sa formulation originale, affirme que

« l’élément objectif prévaut sur l’élément subjectif : ce dernier est également nécessaire, mais ne suffit pas à lui seul à caractériser les hypothèses considérées […] L’article 96 exige, pour que l’infraction existe et puisse être poursuivie, non seulement une position juridique spécifique de l’agent, et en particulier sa qualité de ministre ou de président du Conseil, mais aussi qu’il ait commis l’infraction dans l’exercice de ses fonctions ministérielles […] ».

Il s’ensuit que le procès pénal constitutionnel n’est pas un instrument de protection personnelle des ministres, mais de protection plus large et plus objective de l’ordre constitutionnel.

Même dans la jurisprudence postérieure à la révision constitutionnelle de 1989, la Cour a confirmé que

« la prérogative elle-même, plutôt qu’une protection offerte à la personne, est un élément constitutif de la fonction exercée par celle-ci, qui en limite en même temps la portée […]. Pour ces raisons, qui se trouvent aux fondements de l’État constitutionnel, cette Cour a toujours été constante dans l’exclusion de la possibilité que les immunités constitutionnelles puissent se transmuer en privilèges, comme ce serait le cas si une exception au principe d’égalité devant la loi pouvait être induite directement par la charge occupée, plutôt que par les fonctions inhérentes à cette charge » (décisions n. 87 et 88 de 2012).

Il s’ensuit que les prérogatives protégeant les activités du président du Conseil et des ministres, qui constituent des dérogations au principe d’égalité justifiées par la nature des fonctions qu’ils exercent, sont des garanties de l’ordre juridique objectivement considérées et, pour cette raison, les bénéficiaires ne peuvent y renoncer.

III. La compétence de la qualification d’une infraction de « ministérielle » ou « de droit commun », et la pratique des délibérations parlementaires sur le caractère ministériel des infractions

Les décisions par lesquelles la Cour constitutionnelle s’est prononcée sur la procédure prévue à l’article 96 de la Constitution et, en particulier, sur la compétence de qualification des infractions ministérielles ou de droit commun, revêtent une importance particulière. Sur ce point, quelques éclaircissements préliminaires sont nécessaires.

Il convient de rappeler, en effet, que lorsqu’il est informé d’une infraction commise par le président du Conseil ou par un ministre dans l’exercice de ses fonctions, le procureur de la République, dans un délai de quinze jours, sans mener aucune enquête, transmet les actes au Tribunal des ministres qui doit procéder à des investigations dans un délai de quatre-vingt-dix jours ; le Tribunal des ministres, après avoir entendu le procureur de la République, décide alors de classer l’affaire par décision non susceptible de recours ou de demander au procureur de la République de transmettre les actes au président de la chambre parlementaire compétente afin qu’elle se prononce sur l’autorisation de poursuivre le membre du Gouvernement (article 8, paragraphes 1 et 2, de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989).

Cette phase est particulièrement importante, car le Tribunal des ministres doit d’abord décider si, à la lumière de l’enquête menée, les faits sont constitutifs d’une infraction pénale et, le cas échéant, s’il s’agit bien d’une infraction « ministérielle », comme l’a supposé le magistrat du parquet qui a transmis les documents, ou d’une infraction « de droit commun ».

Il y a donc trois possibilités.

Il peut ordonner le classement définitif de l’affaire si la dénonciation de l’infraction n’est pas fondée, s’il manque une condition de poursuite autre que l’autorisation visée à l’article 96 de la Constitution, si l’infraction est prescrite, si le fait n’est pas prévu par la loi comme infraction pénale ou si le mis en cause ne l’a pas commise (article 2, paragraphe 1, première partie, de la loi n^o 219 de 1989).

Dans le cas où les faits constituent une infraction qui ne se rapporte pas à l’acte de gouvernement, il classe l’affaire et, en même temps, ordonne la transmission des actes à l’autorité judiciaire ordinaire, compétente pour connaître des infractions de droit commun : dans cette hypothèse, le classement est défini comme « anormal » ou « asystématique » (conformément à la seconde partie de l’article 2, paragraphe 1, précité).

Enfin, si le Tribunal des ministres estime qu’il est nécessaire de poursuivre le président du Conseil ou le ministre, il transmet les actes au ministère public pour qu’il les adresse aux présidents de la Chambre des députés ou du Sénat, compétents en vertu de l’article 5 de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, afin qu’ils décident si l’infraction « ministérielle » peut être considérée comme relevant des faits justificatifs prévus par la loi constitutionnelle.

Cependant, la procédure décrite peut s’avérer plus complexe qu’il n’y paraît à première vue, comme en témoignent les nombreuses affaires dans lesquelles la Cour constitutionnelle a été appelée à intervenir.

Tout d’abord, dans les décisions n^o 87 et n^o 88 de 2012, elle a indiqué que le procureur de la République n’est tenu de transmettre les actes au Tribunal des ministres que s’il suppose qu’il s’agit d’une infraction dans laquelle la fonction ministérielle ou la position du sujet a joué un rôle essentiel, c’est-à-dire d’une infraction abstraitement « ministérielle ».

Cela signifie que le procureur, bien qu’il ne puisse pas mener d’enquête, conserve une certaine discrétion dans la qualification des faits.

Si, en revanche, le procureur est convaincu qu’il s’agit d’une infraction « de droit commun », il mène l’enquête selon la procédure ordinaire et le Tribunal des ministres n’a pas à être saisi. Une interprétation différente – selon la Cour – serait en contradiction avec les dispositions de l’article 6 de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, dans la mesure où elle prévoit que seules les procédures concernant les infractions visées à l’article 96 de la Constitution relèvent du Tribunal des ministres. Il s’ensuit que la procédure spéciale prévue par la loi constitutionnelle ne peut être étendue à toutes les infractions commises par les ministres, d’autant plus que la raison d’être des règles sur les infractions ministérielles est de protéger l’exercice des fonctions délicates qui leur sont confiées, et non pas, comme cela a été dit, de protéger la personne du président du Conseil ou des ministres contre les initiatives prises à leur encontre par le pouvoir judiciaire (ce sur quoi nous nous sommes déjà étendus dans le cadre de la discussion générale).

Il n’est évidemment pas exclu – comme l’a souligné la Cour – que la simple description du fait ne permette pas de qualifier l’infraction de ministérielle, mais que cette qualification n’apparaisse que plus tard à l’issue de l’enquête. Dans ce cas, la procédure devant le Tribunal des ministres ayant un caractère exceptionnel, l’exception ne joue que lorsqu’il est possible d’appréhender la nature ministérielle du fait¹².

En outre, la Cour constitutionnelle a précisé que le ministère public, lorsqu’il qualifie l’infraction de droit commun, n’est pas tenu d’informer le Parlement de l’ouverture d’une procédure ordinaire à l’encontre du ministre. En l’absence d’une disposition légale expresse, la Cour a estimé que ce devoir d’information n’existait pas. Le principe de coopération loyale entre les pouvoirs de l’État, selon la Cour, ne peut conduire à l’introduction d’une obligation de l’autorité judiciaire non prévue par la loi que lorsqu’elle est absolument nécessaire pour protéger les prérogatives d’un autre pouvoir de l’État, mais, en l’espèce, une telle situation ne se présente pas, étant donné que le Parlement peut très bien être informé de la procédure par le ministre lui-même.

Présentent un intérêt particulier les décisions concernant les étapes consécutives à un classement dit « anormal » qui, comme cela a été dit, est décidé par le Tribunal des ministres lorsqu’il considère que le fait litigieux, bien que non qualifié par l’autorité judiciaire d’infraction ministérielle, constitue une infraction pénale et que, par conséquent, il est examiné par le juge ordinaire.

La première étape importante a été la décision n^o 241 de 2009 (affaire Matteoli), dans laquelle la Cour a noté que, même en cas de classement « anormal » par le Tribunal des ministres, ce dernier est tenu de faire une communication à la chambre compétente, à l’instar de ce qui est prévu par l’article 8, paragraphe 4, de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 en cas de classement « pur et simple ». La Cour a précisé qu’

une telle communication est, en outre, le seul instrument permettant à la chambre parlementaire elle-même d’apprécier qu’il s’agit d’une décision qui n’implique pas une clôture mais, au contraire, une poursuite de la procédure en raison d’une qualification juridique différente du fait infractionnel et d’exercer ainsi, à cet égard, ses propres pouvoirs […].

En effet, selon la Cour, la chambre

ne peut être privée de son pouvoir propre et indépendant d’appréciation de la nature ministérielle ou non ministérielle des infractions faisant l’objet d’une enquête judiciaire, ni de la possibilité de soulever un conflit d’attributions devant la Cour constitutionnelle lorsqu’elle n’est pas d’accord avec la conclusion négative exprimée par le Tribunal des ministres.

Cette déclaration, par laquelle la Cour constitutionnelle voulait que l’organe politique soit informé des infractions imputées à de hauts fonctionnaires de l’État dont le lien avec la fonction avait été débattu, a toutefois eu pour effet indésirable et inopportun d’inaugurer la pratique de ce que l’on a appelé les « délibérations ministérielles ». Lorsque les chambres parlementaires recevaient la communication selon laquelle le procès se poursuivrait devant le juge de droit commun, et non devant le Tribunal des ministres parce que le comportement litigieux était apparu sans lien avec les fonctions, elles adoptaient une délibération dans laquelle elles déclaraient que l’infraction était ministérielle, et par là même, elles établissaient que le comportement entrait dans les hypothèses des causes objectives d’irresponsabilité de l’article 9 de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989. De cette manière, elles cherchaient à éviter que le membre du Gouvernement ne réponde devant les tribunaux de son comportement, qu’il s’agisse d’une infraction de droit commun ou d’une infraction ministérielle. Cette pratique, qui s’éloignait énormément du projet de réforme de 1989, a constitué en substance une tentative de donner aux chambres parlementaires le dernier mot sur la qualification des faits et leur nature.

Quelques années plus tard, la Cour a tenté de corriger et de contenir cette évolution, en essayant de réaffirmer que la compétence de jugement des infractions ministérielles est et reste du ressort de l’autorité judiciaire et que, pour cette raison, c’est à elle seule qu’il incombe de qualifier l’infraction de ministérielle ou de droit commun¹³. Si les chambres parlementaires ne sont pas d’accord avec la décision du juge, elles ne peuvent réagir qu’en soulevant un conflit d’attributions devant la Cour constitutionnelle : cela peut se produire soit lorsque la nature ministérielle de l’infraction a déjà été écartée de manière préliminaire par le ministère public (qui, pour cette raison, ne transmet pas les actes au Tribunal des ministres), soit dans les cas où l’exclusion de la nature ministérielle de l’infraction a été décidée à la suite d’investigations préliminaires par le Tribunal des ministres, qui a décidé d’un classement « anormal ».

La décision n^o 29 de 2014 est significative. Le Sénat avait été informé, conformément à l’article 8, paragraphe 4, de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, que le Tribunal des ministres de Rome avait qualifié de « non ministérielles » les infractions d’injure et de diffamation reprochées au ministre Roberto Castelli à l’encontre de l’honorable M. Diliberto et avait pris une décision de classement « anormal » de l’affaire. Puis, à la demande du ministre concerné qui avait été entre-temps renvoyé en jugement, le Sénat avait ouvert une procédure parlementaire pour examiner les faits. Il avait ensuite décidé dans une délibération qu’il s’agissait d’une infraction « ministérielle » et que les expressions avaient été prononcées dans le cadre de la poursuite d’un intérêt public supérieur. Le Tribunal des ministres, saisi de cette décision, avait déclaré le ministre non coupable. Le procureur général près la cour d’appel, en désaccord avec la décision de la juridiction, s’est pourvu en cassation¹⁴. Cette dernière a soulevé un conflit d’attributions contre le Sénat devant la Cour constitutionnelle, estimant qu’apprécier la nature ministérielle des infractions n’entrait pas dans les attributions du Parlement¹⁵.

Partant des principes affirmés en 2012, la Cour a censuré la décision du Sénat d’écarter, par sa délibération propre et indépendante, la qualification de « droit commun » établie par le Tribunal des ministres. Elle a réaffirmé que le Sénat n’était pas compétent et que l’organe politique, s’il n’était pas d’accord avec la qualification des faits opérée par le juge, ne pouvait que soulever un conflit d’attributions et laisser à la Cour constitutionnelle le soin de résoudre le différend qui se pose quant à la nature ministérielle ou de droit commun des infractions caractérisées.

Enfin, il convient de mentionner l’importante décision n^o 403 de 1994, concernant la phase à laquelle le Tribunal des ministres demande que les actes soient transmis à l’organe parlementaire. La Cour a déclaré que lorsqu’elle transmet les actes à la chambre compétente pour qu’elle procède à l’appréciation de l’existence des faits justificatifs prévus par la loi constitutionnelle, le tribunal des ministres doit déjà avoir accompli tous les actes d’investigation. En d’autres termes, il ne peut pas demander l’autorisation de poursuivre à un stade antérieur ou si l’enquête n’est pas terminée, puisqu’il doit fournir à l’organe politique tous les éléments nécessaires à ses appréciations.

IV. L’impossibilité de contester les délibérations parlementaires : la frontière incertaine entre la justice et la politique

Comme indiqué, si le Tribunal des ministres considère que l’infraction a été commise et qu’elle est liée aux fonctions ministérielles, il est obligé, conformément à l’article 8 de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, de demander à la chambre compétente du Parlement si le comportement était destiné à protéger un intérêt d’État à valeur constitutionnelle ou à poursuivre un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale.

Sur ce point, il convient de souligner que l’évaluation à laquelle doit procéder la chambre parlementaire, dans le cadre de l’autorisation visée à l’article 96 de la Constitution, est similaire à celle à laquelle le juge est soumis lorsqu’en matière pénale, des faits justificatifs doivent être appliqués, c’est-à-dire dans toutes les circonstances où la sauvegarde d’intérêts prioritaires du système juridique peut engendrer, à la suite d’une opération de mise en balance des valeurs en présence, le sacrifice d’autres intérêts également protégés par les normes pénales. L’examen de la chambre compétente ne vise pas, en effet, à évaluer l’existence du fait, à le qualifier d’infraction pénale ou à l’imputer à la personne faisant l’objet de l’enquête (puisque cela relève de la responsabilité exclusive de l’autorité judiciaire) ; il vise au contraire à analyser si le comportement reproché s’est fondé sur des intérêts spécifiques indiqués dans la loi constitutionnelle et méritant une protection « renforcée » par rapport aux intérêts lésés par le comportement du ministre ou du président du Conseil. L’appréciation confiée à l’organe politique sert, en d’autres termes, à concilier la fonction juridictionnelle et la fonction gouvernementale, afin d’éviter que l’ouverture d’une procédure contre le ministre ou le président du Conseil, pour un comportement que la même autorité juridictionnelle a défini comme ayant été commis dans l’exercice de ses fonctions, ne soit préétablie pour censurer l’action du Gouvernement.

En outre, elle vise à distinguer la responsabilité politique, régie par l’article 94 de la Constitution, de la responsabilité juridique encadrée par l’article 96 de la Constitution.

Une partie de la doctrine a critiqué le caractère vague et imprécis des faits justificatifs prévus à l’article 9 de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 : selon certains auteurs, la chambre parlementaire compétente dispose d’un pouvoir discrétionnaire large et excessif pour évaluer ce qui est entendu par « protection d’un intérêt d’État à valeur constitutionnelle » ou « intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale », et pour déterminer les circonstances dans lesquelles ces causes objectives d’irresponsabilité s’appliquent. En réalité, une fois ce modèle adopté, il est difficile d’imaginer que des faits justificatifs de cette nature puissent être décrits plus précisément dans la législation.

L’aspect le plus intéressant réside toutefois dans le fait que la décision de la chambre parlementaire, en vertu d’une règle expresse contenue dans une source constitutionnelle, est définie comme « non susceptible de recours ». Par conséquent, non seulement l’évaluation faite par l’organe politique n’est pas susceptible d’être contestée par le pouvoir judiciaire, mais probablement pas non plus par la Cour constitutionnelle, sous réserve des limites ci-après présentées.

D’autre part, si on lit les travaux parlementaires qui ont conduit à la révision de l’article 96 de la Constitution, le but recherché était précisément d’empêcher l’autorité judiciaire de recourir à l’organe de justice constitutionnelle et d’éviter que ce dernier n’annule les décisions des chambres parlementaires, comme c’est le cas pour les délibérations adoptées en vertu de l’article 68 de la Constitution¹⁶.

La question s’est toutefois posée de savoir si cette absence de recours était absolue ou si elle connaissait des exceptions.

Un certain nombre de décisions de la Cour constitutionnelle sont également utiles à cet égard, et il est peut-être possible d’en tirer quelques indications.

Dans les décisions n^o 87 et 88 de 2012, la Cour a précisé que la délibération de la chambre compétente sur la nature de l’infraction commise par le ministre vise à « apprécier, en des termes qui ne peuvent être contestés, s’ils sont suffisamment motivés, l’existence de l’intérêt spécifique devant lequel l’ordre juridique fait céder les exigences de justice ».

L’importante incise « si elle est suffisamment motivée » indique la nécessité pour la délibération de préciser l’intérêt qui a conduit à un éventuel refus de l’autorisation d’engager des poursuites contre le ministre. La Cour a vraisemblablement voulu attirer l’attention sur la nécessité d’une motivation adéquate de la délibération, afin que la décision prise dans l’arène politique soit fondée sur des données établies et acceptées et que, dans le même temps, l’opinion publique soit en mesure de contrôler les actions du Parlement. Toutefois, on peut également en déduire que l’absence de motivation rend la délibération susceptible de recours.

En outre, on peut supposer que la délibération est susceptible d’être contestée si elle contient des appréciations sur l’existence ou l’inexistence du fait (qui relèvent de l’autorité judiciaire), au lieu de s’en tenir à l’existence des faits justificatifs¹⁷.

Enfin, un recours devant la Cour constitutionnelle ne peut être exclu pour des raisons de nature formelle, c’est-à-dire pour une violation de la procédure prévue par la loi constitutionnelle (comme dans le cas où la délibération est adoptée par la chambre incompétente du Parlement ou sans la majorité absolue prescrite)¹⁸. En effet, le fait que la délibération de la chambre compétente ne puisse pas faire l’objet d’un recours ne semble pas empêcher la Cour de contrôler la procédure qui a conduit à l’adoption de la décision refusant l’autorisation de poursuivre.

En revanche, il ne semble pas y avoir de place pour une réévaluation au fond de la décision prise quant à l’existence ou l’inexistence des faits justificatifs.

Bien que la doctrine, même récemment, ait souligné l’opportunité pour l’autorité judiciaire de saisir la Cour constitutionnelle, à ce jour, aucun recours n’a jamais été exercé contre la délibération parlementaire qui a empêché l’ouverture d’un procès. Le Tribunal des ministres pourrait la contester devant la Cour constitutionnelle, par le biais d’un recours pour conflit d’attributions entre les pouvoirs de l’État, s’il n’était pas d’accord avec le refus de l’autorisation d’exercer les poursuites, mais cela ne s’est jamais produit. Le Tribunal des ministres s’est toujours conformé à ce qui était décidé dans l’arène politique. Il est évident que l’expression « insusceptible de recours » contenue dans une loi, qui plus est de nature constitutionnelle, décourage les initiatives de cette nature.

Certes, on ne peut nier que certaines des décisions prises par les chambres suscitent la perplexité, car elles sont clairement guidées par une logique politico-parlementaire.

La grande marge d’appréciation réservée aux chambres parlementaires lorsqu’elles refusent l’autorisation de poursuivre est apparue, par exemple, dans les affaires impliquant le ministre de l’Intérieur Salvini sous le gouvernement Conte I (en fonctions du 1^er juin 2018 au 20 août 2019). Il s’agit des affaires Diciotti, Gregoretti et Open Arms.

Bien que les affaires soient différentes, les procédures pénales concernaient chaque fois des décisions ministérielles interdisant aux navires ayant secouru des migrants d’amarrer dans les ports italiens, afin d’empêcher que ceux-ci ne débarquent. Les autorités judiciaires avaient retenu des infractions de séquestration aggravée et de refus d’exécuter des actes officiels. Le ministère public avait saisi le Tribunal des ministres qui, à son tour, avait demandé au Sénat l’autorisation d’exercer les poursuites.

Ce dernier a proposé des solutions diamétralement opposées dans ces affaires similaires.

Dans l’affaire Diciotti, le Sénat a décidé de refuser l’autorisation demandée par le Tribunal des ministres de Catane d’exercer les poursuites conformément à la proposition de la commission, considérant qu’il existait une cause objective d’irresponsabilité inhérente à la poursuite d’un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale. En particulier, le rapport de la commission a soutenu que ce fait justificatif existait au motif que « la décision de ne pas communiquer plus rapidement le “pays d’origine sûre” (POS) au navire Diciotti résulte d’un différend international entre l’Italie et Malte, en raison du non-respect par ce dernier État des règles internationales qui imposent au gouvernement responsable de la zone de sauvetage d’assumer la responsabilité initiale de l’événement et d’indiquer le POS pour l’accueil des personnes sauvées ». La commission a également retenu la « tentative d’instituer une réglementation plus rigoureuse et plus correcte pour la gestion des flux migratoires, dans le double but de décourager le trafic de migrants et d’empêcher les naufrages qui en découlent, et de limiter le nombre d’entrées irrégulières de migrants clandestins sur le territoire national ». La nature gouvernementale de l’intérêt poursuivi par le ministre a également été prouvée « par un raisonnement a contrario », excluant que le ministre ait poursuivi un but personnel (comme dans les cas d’infractions ministérielles commises à des fins d’enrichissement indu) ou un intérêt « lié à son parti et non gouvernemental », étant donné le soutien explicite apporté par le président du Conseil à l’action du ministre¹⁹.

En revanche, dans les affaires Gregoretti et Open Arms, les autorisations ont été accordées : dans le premier cas, la commission avait proposé d’accorder l’autorisation, sans tenir compte de la proposition soumise au vote par le Président, et la chambre parlementaire s’y était conformée²⁰ ; dans le second cas, en revanche, la commission avait émis l’avis contraire, estimant que l’autorisation ne devait pas être octroyée (comme dans l’affaire Diciotti), alors que la chambre parlementaire l’avait accordée²¹. Il s’agissait donc d’évaluations différentes pour des affaires similaires, qui témoignent du haut degré de politisation et de discrétion dans l’évaluation des faits justificatifs réservée aux chambres parlementaires et qui peuvent, au moins en partie, trouver une explication dans le changement de majorité politique qui s’est produit entre-temps. En effet, lorsque l’affaire Diciotti a été traitée au Parlement, la majorité était la même que celle qui soutenait le gouvernement Conte I, dont Salvini était ministre ; en revanche, lorsque les affaires Gregoretti et Open Arms ont été examinées par le Sénat, le gouvernement et la majorité qui le soutenait avaient changé et la Lega, dont Salvini était et est toujours le secrétaire, était passée dans l’opposition.

C’est pourtant le résultat souhaité (ou, en tout cas, non exclu) par le législateur constitutionnel. Par conséquent, soit l’article 96 de la Constitution doit être à nouveau modifié, comme beaucoup l’ont proposé²², soit il est nécessaire de prendre acte de ce que l’évaluation opérée par la chambre compétente est définie comme « insusceptible de recours » précisément pour préserver la discrétion politique dans l’application des causes objectives d’irresponsabilité considérées. Par conséquent, sous réserve des tempéraments énumérés ci-dessus, la Cour constitutionnelle se limitera vraisemblablement à effectuer un contrôle « externe », même si elle est saisie d’un conflit entre les pouvoirs.

En définitive, si l’infraction est définie par le juge lui-même comme ministérielle, seul le Parlement décide de l’ouverture du procès. Néanmoins, cela ne signifie pas que la responsabilité politique du ministre (et du Gouvernement auquel il appartient), ainsi que celle des chambres parlementaires qui ont voulu empêcher la tenue du procès, ne soit plus engagée en droit.

Francesca Biondi

Professeure de droit constitutionnel, Université de Milan. Elle a été assistante à la Cour constitutionnelle et dirige actuellement le Doctorat en droit public, international et européen. Ses travaux portent principalement sur la justice constitutionnelle, la réglementation juridique des partis politiques et l'organisation judiciaire.