La Constitution italienne consacre plusieurs dispositions aux responsabilités et au régime d’immunité des acteurs politiques. En particulier, l’article 68 de la Constitution concerne les membres du Parlement, l’article 96 concerne le Premier ministre et les ministres, l’article 90 concerne le Président de la République et l’article 122, paragraphe 4 concerne les conseillers régionaux. 

Il s’agit de régimes qui, comme on le sait, soustraient ces personnalités de l’État d’une certaine manière à l’application des règles de droit commun, et en particulier au principe de l’égalité de traitement en matière de juridiction. Évidemment, le risque encouru, lorsque de telles institutions sont appliquées, est qu’elles finissent par se transformer en formes de privilèges inacceptables, comme la Cour constitutionnelle ne cesse de le rappeler dans sa jurisprudence¹. L’identification de cette frontière ténue, entre garantie fonctionnelle et privilège, traverse l’analyse proposée ici.  

Toutefois, cette analyse se concentrera uniquement sur les articles 68 et 96 de la Constitution en raison du fait que ces deux normes ont connu une trajectoire quelque peu similaire, aboutissant à une révision – quelques années plus tard – du texte de la Constitution de 1948. En effet, en 1989, l’article 96 de la Constitution a été révisée et, quelques années plus tard, en 1993, l’article 68 de la Constitution a fait à son tour l’objet d’une révision. 

Il est vrai que la réforme de 1989 a également affecté de manière significative la discipline de la poursuite du Président de la République. Toutefois, les caractéristiques de la figure présidentielle, qui ne participe pas, dans le système juridique italien, à la politique, nous conduisent à ne pas nous attarder ici sur les particularités du régime de la responsabilité présidentielle. D’autre part, l’absence de précédents relatifs à la procédure de poursuite rendrait particulièrement complexe l’analyse comparative d’institutions qui, en revanche, ont trouvé une large application dans la pratique institutionnelle. 

L’objectif de ce travail est donc de comprendre s’il est possible de tracer une analyse parallèle – illustrant l’évolution de la législation, de la jurisprudence, constitutionnelle et ordinaire, ainsi que de la pratique parlementaire – entre les différentes formes de garanties constitutionnelles prévues pour les titulaires de fonctions parlementaires et gouvernementales². Une analyse qui, au-delà des différences qui existent évidemment entre les institutions considérées, permettrait de mieux éclairer les manières dont le principe d’égalité se décline dans les rapports entre politique et juridiction. 

I. Les origines historiques des immunités des ministres et des parlementaires 

Le premier problème qu’il nous semble intéressant d’aborder est lié à la raison d’être des deux immunités différentes et de se demander ensuite si cette raison d’être a été modifiée et dans quelle perspective.  

Si l’on remonte aux origines de ces institutions, on peut dire que, bien que poursuivant évidemment des buts très différents³, elles ont néanmoins représenté en quelque sorte l’expression d’une certaine suprématie des assemblées électives sur les monarchies absolues qui, à l’aube de l’État moderne, commençaient à voir leurs pouvoirs s’estomper⁴. En ce qui concerne les immunités parlementaires, il suffit de rappeler que, dès 1689, le Bill of Rights, à l’article 9, stipulait que « la liberté de parole et les débats ou travaux du Parlement ne doivent pas être mises en cause ou remises en question devant un tribunal ou en dehors du Parlement » (The freedom of speech and debates or proceedings in Parliament ought not to be impeached or questioned in any court or place out of Parliament ).  

Plus significatif encore est le débat qui traverse la période révolutionnaire et post-révolutionnaire française. Comme l’enseigne Gustavo Zagrebelsky, les immunités parlementaires – qui poursuivaient l’objectif de garantir la sécurité des parlementaires mis en danger par leurs activités⁵ – ont d’abord trouvé leur fondement dans ce qui est défini comme le « caractère souverain de la fonction parlementaire », devenant ainsi « un instrument de la souveraineté du sujet représenté ». Une véritable « manifestation de la suprématie de l’institution parlementaire dans l’organisation des pouvoirs de l’État, reflet de sa position représentative de souveraineté⁶ ». 

En ce qui concerne la discipline des infractions ministérielles, elle trouve son origine dans l’impeachment, un instrument de mise en accusation exercé par la Chambre des communes pour les infractions pénales devant être soumises au jugement de la Chambre des lords⁷, et donc un mécanisme institutionnel utilisé pour le contrôle du gouvernement du Roi par le Parlement anglais. Il a été souligné avec autorité que l’impeachment a précisément contribué à la transformation de la monarchie absolue en omnipotence parlementaire. Un instrument par lequel « le Parlement et les forces sociales qu’il représente ont réussi à déplacer le centre de gravité du système de gouvernement en leur faveur, en faisant dépendre de leur consentement le maintien en fonction des collaborateurs et donc la politique du roi lui-même⁸ ». 

En effet, il convient de noter que, non sans coïncidence, dans la perspective qui est la nôtre, la doctrine a longtemps identifié la procédure conduisant à la vérification des responsabilités des ministres avec l’« accusation parlementaire⁹ », mettant ainsi précisément l’accent sur le fait que c’est au Parlement qu’il appartient d’engager la procédure permettant des poursuites pénales.  

De manière limpide, Lorenza Carlassare a mis en évidence comment le système de justice politique contre les membres du gouvernement – contrairement à ce que l’on pourrait croire aujourd’hui – constituait à l’origine, dans un système dualiste caractérisé par l’opposition entre la Chambre et le Roi, l’expression du pouvoir des assemblées contre les ministres du Roi¹⁰. 

II. Les raisons des immunités politiques dans le texte original de la Constitution 

Bien entendu, ces raisons des premiers temps du constitutionnalisme ne sont certainement pas celles qui ont conduit les constituants italiens à prévoir de telles institutions dans la Constitution de 1948.  

D’ailleurs, le dualisme originel entre le Gouvernement et le Parlement avait disparu depuis longtemps et il était presque impossible de penser que les immunités parlementaires pouvaient représenter un rempart du Parlement contre le pouvoir exécutif, ou que les instruments de poursuite parlementaire pouvaient exprimer une sorte de pouvoir de « contrôle » du Parlement contre le Gouvernement ou une défense contre les involutions absolutistes redoutées de la forme de gouvernement¹¹. 

Ainsi, loin de représenter une quelconque forme de suprématie parlementaire, dans l’esprit des constituants italiens, les immunités parlementaires – également inscrites dans le Statuto albertino¹² – trouvent au contraire leur fondement dans la nécessité de garantir l’exercice indépendant de la fonction parlementaire¹³. 

De ce fait, des exigences pratiques de fonctionnement visaient à garantir l’indépendance même de la fonction, sans que cela n’implique une quelconque position de supériorité de l’organe concerné dans le système constitutionnel, tout en mettant néanmoins en évidence sa centralité au sein de la forme de gouvernement italienne. En particulier, le principe d’irresponsabilité procédait de l’objectif de garantir l’intérêt objectif lié à la fonctionnalité de l’organe¹⁴. De même, l’autorisation de procéder prévue à l’article 68 original de la Constitution était fonctionnelle à l’indépendance de la chambre à laquelle le membre individuel appartient avec « le seul but de se défendre contre des accusations prétextes ou persécutrices qui peuvent affecter, à travers la personne, le fonctionnement de l’organe » lui-même¹⁵. 

D’une manière similaire, dans l’article 96 original de la Constitution (« Le président du Conseil des ministres et les ministres sont mis en accusation par le Parlement réuni en session commune pour les infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions ») et dans l’article 134 (« La Cour constitutionnelle juge […] les accusations portées contre le président de la République et les ministres, conformément à la Constitution »), la logique d’une garantie visant à « éviter l’intervention de différents sujets constitutionnels – le Président de la République et les ministres, conformément à la Constitution », est la même¹⁶. 

Un équilibre qui pourrait, en revanche, être modifié par un contrôle pénal effectué par l’autorité judiciaire ordinaire, étant donné que le contrôle des personnes bien aurait de toute façon pu conduire à une ingérence significative dans l’indépendance nécessaire des organes de l’État qui auraient trouvé une personnification dans ces personnes. 

Une interprétation reprise par la Cour constitutionnelle elle-même, qui, dans sa décision n^o 125 de 1977, soulignait qu’à l’article 96 de la Constitution « l’élément objectif prévaut sur l’élément subjectif : ce dernier est certes nécessaire, mais non suffisant à lui seul pour constituer les hypothèses en cause (décision n^o13/1975). En effet, la mise en accusation par le Parlement intervient « pour des infractions commises dans l’exercice des fonctions » propres d’un ministre ou du président du Conseil, tandis que l’article 47 du Statut prévoyait que « la Chambre des députés a le droit d’accuser les ministres du Roi ». L’article 96 exige donc, pour la qualification et la poursuite de l’infraction, non seulement une certaine position juridique de l’auteur – en particulier qu’il soit ministre ou président du Conseil – mais aussi qu’il ait commis, dans l’exercice de ses fonctions ministérielles, un acte prévu et puni par la loi pénale. Il en découle que le procès pénal constitutionnel n’est pas un instrument de garantie personnelle des ministres, mais une garantie plus large et objective de l’ordre constitutionnel. 

De ce point de vue, les « exigences de fonctionnement du système pluraliste des organes constitutionnels » justifiaient les immunités prévues aux articles 68 et 96 de la Constitution. 

Certes, l’article 96 originel de la Constitution se caractérisait encore par une certaine ambiguïté¹⁷. Nous étions en effet en présence d’une forme de garantie qui, dans un système où il n’y avait plus de véritable séparation entre le pouvoir législatif et le pouvoir exécutif, finissait par revêtir une « fonction défensive abusive » en faveur des membres du gouvernement. Et ce, même si rien dans les travaux de l’Assemblée constituante ne permet de penser que la discipline des délits ministériels était favorable aux ministres¹⁸. 

III. L’application des immunités dans l’histoire républicaine italienne avant les réformes 

La manière dont les Chambres ont mis en œuvre les prévisions considérées a levé l’ambiguïté évoquée plus haut. 

D’une part, les Chambres refusent constamment, et très peu scrupuleusement, l’autorisation de procéder en vertu de l’article 68, paragraphe 2, de la Constitution. Les poursuites pénales sont empêchées même pour des délits de droit commun et indépendamment de toute évaluation du fumus persecutionis. Dès les années 1970, Costantino Mortati, parmi beaucoup d’autres, soulignait la gravité des abus commis par les Chambres, parlant même d’exemples scandaleux donnés dans certaines affaires et appelant à l’abolition de cette institution, dont la pratique s’était transformé « en un véritable privilège, en violation flagrante du principe d’égalité¹⁹ ». 

D’ailleurs, la garantie de l’irresponsabilité prévue au premier alinéa de l’article 68 de la Constitution a été, en substance, absorbée par les refus répétés d’autorisation prévus au deuxième alinéa du même article 68²⁰. 

En ce qui concerne les infractions ministérielles, face à un texte constitutionnel extrêmement générique dans la détermination de la notion d’« infraction ministérielle », ce sont les textes d’application (en particulier la loi n^o 20 de 1962 et les règlements parlementaires de 1961) qui introduisent une interprétation du texte constitutionnel permettant aux Chambres d’« adopter des pratiques qui limitent sérieusement les prérogatives du pouvoir judiciaire²¹ ». 

Par exemple, il a été stipulé que la commission bicamérale chargée d’exercer des fonctions d’enquête en vertu de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1953 (qui, selon la législation, aurait dû « simplement » faire rapport au Parlement) ne pouvait agir qu’en présence d’actions qualifiées d’infractions pénales ; la règle du secret absolu a été introduite ; de nombreuses procédures – dont on sait très peu de choses – ont été archivées ; le Parlement n’a même pas pu avoir accès aux actes de la commission. La doctrine a parlé d’une véritable activité de dissimulation menée par la commission d’enquête parlementaire²². 

En fin de compte, le mécanisme est devenu un instrument déformé de privilège²³, comme le démontrent les nombreux cas qui n’ont jamais été rendus publics et dont la portée demeure encore largement méconnue. 

En résumé, on peut dire que c’est précisément la pratique parlementaire qui a transformé ces immunités de garanties fonctionnelles en mécanismes qui ont pesé « de manière désastreuse dans la relation parlement-opinion publique », précisément en raison de leurs différences par rapport aux mécanismes procéduraux communs²⁴. 

Il faut ajouter que, en ce qui concerne l’article 96 de la Constitution, le seul cas où l’autorisation a été accordée a entraîné les problèmes bien connus de fonctionnement de la Cour constitutionnelle, qui a été obligée de suspendre ses activités ordinaires pendant environ deux ans²⁵. 

IV. Les réformes constitutionnelles de 1989 et 1993 

Ceci nous amène aux réformes constitutionnelles. Là encore, les similitudes entre les trajectoires suivies par les mécanismes constitutionnels étudiés se poursuivent. Tout d’abord, parce que les deux réformes constitutionnelles ont été en grande partie suscitées par une opinion publique qui considérait désormais comme inacceptables les dérives pathologiques que la politique faisait subir aux institutions contrôlées²⁶. Ensuite, parce que, bien que sous des formes évidemment différentes, on peut trouver dans les réformes des articles 68 et 96 de la Constitution une tendance à faire prévaloir les besoins de la juridiction ordinaire (et de l’égalité) sur ceux de la politique²⁷. Bien entendu, le législateur constitutionnel et les partis, désormais affaiblis par la crise de réputation qu’ils traversaient, s’en seraient probablement passés, puisqu’ils étaient eux-mêmes les architectes de cette autolimitation de leur propre sphère d’immunité. 

Avec la réforme constitutionnelle de 1989, on assiste également à un rapprochement entre les deux types de procédures, rapprochement qui sera perdu par la suite avec la réforme de l’article 68 de la Constitution en 1993. 

En effet, pour les délits ministériels, la mise en accusation par le Parlement n’est plus requise, celle-ci étant « remplacée » par l’autorisation de poursuite toujours prévue à l’article 68, paragraphe 2, de la Constitution, pour engager toute procédure pénale à l’encontre des membres du Parlement²⁸. 

Ainsi, dans le cas des délits ministériels, d’une part, la compétence est retirée à la Cour constitutionnelle et confiée aux tribunaux ordinaires et, d’autre part, est introduit le mécanisme de l’autorisation de procéder par le Parlement, qui peut la refuser à la majorité absolue ; autorisation qui est demandée par le Tribunal des ministres appelé à mener l’enquête préliminaire. 

La loi constitutionnelle n^o 1 de 1989 cherche également à limiter la sphère du « privilège » en délimitant l’irresponsabilité aux seuls cas où l’infraction est commise afin de protéger les intérêts publics constitutionnellement pertinents, c’est-à-dire pour la poursuite d’un intérêt public supérieur dans l’exercice de la fonction gouvernementale (article 9, paragraphe 3, de la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989). Le lien fonctionnel n’existe que dans ce cas, et pas dans d’autres. Il en résulte que toutes les infractions commises par un ministre ne peuvent pas être considérées comme ministérielles. 

L’objectif poursuivi, selon les universitaires qui ont commenté la réforme immédiatement après, était « de ne pas donner aux ministres un traitement pénal profondément différent de celui des autres citoyens²⁹ ». En même temps, il a été observé que la réforme maintiendrait « une différence marquée entre la responsabilité pénale des personnes investies d’un pouvoir gouvernemental et celle des citoyens³⁰ ». Tout aurait dépendu de la manière dont la législation aurait été appliquée, en considérant en tout cas comme une avancée positive l’impossibilité pour la Chambre d’évaluer le bien-fondé de l’accusation portée contre le ministre. 

L’autorisation d’enquêter et de poursuivre, en revanche, disparaît du texte de l’article 68, paragraphe 2, de la Constitution. C’est le scandale « Mani pulite » (« Mains propres ») du début des années 1990 – un scandale qui a vu de nombreux membres importants de la classe politique italienne faire l’objet d’enquêtes pour corruption³¹ – qui a conduit à l’élimination de cette institution, malgré le fait qu’une réforme constitutionnelle ait été proposée pour la première fois en 1974 dans le but d’abroger complètement cette disposition³². En outre, on peut considérer que ce n’est que pour une question de temps, liée au fait que la réforme de l’article 96 de la Constitution a été approuvée quelques années avant le scandale Mains propres (et toutes les répercussions politiques que cet événement a entraînées), que l’autorisation de poursuivre pour des délits ministériels n’a pas été également supprimée du texte constitutionnel. 

La réforme de 1993 a plutôt confirmé l’immunité visée à l’article 68, premier alinéa, de la Constitution et la nécessité de l’autorisation de la Chambre à laquelle appartient le député pour les perquisitions personnelles et pour l’arrestation du député, sauf dans le cas de l’exécution d’une condamnation irrévocable, ou de la commission d’un crime pour lequel l’arrestation obligatoire en flagrant délit est prévue. 

En même temps, la sphère d’inviolabilité a été élargie en introduisant, à l’article 68, troisième alinéa, de la Constitution, l’autorisation nécessaire de la Chambre à laquelle appartient le député pour soumettre ce dernier à l’interception de conversations ou de communications, ainsi qu’à la saisie de la correspondance. 

V. L’application dans le temps des deux dispositions réformées : l’article 68 de la Constitution 

La Cour constitutionnelle a été appelée à plusieurs reprises à examiner l’application correcte des articles 68 et 96 de la Constitution à la suite des réformes constitutionnelles. À une différence près. 

Si, en ce qui concerne les immunités parlementaires (notamment celles consacrées par l’article 68, premier et troisième alinéas, de la Constitution), la Cour a eu l’occasion d’entrer dans le vif du sujet, contribuant de manière décisive à la définition de leur champ d’application, il n’en va pas de même pour les délits ministériels. En ce qui concerne ces dernières, en effet, l’attention de la Cour s’est surtout concentrée sur les aspects procéduraux. 

Ainsi, en ce qui concerne les immunités prévues pour les parlementaires, depuis la disparition de l’autorisation de procéder, l’attention de la Cour, surtout dans les célèbres arrêts n^o 10 et 11 de 2000, s’est beaucoup concentrée sur la portée du premier alinéa de l’article 68, face – une fois de plus – à un usage de plus en plus débridé de la prérogative par les Chambres, qui ont malgré tout cherché à mettre leurs membres le plus possible à l’abri des poursuites judiciaires en élargissant au maximum le champ d’application du droit d’être entendu³³. 

La tentative des Chambres, cependant, peut être considérée comme ayant substantiellement échoué : avec une jurisprudence particulièrement stricte (peut-être trop stricte³⁴ ?), la Cour constitutionnelle a en fait clairement délimité le champ de l’immunité, en circonscrivant la possibilité d’identifier le lien fonctionnel avec la jurisprudence constante produite au cours de la première décennie du nouveau siècle³⁵. 

Même la tentative du législateur – avec la loi n^o 140 de 2003 – d’élargir le champ d’application du droit d’être entendu n’a pas été couronnée de succès. En effet, la Cour constitutionnelle, dans son arrêt n^o 120 de 2004, a observé que cette loi n’éliminait en rien la nécessité de trouver le lien fonctionnel entre la déclaration contestée et l’acte parlementaire : par conséquent, une interprétation selon laquelle « toute expression des membres de la Chambre, en raison de la relation représentative qui les lie aux électeurs, bénéficie pour cette seule raison de la garantie de l’immunité » ne pouvait être acceptée. La Cour a ensuite rappelé « la dimension fonctionnelle [dans laquelle] les déclarations en question peuvent être considérées comme irrévocables : garantie et fonction sont indissociablement liées par un lien qui, réciproquement, les définit et les justifie ». 

En même temps, la sentence n^o 120 de 2004 a contribué à esquisser le contenu général de l’article 68 de la Constitution. Dans cette règle, nous trouvons : 

les principes qui président à la garantie des attributions des Chambres et de l’autorité judiciaire contre les interférences réciproques et, en même temps, sont destinés à la protection de biens constitutionnels potentiellement conflictuels, qui, pour coexister, doivent être conciliés de temps en temps pour être rendus compatibles : d’une part, l’autonomie des fonctions parlementaires en tant qu’espace de liberté politique des assemblées représentatives ; d’autre part, la légalité et l’ensemble des valeurs constitutionnelles qui sont spécifiées à cet égard. 

Comme nous l’avons mentionné, l’approche de la Cour constitutionnelle est longtemps restée particulièrement rigoureuse³⁶. Plus récemment, cependant, peut-être aussi à la lumière des changements liés aux modes de communication politique³⁷ dictés par l’utilisation des réseaux sociaux, il semble y avoir eu une certaine atténuation de cette rigueur interprétative, comme le montrent les arrêts n^o 133 de 2018³⁸ et n^o104 de 2024. En particulier, dans cette dernière décision, la Cour, s’éloignant de l’intransigeance dont elle avait fait preuve jusqu’à présent, a déclaré que « les opinions qui, s’inscrivant dans un contexte politique, sont fonctionnelles à l’exercice de l’activité parlementaire » peuvent également être couvertes par l’immunité. Il s’agit d’opinions, précise la Cour constitutionnelle, qui, bien que « non nécessairement liées à des actes parlementaires », « canalisent dans le processus politique propre à une démocratie pluraliste les intérêts différents et divergents dont se réclame le peuple, afin de trouver, dans l’exercice de la représentation de la Nation en vertu de l’article 67 de la Constitution, une médiation entre eux qui réponde à l’intérêt général ». Cette représentation, consacrée par l’article 67 de la Constitution, constitue en effet le fondement premier et, en même temps, la limite de l’impossibilité de juger les opinions prévue par l’article 68, premier alinéa, de la Constitution. Il faudra évidemment attendre l’évolution de cette jurisprudence pour comprendre si elle sera effectivement consolidée ou non³⁹. 

En ce qui concerne le troisième paragraphe de l’article 68 « rénové » de la Constitution, il convient de noter que, ces dernières années, c’est précisément la question des écoutes téléphoniques des parlementaires qui a fait l’objet d’une attention particulière, y compris dans les médias, représentant de manière emblématique la situation conflictuelle permanente qui affecte les relations entre le pouvoir judiciaire et la politique. 

Il convient de rappeler que la Cour constitutionnelle a également eu l’occasion de s’exprimer sur les dispositions d’application de l’article 68, paragraphe 3, de la Constitution dans la loi n^o 140 de 2003. En particulier, dans l’arrêt n^o 390 de 2007⁴⁰, qui reste un arrêt de principe en la matière auquel la jurisprudence ultérieure fait constamment référence, la Cour a réaffirmé que les dispositions de l’article 68 de la Constitution sont des dispositions qui dérogent au principe de l’égalité de traitement devant les tribunaux. Laissant de côté l’analyse d’aspects qui nécessiteraient beaucoup plus d’espace que celui disponible ici⁴¹, il convient de rappeler comment, avec cette décision, la Cour a contribué à esquisser les modalités générales selon lesquelles les dispositions contenues dans l’article 68, paragraphe 3, de la Constitution doivent être interprétées. Elles visent à protéger  

les parlementaires d’une ingérence judiciaire illégale dans l’exercice de leur mandat représentatif, c’est-à-dire à les protéger du risque que des instruments d’investigation particulièrement invasifs ou des actes coercitifs à l’égard de leurs libertés fondamentales soient utilisés à des fins de persécution, de conditionnement ou, en tout état de cause, en dehors des exigences effectives de la juridiction.  

En tout état de cause, la Cour a rappelé que les bénéficiaires de la protection ne sont pas les parlementaires uti singuli, mais les assemblées dans leur ensemble, car il est nécessaire de préserver leur fonctionnalité, l’intégrité de leur composition et leur pleine autonomie de décision, par rapport aux intrusions indues du pouvoir judiciaire. Toutes ces circonstances justifient et expliquent l’inaliénabilité de la garantie. 

Cependant, la jurisprudence constitutionnelle, lorsqu’elle est appelée à résoudre des conflits entre le Parlement et le pouvoir judiciaire, n’a pas été particulièrement convaincante⁴². Même dans ses approches les plus récentes, nous sommes en présence d’arrêts qui présentent des orientations incertaines et des changements de perspective, au sujet desquels la doctrine s’est montrée très critique⁴³. 

Toujours en ce qui concerne les garanties prévues par l’article 68, paragraphe 3, de la Constitution, la pratique parlementaire et la jurisprudence constitutionnelle ont récemment été confrontées à des questions soulevées par les « nouveaux » moyens de communication, et en particulier par l’échange de messages électroniques tels que le courrier électronique, les SMS, Whatsapp et d’autres moyens de messagerie instantanée. Ainsi, dans l’arrêt n^o 170 de 2023 (également repris par l’arrêt n^o 227 de 2023), la Cour constitutionnelle a clairement indiqué que le champ de protection de l’article 68 de la Constitution couvre tous les messages instantanés, « même après leur réception par le destinataire, au moins jusqu’au moment où, en raison du passage du temps, ils ont perdu toute actualité par rapport à l’intérêt de la confidentialité, devenant un document “historique”⁴⁴ ». 

Pour conclure l’analyse de l’article 68 de la Constitution, il est nécessaire de s’arrêter sur les garanties prévues au deuxième alinéa. À cet égard, seule la pratique parlementaire est pertinente, puisqu’il n’existe pas de décisions de la Cour constitutionnelle sur ce point. 

Depuis l’entrée en vigueur de la réforme constitutionnelle, il y a eu cinq cas – tous décidés au cours des 16^e et 17^e législatures – lors desquels les Chambres ont accordé l’autorisation d’arrestation demandée par le pouvoir judiciaire. Sur la même période, c’est-à-dire depuis 2008, date du début de la 16e législature, il y a eu vingt-sept demandes de ce type. Il faut toutefois soustraire de ce nombre les cas dans lesquels, avant la décision de la chambre de la nationalité du député, le député pour lequel l’arrestation avait été demandée a démissionné⁴⁵, ainsi que les cinq cas dans lesquels c’est le pouvoir judiciaire lui-même, au cours du réexamen, qui a annulé la mesure ordonnant la détention dans une prison⁴⁶. Si l’on considère également ces cas, on peut donc dire que les Chambres n’ont pas été aussi indulgentes dans la protection de la position des parlementaires. Bien entendu, il convient également de noter qu’il est arrivé que la Chambre – également en vertu de la possibilité de voter à bulletin secret – refuse l’autorisation d’arrestation malgré l’avis favorable précédemment exprimé par la Commission des autorisations⁴⁷. Cela n’enlève rien au fait que dans pas moins de cinq cas sur vingt-et-un éligibles, les Chambres ont accordé l’autorisation d’arrestation : le chiffre n’est pas insignifiant, surtout si l’on considère que nous sommes en présence d’un acte qui restreint la liberté personnelle avant même le procès⁴⁸ et qui porte atteinte à l’intégrité du Parlement. 

En définitive, et de manière extrêmement synthétique, en évaluant globalement la manière dont les différentes institutions prévues à l’article 68 de la Constitution ont été appliquées depuis la révision constitutionnelle de 1993, on peut dire que l’objectif principal de la réforme elle-même, à savoir la réduction du domaine des privilèges, a été globalement atteint. 

S’il est vrai que la jurisprudence de la Cour constitutionnelle a reconnu le rôle décisif que les immunités constitutionnelles jouent encore dans l’exercice correct des fonctions parlementaires, dans le même temps, cependant, la même Cour – sans résoudre tous les doutes interprétatifs qui sont apparus tant en ce qui concerne le droit d’être entendu que les écoutes téléphoniques – n’a pas hésité à interpréter les dispositions que ces immunités garantissent de manière particulièrement rigoureuse, allant ainsi jusqu’à empêcher que la législation d’application de l’article 68 de la Constitution n’étende en quelque sorte le champ de protection de la même disposition constitutionnelle. De même, comme nous l’avons vu, les mêmes Chambres – également en vertu d’un moment historique où le populisme pénal a fait de nombreux prosélytes même dans les salles parlementaires⁴⁹ – ne semblent pas avoir abusé de la possibilité de refuser les autorisations d’arrestation préventive, accordant de telles autorisations dans plusieurs cas. 

VI. Suite. L’application dans le temps des deux dispositions réformées : l’article 96 de la Constitution  

L’application de l’article 96 de la Constitution, conjointement à la loi constitutionnelle n^o 1 de 1989, a conféré aux Chambres parlementaires un rôle de véritables protagonistes, chargées d’examiner les demandes d’autorisation émanant de l’autorité judiciaire ainsi que les motifs de justification prévus par la loi⁵⁰. 

Au lieu de cela, la Cour constitutionnelle a surtout été appelée à clarifier des aspects procéduraux⁵¹. D’autre part, déjà au lendemain de la réforme constitutionnelle de 1989, la doctrine avait souligné que la réforme elle-même ne définissait pas les délits ministériels, mais plutôt la discipline de la procédure par laquelle ces délits devaient être constatés et sanctionnés, avec une référence particulière à la relation entre l’autorité judiciaire et la Chambre à laquelle elle appartenait. Une discipline, en effet, qui n’est pas exempte d’incertitudes objectives, comme l’a explicitement déclaré la Cour constitutionnelle dans l’arrêt n^o 134 de 2002, qui, au fil des ans, a tenté de clarifier les modalités selon lesquelles le Parlement peut être impliqué et peut appliquer les garanties prévues à l’article 96 de la Constitution⁵². 

En ce qui concerne le rôle des Chambres, elles ont été appelées à quelques reprises – au moins au cours des vingt-cinq dernières années, à partir de la xiv^e législature – à se prononcer sur des demandes d’autorisation de poursuivre des ministres⁵³, sur des événements qui n’ont toutefois pas attiré l’attention de la doctrine et de l’opinion publique⁵⁴. 

Ce n’est qu’au cours de la dernière législature (la 18^e, 2018-2022) que l’application de l’institution dans certains événements récents permet de faire quelques considérations critiques et démontre clairement à quel point le risque d’utilisation de l’institution à des fins de concurrence politique est fort, et peut-être inévitable. Indépendamment de ce que l’on peut penser du bien-fondé de l’affaire, on a vu un Parlement qui, dans la même composition et à quelques mois d’intervalle, confronté à des affaires substantiellement identiques, a adopté des décisions divergentes. Il s’agit là d’une preuve emblématique du fonctionnement anormal de l’institution. La référence est évidemment aux faits bien connus qui ont conduit le ministre de l’Intérieur de l’époque, Salvini, entre 2018 et 2019, à trois reprises, à interdire l’accostage dans les ports italiens de trois navires qui avaient secouru des migrants en détresse en mer. Sur ces faits (connus sous le nom d’affaires Diciotti, Gregoretti et Open Arms), la justice avait formulé trois demandes distinctes d’autorisation de procès : en mars 2019, dans la première affaire, le Sénat l’avait refusée ; quelques mois plus tard, dans les deux autres affaires – février et juillet 2020 – il l’avait accordée⁵⁵. 

Comment justifier un tel changement de perspective ? Il faut sans doute chercher la réponse « uniquement » dans le fait que la majorité gouvernementale a changé entre-temps. Il est clair que cela ne permet pas d’évaluer de manière particulièrement satisfaisante la manière dont le Parlement a appliqué l’institution. 

VII. Conclusions 

J’ai essayé de montrer, même si c’est nécessairement de manière synthétique, comment le sujet et la réglementation des immunités constitutionnelles des parlementaires et des ministres en Italie ont suivi une trajectoire très similaire à certains égards. 

Nées d’une tentative de rééquilibrage de la position du Parlement par rapport au pouvoir du Souverain, les immunités politiques ont créé de véritables privilèges, voire des abus. Devant la réaction de l’opinion publique, elles ont fait l’objet de plusieurs révisions constitutionnelles, et leur mise en œuvre soulèvent encore aujourd’hui des questions. 

S’il est difficile d’attendre des réponses satisfaisantes des Chambres du Parlement – appelées à se dégager des intérêts partisans et de l’attrait indéniable du populisme pénal – même la Cour constitutionnelle, comme nous l’avons vu, a atteint, bien que pour des raisons certainement différentes, des points d’appui incertains et largement critiqués, sur lesquels la nécessité d’une remise en question et d’ajustements apparaît indispensable. 

Ce dont il ne faut peut-être pas trop s’étonner, compte tenu de la ligne de démarcation très étroite qui sépare la nature des garanties fonctionnelles qui devraient caractériser les immunités politiques de la zone de privilèges inacceptables dans laquelle elles risquent de plonger. 

Giuseppe Arconzo 

Professeur titulaire de droit constitutionnel et Président du Comité d'évaluation de l'Université de Milan. Délégué du maire chargé des politiques d'accessibilité de la ville de Milan.