A la veille de la célébration par les Etats-Unis du bicentenaire de leur Constitution ont paru deux volumes plaidant en faveur de sa profonde modification : Separation of Powers : Does It Still Work? et Reforming American Government : the Bicentennial Papers of the Committe on the Constitutional System. Les auteurs des contributions qui y sont compilées forment un ensemble disparate, mais on peut valablement les regrouper sous la dénomination de « courant parlementariste ». Le terme « parlementariste » ne doit pas tromper. Si la destitution du président par le Congrès pour des motifs de convenance politique est bien envisagée par certains, les réformateurs on le verra n'ont pas les yeux rivés vers un quelconque idéal-type. Ils sont plutôt rassemblés par une commune analyse des travers de la vie institutionnelle américaine et par leur détermination à  emprunter au régime parlementaire moins ses éléments de définition qu'une certaine intégration des organes. Dans leurs écrits le système parlementaire et singulièrement le système britannique, est d'abord caractérisé par la clarté et l'efficacité du processus politique. Les citoyens y mandatent une majorité parlementaire pour mettre en œuvre un programme déterminé, un gouvernement émane de cette majorité pour exécuter ses directives, l'un et l'autre travaillent de concert parce qu'ils seront tenus collectivement responsables d'un succès comme d'un échec au terme de la législature, enfin les crises intervenues entre les branches exécutive et législative trouvent le cas échéant une issue rapide et légitime grâce aux mécanismes de dissolution et de censure.

Les réformateurs ont entendu raviver le débat constitutionnel américain dont ils réduisaient la teneur à  deux caractéristiques : la célébration herméneutique de la Constitution et l'exégèse de la jurisprudence de la Cour suprême. Elles auraient en commun d'inhiber toute réflexion de fond sur les institutions. Pour David Lazare, la victoire militaire de 1945 a achevé d'étouffer les tentatives d'approche critique et leur a substitué un regard quasi religieux. Dans un mouvement tautologique la longévité du texte est invoquée pour dissuader ceux qui souhaiteraient l'amender. La démission intellectuelle des universitaires constituerait une nouvelle « trahison des clercs », qui en bornant leur démarche à  une dissection des arrêts de la Cour suprême, auraient abandonné toute réflexion spécifiquement institutionnelle et condamné les discours sur la norme suprême à  n'être que des accès de piété patriotique. Quelque vingt années plus tard le bilan de l'entreprise n'est pas bon. Certes le débat constitutionnel américain a été fugitivement ranimé puisque des politiques, journalistes et universitaires, partisans, sceptiques ou irrités, ont pris position publiquement et notamment dans les deux recueils cités plus haut. Mais finalement le climat ne semble pas avoir substantiellement changé. Mises à  part quelques réformes concernant l'organisation des partis politiques, les propositions des parlementaristes sont restées lettre morte. Le débat s'est même reconfiguré au gré de l'actualité politique. Dans les années 1980, ce courant mettait l'accent sur l'efficacité et animé d'une foi utilitariste ne le dissociait pas du combat pour le progrès et la justice. Aujourd'hui le fiasco électoral de l'an 2000 monopolise quasiment la réflexion des réformateurs, la question de l'efficacité n'est guère abordée et les plus audacieux osent à  peine envisager l'élection du président au suffrage universel direct. Fait amusant, certaines figures de proue du courant parlementariste se sont muées en protecteurs des institutions américaines. Ainsi Lloyd Cutler fait t-il partie de la jeune « Continuity of Government Commission » présidée par Gerald Ford et Jimmy Carter et chargée de proposer des amendements constitutionnels afin de permettre au pouvoir démocratique de fonctionner dans l'hypothèse où une attaque terroriste tuerait tout ou partie des élus fédéraux. Les hommes politiques continuent quant à  eux de communier dans le « patriotisme constitutionnel », encore renforcé par les attentats du 11 septembre 2001. Jusque chez les outsiders on ne trouve pas trace de propos remarquables, sinon quelques phrases du candidat à  la présidence Ross Perot jugées subversives et bientôt oubliées.

Mais au début des années 1980 on veut encore croire que la Constitution peut être soumise à  un regard scientifique et relever d'un jugement politique. Les deux sont d'ailleurs étroitement mêlés et on ne peut pas ne pas penser à  la pléthore de projets de réformes constitutionnelles actuellement présentés en France quand on lit les articles américains attribuant aux institutions la grave crise économique, politique et morale que les Etats-Unis semblent avoir enduré de 1974 à  1981 et au-delà  pour les intellectuels démocrates qui constituent le gros des troupes parlementaristes.

Notre travail a pour ambition de restituer le cheminement intellectuel emprunté par ce courant. Mais avant d'exposer ce dont nous allons traiter, il nous faut dire ce dont nous ne traiterons pas. Nous avons écarté les questions relatives d'une part au processus d'amendement, car hormis David Lazare qui en désespoir de cause imagine la Chambre des représentants se changer en souverain constituant pour éviter la sécession de la Californie en 2020, ce point n'a pas ou peu été traité ; d'autre part à  la probabilité de l'adoption de ces réformes, car elle n'a qu'un maigre intérêt scientifique. D'ailleurs les réformateurs eux-mêmes l'ont laissée de côté. Leur démarche a consisté à  associer la pédagogie au lobbying et surtout à  constituer une base de travail rapidement mobilisable si une crise grave et durable mettait un jour en évidence la faillite du texte de 1787 et ne proposait que l'alternative du chaos ou de l'autoritarisme. Que veulent les réformateurs? Comprendre pourquoi leurs dirigeants ne parviennent pas à  faire face aux défis de la modernité. Aussi se comparent-ils à  ceux des Etats démocratiques et industrialisés qui tels le Japon ou certains pays d'Europe de l'ouest auraient su s'adapter mieux que l'Amérique. Et que trouvent-ils comme différence majeure? Le système de gouvernement. L'époque contemporaine requiert de l'Etat comme de toutes les organisations qu'ils fassent de l'efficacité leur principe de fonctionnement. Simplicité et rapidité des processus décisionnels, intégration des organes de commandement, ces caractéristiques seraient fort éloignées de l'architecture institutionnelle américaine, qui fragmente le pouvoir, diffuse la responsabilité et préfère l'absence de décision - ou « blocage » - à  l'absence de compromis. La séparation des pouvoirs est mise en cause. Il faudrait donc rationaliser le système politique américain dans le sens d'une plus grande efficacité. C'est l'objet de toutes les propositions d'amendement relatives aux interactions entre exécutif et législatif examinées dans ce travail. Mais le système politique procède également d'un ensemble complexe d'intérêts, de représentations et de règles non constitutionnelles. Cela les parlementaristes le savent, ou d'autres se chargent de le leur rappeler et c'est pourquoi leur projet s'étend entre autres aux problèmes des durées de mandats, du fonctionnement des partis politiques ou de l'organisation des chambres.

L'ensemble hétérogène de ces analyses et propositions, nous avons voulu le rendre de façon systématique, en appréciant la qualité, la portée et l'opportunité des idées et arguments avancés. La démarche suivie n'est pas sans périls : selon les articles, sont proposés un système cohérent mais elliptique de substitution ou seulement des modifications plus ou moins nombreuses et ambitieuses quand elles ne sont pas contradictoires. On a choisi de les présenter tous, mais en gardant à  l'esprit qu'ils peuvent être soit séparés soit articulés. D'autres écueils menacent l'exercice : d'abord les aléas passés de l'ingénierie constitutionnelle enseignent qu'il est particulièrement malaisé de prévoir les effets d'une modification de la norme suprême ; ensuite la difficulté est redoublée lorsqu'elle tend à  acculturer un système afin de créer un hybride pour lequel les précédents manquent ; enfin l'entreprise devient quasiment impossible lorsqu'on veut en plus changer le contexte électoral et la culture politique du pays. Aussi, sans abdiquer toute ambition spéculative, on cherchera d'abord à  faire connaître le diagnostic des réformateurs ainsi que leurs propositions, pour ensuite et avec prudence, entrevoir les incidences probables de la mesure prise pour elle-même ou articulée à  l'ensemble, en s'appuyant notamment sur les objections des partisans du statu quo.

L'organisation de notre travail reprend les trois temps de la réflexion parlementariste. Il s'ouvre sur l'identification et la condamnation des travers inhérents au système de séparation des pouvoirs - les blocages récurrents entre les branches exécutive et législative - (Chapitre I), se poursuit avec l'examen des projets tendant à  leur prévention et à  leur résolution par des emprunts au régime parlementaire - respectivement l'introduction de procédures de collaboration et de neutralisation entre les deux pouvoirs - (Chapitre II) et se termine par l'analyse des propositions visant à  altérer le contexte politique américain dans un sens favorable au succès des modifications proprement institutionnelles (Chapitre III).

Chapitre 1 : Contre la séparation des pouvoirs

Les réformateurs ont en commun d'imputer à  la Constitution américaine l'incapacité du personnel politique à  traiter efficacement nombre de problèmes auxquels sont confrontés les Etats-Unis. Ils se divisent ensuite en deux familles de pensée selon leur degré de sévérité par rapport au constituant de 1787. La première lui attribue le dessein d'empêcher l'épanouissement du principe démocratique par la mise en concurrence inextricable des pouvoirs (Section 1), la seconde insiste sur la désuétude d'un texte bicentenaire au regard des standards de l'Etat moderne (Section 2).

Section 1- L'ingénierie anti-démocratique des fondateurs

Pour les plus critiques des parlementaristes, le constituant de 1787 aurait délibérément mis au point une mécanique institutionnelle dont la principale qualité devait être de ne pas pouvoir fonctionner, afin que le principe démocratique se borne à  une déclaration de principe (§ 1). Allégations excessives et mal informées (§ 2).

§ 1 Diviser pour ne pas gouverner

Quelques uns des membres du courant parlementariste attribuent aux fondateurs la volonté de faire échec au principe démocratique. Tout en proclamant la souveraineté du peuple, la Constitution fonderait une mécanique dont le principe cardinal de séparation des pouvoirs et son corollaire, les checks and balances, garantiraient l’inefficacité.

Un projet conservateur. - On n'oublie jamais de souligner la « rupture » inaugurée par la Constitution de 1787 en matière de modernité démocratique, mais dans le même mouvement on passerait sous silence tout ce qui dans le texte d'origine manifeste des réticences vis-à -vis du principe et qui n'a été aboli qu'à  la faveur d'amendements très récents. Au premier rang, il faut noter la garantie apportée à  la poursuite de l'esclavage : le principe de la représentation égalitaire des Etats, qui en lui-même constitue - parfois dans des proportions choquantes - une dérogation au principe du « one man, one vote », a empêché que l'hostilité de la majorité de la population à  cette pratique soit traduite en proscription par le Congrès. Aussi il aura fallu attendre 1865 pour que le constituant procède à  cette interdiction. Ensuite le droit de vote, laissé à  la discrétion des législateurs étatiques, a été longtemps refusé aux femmes et aux non blancs. Le mécanisme d'élection du président, s'il a rapidement acquis un caractère plébiscitaire, n'en devait pas moins isoler l'exécutif des passions affectant le peuple comme le Congrès. Les sénateurs quant à  eux, alors qu'ils constituent la chambre la plus puissante dès l'origine, ne devaient pas non plus procéder du peuple et n'ont été élus au suffrage universel direct qu'à  partir de 1913. Enfin les compétences du Congrès furent relativement limitées à  l'origine, notamment en matière fiscale. Bien qu'une critique de ces vues sera proposée dans la suite de notre travail on peut déjà  en discuter les traits les plus grossiers. La Constitution de 1787 est le fruit d'un compromis entre fédéralistes et anti-fédéralistes, dit « compromis du Connecticut ». Si la protection de l'esclavagisme animait bien une partie des constituants, les mécanismes contestés par les parlementaristes ne sont pour la plupart pas choquants en eux-mêmes. Dans un système fédéral l'existence d'une chambre représentant les intérêts spécifiques des Etats n'a rien d'originale, le fait qu'elle dispose de prérogatives en matière de relations internationales l'est un peu plus et ressortit à  l'ambiguïté fonctionnelle et à  l'évolution de l'institution plutôt qu’à  un dessein anti-démocratique. Quant au caractère originellement limité des compétences du Congrès, on ne saurait pas plus que les autres mécanismes incriminés, l’interpréter exclusivement en termes manichéens. A nouveau il faut répéter que les Etats-Unis ont fait le choix du modèle fédéral et que celui-ci n'oppose pas par nature un gouvernement juste à  des Etats liberticides.

Entraver le fonctionnement de la démocratie. - C'est éclairés par une confession de Madison que les critiques analysent l'édifice de 1787 : « Diviser pour régner, cette règle corrompue propre à  la tyrannie est, sous certaines conditions, la seule politique qui permettra à  une République d'être administrée par de justes principes. » , à  commencer par Lord Bryce au siècle dernier : « la conception globale de la constitution américaine a pour objet de faire primer l'inertie sur l'activité, de sacrifier les énergies des différentes branches du gouvernement qu'elle crée à  leur pouvoir de résister aux changements. » Il nous faut maintenant reprendre la description du texte réalisée par les critiques. Le constituant, au lieu d'instituer un gouvernement relativement intégré pour que s'exprime sans entraves la volonté générale, divise le pouvoir entre trois organes - un président, une Cour suprême et un Congrès lui-même divisé en deux chambres - auxquels il attribue des intérêts divergents pour les mettre en concurrence, ainsi que des prérogatives permettant à  chacun d'arrêter la marche de l'autre. Des intérêts divergents : les titulaires des offices fédéraux ne les tiennent pas des mêmes corps, pour prendre et garder le pouvoir ils n'auront donc pas à  prêter les mêmes allégeances et surtout pas à  œuvrer dans le même sens puisque les intérêts qu'ils défendront seront contradictoires. Le président est choisi par un nombre restreint de citoyens éclairés et eux-mêmes indépendants de leurs mandants comme de leurs pairs, les représentants procèdent du peuple, les sénateurs des Etats, les juges de l'accord neutralisant entre les président et Sénat rivaux. La durée de ces fonctions est également déterminante : quatre ans renouvelables pour le président, deux pour le représentant avec renouvellement intégral de la chambre basse tous les deux ans, six pour le sénateur avec renouvellement de la chambre par tiers tous les deux ans, à  vie pour le juge : chaque institution vit donc selon son propre calendrier, les mouvements traversant fugitivement l'opinion sont insusceptibles d'amener brutalement une « faction » au pouvoir. Les checks and balances : le président peut opposer son veto au texte de loi voté par le Congrès, le Sénat peut refuser l'approbation d'un traité négocié par le président et les nominations de fonctionnaires fédéraux auxquels il entend procéder, la Cour suprême peut censurer les actes de l'un et l'autre pouvoir. Au final on peut parler d'une « ingénierie anti-démocratique » puisque de toute évidence la « faction » dont on se méfie, quelle qu'elle soit, semble émaner du peuple.

§ 2 Appréciations critiques

A l'examen il apparaît que la neutralisation du gouvernement ne fut pas le grand dessein des constituants de 1787. L'accusation lancée par les parlementaristes s'appuie sur un certain nombre de contre-sens ou d'approximations historiques et théoriques qu'il nous faut maintenant démêler.

Un projet démocratique. - A la fin de son livre Robert Dahl entend régler son compte à  la vieille idée selon laquelle les fondateurs auraient voulu créer une « république » et non une « démocratie ». L'erreur plongerait ses racines dans le numéro 10 de The Federalist où Madison distingue « une pure démocratie » qu'il décrit comme une société de petite taille pratiquant la démocratie directe, « [d'] une république » caractérisée par le mécanisme de la représentation. Dahl concède que la préférence des fondateurs allait à  la seconde option pour un ensemble de raisons pratiques dont la plus évidente était la taille des population et territoire américains. Mais aussi parce qu'ils héritaient d'une tradition intellectuelle et politique développant une conception « plus aristocratique » de la représentation, qui n'était pas tant la « courroie de transmission » de la volonté générale que la délégation laissant une grande liberté au parlementaire vis-à -vis de son électorat et témoignant sinon d'une hostilité du moins d'une méfiance tenace à  l'égard du peuple. Pour autant Dahl rappelle que les deux termes étaient fréquemment employés l'un pour l'autre au XVIIIe siècle et que Madison tâchant de donner une définition positive de la « république » dans le numéro 39 de The Federalist décrivait « un gouvernement dont tous les pouvoirs dérivent directement ou indirectement du peuple dans son ensemble » soit la démocratie au sens moderne. Pour l'auteur, il manquait seulement aux typologies classiques la notion de démocratie représentative, respectivement principe fondateur et mécanisme de médiation.

La Constitution méconnue. - A en croire les plus critiques des réformateurs, la mise en œuvre du principe de séparation des pouvoirs et l'introduction des mécanismes de checks and balances visaient à  empêcher l'épanouissement du principe démocratique. En divisant le pouvoir entre autant d'organes jaloux de leur influence et en donnant à  chacun les moyens de bloquer toute initiative de ses concurrents, on s'employait à  frustrer les attentes de la population à  l'égard du gouvernement. Le Professeur Anderson refuse catégoriquement cette lecture mais tente de l'expliquer en suggérant que dès l'origine une véritable doxa aurait condamné l'interprétation du système pour affecter jusqu'à  sa pratique. Elle en résume la teneur : trois pouvoirs d'égale importance ont été institués de sorte que chacun peut entraver la marche des deux autres, le dessein général fait du sacrifice de l'efficacité gouvernementale le prix de la protection des libertés individuelles. Anderson y oppose le fait que les « freins et contrepoids » étaient d'abord dirigés contre le président et que son veto pouvait être renversé par le législateur, ce qui additionné à  la procédure d'impeachment confirme que le constituant a voulu asseoir la prépondérance du Congrès soit l'organe le plus « démocratique » ; mais aussi que c'est à  l'expérience malheureuse de l'épisode confédéral que l'on doit les tempéraments aux pouvoirs des deux chambres. Aussi les checks auraient été conçus non pas pour entraver toute espèce d'initiative audacieuse mais pour garantir la cohérence de la politique décidée par le Congrès et armer chaque pouvoir contre les empiètements mettant en cause une séparation avant tout fonctionnelle ; la seule balance véritable serait le bicamérisme en ce qu'il modère l'organe suprême. Le président aurait d'abord été un agent d'exécution des lois et son droit de veto seulement une arme de self-defense. Quant au juge, il ne devait pas participer au jeu des « freins et contrepoids » et aurait par conséquent violé la séparation des pouvoirs en prétendant arbitrer les conflits intervenus entre président et Congrès. En apparence, le Professeur Anderson interprète la séparation en termes de spécialisation fonctionnelle exclusive. En réalité elle inclut le concept de mitigation mais chez elle la participation à  la fonction d'un autre organe a pour seules finalités d'abord la cohérence de l'activité gouvernementale et dans une moindre mesure la protection contre une atteinte portée par un pouvoir à  l'indépendance d'un autre. Aussi il ne saurait être de question de « parlementariser » les institutions, un retour à  l'esprit du texte suffirait à  sortir des blocages en ramenant les pouvoirs exécutif et judiciaire respectivement à  la soumission au Congrès et hors de la sphère politique. Si elle balaie un certain nombre de préjugés tenaces, cette interprétation doit selon nous être nuancée sur trois points. Le premier concerne la fonction des checks and balances, le deuxième le contrôle de constitutionnalité, le troisième l'évolution de la présidence. Il paraît excessif de limiter les « freins et contrepoids » à  un strict souci de cohérence gouvernementale et marginalement d'auto-défense, on doit y ajouter la volonté de tempérer, de favoriser le compromis le plus sage entre tous les organes participant dans des proportions inégales d'une même fonction et en dernier lieu d'arrêter net un abus de pouvoir quel qu'en soit l'objet. Ils sont le corollaire de la séparation des pouvoirs, or on ne peut raisonnablement pas soutenir que celle-ci ne s'entendait d'abord que par opposition aux conceptions absolutistes de la monarchie. Ainsi s'éclairent le veto présidentiel comme les pouvoirs sénatoriaux d'approuver les traités et nominations de fonctionnaires fédéraux. Le Sénat avait d'ailleurs été pensé comme un mélange de chambre haute et de Conseil du roi d'un nouveau genre. Quant à  l'arbitrage des conflits de compétence entre exécutif et législatif, il découle du contrôle de constitutionnalité des actes de ces deux pouvoirs. Du reste, le cas échéant, la Cour agit avec beaucoup de prudence à  l'encontre du Congrès. Enfin l'enracinement du présidentialisme correspond à  une des tendances lourdes des évolutions de la démocratie - dont la personnalisation de la représentation du pouvoir - et aujourd'hui seul l'exécutif semble en mesure d'animer l'activité gouvernementale. Aussi sommes-nous très sceptique quant à  la viabilité d'un tel « retour aux sources ».

Réserves. - Une fois ces précisions opérées il serait toujours loisible de critiquer le texte et ce de trois façons. La première consisterait à  soutenir que les président et sénateurs étant élus au suffrage universel indirect et les représentants au suffrage universel direct, les hypothèses d'abus de pouvoir contre lesquels étaient dirigés les « freins et contrepoids » ne pouvaient être que la concrétisation des revendications sociales émanant des classes laborieuses. La deuxième insisterait sur la naïveté des fondateurs, qui bien que pessimistes sur la nature humaine n'auraient pas su prévoir que de l'imbrication des fonctions et titulaires naîtraient non pas collaboration et action mais concurrence et statu quo. La troisième fustigerait l'imprévoyance de ces mêmes fondateurs, qui n'auraient pas deviné les évolutions en germe dans les constitution et société américaines : la logique plébiscitaire court-circuitant la médiation des grands électeurs et le développement du phénomène partisan qui devaient nécessairement - arythmie électorale oblige - opposer l'exécutif au législateur, ou encore la désuétude de la conception originelle du Sénat qui devait elle aussi mener aux blocages en cas de divided government. Nous pensons qu'à  nouveau ces critiques pècheraient par anachronisme. Elles éludent d'abord le fait que les Etats-Unis ont fait le choix du fédéralisme et que par conséquent le gouvernement n'avait pas alors vocation à  intervenir outre mesure, ensuite qu'en 1787 le constituant ne disposait pas de référence historique pertinente, enfin que nul ne pouvait prévoir les effets de la « révolution démocratique » à  venir et qui allait commencer par transformer le sens de l'élection et de la fonction présidentielles.

Les juges les plus sévères ne sont donc pas les plus convaincants. Mais quelle qu'ait été l'intention réelle des constituants de 1787, la totalité des réformateurs s'accordent pour imputer aux mécanismes, aux procédures et/ou à  la vétusté de leur ouvrage les diverses manifestations de la crise endurée par les Etats-Unis.

Section 2 - Le fardeau d'une constitution impraticable

En conservant une constitution au mieux désuète, au pire inefficace, les Américains se condamneraient à  ne pas pouvoir relever les défis du monde moderne (§ 1). Ce volet de la critique engage pour une part sur le terrain des options politiques, aussi se contentera t-on de pointer certaines approximations du discours réformiste et d'exposer le point de vue de ses opposants (§ 2).

§ 1. Les causes structurelles de la crise

On doit prendre garde de ne pas trop s'éloigner du terrain constitutionnel, mais on ne peut pas comprendre le sens du projet des parlementaristes si on s'abstrait du noir constat qu'ils dressent à  propos de leur pays. Pour les réformateurs, les Etats-Unis sont en crise, une crise protéiforme et ancienne, dont les causes structurelles sont à  chaque fois à  chercher dans leur constitution.

Une crise ancienne. - Certains des réformateurs, même s'ils ne mettent pas en cause la bonne foi des fondateurs, soutiennent simplement qu'ils ont rédigé une mauvaise constitution. Très rapidement, les vertus prêtées à  un système politique fondé sur le compromis auraient démontré leur caractère illusoire. « Au lieu de la République du juste milieu escomptée pour décourager l'extrémisme et promouvoir la modération, cette architecture a édifié une forme de politique profondément névrosée, oscillant en permanence de la stagnation à  l'hystérie. » L'esclavage et la guerre de sécession sont invoqués à  l'appui de ces allégations. Pour David Lazare une constitution doit servir dans certaines limites le principe majoritaire, or les verrous constitutionnels institués par le « compromis du Connecticut » empêchaient que l'hostilité sans cesse croissante à  l'esclavage se traduise en droit. Parce qu'on n'a pas voulu changer de constitution avant la guerre c'est la force qui a parlé. Parce qu'on n'a pas voulu changer de constitution ni pendant ni après la guerre s'est constituée, toujours selon Lazare, la première strate des discours édifiants et mensongers sur la Constitution. En effet les futurs vaincus pouvaient à  bon droit se réclamer de la norme suprême pour protéger leur commerce et peut-être même pour justifier leur liberté de sécession. Les vainqueurs, alors que les sources, déclenchement et conduite du conflit les avait amenés à  prendre beaucoup de libertés vis-à -vis du texte, ne s'en sont pas moins prévalus pour légitimer leur action. De cadre et instrument de gouvernement la Constitution acquérait une dimension sinon fétichiste du moins apolitique. Elle n'était plus désormais à  la portée de la volonté humaine ; l'occasion manquée d'une réforme, qui se présenterait pour la dernière fois peut-être en 1868, condamnait pour longtemps la vie politique américaine.

Une crise généralisée. - Les Etats-Unis auraient ensuite et jusqu'à  nos jours continué à  payer le prix de leur attachement à  un texte inefficace. La crise qui lui est imputée par les réformateurs serait tant domestique qu'internationale. Domestique d'abord. Avant de reprendre l'inventaire des maux de la société américaine et bien qu'une critique de ces vues sera proposée dans la suite de notre travail, il nous faut encore une fois souligner que le propos est souvent politiquement marqué. Brutalité et inefficacité de la lutte contre la drogue et la criminalité, échecs ou absence des politiques d'urbanisme, incohérences dans le traitement du SIDA, incapacité à  équilibrer le budget et à  réduire la dette publique comme à  mettre au point une politique industrielle, voilà  quelques-unes des manifestations de la nocivité de la Constitution recensées par les parlementaristes. Sur le plan international, le pouvoir balancerait entre paralysie et arbitraire. Paralysie lorsque le président n'obtient pas l'approbation du Sénat pour ratifier des traités aussi importants que SALT II en 1979. Oubli du droit lorsque l'exécutif qualifie indûment un traité d’executive agreement pour échapper aux lourdeurs et aléas de la procédure de droit commun. Arbitraire lorsque les présidents décident sans rendre compte de mener des opérations militaires d’ampleur sur la base de résolutions évasives du Congrès. Que les problèmes soient intérieurs ou extérieurs, les réformateurs insistent sur la désuétude d'une constitution élaborée pour treize anciennes colonies agraires et relativement isolées. Les formidables changements intervenus au cours des deux derniers siècles, au premier rang desquels la multiplication des domaines d'intervention de l'Etat-providence ou l'internationalisation de toutes les problématiques politiques imposeraient que le gouvernement soit plus cohérent, plus réactif, plus rapide, plus puissant.

Une crise de la démocratie. - Dans l'introduction à  sa Constitution, le Professeur Guy Carcassonne se demande si la Ve République a fait de la France une « démocratie moderne » et en dégage les trois critères cumulatifs : « les gouvernés choisissent effectivement les gouvernants », « les gouvernants ont effectivement les moyens de gouverner », « les gouvernants sont effectivement responsables devant les gouvernés. » Sans revenir en détail sur le schéma imaginé en 1787 il nous faut examiner pourquoi, selon les parlementaristes, les Etats-Unis ne répondent à  aucune de ces exigences. « Les gouvernés choisissent effectivement les gouvernants » : formellement c'est indiscutable, mais le taux d'abstention considérable qui grève les élections nationales et le peu de crédit dont disposent les hommes politiques auprès de la population devraient conduire à  pondérer l'affirmation. Surtout l'importance des groupes de pression dans le financement des campagnes électorales quand ce n'est pas dans la prise de décision constitueraient respectivement un obstacle et une négation du critère. Du reste, les décalages entre les durées de mandats et dates de scrutin brouillent un peu plus l'intelligibilité du système pour l'électeur moyen. « Les gouvernants ont effectivement les moyens de gouverner » : si l'on considère que l'élection présidentielle constitue le moment clé de la vie politique nationale à  l'occasion duquel les électeurs décident des grandes mesures qu'ils souhaitent voir mises en œuvre dans les quatre années à  venir alors non, les gouvernants n'auraient pas effectivement les moyens de gouverner. Si comme on l'a déjà  vu les checks and balances et la séparation des pouvoirs n'étaient pas destinés à  promouvoir la paralysie, force est de constater que depuis longtemps ils multiplient les occasions de blocage et n’en fournissent aucune pour les résoudre. C'est le cœur du diagnostic parlementariste : le Congrès refuse trop souvent de voter les projets de loi présentés par le président alors que celui-ci est le seul à  disposer d'un mandat national à  portée programmatique. La remarque vaut d'autant plus en cas de divided government, qui tend depuis longtemps à  devenir la règle plutôt que l'exception et rend l'Etat américain proprement ingouvernable. La paralysie n'est pas pour autant totale mais l'exécutif doit multiplier les concessions, chercher un insipide compromis et à  nouveau frustrer l'attente de ses électeurs. « Les gouvernants sont effectivement responsables devant les gouvernés » : à  l'issue d'un mandat décevant le président se défausse sur le Congrès, le Congrès sur le président et finalement les citoyens ne savent pas à  qui imputer une réussite ou un échec. Le plus grave note David Lazare, c'est que les Américains se seraient abandonnés au « fatalisme constitutionnel » : au lieu de la conception instrumentale moderne des règles institutionnelles, ils auraient intégré l'idée selon laquelle les limites constitutionnelles à  l'efficacité seraient des maux nécessaires dont il faudrait s'accommoder. Au total deux sources de blocages sont identifiées. D'abord la séparation des pouvoirs, à  laquelle il est paradoxalement reproché d'être à  la fois trop et pas assez « rigide » : trop parce que l'absence de procédés de neutralisation politique d'un pouvoir par un autre empêche que soient dénoués les conflits, pas assez parce que l'association marginale d'un pouvoir à  la fonction principale d'un autre est sinon en théorie du moins en pratique, négative et inhibitrice. Ensuite le divided government, favorisé notamment par les durées de mandats différentes, redouble la difficulté que doit affronter le président.

§ 2. Appréciations critiques

La Constitution ne fonctionnerait pas ou ne fonctionnerait plus. Sans nier le caractère récurrent de difficultés propres au régime présidentiel, il faut revenir sur les attendus idéologiques de cette affirmation et pointer un certain nombre de contradictions et approximations au cœur de l'argumentaire parlementariste.

Le savant et le politique. - Ils ne s'en cachent pas, bon nombre de réformateurs sont démocrates. Bien évidemment cette appartenance n'invalide pas a priori leurs analyses, mais certains opposants mettent en exergue le postulat au fondement du projet parlementariste : le gouvernement doit pouvoir faire plus. L'inverse est vrai aussi : les républicains qui s'expriment sont majoritairement réticents voire hostiles. Ainsi la ligne de partage du débat constitutionnel relatif à  la meilleure forme de gouvernement recouperait celle du débat politique relatif aux périmètre et modalités d'intervention de l'Etat. En entravant la production normative, la Constitution américaine dévoilerait sa dimension économique libérale. A la charnière des années 1970 et 1980, entre déception à  l'égard de Jimmy Carter et scepticisme vis-à -vis de Ronald Reagan, les parlementaristes ont effectivement les yeux tournés vers l'Europe de l'ouest et son Etat-providence. L'argument n'est donc pas infondé, mais il est un peu grossier puisqu'à  les lire, les réformateurs voulaient également reprendre le contrôle de l'administration, rationaliser les programmes sociaux ou assainir les finances publiques.

Le système gouvernemental. - C'est l'objection majeure à  opposer aux parlementaristes : ils semblent ignorer la façon dont fonctionne le système gouvernemental américain. Les partis politiques étant, sauf exceptions conjoncturelles, peu idéologisés, le président est élu sur des thématiques larges plus que sur un programme précis. La discipline de vote des parlementaires étant, sauf exceptions conjoncturelles, à  peu près inexistante, président et Congrès peuvent entamer un dialogue constructif sur des bases pragmatiques. De plus, même en cas de divided government et pour les mêmes raisons, le président ne fait pas face à  un parlement hostile par principe, mais inversement détenir une majorité dans chaque chambre ne lui apporte aucune garantie. Enfin le Congrès, éclaté en une myriade de commissions et sous-commissions spécialisées, composé d'élus attachés à  leur indépendance et par conséquent incapable de proposer et de s'imposer une direction politique, conscient de ce qu'une opposition systématique le désignerait à  la vindicte de l'opinion, est disposé à  coopérer avec un président qui en retour doit savoir négocier, marchander et convaincre. Aussi ni la séparation des pouvoirs ni la « cohabitation » de majorités partisanes opposées ne portent véritablement à  conséquence. L'argument est un peu facile, mais nous sommes tentés d'ajouter que les prédictions apocalyptiques faites par certains réformateurs n'ont pas été vérifiées, que si le budget américain reste une source d'inquiétude l'économie paraît globalement rétablie depuis une dizaine d'années tandis que le modèle politico-économique européen connaît à  présent des difficultés.

L'aventurisme constitutionnel. - Les opposants aux réformes proposées mettent en garde contre les conséquences incalculables de la moindre modification institutionnelle. Par exemple James Ceaser moque la méthode selon lui inepte consistant à  vouloir importer ou emprunter à  un idéal-type constitutionnel sans égards pour les contextes politiques, culturels, sociologiques et historiques de la Grande- Bretagne et de l'Amérique. Ce serait abandonner un système non pas infaillible mais utile et protecteur pour une chimère peut-être dangereuse. Aussi il ne saurait être question de bouleverser l'équilibre des pouvoirs à  moins qu'une crise sans commune mesure avec celle dont se prévalent les réformateurs en démontre le caractère inévitable. Egalement attentifs au contexte politique certains arguent de l'inutilité des réformes en expliquant que revenir sur l'atomisation et l'anomie au sein du Congrès suffirait à  remédier aux défaillances du gouvernement américain. Ces objections ne sont qu'à  moitié convaincantes : effectivement nombre de propositions entendent apporter une solution au problème des « blocages » par une révision constitutionnelle limitée dans son objet et vraisemblablement considérable par sa portée. Mais le recueil du Committe on the Constitutional System rassemble aussi plusieurs contributions prenant en compte le plus grand nombre possible de paramètres. L'argument de la « myopie » réformiste est donc exagéré. Pour autant nous nous rangeons à  l'idée selon laquelle il serait périlleux d'abandonner un système qui de Roosevelt à  Reagan a démontré qu'il permettait de mener toutes les politiques, pour une fuite en avant par trop contingente.

Contre l'hybris en politique. - Plusieurs partisans de la Constitution actuelle reprochent aux réformateurs leur optimisme et leur manque de mesure en matière politique. Ils assument le fait que le système gouvernemental ne fonctionne que lorsqu'un consensus suffisant est constitué. Les parlementaristes leur opposent qu'un pays comme les Etats-Unis ne peut, à  l'époque contemporaine, attendre la survenance d'un homme providentiel réunissant une quasi unanimité sur ses nom et programme. Que l'abstention soit la règle et l'action l'exception ne choque pas leurs opposants, ce serait au contraire le signe de la sagesse des institutions. Pour eux la nature humaine ne change pas, aussi la limitation du pouvoir, même si elle choque, reste éminemment utile. Ce courant fustige ce qu'il qualifie d'insatisfaction puérile : tout attendre des structures, peu des hommes, refuser un cadre contraignant pour la volonté faillible, condamner un système imparfait mais protecteur pour un mirage dangereux. Forte de ses deux-cents ans et d'avoir protégé les Etats-Unis contre les deux totalitarismes du XXe siècle, la Constitution américaine pourrait légitimement continuer d'ignorer quelque « standard moderne » que ce soit.

La Constitution entre contingence et permanence. - S'il est un argument qui hérisse David Lazare, c'est celui de l'immémoriale sagesse de la Constitution américaine. En effet se demande t-il, comment louer les vertus d'un système qui n'a plus rien à  voir avec celui imaginé en 1787, qui a connu le « gouvernement congressionnel » puis la « présidence impériale » , qui a changé le mode de désignation des membres de sa chambre haute, qui a troqué l'élu d'un collège de citoyens éclairés pour le favori des médias de masse et une Cour modeste et prudente pour le « gouvernement des juges » ? Jean-Marie Crouzatier renchérit : « Le régime présidentiel n'a jamais engendré l'équilibre, mais la domination d'un pouvoir sur les autres [...]. La fonction de freins et contrepoids aura été de masquer la volonté de puissance des pouvoirs, et de justifier des rapports de force. » Il nous faut adopter une voie médiane. D'un côté il est incontestable que les fondateurs n’ont pas pu prévoir les évolutions considérables qui ont affecté le schéma originel et même confesser notre surprise voire notre scepticisme lorsque des universitaires sondent les intentions cachées d'un constituant bicentenaire pour statuer sur une question dont il ne pouvait avoir aucune idée. D'un autre côté l'argument selon lequel la Constitution aurait nécessairement perdu de sa cohérence à  cause des évolutions qui l'ont affectée ne nous paraît pas recevable. Les fondateurs ont d'abord établi un cadre contraignant pour le jeu des volontés humaines, un cadre permanent pour canaliser les contingences politiques. Aussi le propos de M. Crouzatier nous paraît-il particulièrement contradictoire : la Constitution a promu un certain équilibre, a précisément assumé « la volonté de puissance des pouvoirs » et empêché que « la domination d'un pouvoir sur les autres » soit absolue ou définitive.

Les réformateurs ont établi leur diagnostic. Qu'il s'agisse d'un choix délibéré de la part des pères fondateurs ou de la nécessaire inadéquation d'un texte bicentenaire aux enjeux du monde contemporain, les Etats-Unis subissent les blocages procédant de la séparation des pouvoirs. Pour supprimer ces blocages il faut réunir ce qui a été séparé, par la « parlementarisation » des institutions soit le développement de la solidarité et de la collaboration entre les pouvoirs exécutif et législatif d'une part, l'institution de procédures de sortie de crise - dont la destitution du président par le Congrès pour des motifs politiques - d'autre part.

Chapitre 2 : Pour une « parlementarisation » des institutions

Dans l'esprit des réformateurs, les blocages inhérents au système de séparation des pouvoirs trouveront leur solution dans la « parlementarisation » des institutions. Plus qu'une définition formelle du régime parlementaire, il s'agit pour eux d'emprunter les vertus prophylactiques - développement de la solidarité et de la collaboration entre les branches exécutive et législative - (Section 1) autant que curatives - résolution brutale d'une crise par invocation de l'arbitrage populaire - (Section 2) d'un outil de gouvernement efficace et cohérent.

Section 1- La prévention des blocages

Les blocages récurrents qui caractérisent la vie institutionnelle américaine trouvent leur source dans l'isolement des pouvoirs et dans la multiplicité des dispositifs permettant à  un organe d'en bloquer un autre. Aussi leur prévention suppose l'institutionnalisation de la collaboration (§ 1) et l'atténuation ou la suppression des mécanismes d'empêchement (§ 2).

§ 1. Introduire des parlementaires au cabinet

Le développement de la solidarité et de la coopération entre les branches exécutive et législative du pouvoir américain passe par une imbrication des organes. A cette fin les réformateurs entendent introduire des membres du Congrès au sein de l'administration présidentielle, c'est-à -dire faire céder la proscription élevée par l'Article 1er, Section 6 de la Constitution.

Première possibilité. - Un amendement à  la Constitution permettrait au Congrès de déterminer au maximum cinquante postes de l'exécutif auxquels sénateurs et représentants pourraient être nommés sans pour autant abandonner leurs sièges au Congrès. A chaque renouvellement de la Chambre des représentants le président soumettrait au législateur une liste de personnalités composée pour tout ou partie de membres du Congrès et dont il souhaiterait qu'elles occupent les offices en question pour deux ans. Chaque chambre devrait statuer sur la liste de noms qui lui serait soumise par un vote à  la majorité simple. Ainsi habilité le président procéderait alors aux nominations, sous réserve de l'approbation du Sénat. Si une voire deux chambres venaient à  refuser la liste proposée, le président devrait la modifier et la soumettre au vote une nouvelle fois, et à  nouveau en cas de refus, jusqu'à  obtenir l'accord du législateur. La rémunération allouée aux détenteurs de tels offices devrait être au moins équivalente à  celle dont ils bénéficiaient en tant que parlementaires, a contrario celui qui quitterait son poste avant l'expiration de son mandat électif perdrait les avantages attachés à  sa fonction exécutive.

Deuxième possibilité. - Tout en reprenant l'essentiel des dispositions précitées, l'amendement alternatif contiendrait un assouplissement et trois précisions. Assouplissement : le président procèderait aux nominations sans avoir à  se soumettre à  d'autre vote que celui traditionnel du Sénat. Précisions : les postes désignés par le Congrès ne devraient encore une fois pas excéder le nombre de cinquante mais pas non plus être inférieur à  trente-cinq, le nombre de parlementaires figurant sur la liste présidentielle devrait être compris entre quatre et vingt-cinq, les offices judiciaires n'entreraient pas dans le champ de l'amendement.

Bénéfices de la réforme. - Les réformateurs prêtent un certain nombre d'effets vertueux à  l'introduction de parlementaires dans l'administration présidentielle. D'abord revient tel un leitmotiv le souci de remplacer le blocage et la rivalité par la coopération et la solidarité. Ensuite de renforcer l'emprise des responsables politiques sur des administrations par trop isolées et donc autonomes. Enfin d'accroître l'attractivité de la Chambre des représentants en permettant au président d'y sélectionner des collaborateurs, le cas échéant de manière préférentielle. Ils insistent sur un point déterminant : les parlementaires choisis devraient être les personnalités les plus prestigieuses et les plus influentes afin que le procédé n'aboutisse pas à  un tête-à -tête stérile entre le président et une poignée d'élus mais permette le relais efficace des compromis intervenus entre les plus hautes autorités des deux branches. Deux types d'objections peuvent leur être opposés. Le premier tient à  la légitimité du procédé et au fait que le constituant de 1787 tenait la prohibition de la Section 6 de l'Article Ier pour la « pierre angulaire dont dépend notre liberté », le second aux difficultés de sa mise œuvre pratique, l'une et l'autre fonction exigeant que l'on y consacre la totalité de son temps. Y sont répondus d'une part que la grande majorité des démocraties libérales ne connaissent pas un tel interdit et n'en sont pas pour autant menacées de sombrer dans la tyrannie, d'autre part que le président pourrait tout à  fait allouer les offices en fonction des compétences techniques, en se basant sur l'appartenance du parlementaire à  telle ou telle commission spécialisée.

Interrogations. - Henry Reuss, principal promoteur de l'introduction de parlementaires au sein du cabinet présidentiel, n'en a pas moins pointé les nombreuses inconnues qui résulteraient de cette réforme. Il faut d'abord préciser que dans son esprit, l'introduction de cette pratique parlementaire ne contenait ni en puissance ni en acte la possibilité pour le Congrès de choisir un chef au cabinet présidentiel et encore moins de le renverser. Aussi à  ce stade la définition présidentielle du régime n'est pas affectée, il s'agit seulement d'importer l'usage britannique en jetant un pont solide entre deux branches du pouvoir pour les disposer à  travailler de façon efficace. Quelle serait la portée de la révision en cas de non-coïncidence entre les majorités du président et du Congrès ou entre les deux chambres du Congrès? Quelle serait son incidence sur la discipline de vote? A ces questions on peut répondre de deux manières selon qu'on isole l'amendement ou qu'on l'insère dans l'ensemble des propositions, agrégées par nous, des réformateurs. Dans le premier cas, l'hypothèse d'une « cohabitation » ne nous paraît pas constituer un obstacle décisif à  la mise en œuvre du procédé. En effet, on sait qu'aux Etats-Unis l'absence de discipline partisane des parlementaires est à  la fois un caractère durable et une condition du fonctionnement des institutions, aussi l'idée que les membres les plus centristes du Congrès acceptent de travailler au sein d'un exécutif de tendance politique opposée ne nous paraît pas absurde. En outre le président disposerait d'une simple faculté aux termes de la première proposition, et d'une assez grande latitude quant au nombre de parlementaires à  nommer dans la seconde. Pour autant, la mesure perdrait de son intérêt si elle aboutissait à  faire nommer soit, dans le meilleur des cas, des opposants ayant suffisamment d'autorité pour se compromettre mais risquant de porter ombrage au programme présidentiel, soit, hypothèse la plus probable, des parlementaires opposés, coopératifs mais sans autorité sur leurs pairs, soit, au pire, presque exclusivement des membres de la minorité acquise à  l'exécutif. Le procédé prend toute sa mesure si on l'articule aux autres propositions des réformateurs, qui tendent notamment à  empêcher que des majorités opposées puissent se constituer, comme on le verra par la suite.

Procédé inverse. - Un troisième levier de rapprochement entre exécutif et législatif est envisagé par les réformateurs. Un amendement habiliterait le président à  nommer les dirigeants des principaux départements exécutifs, de préférence en nombre égal, dans l'une et l'autre des deux chambres du Congrès, sous réserve qu'intervienne pour chaque nom un vote favorable à  la majorité simple de la part de l'assemblée concernée. Ils y jouiraient de tous les droits des parlementaires à  l'exception de celui de voter la loi. Non exclusive des deux précédentes, cette proposition tend également à  combler le fossé entre exécutif et législatif pour assurer une plus grande collaboration. En termes pratiques elle devrait permettre à  l'exécutif d'expliquer et justifier de façon directe, rapide et continue ses prises de position, de contraindre le président à  nommer à  la tête des administrations des personnalités aptes à  affronter et convaincre les membres de la chambre où elles auront été affectées. Les deux effets convergeant vertueusement dans l'accroissement de la responsabilité politique de l'exécutif par la justification continue de l'action « gouvernementale » devant les élus du peuple ainsi que la promotion de personnalités identifiables et exposées au verdict de l'opinion. Deux objections ont longtemps été opposées à  une telle mesure. La première est qu'elle renforcerait le poids de la présidence au détriment du Congrès, la seconde qu'elle renforcerait le poids du Congrès au détriment de la présidence. Le grief le plus fondé est selon nous que la solidarité au sein du cabinet pourrait pâtir de la promotion de fortes personnalités disposant d'un contact permanent avec le Congrès et l’opinion, au risque d'isoler le président et de disputer son autorité en cherchant prématurément à  s'imposer comme son meilleur successeur. A cela il faut opposer que le cabinet n'a ni existence constitutionnelle ni pouvoir décisionnel, qu'ainsi la politique défendue aux chambres serait la sienne, et que la pérennité de son autorité est garantie par le caractère discrétionnaire de son pouvoir de révocation.

Proposition en retrait. - Les moins hardis des réformateurs se bornent à  encourager l'intensification et l'institutionnalisation des procédés par lesquels le président réunit à  intervalles réguliers les parlementaires les plus éminents afin d'exposer ses projets et de disposer de leaders d'opinion favorables au sein de chaque chambre. Par la loi serait créé un organe de réunion dont le travail en amont des séances serait assuré par des membres des deux branches. L'objectif est de contourner l'obstacle de la révision par un changement des pratiques, au moyen d'une structure souple.

§ 2. « Déminer » la Constitution

Un certain nombre de propositions visent à  « déminer » la Constitution, c'est-à -dire à  supprimer les obstacles qui rendent difficile la conduite pratique d'une politique. Les pesanteurs du bicamérisme égalitaire, et singulièrement le rôle d'entrave du Sénat retiennent l'attention des réformateurs. Il s'agirait notamment de ménager des issues aux blocages résultant de l'obligation d'un jeu à  trois - président, représentants, Sénat - en permettant à  deux des trois institutions de se liguer pour faire prévaloir leur volonté, sur le modèle du procédé par lequel les deux chambres peuvent renverser un veto présidentiel.

Le droit de dernier mot. - Un amendement à  la Constitution devrait autoriser la procédure suivante : une chambre du Congrès propose et vote un projet de loi, l'autre chambre le rejette ou ne s'est pas prononcée au terme d'un délai de cent-vingt jours, la première chambre détiendrait désormais la faculté de passer outre ces refus ou abstention par un second vote à  la majorité des deux-tiers. De dix jours dans la procédure ordinaire, le délai dont dispose le président est étendu à  trente. Soit il signe et le texte est promulgué, soit il s'abstient et le texte devient loi, soit il oppose son veto et la situation se complique. La rédaction elliptique de l'amendement des réformateurs ne permet pas de se prononcer avec certitude sur les suites de la troisième branche de l'alternative présidentielle. Soit le tête-à -tête entre le président et la chambre favorable se poursuit, celle-ci n'ayant qu'à  reproduire son vote à  la majorité des deux-tiers pour renverser le veto, soit la procédure ordinaire reprend son cours. Il nous semble que c'est la seconde solution qui doit être retenue. Certes les réformateurs veulent assouplir les rigueurs du bicamérisme, mais l'intervention d'un veto trahit qu'il n'existe pas d'accord entre le président et la chambre favorable.

L'approbation des traités. - Les réformateurs proposent deux amendements au choix pour remplacer la procédure d'approbation des traités par un vote à  la majorité des deux-tiers au Sénat : soit un vote favorable par une majorité de trois-cinquièmes au Sénat, soit un vote des deux chambres identique à  celui nécessaire pour adopter une loi. Les promoteurs de cette réforme arguent de ce que l'époque contemporaine ne saurait tolérer qu'une minorité de sénateurs mus par des considérations politiciennes et/ou locales puisse peser si lourdement sur l'action internationale des Etats-Unis. Au surplus ils notent que la lourdeur du dispositif pousse la présidence à  qualifier des traités importants d'accords en forme simplifiée pour en contourner les rigueurs procédurales. Ainsi l'intérêt national et le réalisme dicteraient d'associer le Congrès de façon plus souple.

La rénovation du bicamérisme. - Charles Hardin propose un « paquet » de réformes visant à  rompre avec l'incongruité - selon l'auteur - consistant à  confier les prérogatives les plus importantes à  la chambre la moins bien élue. La première proposition priverait purement et simplement le Sénat du pouvoir de consentir aux traités et nominations présidentiels. La deuxième proposition donnerait le droit de dernier mot à  la Chambre des représentants dans la procédure législative, mais cette fois sans exigence de majorité qualifiée et ce dès la seconde lecture. La troisième proposition permettrait à  la Chambre des représentants de surmonter le veto présidentiel par un vote à  la majorité simple. L'opposition du Sénat à  un texte voté par les représentants pourrait se manifester par une demande unique et obligatoire de nouvelle délibération au terme d'un délai de soixante jours. L'ensemble de ces propositions rompt avec la neutralité scientifique affectée par les auteurs précédents. Il ne s'agit plus seulement d'associer au hasard des configurations politiques deux des trois acteurs dans un souci d'efficacité, c'est le Sénat qui est visé en tant que détenteur tenu pour archaïque et illégitime de prérogatives exorbitantes. Hardin entend explicitement mettre la Constitution américaine au niveau des standards de démocratie européens en réduisant les pouvoirs de la chambre haute, en promouvant celle dont l'élection obéit au principe du « one man, one vote », en préférant aux mécanismes exceptionnels de solution aux blocages leur prévention par la mise hors jeu, in fine, du Sénat.

Les vetos présidentiel et législatif. - Deux propositions d'amendement visent à  assouplir la procédure législative en autorisant respectivement l'utilisation par le Président de l'item veto et par le Congrès du veto législatif, jugés inconstitutionnels par la Cour suprême. Première proposition : à  l'instar de nombre des gouverneurs d'Etat, le Président devrait pouvoir opposer un veto à  telle ou telle disposition d'une loi nécessitant l'engagement de dépenses, et non plus seulement à  la totalité du texte.

L'octroi de cette prérogative a été maintes fois demandé depuis Ulysses Grant jusqu'à  Ronald Reagan, et toujours refusé jusqu'au Line Item Veto Act de 1996 censuré deux ans plus tard. Seconde proposition : il s'agirait de faire partiellement échec à  la décision de la Cour suprême qui a condamné la pratique du veto législatif. Celui-ci a consisté dès les années 1930 en l'introduction dans des lois de délégation législative, de dispositions autorisant selon les textes une ou deux chambres à  annuler n'importe laquelle des mesures prises par l'autorité exécutive délégataire. Dans l'un et l'autre cas le souci des réformateurs est de renverser la philosophie inspirant la Cour suprême lorsqu'elle fait primer le respect de la tradition des « pères fondateurs » sur le principe d'efficacité gouvernementale.

Le recours au référendum. - Nous avons choisi d'inclure dans ce paragraphe le recours au référendum à  la fois par commodité, parce que sa vertu dissuasive est considérable et parce que bien qu'il permette d'arbitrer un conflit, le « déblocage » qu'il provoque ne conduirait pas nécessairement à  la neutralisation définitive d'une des parties au conflit. Un amendement constitutionnel devrait habiliter le président, lorsqu'au cours d'une même session un projet de loi a été adopté par une chambre à  la majorité des deux-tiers et rejeté par l'autre, à  organiser un référendum national pour une date comprise entre trente et cent-vingt jours à  compter de sa convocation. Si la majorité des suffrages exprimés sont favorables au projet, celui-ci acquiert force de loi. Au cours de son mandat le président ne pourrait recourir au référendum pour plus de deux projets de loi. Cette proposition vise à  nouveau l'hypothèse dans laquelle le président et une majorité qualifiée au sein d'une Chambre s'accordent sur un projet de loi bloqué par la seconde chambre. Pourquoi apporter deux solutions à  une même configuration institutionnelle et politique, alors même que le procédé, lourd et coûteux, est étranger à  la tradition constitutionnelle américaine? La réponse est simple et la limitation à  deux utilisations par mandat présidentiel en est l'indice : il s'agit de faire trancher par le peuple une question grave pour laquelle les légitimités associées du Président et d'une chambre ne suffiraient pas. En outre, et bien que les réformateurs affirment ne se soucier que de trouver des issues acceptables aux blocages institutionnels, la légitimité plébiscitaire du détenteur de cette prérogative se trouverait le cas échéant renforcée, et une chambre durablement hostile désavouée. Le référendum est également préféré à  la convocation d'élections anticipées résultant d'une dissolution du Congrès. En effet les réformateurs craignent qu'à  défaut d'un changement substantiel du contexte électoral, les électeurs n'arbitrent pas la question qui aura mené au blocage puis aux élections anticipées. Trois objections leur sont opposées : d'abord le référendum priverait les intérêts minoritaires des protections élevées par le parcours d'obstacles de la procédure législative, ensuite les électeurs n'auraient ni l'envie ni la compétence pour se prononcer sur des questions techniques, enfin le procédé mettrait à  mal la culture de compromis sur laquelle prospère la politique américaine. L'auteur de l'amendement a la prudence de ne pas répondre, mais l'esprit de sa proposition et la pensée d'autres réformateurs permettent de l'inférer : d'abord il s'agirait précisément de faire primer le principe majoritaire sur la confiscation du politique par les intérêts catégoriels, ensuite le déni de démocratie consisterait à  dissimuler sous des considérations techniques les grandes orientations politiques, enfin la « culture du compromis » serait l'expression euphémisée de ce déni de démocratie.

Que les mécanismes envisagés plus haut n'aient finalement pas été institués ou n'aient pas suffi à  prévenir l'apparition de blocages empêchant le président de mettre en œuvre certaines des mesures-phares de son programme, la crise doit être rapidement résorbée et une nouvelle équipe mise en place. C'est l'objet des propositions d'amendements permettant la neutralisation d'un organe par un autre et la convocation d'élections anticipées.

Section 2 - La sanction des blocages

Une fois nés, les blocages doivent trouver dans la Constitution une issue rapide et légitime. L'idée qu'un pouvoir puisse en neutraliser un autre s'est d'abord appliquée à  des cas de crises aiguës historiquement déterminés (§ 1), puis les réformateurs l'ont étendue au problème plus général du défaut de collaboration entre exécutif et législatif (§ 2).

§ 1. Dissoudre le Congrès et renverser le président

Les propositions tendant à  permettre au président de dissoudre le Congrès et au Congrès de renverser le président ont un objet bien déterminé, qui doit beaucoup au contexte historique de leur formulation et qui les distingue de celles qui autoriseraient la convocation d'élections générales anticipées. D'un point de vue pratique aucune des deux propositions n'envisage de reconnaître un droit symétrique à  l'organe qu'elle menace. D'un point de vue théorique, elles se présentent comme des armes politiques à  portée unilatérale sanctionnant un différend, une agression ou un abus et non pas seulement une difficulté plus ou moins prononcée à  collaborer.

La dissolution du Congrès. - A la veille du bicentenaire de la Constitution américaine, les réformateurs se sont tout particulièrement focalisés sur les débordements de la « présidence impériale » et n'ont envisagé la dissolution « de combat » que de façon marginale, pour des raisons structurelles d'une part, et conjoncturelles d'autre part. Raisons structurelles, parce que divisé en deux chambres et en centaines d'individus, organe de délibération avant tout et quasiment incapable de renverser le président, le Congrès n'est pas véritablement armé pour nuire à  l'exécutif sinon par un activisme agressif et une obstruction systématique ; tandis que la légitimité plébiscitaire, les domaines d'action et moyens à  la disposition du président le rendent nécessairement suspect. Raisons conjoncturelles, parce que depuis Roosevelt la pratique présidentialiste des institutions a prévalu, jusqu'aux excès de l'ère Nixon. Aussi, bien qu'elle figure dans le recueil d'articles compilés en 1985 par le Committe on the constitutional system, la seule contribution proposée par les réformateurs en faveur d'une dissolution « sèche » date de 1935. On ne s'en étonne pas puisqu'elle intervient au moment charnière de l'agonie agressive du « gouvernement congressionnel » , malmené par les précédents énergiques de Theodore Roosevelt et Woodrow Wilson et bientôt achevé par les mandats de Franklin Roosevelt. Son auteur plaidait en faveur d'un amendement autorisant le Président à  dissoudre soit un Congrès inchangé soit la seule Chambre des représentants - qu'un autre amendement aurait renforcée au détriment du Sénat - une fois tout au plus au cours de son mandat. Un échec l'aurait en principe, mais pas en droit, contraint à  la démission.

Portée du mécanisme. - Il faut d'abord rappeler que l'auteur de cette proposition n'entendait pas attribuer de prérogative symétrique au Congrès. Ainsi conçue, la dissolution serait susceptible de résoudre les deux problèmes pourvoyeurs de blocages identifiés par les réformateurs - la concurrence des organes et la cohabitation de « majorités » opposées en leur sein - en sanctionnant le refus parlementaire d'appliquer le programme sur lequel le président a été élu, en renvoyant préventivement devant les électeurs un Congrès opposé au président nouvellement élu. Notons que le mécanisme implique nécessairement la modification du système de renouvellement partiel des assemblées. Nous risquons un parallèle entre le système qui résulterait de l'introduction d'un pouvoir de dissolution discrétionnaire aux Etats- Unis et celui dont a accouché la dissolution gaullienne de 1962 : à  un parlement fragmenté et frondeur succèderaient la discipline et un véritable fait majoritaire. Du même coup seraient réalisés les effets des dissolutions classique et moderne des régimes parlementaires : dissolution classique en ce que le chef de l'Etat mettrait au pas un législateur hostile et indépendant, dissolution moderne en ce que le détenteur du pouvoir gouvernemental ferait élire sur son nom une majorité docile. Pour autant la prudence s'impose, car à  défaut d'autres réformes, la relative facilité avec laquelle représentants et sénateurs sont jusqu'à  aujourd'hui reconduits en poste sur la base de considérations souvent éloignées des problèmes nationaux rend les conjectures périlleuses. Néanmoins, on ne peut nier que l'intervention d'une dissolution dans un contexte bipartisan, à  l'issue plutôt qu'en amont d'une crise, augurerait d'une grande clarification, a fortiori s'il était convenu que le président le cas échéant désavoué, devrait démissionner.

L'impeachment. - On peut dire de la procédure dirigée contre Nixon pour l'affaire du Watergate qu'elle a joué un rôle fondamental puisque toutes les contributions prennent prétexte des lourdeurs, limites et contraintes affrontées en 1974 pour proposer sa réforme ou son remplacement. Le caractère judiciaire et strictement individuel de la procédure est particulièrement incriminé. Le président devrait être comptable des agissements de son cabinet et plus largement de son administration en ce qu'il nomme le premier et commande à  la seconde. Plusieurs réformateurs, bien qu'ils reconnaissent les inconvénients de l'impeachment dans sa forme actuelle, redoutent les inconvénients symétriques d'un mécanisme qui, en dépit des allégations de certains de ses promoteurs, introduirait un principe de responsabilité politique envers les chambres et ferait basculer les Etats-Unis dans un système parlementaire dont ils craignent l'instabilité. Il serait à  leurs yeux préférable d'identifier précisément les vices de la procédure d'impeachment pour y apporter des remèdes limités. Par exemple Hans Linde propose de conserver un cadre pénal à  la mise en accusation mais également de lui ôter son caractère exclusivement individuel pour l'élargir aux actions ou exactions de l'exécutif recommandées explicitement ou autorisés tacitement par le président. Le succès de l'impeachment devrait déboucher sur la tenue d'élections présidentielles anticipées pour éviter que le discrédit frappant l'exécutif dans son ensemble ne soit prolongé par la suppléance du vice-président.

Un vote de défiance. - A nouveau il faut préciser que la reconnaissance d'un droit de voter la censure du président ne va pas de pair avec l'attribution d'un droit de dissolution au chef de l'Etat. Charles Hardin est partisan d'une évolution parlementariste « en douceur », ou plutôt il estime que le nouveau paradigme politique qui résulterait de l'ensemble des propositions formulées par les réformateurs - particulièrement l'alignement des dates et durées de mandats présidentiel et parlementaires ainsi que le retour de la discipline de vote partisane au Congrès – conduirait le président à  rechercher formellement l'indispensable confiance des chambres, et à  démissionner si elle venait à  lui manquer. En 1975 Henry Reuss a déposé une proposition d'amendement constitutionnel permettant au Congrès de destituer le président par un simple vote à  la majorité qualifiée de soixante pour cent dans chaque chambre et qui serait suivi d'élections générales. Le procédé présente selon lui les avantages de la rapidité, évitant ainsi le maintien au pouvoir d'un homme discrédité ayant perdu la confiance du pays ; de la souplesse, élargissant le cadre impraticable des high crimes and misdemeanors à  l'incompétence, à  la perte de crédit dans l'opinion et aux abus de pouvoir les plus largement entendus ; de l'irréprochabilité, empêchant les détournements politiciens par la crainte d'une sanction électorale ; de l'équilibre, en évitant la « tyrannie parlementaire » grâce à  l'exigence d'une majorité qualifiée. Cette formule paraît à  certains égards ambiguë. Comparée à  celle de Hardin, la proposition de Reuss procéderait encore d'une logique inter-institutionnelle. En effet l'exigence d'une majorité de soixante pour cent démontre qu'il ne s'agit pas pour le président de vérifier s'il dispose ou non d'une majorité partisane au Congrès, mais bien de répondre devant lui d'accusations précises, même élargies le cas échéant aux manifestations de son incompétence. Mais d'un autre côté Reuss évoque aussi une perte de confiance plus diffuse de la population, dont le Congrès se ferait l'écho pour ensuite se dissoudre automatiquement et finalement demander un arbitrage électoral au lieu d'assumer pleinement la censure d'un président défaillant. On comprend que l'auteur a voulu apporter une preuve de ce que le « gouvernement congressionel » n'était pas de retour et que les équilibres traditionnels étaient préservés. Un an après le Watergate la proposition répond à  une interrogation très conjoncturelle, mais ses réserves vis-à -vis des mécanismes classiques et totalement unilatéraux de mise en jeu de la responsabilité nous mettent déjà  sur la piste du projet plus consensuel présenté par le Committe on the Constitutional System dix ans plus tard.

§ 2. Convoquer des élections anticipées

Si les conséquences pratiques en sont proches, la philosophie qui inspire la convocation par le président ou le Congrès d'élections générales anticipées est substantiellement différente de celle qui animait les procédures de dissolution et de destitution. Parce que d'une part l'un et l'autre pouvoirs disposent d'une prérogative équivalente, parce que d'autre part il y est moins question de sanctionner unilatéralement un différend, une agression ou un abus que de constater une divergence de vues durable rendant impossible la poursuite de la collaboration entre les branches exécutive et législative et donc de s'en remettre à  l'électeur pour porter au pouvoir des équipes susceptibles de travailler de concert.

Le mécanisme. - L'amendement constitutionnel promu par les réformateurs fonctionne en deux temps. Le premier permet à  l'une ou l'autre des branches exécutive et législative de prononcer la déchéance de son vis-à -vis, le second consiste en la convocation automatique et immédiate d'élections présidentielles et législatives, quel que soit l'initiateur de la procédure. En voici les grandes lignes. Durant les trois premières années de son mandat le président peut dissoudre le Congrès, lequel peut destituer le président à  n'importe quel moment de la législature. Pour être soumise au vote, la motion de défiance doit être proposée par un tiers au moins des membres de l'une ou l'autre chambre, pour être adoptée elle doit recevoir le soutien de la majorité absolue des membres dans chaque chambre. Le vote ne peut être ajourné. La démarche du Congrès est évidemment immunisée contre le veto présidentiel. Les élections générales doivent intervenir dans un délai compris entre cent-dix et cent-trente jours après leur convocation. Exceptionnellement, le président qui aurait gouverné moins de six ans au moment de la convocation d'élections spéciales serait habilité à  briguer un troisième mandat. Ainsi la durée maximale d'exercice de la fonction est portée à  dix ans. Il s'agit manifestement d'éviter qu'un président entamant la seconde moitié de son second mandat soit précipitamment congédié pour des motifs politiciens.

Appréciations. - A nouveau les réformateurs pensent trouver un moyen de sortir des situations récurrentes de blocage. Les vertus seraient doubles : le procédé incite à  la collaboration par la crainte qu'il inspire et offre une sortie de crise une fois le blocage né. L'arbitrage du peuple constituant une solution à  peu près incontestable quand ses représentants affirment s'écharper en son nom. La tenue d'élections exceptionnelles mettant en jeu la présidence, la vice-présidence, ainsi que la totalité des sièges des parlementaires à  la faveur d'un blocage cristallisant une divergence de vues sur quelques points cardinaux du programme présidentiel, devrait avoir un effet brutal de clarification et de polarisation des enjeux, des candidatures et in fine des votes, de nature à  envoyer au pouvoir des équipes mandatées pour la mise en œuvre de mesures importantes et déterminées. Les contempteurs du procédé agitent la menace, déjà  brandie par les fondateurs, d'une dérive plébiscitaire et démagogique du régime ; ils ajoutent que le renouvellement biennal de la Chambre des représentants pourvoit déjà  dans une certaine mesure à  la nécessaire consultation populaire sur la situation politique en retirant, confirmant ou rajoutant des parlementaires au président ; que l'autorité de ce dernier sur le Congrès pâtirait de l'existence d'une telle arme aux mains du législateur ; que des blocages limités doivent être préférés au risque de l'instabilité gouvernementale. Mise à  part la question très générale d'une hypothétique corruption du gouvernement représentatif, nous répondons respectivement que le renouvellement biennal ne concerne pas la chambre la plus puissante et que le cas échéant il sanctionne le président de façon incommode puisque l'inertie succède à  la discorde ; que l'impeachment consacre déjà  la primauté du Congrès en théorie et que celle réelle du président procède en pratique de facteurs tout autres; enfin que le fait pour l'initiateur de mettre sa place en jeu est un garde-fou suffisant.

Interrogations. - Les acteurs oseront-ils user d'une prérogative qui met leur propre place en jeu ? On peut valablement en douter, quoique d'une part en régime parlementaire moniste le Premier ministre qui décide la dissolution prend un risque analogue, et que d'autre part en régime parlementaire dualiste de type présidentialiste le chef d'Etat qui dissout s'expose à  la privation de ses attributs gouvernementaux. Aussi l'interrogation vaut-elle surtout pour les parlementaires, mais comme ils veulent avant tout donner au président les moyens de son programme, les réformateurs ont discrètement mais assurément privilégié l'hypothèse d'une initiative présidentielle pour donner à  la consultation générale une fonction référendaire. Pourquoi alors s'être détourné des mécanismes classiques de mise en jeu unilatérale de la responsabilité? A défaut de réponse de la part des auteurs du projet d'amendement, on peut avancer quelques hypothèses non exclusives. D'abord, en adeptes de l'ingénierie constitutionnelle, ils visent seulement à  la sélection pragmatique des bonnes pratiques dont le droit comparé fournit l'exemple, sans égards pour les aspects doctrinaux de la responsabilité ni pour les processus historiques dont elle a procédé. Surtout, dans une perspective stratégique peut-être ont-ils préféré un procédé d'apparence neutre ou symétrique, censé s'attaquer aux blocages plutôt qu'à  leurs responsables, mais recevable par le public et les leaders d'opinion, à  une mécanique plus franche mais insusceptible d'être prise en compte tant la neutralisation brutale d'un pouvoir par un autre est étrangère à  la pensée constitutionnelle des Etats-Unis.

Le changement de régime. - A l'issue de cette Section on retiendra que quatre solutions étaient concevables, et que seule la dernière pouvait être raisonnablement retenue. Première possibilité : la dissolution seule, envisagée comme un greffon sur le régime présidentiel aux temps difficiles des derniers feux du « gouvernement congressionnel », n'est plus admissible après des décennies de présidentialisme. Deuxième possibilité : la destitution seule, a eu un temps les faveurs des réformateurs. Mais une fois dissipé le traumatisme du Watergate, il a bien fallu réaliser que le président reçoit les doléances nationales, que dans le meilleur des cas il les fait traduire en propositions de loi et que c'est au Congrès qu'elles se perdent. Troisième possibilité : la dissolution et la destitution à  effet unilatéral, n'a pas été envisagée, probablement pour les raisons évoquées plus haut. Quatrième possibilité : celle finalement retenue de la dissolution et de la destitution automatiquement liées. Autoriser le Congrès à  destituer le président pour des motifs politiques fait basculer le régime présidentiel dans le système parlementaire. Pour nombre de ses contempteurs américains, le système parlementaire n'est pas caractérisé par cette prérogative mais assimilé à  la domination abusive et capricieuse des chambres sur l'exécutif. Les réformateurs, on l'a dit, ne semblent pas trop se soucier des catégories des constitutionnalistes.

Les propositions de réformes regroupées sous l'expression « parlementarisation des institutions feraient formellement basculer les Etats-Unis dans une nouvelle catégorie constitutionnelle. Mais les réformateurs sont bien conscients de ce que les aléas de la relation entre exécutif et législatif tiennent à  d'autres facteurs, politiques. Aussi ce qui a été institutionnellement et organiquement séparé - les pouvoirs - doit-il être réintégré par une réalité politique : la logique partisane.

Chapitre 3 : Pour une « parlementarisation » du politique

Afin que le président et les parlementaires soient déterminés à  mettre en œuvre le programme pour lequel les électeurs les auront mandatés, la logique partisane doit s'imposer doublement. Au moment des élections, les citoyens devront se représenter qu'il leur faut attribuer le pouvoir à  une seule et même équipe, les candidats qui doivent leur situation et leur avenir au parti dont ils portent le projet (Section 1). Tout au long de la législature, les parlementaires devront se soumettre à  la discipline de vote, qui si l'hypothèse de divided government est conjurée, conditionnera le succès du parti au pouvoir (Section 2).

Section 1- La logique partisane aux élections

Le paradigme politique dans lequel évoluent électeurs et candidats doit être bouleversé et réorganisé autour des partis politiques - seule réalité susceptible de transcender la séparation des pouvoirs - en liant les mandats, au deux sens du terme, des président et parlementaires (§ 1), en s'assurant de l'allégeance du candidat au programme de son camp (§ 2).

§ 1. Lier les mandats présidentiel et parlementaires

L'imagination des réformateurs a tout particulièrement trouvé à  s'exercer dans le domaine électoral. A nouveau il s'agit de développer collaboration et solidarité entre exécutif et législatif, mais cette fois en égalisant la durée des fonctions et en faisant coïncider les dates de scrutins de sorte qu'électeurs et acteurs politiques aient conscience qu'une seule et même « équipe » est mandatée pour mettre en œuvre le programme du parti. Il faut à  leurs yeux déconstruire l'édifice des fondateurs pour rendre l'architecture du pouvoir intelligible et son fonctionnement possible.

Faire coïncider les scrutins. - Un amendement constitutionnel allongerait le mandat des représentants à  quatre ans et en alignerait les dates de début et de fin sur celles du mandat présidentiel. Le Sénat serait composé de membres élus pour huit ans. L'année de la première élection des président et vice-président suivant l'adoption de cet amendement, le Sénat devrait être divisé en deux classes, la première composée des membres dont le mandat expire dans les deux années suivantes, la seconde du reste des membres. Les sièges des sénateurs de la première classe seraient libérés juste après l'élection du président et du vice-président, et ceux des sénateurs de la seconde classe deux ans après. L'amendement devrait prendre effet au premier janvier de l'année suivant l'élection présidentielle, laquelle devrait intervenir un an au moins après l'adoption de l'amendement. Une loi fédérale devrait organiser le calendrier de telle sorte que les élections pour le Congrès interviendraient dans un délai compris entre deux et six semaines après l'élection présidentielle. Cette nouvelle organisation a donc pour effet de faire élire en moins de deux mois les président et vice-président, la totalité des représentants et la moitié des sénateurs. Pour les réformateurs, les grands bénéficiaires de cette réforme seraient le programme du président et le principe de responsabilité politique. Les électeurs seraient très fortement incités à  mandater une majorité au Congrès du même parti que le président qu'ils auront choisi. Les parlementaires, et singulièrement les représentants, seraient plus à  l'aise pour soutenir des politiques nécessaires mais douloureuses à  court terme. La probabilité d'être reconduit dans ses fonctions serait directement liée au succès de la mise en œuvre du programme. En outre l'allongement de la durée des mandats des parlementaires devrait diminuer le temps consacré aux campagnes de réélection, à  la collecte de fonds et à  la satisfaction des intérêts catégoriels les plus divers. Plusieurs arguments ont été opposés aux réformateurs : d'abord le renouvellement biennal de la Chambre des représentants serait la garantie de la proximité avec l'évolution des souhaits de sa circonscription, ensuite il faudrait préférer à  un gouvernement intégré et soucieux de légiférer sur le programme présidentiel un législateur indépendant et attaché au mandat des électeurs de sa circonscription, enfin le système proposé accroîtrait le risque de grands revirements de politiques tous les quatre ans.

Les team tickets. - Les réformateurs veulent endiguer voire condamner la pratique du split ticket. A cette fin ils proposent deux réformes alternatives. La première est aussi radicale qu'improbable : l'électeur se verrait simplement sommé de choisir entre des listes partisanes, tel bulletin comporterait le team-ticket présidentiel habituel auquel seraient joints les noms des candidats du même parti aux postes de représentants et de sénateurs. La deuxième est plus modeste, mais conjuguée à  la réorganisation du calendrier électoral, elle pourrait avoir un effet psychologique et partant, politique. Un amendement constitutionnel imposerait à  la législation électorale des Etats de prévoir sur les bulletins électoraux une case pour un team-ticket élargi ainsi que dans la première proposition, mais sa sélection résulterait d'un libre choix. La dernière formule est la plus acceptable. Elle doit modifier les comportements des candidats comme des électeurs. Les premiers sont incités à  faire campagne ensemble en s'engageant sur un même programme, les seconds à  réaliser que la séparation entre les branches exécutives et législatives doit être transcendée par le vote.

La prime majoritaire. - Un projet d'amendement constitutionnel prévoit que le parti remportant l'élection présidentielle bénéficierait d'une prime de cinquante sénateurs et de quatre-vingt sept représentants pour consolider et clarifier le soutien législatif à  apporter au programme présidentiel. Ces parlementaires disposeraient des mêmes droits, prérogatives et charges que leurs pairs élus traditionnellement. Ni le président ni le parti ne seraient habilités à  les révoquer en cours de mandat. Outre le fait que les partis y gagnent en importance, l'effet principal de la mesure est d'apporter au président une majorité parlementaire qui procède explicitement de sa victoire et doit logiquement travailler au succès de son programme. Le procédé est susceptible de rallumer les craintes des fondateurs à  l'encontre d'une prise de contrôle de tous les leviers du pouvoir par une même « faction », aussi les réformateurs ont-ils prévu un certain nombre de garanties en faveur de la minorité parlementaire. Ainsi l'opposition se voit réservé au minimum un tiers des sièges au sein de chaque commission, comité et sous-comité et garanti le droit d'engager des procédures d'enquête ; il est interdit au Congrès de voter une loi qui contreviendrait à  ces dispositions. L'autre intérêt du procédé tient au type nouveau d'allégeance du parlementaire. Celui-ci ne tiendrait plus son mandat des lobbies qui financeraient sa campagne et des intérêts locaux dont la satisfaction conditionnerait sa réélection mais seulement du président et du parti, aussi penserait-il exclusivement à  échelle nationale et au succès du programme présidentiel.

Proposition alternative. - Une proposition alternative, plus précise, est avancée par Charles Hardin. Elle concerne seulement la Chambre des représentants. Celle-ci gagne environ cent-cinquante sièges. Chaque parti désigne une liste de cent candidats pour ces sièges nouveaux. Le parti dont le candidat remporte la présidence envoie la totalité de ses candidats à  la Chambre, le parti dont le candidat a perdu la présidentielle envoie la moitié des candidats de sa liste, diminuée le cas échéant d'autant de sièges qu'il faut pour que le parti du président dispose d'une majorité de cinq représentants. Les candidats de liste seraient nommés au sein de chaque parti par un comité de quarante et une personnes et composé, s'agissant du parti du président en exercice : du président, des dix premiers membres de son cabinet et de trente parlementaires désignés par les représentants du même parti élus de façon classique ; s'agissant du parti d'opposition : de la même façon à  la différence que le président est remplacé par le leader de l'opposition et les dix membres du cabinet par ceux du shadow cabinet. La grande réponse des réformateurs à  toutes les objections qui leur sont opposées consiste à  dire que les Américains subissent leur constitution au point de ne plus pouvoir réfléchir à  son propos. Ainsi tous les arguments hostiles relèveraient du psittacisme. On est néanmoins en droit de demander jusqu'où le principe d'efficacité peut et doit légitimement mener l'ingénierie constitutionnelle. Certes en régime parlementaire le face à  face entre Parlement et exécutif est supplanté par la personnalisation du pouvoir, le leadership du Premier ministre et le primat des réalités partisanes, aussi est-il tentant de faire fi de la séparation théorique des pouvoirs. Mais le pragmatisme doit accepter des limites s'il ne veut pas être pris en défaut par les aléas de l'histoire. Aussi nous rangeons nous à  l'avis des contempteurs du mécanisme, d'autant plus que l'articulation des autres réformes est de nature à  produire des effets équivalents en restant dans des schémas institutionnels plus éprouvés.

Le mandat présidentiel. - Bien qu'elles ne concernent pas directement les relations entre exécutif et législatif, nous avons décidé de traiter des propositions de modification du mandat présidentiel dans le développement consacré aux questions électorales. La première supprimerait la limitation du nombre de mandats imposée par le vingt-deuxième amendement en 1951. Ses promoteurs assurent qu'elle renforcerait l'autorité du président sur le Congrès, et singulièrement sur son propre parti alors qu'actuellement il est un « canard boiteux » dès la moitié de son second mandat. Ses critiques rétorquent qu'on ne doit pas courir le risque du développement d'un pouvoir personnel trop important et que l'histoire américaine a donné l'exemple de présidents conservant leur autorité jusqu'au terme de leurs fonctions. Une autre proposition consiste à  imposer un mandat unique de six ans. Par l'introduction de cette règle le président ne serait plus tenté de consacrer une part importante de son énergie à  sa réélection et d'ajourner les réformes difficiles à  son hypothétique second mandat, tout en bénéficiant de la durée suffisante pour mettre en œuvre une politique cohérente. Les opposants avancent que le président perdrait bientôt tout soutien de la part de son parti et de ses parlementaires, que la durée est trop courte pour un bon président et trop longue pour un mauvais, que l'on neutralise le principe de responsabilité en empêchant la sanction ou la confirmation électorale. Nous inclinons à  penser que le mandat du président n'est pas l'obstacle principal à  l'épanouissement de la démocratie américaine et que la formule actuelle est suffisamment équilibrée.

§ 2. Assurer l'emprise des partis

Les partis politiques américains on le sait, ont un rôle électoral majeur mais très formel, une teneur et une homogénéité idéologique faibles, une participation à  la fonction gouvernementale encore moindre. Or les réformateurs estiment que la meilleure façon d'assurer une étroite collaboration entre les branches exécutive et législative du pouvoir est non seulement d'y envoyer des personnes du même parti, mais au-delà , d'y envoyer des personnes dont l'appartenance partisane signifie véritablement qu'elles entendent mettre en œuvre un programme basé sur des convictions communes. Deux leviers sont envisagés pour atteindre cet objectif : le système de financement des campagnes et les modalités de désignation des candidats.

Le financement des campagnes. - Au milieu de la décennie 1980 tous les réformateurs et nombre de leurs opposants s'accordent pour reconnaître les effets désastreux du système de financement des campagnes sur le principe représentatif et le fonctionnement des institutions. La concurrence de budgets considérables obligerait le parlementaire à  consacrer une part trop importante de son temps à  rechercher et séduire des contributeurs aux revendications catégorielles. L'emprise des lobbies court-circuiterait et dénaturerait la relation au citoyen, le parlementaire défendant prioritairement ceux dont il peut espérer une contribution réelle à  sa réélection. On prête serment d'allégeance à  celui qui garantit notre survie, aussi Etat et partis devraient retrouver la maîtrise du financement des campagnes. En 1974 était intervenu le Federal Elections Campaign Act, imposant un principe de publicité des dépenses électorales et la limitation du montant des contributions ainsi qu'un financement public des élections présidentielles. Dix ans plus tard les réformateurs entendaient aller plus loin - les dépenses de campagnes des candidats au Congrès n'étant toujours pas plafonnées, le nouveau cadre légal offrant un certain nombre de failles - et au-delà  de l'assainissement des pratiques par la transparence, ils entendaient replacer les partis au cœur du système. En mars 2002 le Bipartisan Campaign Reform Act a été promulgué, il pallie certaines lacunes de la législation antérieure, notamment en plafonnant et en contrôlant les dons aux comptes de campagne. Aurait-il donné satisfaction aux réformateurs de 1985 ? Pas entièrement. Ils auraient souhaité que les partis s'imposent des règles statutaires emportant, outre le principe du plafonnement global des contributions - qu'elles émanent de personnes morales, physiques, ou du candidat lui-même - à  un montant beaucoup plus modeste, l'obligation d'adresser ses fonds à  un organe du parti spécialement chargé de les distribuer, de sorte que serait rompu tout lien direct entre le contributeur et le candidat. Pour atteindre à  terme les objectifs suivants : des montants raisonnables, une contribution publique accrue, la médiation impérative du parti pour l'allocation des fonds publics comme privés. Parce que toute réforme du financement des campagnes menace d'enlever de son indépendance et de ses avantages matériels aux parlementaires, le Congrès y est traditionnellement opposé. La réforme de 2002 n'a dû son succès qu'à  un contexte politique favorable, aussi la question de la probabilité d'une nouvelle réforme ne nous retiendra pas. Mais quels seraient ses effets? Seule, la médiation du parti serait peu efficace, puisque le candidat pourrait toujours négocier le montant de leurs contributions avec différents groupes de pression contre la promesse de défendre et promouvoir leurs intérêts. L'abaissement drastique du plafonnement des dépenses de part et d'autre de l'échiquier politique et l'accroissement de la place des fonds publics nous semblent être les leviers déterminants pour assurer l'emprise des partis sur leurs candidats.

Le système des nominations. - Rompre le lien de dépendance réciproque entre candidats aux élections fédérales et contributeurs privés est une chose, assurer l'emprise des partis sur les premiers en est une autre. En 1982 James Sundquist proposait notamment de mettre progressivement fin à  l'autonomie des structures partisanes locales vis-à -vis du centre, pour qu'elles cessent de sélectionner comme candidats au Congrès des personnalités n'ayant parfois aucune affinité avec les positions développées au plan national. L'auteur percevait bien la difficulté d'instituer un système de nominations vertical et autoritaire, mais il notait une inflexion récente et encourageante, dont la première année de la présidence Reagan portait selon lui témoignage. Les conclusions du Committe on the Constitutional System sont plus précises. Elles prévoient la modification des règles statutaires de sélection des candidats aux postes de président et de vice-président. Devrait être institué pour chaque parti un nouveau type de convention nationale, bicamérale. Sa chambre « congressionnelle » serait composée des candidats du parti aux postes de représentants et de sénateurs ainsi que des sénateurs en poste pour encore au moins un an. Sa chambre « populaire » serait composée de « délégués » choisis par le caucus et les primaires. L'une et l'autre chambre devraient voter pour sélectionner le ticket présidentiel d'une part, pour adopter son programme d'autre part. Si les chambres choisissent chacune un même ticket à  la majorité, celui-ci est investi par le parti. Si elles choisissent deux tickets différents, il est procédé à  un nouveau vote dans chaque chambre pour les départager. Si les chambres s'accordent, le ticket est investi ; ou à  défaut, celui qui après addition des pourcentages des votes dans l'une et l'autre chambre recueillera le score le plus élevé. Le programme doit également être adopté par un vote à  la majorité dans chaque chambre. A défaut, l'une et l'autre chambre envoient un certain nombre de leurs membres dans un organisme paritaire chargé d'établir une « synthèse » acceptable par les deux parties. Le texte obtenu est présenté aux chambres qui doivent chacune l'adopter à  la majorité. En cas d'échec le procédé est reconduit autant de fois qu'il sera nécessaire.

Appréciations. - L'objectif explicite de la dernière formule est d'associer étroitement les sénateurs en place et les candidats au Congrès à  la formulation du programme législatif du futur président ainsi qu'à  la sélection de celui-ci ; donc de transcender la séparation des pouvoirs entre branches exécutive et législative. Surtout, elles visent à  balancer l'influence des participants aux primaires et des partis locaux. Sur ce dernier point les réformateurs ont été entendus, au moins partiellement. En effet depuis les années 1970, la tendance est à  la promotion des instances nationales et au repli des partis d'Etat en ce qui concerne la sélection des candidats à  des postes fédéraux. Pour autant la faible teneur idéologique du programme présidentiel, l'indépendance pérenne des parlementaires et plus généralement la mise en sommeil des appareils politiques en dehors des périodes d'effervescence électorale vont à  l'encontre du dessein ambitieux des réformateurs. Au total les réformes proposées nous semblent impropres à  changer substantiellement la fonction et l'importance des partis américains. Celles-ci tiennent à  un nombre considérable de facteurs, que l'on ne saurait énumérer dans le cadre de ce travail.

Le pacte noué entre candidats à  la présidence, candidats au Congrès et citoyens autour du parti et de son programme au moment des élections doit être garanti tout au long de la séquence gouvernementale. C'est pourquoi les réformateurs ont prévu un certain nombre de dispositions visant à  imposer la logique partisane au congrès à  travers la discipline de vote.

Section 2 - La logique partisane au Congrès

Les réformateurs entendent restaurer la discipline de vote au moyen de deux « paquets » de réformes. Le premier est incitatif, il vise à  renforcer le clivage partisan au sein du Congrès (§ 1), le second est répressif et prévoit de sanctionner ceux des parlementaires qui ne respecteraient pas les consignes de vote (§ 2).

§ 1. Susciter la discipline

Le premier volet des mesures visant à  réintroduire une logique partisane plus marquée au sein du Congrès est incitatif et s'articule autour de trois propositions : créer un statut de leader de l'opposition, mettre sur pied un shadow cabinet, et endiguer le processus de fragmentation du parlement, de sorte que l'attrait des postes de pouvoir exposés compense pour le parlementaire le renoncement à  une large part de sa liberté.

Un statut de leader de l'opposition. - Plusieurs réformateurs souhaitent que le perdant de l'élection présidentielle se voit attribué le rôle de chef de l'opposition au Congrès. En réalité cette réforme poursuit deux objectifs, contradictoires en apparence, complémentaires en vérité. Sa première finalité est la pondération des effets nés des autres réformes. En effet, l'élimination des causes de conflit entre président et Congrès renforcerait vraisemblablement le premier, aussi le primat nouveau de la logique partisane sur les oppositions institutionnelles devrait être balancé par la promotion, non génératrice de blocages, d'une opposition partisane intégrée et audible. La sélection d'une personnalité ayant recueilli un nombre de voix quasiment équivalent à  celui du candidat élu serait de nature à  instituer un débat continu et responsable entre majorité et opposition. Avant de considérer la seconde finalité de la réforme, qui seule nous intéresse ici, il nous faut émettre des réserves sur les effets qui lui sont d'avance prêtés. D'abord la vie politique américaine est plutôt rude envers les « perdants » : au mieux ils n'auraient pas de crédit, au pire on leur refuserait la place. Les réformateurs prévoient ainsi que le parti d'opposition au président puisse se trouver un nouveau champion au Congrès. Mais du même coup la légitimité née du recueil d'un nombre considérable de voix disparaît. La seconde finalité maintenant. Précisons d'abord la teneur de la réforme. Le vaincu de la présidentielle obtiendrait un siège à  la Chambre des représentants, un poste privilégié dans toutes les commissions, un droit à  la parole également privilégié. Lui seraient en outre accordés une résidence officielle, des moyens matériels et humains conséquents, une dotation suffisante pour ses personnel, voyages officiels et autres tâches nécessaires au rayonnement de la fonction. Le nouveau chef de l'opposition est censé agir comme une force centripète à  l'égard des parlementaires de son bord et répulsive à  l'égard de ceux du camp présidentiel de sorte que ces derniers seraient mécaniquement projetés dans la zone d'attraction de l'exécutif. Les effets attendus devraient plus à  des logiques psychologiques et de stratégie politique qu'à  des dispositifs techniques, puisque formellement la fonction ne se voit rattachée aucune prérogative relativement aux autres parlementaires. Par son leadership, par la focalisation sur sa personne de l'opinion publique, dont au moins la moitié devrait lui apporter un soutien pérenne, le chef de l'opposition deviendrait un alter ego politique du président et à  ce titre les ambitions s'épanouiraient autour de lui, les carrières prospèreraient selon le degré de proximité entretenue avec lui. Ainsi électeurs et parlementaires non seulement évolueraient dans un contexte plus nettement clivé selon un critère partisan, mais surtout les seconds renonceraient à  leur indépendance par nécessité : l'incompréhension de l'électorat en cas de dissidence, et par intérêt : l'ascension politique sur quatre ou huit ans.

Un shadow cabinet. - Si elle n'a pas été explicitement articulée à  la formule précédente, force est de constater que cette proposition lui serait utilement associée moyennant quelques aménagements. Lloyd Cutler, son principal promoteur, en décrit le contenu : les parlementaires membres de l'état-major resserré du parti d'opposition et les membres de la minorité parmi les plus influents des six à  huit commissions les plus importantes du Congrès. Serait instituée une direction tournante et annuelle du cabinet, revenant aux leaders du Congrès. L'institution devrait attirer les talents, cliver un peu plus le travail et le vote au Congrès, le parti d'opposition y ayant la haute main à  travers son état-major, ses positions étant relayées au sein des commissions. Nous opposerons une seule réserve : la direction ne devrait pas alterner annuellement si l'on veut qu'une même personne cristallise aux yeux de l'opinion le clivage partisan. Au surplus l’autorité et la continuité de la ligne politique édictée par le chef de l'opposition tel qu'envisagé dans la première proposition seraient préférables aux aléas, revirements et luttes d'influences que ne manquerait pas de causer une direction tournante.

Un processus de réintégration. - Un des symptômes de la « crise » du Congrès résiderait dans le phénomène des commissions. Le principe d'ancienneté ou seniority rule ayant régi un temps l'attribution des présidences, comme la multiplication des sous-commissions et des commissions – a priori provisoires et souvent pérennisées - auraient poursuivi l'objectif, selon James Wilson, respectivement de neutraliser le principe partisan lorsque l'autorité existait, et d'en diluer l'exercice par un phénomène de « décentralisation » interne; puis l'attribution des présidences selon des critères partisans aurait à  nouveau prévalu en contrepartie d'une totale liberté de vote au sein des commissions. Une fois n'est pas coutume, les réformateurs se contentent d'en appeler à  une réduction du nombre de commissions et sous-commissions, et à  un renforcement de l'influence du parti sur leurs prises de position.

§ 2. Sanctionner l'indiscipline

Le second volet des mesures visant à  réintroduire une logique partisane plus marquée au sein du Congrès est répressif et s'articule autour de deux types de propositions. Le premier a moins trait à  la répression qu'à  l'autorité et plaide en faveur d'un retour raisonné aux mœurs du début du siècle ; le second consiste à  sanctionner purement et simplement les parlementaires qui ne respecteraient pas la ligne de conduite édictée par les autorités du parti.

Le principe d'autorité au Congrès. - Les réformateurs proposent de revenir sur le processus ayant historiquement mené à  l'état de quasi anomie qui caractérise le Congrès américain et au terme duquel la discipline de vote a été abandonnée. Un opposant aux réformes constitutionnelles, James Wilson, a entrepris de démontrer que cette situation était le fait, non pas tant d'un déclin général de l'influence des formations politiques, que des parlementaires eux-mêmes, qui en réaction à  l'autoritarisme du speaker Cannon ont développé autant que possible leur indépendance vis-à -vis de toute autorité, qu'il s'agisse des partis ou de leurs relais institutionnels aux Chambres. L'homme entendait disposer des mêmes prérogatives que son prédécesseur, le speaker Reed, qui avait obtenu en 1890 de pouvoir refuser les motions dilatoires, nommer tous les membres des commissions ainsi que leurs présidents, présider lui-même le Rules Committe, sanctionner les représentants, attribuer ou refuser la parole de façon quasi discrétionnaire ainsi que de contrôler l'agenda de la Chambre. En 1910 républicains libéraux et démocrates ont enclenché à  l'encontre de Cannon le processus d'émancipation des individus composant le Congrès. Processus qui n'interdit pas l'émergence de speakers disposant d'une certaine autorité, mais alors celle-ci doit beaucoup à  leurs qualités personnelles et peu à  leurs prérogatives - qui restent néanmoins importantes - aussi n'ont-ils pas les moyens de fédérer durablement la majorité. Sans beaucoup de précisions, les réformateurs se prononcent en faveur du retour au principe d'autorité au sein du Congrès et à  la recherche d'un point d'équilibre entre les excès d'hier et les faiblesses d'aujourd'hui.

La répression de la dissidence. - Les propositions se font plus précises quand il s'agit de réprimer les manquements à  la discipline de vote : ainsi de la procédure imaginée par Loyd Cutler. Au sein de chaque chambre les caucus pourraient, pour un nombre de votes par session parlementaire à  préciser - environ cinquante - déterminer une ligne de vote à  une majorité de soixante pour cent et l'imposer à  « leurs » parlementaires. Ces derniers, s'ils venaient à  déroger à  la consigne de vote un nombre déterminé de fois par session - autour de cinq - seraient automatiquement déchus des présidences de commissions et le cas échéant de leurs fonctions au sein du parti. Si elle était adoptée, la mesure pourrait bien être efficace puisqu'on sait que le sort d'une carrière politique dépend pour beaucoup de l'importance des commissions auxquelles on a siégé et a fortiori qu'on a présidées. En même temps elle préserve les vertus d'indépendance et d'autonomie de jugement du parlementaire, même si on doit supposer que la discipline prévaudra précisément pour les textes les plus litigieux.

Appréciations. - Au sujet des différentes propositions, qu'elles soient incitatives ou répressives, nous ferons plusieurs remarques. On peut d'abord porter une appréciation globale relativement favorable. En effet, si par le bais des réformes du phénomène électoral envisagées préalablement, la probabilité que « cohabitent » des majorités présidentielle et parlementaire opposées est notablement amoindrie, alors la mise en place d'un chef de l'opposition, d'un shadow cabinet ainsi qu'une rationalisation de l'organisation du Congrès pourraient utilement susciter un renouveau de la discipline de vote. A contrario, prises pour elles-mêmes les réformes ici proposées auraient un effet néfaste voire imprévisible. Il ne s'agit pas seulement de « politique fiction » parce que certains réformateurs soutiennent que ces seules réformes pourraient pallier les défauts de la Constitution et donc affirment pouvoir s'en contenter. Néfaste, parce que confronté à  un Congrès en ordre de marche, le président pourrait être empêché d'agir. Imprévisible, parce que l'attentisme d'une Cour suprême respectueuse de la séparation des pouvoirs ne serait d'aucun secours et la réaction de l'opinion déterminante. Dans l'hypothèse d'une polarisation dure et intransigeante des deux partis et donc des deux pouvoirs, deux issues nous semblent pouvoir être envisagées selon un degré décroissant de probabilité. Première issue : la production normative est largement entravée pendant quatre ans et les Américains mettent au plus tôt un terme à  la « cohabitation ». Seconde issue : les électeurs n'assainissent pas la situation et le conflit s'enlise. Il n'est alors pas interdit d'imaginer un retour au « gouvernement congressionnel ». En effet l' alter ego du Président, fort de ses dizaines de millions de voix, de son shadow cabinet, et vraisemblablement de son statut de speaker, serait suffisamment armé pour engager sa propre politique, bien que l'utilisation du veto présidentiel constitue une inconnue de plus dans une équation déjà  complexe. David Lazare n'est pas si prudent, qui désespéré par une constitution apparemment indéracinable, se plaît à  imaginer qu'en quelques semaines la Chambre des représentants pourrait brutalement imiter le processus historique d'affirmation de la Chambre des communes britannique et de neutralisation du chef de l'Etat.

En guise de conclusion. - On remarquera que l'indiscipline déplorée par les réformateurs a sensiblement décru dans la période récente. Entre les mid term de 1994 favorables aux républicains et l'élection présidentielle de 1996 s'est opérée une repolarisation idéologique des votes, notamment sous l'influence du speaker Gingrich déjà  évoqué. Ainsi H. M. Wahler note t-il : « A la fin du XXe siècle, la renaissance des républicains s'est traduite par le plus haut taux de partisanerie politique qui ait été observé au court des cent dernières années » . Mais l'échec de l' impeachment initié contre Bill Clinton et la bonne volonté des parlementaires démocrates à  l'égard du président Bush marquent les limites du phénomène. Les contempteurs de la Constitution américaine répètent à  l'envi qu'en cas de crise majeure le texte se nourrit du consensus national pour suspendre provisoirement les blocages qui lui sont inhérents, donner l'illusion de son efficacité et dissuader les réformateurs. Cinq ans après le 11 septembre 2001 le consensus est bien entamé, mais l'attachement à  la Constitution lui, est intact.