D’importantes modifications ont été apportées au Règlement de l’Assemblée nationale à  la suite de la révision constitutionnelle de 2008, laquelle a consacré la fonction de contrôle du Parlement et l’a placée à  égalité avec le vote de la loi. Parmi les innovations, la création du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) me paraît exemplaire en ce qu’elle révèle de la problématique actuelle du contrôle, tant au regard des réformes institutionnelles que de sa signification paradoxale].

I.- Du point de vue de l’innovation institutionnelle, j’aurais souhaité revenir plus en détail sur l’expérience malheureuse de l’Office parlementaire d’évaluation des politiques publiques, créé par une loi du 14 juin 1996 et supprimé par la loi de finances pour 2001 du 31 décembre 2000. Le CEC a tiré les leçons de ses déboires :

- sa création résulte du Règlement, ce qui a évité les contraintes du bicamérisme, le Sénat ayant à  l’égard du contrôle une doctrine différente de celle de l’Assemblée (comme l’attestent les difficultés rencontrées dans l’élaboration de la loi du 3 février 2011 « tendant à  renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques ») ;

- son intervention concerne « l’évaluation des politiques publiques dont le champ dépasse le domaine de compétence d’une commission permanente » (article 146-3 RAN) : ce caractère « transversal »ménage la susceptibilité des commissions permanentes, toujours soucieuses de préserver leurs attributions ;

- sa composition est également œcuménique : les présidents de commission et de groupe en sont membres de droit, auxquels s’ajoutent 15 députés, de manière que sa composition (31 membres) reflète la configuration politique de l’Assemblée ;

- enfin, il est présidé par le président de l’Assemblée nationale qui a été à  l’origine de sa création et qui a fait bénéficier de son autorité la mise en œuvre des atouts dont il bénéficie : le CEC dispose de l’initiative de ses travaux, dont il fixe le programme chaque année, et le suivi de ses recommandations est organisé.

II.- Du point de vue de la signification même du contrôle aujourd’hui, la difficulté réside dans la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Pour celui-ci, depuis les décisions de juin 1959 sur les règlements des assemblées, l’objet du contrôle concerne la responsabilité du Gouvernement strictement définie par la mise en cause de sa politique générale selon les articles 49 et 50 de la Constitution. Il s’ensuit que toute procédure susceptible d’affecter cette responsabilité n’est admissible que si elle est expressément prévue par la Constitution (d’où l’interdiction décrétée en 1959 des résolutions après une question orale avec débat). Dès lors, l’évaluation (i.e. l’appréciation des moyens par rapport aux résultats) est radicalement distincte du contrôle : l’évaluation relève de l’information, le contrôle relève de la contestation.

La décision 581 DC du 25 juin 2009 sur le règlement de l’Assemblée nationale affirme ainsi, 50 ans exactement après celles de juin 1959, que les missions du CEC « consistent dans un simple rôle d’information contribuant à  permettre à  l’Assemblée nationale d’exercer son contrôle sur la politique générale du Gouvernement et l’évaluation des politiques publiques dans les conditions prévues par la Constitution ».

En conséquence, parmi les dispositions censurées figure le 6ème alinéa de l’article 146-3 RAN selon lequel le rapport présenté au CEC y « donne lieu à  un débat contradictoire dont le compte rendu est joint au rapport ».

Cette conception est anachronique ; si elle avait un sens à  la sortie de la IVème République quand il fallait protéger le Gouvernement du harcèlement parlementaire, elle ne correspond manifestement plus au contrôle aujourd’hui : comme l’observait un praticien avisé du contrôle, René Dosière, « contrôler, ce n’est pas mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement – le Gouvernement dispose d’une majorité qui doit le soutenir – mais c’est vérifier que les textes votés sont appliqués de manière satisfaisante, tant au regard de leur contenu que des dépenses publiques ».

III.- La pratique du CEC a surmonté ces obstacles. Ses rapports font en effet l’objet d’un débat en séance publique inscrit à  l’ordre du jour de la semaine mensuelle réservée au contrôle, mais cette séance se déroule de manière très particulière.

D’abord, elle a lieu non dans l’hémicycle mais ici même, salle Lamartine, dont la configuration est propice, comme l’a souligné le président Accoyer, à  une discussion moins formelle. Après l’exposé des rapporteurs et l’intervention des ministres, les députés posent leurs questions ; ils peuvent répliquer aux réponses, de sorte qu’un échange est possible, le Président veillant simplement à  l’équilibre entre les groupes.

J’ai dit : « les rapporteurs », car l’article 143 al. 3 RAN prescrit que le CEC « désigne deux rapporteurs dont l’un appartient à  l’un des groupes de l’opposition ». Ce binôme statutaire est le seul prévu expressément par le Règlement ( outre les deux rapporteurs que nomment les commissions sur l’application des lois : article 145-7 RAN) et il a une portée différente du couple président/rapporteur des commissions d’enquête et des missions d’information de l’article 145 RAN : le rapport, et les recommandations qu’il propose, sont établis conjointement par un député de la majorité et par un député de l’opposition (sous réserve, exceptionnellement, d’observations séparées).

C’est cette innovation dont René Dosière, co-auteur (apparenté socialiste) avec Christian Vanneste (UMP), du rapport du CEC sur les autorités administratives indépendantes débattu le 17 mai, analysait la portée en observant que la nouvelle conception du contrôle « implique un changement de comportement tant dans la majorité que dans l’opposition : la majorité doit s’interroger sur la manière d’appliquer les textes et donc sur l’action administrative du Gouvernement (...) et, du côté de l’opposition, il ne faut pas se tromper de débat... car contrôler l’action du Gouvernement (c’est) simplement vérifier que les choses se passent correctement. Il faut donc que majorité et opposition apprennent à  travailler ensemble, avec un double regard, mais à  partir de propositions communes et en suivant le même objectif ».

Ces propos résument le paradoxe du contrôle moderne.

Dans la conception traditionnelle qui inspire la jurisprudence du Conseil constitutionnel, le contrôle a pour objet de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement et il vise la politique générale ; il conduit donc logiquement à  l’affrontement de la majorité et de l’opposition qui culmine théoriquement dans la censure.

En réalité, ce sont désormais les électeurs qui votent – ou refusent – la confiance tous les cinq ans : ce contrôle-là  n’appartient plus aux députés. Le clivage politique se manifeste essentiellement dans le vote de la loi, parce qu’elle met en œuvre la politique générale du Gouvernement. En revanche, le contrôle au sens défini plus haut est l’oeuvre commune de la majorité et de l’opposition, qui sont ensemble les interlocuteurs naturels du Gouvernement dans l’examen critique des politiques publiques ; ce contrôle manifeste ainsi l’identité de la représentation nationale en tant qu’institution face au Gouvernement et il désigne sa fonction spécifique au regard de l’exécutif. Ainsi, le contrôle d’aujourd’hui restitue paradoxalement une réalité à  la séparation des pouvoirs là  où l’on ne l’attendait pas !

Pierre Avril est Professeur émérite de l’Université Panthéon-Assas (Paris II). Il est l’auteur notamment de Les conventions de la Constitution, Paris, PUF, « Léviathan », 1997 ; de Droit parlementaire (avec J. Gicquel), Montchrestien, 1988 (4e éd. 2009) et de La Ve République. Histoire politique et constitutionnelle, PUF, 1987 (2e éd. 1994).