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a liaison que pose l’intitulé du sujet qui m’a été attribué entre la liberté de réunion et la citoyenneté, est loin d’aller de soi. La seconde postule un rapport à une communauté politique, tandis que l’objet d’une réunion peut se situer très loin de toute communauté et de tout lien politique, voire en nier la prééminence ou même la légitimité. Ainsi d’une réunion consistant à mettre en avant des privilèges ou des droits qui s’épanouiraient au détriment de la collectivité ou contre elle. On peut, selon nous, prendre l’exemple des réunions dirigées contre l’exigence d’un passe sanitaire pour pouvoir accéder à des lieux recevant du public et, partant, susceptibles d’activer la circulation du virus : elles ressortissent, à tout le moins, à une logique qui se situe du côté de l’individu (même si d’une collectivité d’individus, en l’espèce) et entend rejeter les contraintes du lien social. Si l’opposition public/privé n’a plus aujourd’hui la radicalité qui fut la sienne (l’association de la démocratie et des droits de l’homme est aujourd’hui couramment tenue pour essentielle, comme en témoigne, entre beaucoup d’autres, l’idée d’isonomie moderne développée par Gerald Stourzh), il n’en reste pas moins que l’articulation des droits subjectifs et de la société politique – qui les garantit et dans le cadre de laquelle ils s’exercent – reste problématique.

L’interrogation dont procède cette réflexion sur la citoyenneté envisagée en dehors de ses formes traditionnelles confronte en effet au paradoxe ainsi formulé par Yves Déloye lors du colloque qui en constituait le premier volet : « une citoyenneté qui échappe à l’État, voire parfois le conteste ».

2. Relevant qu’aux États-Unis, « il n’y a rien que la volonté humaine désespère d’atteindre par l’action libre de la puissance collective des individus », Tocqueville, qui estime que « pouvoir s’assembler » rentre dans « l’exercice du droit d’association », en vient rapidement à évoquer « le pouvoir d’attaquer celle [la loi] qui existe et de formuler d’avance celle qui doit exister ». Encore s’agit-il là d’un projet par définition politique, regardé comme « une garantie nécessaire contre la tyrannie de la majorité ». Tocqueville oppose ensuite à ces « associations politiques » les « associations qui se forment dans la vie civile et dont l’objet n’a rien de politique », mais qui témoignent, par leur existence, de la faiblesse des citoyens – il les présente comme des tentatives pour reconstituer au sein de la démocratie l’influence qui était naguère l’apanage des aristocrates.

De telles analyses permettent d’établir aisément (trop aisément ?) une relation entre les réunions, quel qu’en soit l’objet, et la citoyenneté : à chaque fois que des personnes se réunissent, se manifesterait un désir d’action collective qui contrebalance, de quelque manière, la puissance de l’État et qui, à ce titre, aurait une dimension politique, des vertus politiques en somme. À quoi s’ajoute le fait que si l’on veut préserver une faculté de contestation de la politique suivie par les dirigeants de l’État, il importe de sauvegarder une liberté de réunion définie indépendamment de son objet (théorie de l’espace vital, que la Cour suprême des États-Unis désigne par la suggestive expression breathing space). Le risque d’une telle démarche est toutefois de permettre de lier à la citoyenneté des objets qui n’entretiennent qu’un rapport assez lâche avec elle, en une nouvelle variante du « tout est politique »...

Peut-on alors envisager de restreindre le champ de notre étude de la liberté de réunion comme forme méconnue de la citoyenneté en ayant égard à l’objet de la réunion en cause ? La législation récente relative à la crise sanitaire établit à cet égard une distinction qui peut paraître pertinente. Une opposition, acceptée (mais on sait qu’il accepte beaucoup de choses...) par le Conseil constitutionnel, est faite par la loi du 31 mai 2021 relative à la gestion de la sortie de crise sanitaire entre activités de loisir et activités politiques, syndicales ou culturelles, les secondes seules pouvant être considérées comme intéressant la liberté d’expression collective des idées et des opinions. Indépendamment de ce que ce clivage comporte de normatif (et, parfois, d’arbitraire), il permet de délaisser les réunions en vue d’activités de loisir, notamment les activités sportives, comme situées en dehors de notre champ. Fondée sur la combinaison des articles 10 et 11 de la Convention, la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme fait, quant à elle, varier l’étendue de son contrôle selon que l’objet de la réunion en cause était ou non relatif à une question d’intérêt général. En dépit de l’unité fondamentale du régime juridique de la liberté de réunion, ces éléments permettent d’ancrer dans le droit positif ce qui ne serait, sans eux, qu’une distinction purement théorique exposée au risque de l’arbitraire.

Sort ainsi de notre sujet, le cas des « rave parties ». Si large que puisse être la conception que l’on peut avoir de la citoyenneté, il ne nous semble pas qu’un lien doive être établi en ce qui les concerne. Après bien des hésitations, le législateur les a soumises à des dispositions spéciales, en les définissant laborieusement à l’article 53 de la loi du 15 novembre 2001 relative à la sécurité quotidienne (désormais article L. 211-5 du code de la sécurité intérieure) comme des « rassemblements exclusivement festifs à caractère musical, organisés par des personnes privées, dans des lieux qui ne sont pas au préalable aménagés à cette fin et répondant à certaines caractéristiques fixées par décret en Conseil d’État tenant à leur importance, à leur mode d’organisation ainsi qu’aux risques susceptibles d’être encourus par les participants » (nous soulignons). Le régime prévu est celui d’une déclaration par les organisateurs au préfet du département concerné. Celle-ci doit préciser les mesures envisagées pour garantir la sécurité, la salubrité, l’hygiène et la tranquillité publiques. Le préfet peut rechercher avec les organisateurs et, le cas échéant, leur imposer toutes mesures nécessaires au bon déroulement de la manifestation, voire interdire le rassemblement projeté si celui-ci est de nature à troubler gravement l’ordre public ou si les mesures nécessaires pour assurer le bon déroulement du rassemblement sont insuffisantes, en dépit d’une mise en demeure d’y pourvoir. La saisie du matériel utilisé est prévue en cas de défaut de déclaration préalable ou de méconnaissance d’une mesure d’interdiction, ainsi que des sanctions pénales. Le décret d’application, intervenu le 3 mai 2002, a fait l’objet d’un recours pour excès de pouvoir qui a été rejeté, le Conseil d’État jugeant que le régime mis en place par le législateur permettait bien de prévoir la possibilité pour le préfet de vérifier le caractère suffisant des moyens mentionnés dans la déclaration en vue de garantir le bon déroulement du rassemblement et, s’il les estime insuffisants, de surseoir à la délivrance du récépissé pour organiser la concertation prévue par la loi. Quoique ne différant pas essentiellement du régime des manifestations sur la voie publique, dont on verra qu’il s’analyse en un régime de déclaration susceptible de déboucher sur une interdiction, les règles applicables aux rave parties instaurent à l’évidence une surveillance administrative renforcée, que justifie, précisément, le caractère purement festif de la réunion.

3. Même ainsi circonscrite ratione materiae, la liberté de réunion s’analyse en un droit de caractère civil qui, comme la liberté d’expression, a des répercussions civiques. À strictement parler, ce droit ne devrait pas être au programme de ce colloque, si on s’en tient à la qualification établie par Olivier Beaud : « la citoyenneté porte essentiellement sur les droits politiques et civiques ». En dépit des connexions déjà soulignées et toujours faites par les juridictions, nationales comme européennes, entre liberté de réunion et société démocratique, la liberté en question prend incontestablement la forme d’un droit civil et non civique – à quoi s’ajoute le fait que le droit en cause bénéficie également aux étrangers. La connexion avec la citoyenneté, on le voit, ne s’établit que difficilement et interroge d’ailleurs, me semble-t-il, la pertinence de la distinction des droits selon leur nature.

4. Pourquoi, par ailleurs, s’intéresser, au titre de la citoyenneté, à la seule liberté de réunion, et non point à la liberté d’expression en général ? Le lien entre cette dernière et la société démocratique a été établi, comme on le sait, par la Cour européenne des droits de l’homme à partir de son arrêt Handyside c. Royaume-Uni du 7 décembre 1976 qui privilégie les valeurs de pluralisme, de tolérance et d’esprit d’ouverture et marque ainsi l’interdépendance existant entre la démocratie et la faculté même de s’exprimer librement, y compris de manière hétérodoxe, agressive ou provocatrice. Aux yeux de la Cour, la liberté de réunion, proclamée par l’article 11 de la Convention en même temps que la liberté d’association (laquelle comprend la liberté syndicale), doit se lire à la lumière de l’article 10, c’est-à-dire des principes affirmés par elle dans ce cadre. Le Conseil constitutionnel fait écho à cette conception lorsqu’il considère la liberté de manifester sur la voie publique comme la dimension collective de la liberté d’expression proclamée par l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen (la décision du 18 janvier 1995, loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité, parle du « droit d’expression collective des idées et des opinions », avant de déclarer compatible avec lui la faculté, pour le juge judiciaire, de prononcer une peine d’interdiction de manifester pour une durée maximale de trois ans, limitée à des lieux énumérés dans la décision de condamnation). Ici encore, c’est la dimension collective de l’expression en réunion d’idées et d’opinions qui justifie le choix fait pour le présent colloque.

Les interrogations qui précèdent, comme nous semble-t-il, celles d’Idriss Fassasi, ne tendent pas à remettre en cause la légitimité de la conception large de la citoyenneté sur laquelle repose ledit colloque. Elles soulignent seulement la nature particulière du lien qui unit la citoyenneté et la liberté de réunion, au régime juridique de laquelle on en vient à présent.

5. Le droit français de la liberté de réunion se caractérise par une très grande méfiance, liée précisément à sa dimension collective. Celle-ci évoque immanquablement, dans notre pays, les emportements révolutionnaires et les risques de voir la situation échapper complètement au contrôle des autorités. Qu’il suffise de rappeler quelques dates : 1789, 1830, 1848 et les banquets républicains, 1871 et la Commune, mais aussi Boulanger, les troubles liés à l’affaire Dreyfus et le 6 février 1934 : la foule fait peur, elle est synonyme d’irrationalité, de violence, de rejet des institutions.

Le régime du théâtre montre pareillement cette réticence envers ce que Denis Guénoun définit comme « un rassemblement de spectateurs ». L’enjeu en termes de citoyenneté est identique, comme l’attestent la conception, à partir de Jean Vilar, du théâtre comme service public ou encore ces termes d’un hommage récent rendu au grand homme de théâtre que fut Jean-Pierre Vincent : Michel Deutsch a dit de lui qu’il « transformait le public en citoyens car le théâtre, c’est la politique des corps parlants – un rapport direct au réel. La virtualisation est donc son plus grand ennemi ». La crainte du pouvoir envers ces rassemblements-là est exprimée par Chaix d’Est-Ange plaidant en 1832 pour le ministre du Commerce qui avait interdit à la Comédie française de représenter Le Roi s’amuse de Victor Hugo : « La représentation dramatique, avec sa mise en scène et ses illusions, agit vivement sur l’âme des spectateurs : ce n’est pas un froid récit qu’elle fait, c’est une action vivante et animée qu’elle reproduit ; ce n’est pas à un individu isolé qu’elle s’adresse, c’est à une masse de citoyens qui s’exaltent ensemble et s’électrisent, et se communiquent l’un à l’autre leurs sentiments et leurs passions. Ainsi, la représentation dramatique, lorsqu’elle est dangereuse, l’est bien autrement que la presse ». Il en va de même des réunions qui nous intéressent : c’est bien le caractère collectif de l’évènement qui inquiète les pouvoirs publics, nonobstant son lien avec la citoyenneté – c’est-à-dire en raison même de ce lien – Proust n’écrivait-il pas que les quoique ne sont jamais que des parce que méconnus ?

6. Le droit français de la réunion repose sur des distinctions qui débouchent sur la soumission de toute réunion sur la voie publique à de fortes contraintes. Le régime juridique très restrictif de ces dernières a dû être fortement remodelé afin de tenir compte des exigences formulées par la Cour européenne des droits de l’homme, lesquelles répudient ces distinctions : la liberté de réunion pacifique devient enfin une liberté publique à part entière, où qu’elle s’exerce, et se relie à l’exigence démocratique ; elle figure désormais parmi les droits du citoyen – que celui‑ci procède du droit européen est un paradoxe amusant. Mais il ne saurait s’agir d’une liberté absolue : l’article 11 §. 2 prévoit que peuvent intervenir des mesures limitatives de son exercice. Celles-ci doivent cependant satisfaire à une exigence de légalité, viser l’un des buts limitativement énoncés par la Convention et être nécessaires à la réalisation de ces buts – on reconnaît le contrôle de proportionnalité.

I. Les distinctions traditionnelles faites par le droit français de la réunion et leur remise en cause

7. Ces distinctions traditionnelles rendent compte de la peur qu’on vient d’évoquer : passe encore que l’on s’assemble dans un lieu privé (mais la crainte demeure d’un débordement sur la voie publique), dès que le mouvement collectif a lieu dans la rue (ou gagne la rue), les autorités entendent l’encadrer selon des modalités qui, en dépit des dénégations, apparentent le régime applicable à un régime d’autorisation, comme on le sait peu compatible avec la liberté.

Rappelons les termes sur lesquels reposent les distinctions du droit français, tels que le commissaire du gouvernement Michel les expose dans ses conclusions sur le célèbre arrêt Benjamin du 19 mai 1933. Il oppose d’abord l’association, qui implique un lien permanent entre ses membres, et la réunion, rassemblement momentané de personnes, qui se distingue par son but du spectacle théâtral ou de curiosité. Laissons de côté l’association, dont on a vu que Tocqueville faisait une notion générique englobant la liberté de réunion : elle obéit, on le sait, au régime spécifique de la loi de 1901. La réunion est considérée comme privée lorsqu’elle est ouverte aux seules personnes nominativement invitées, comme publique dans le cas contraire. La réunion privée bénéficie d’une complète liberté, quel que soit son objet, parce qu’elle est toujours considérée comme relevant de la seule sphère privée – proposition qui doit toutefois s’entendre, on l’a constaté récemment, sous réserve de prescriptions sanitaires qui entraveraient la liberté de s’y rendre (interdiction, générale ou limitée à certaines plages horaires, de circuler, voire limitation du nombre de personnes autorisées à se trouver en même temps en quelque lieu que ce soit, pourvu que le contrôle du respect de ces dispositions se fasse à partir de la voie publique).

La réunion publique, ouverte à tout intéressé selon des modalités ou sous les réserves (jauge) définies par les organisateurs, est soumise au régime libéral institué par la loi du 30 juin 1881 sur la liberté de réunion. Ce régime comporte notamment la règle suivante : toute réunion sur la voie publique est interdite. Cette précision paraît emporter interdiction des manifestations sur la voie publique. Tel n’est pas le cas : seules les réunions, stricto sensu, sur la voie publique sont interdites, c’est-à-dire les rassemblements sur la voie publique en vue d’entendre des discours : on ne peut transformer l’espace public en lieu (supposé alors privé ou privatisé) de rassemblement pour entendre des discours. Il est possible de se rassembler, de manière statique ou mobile, sur la voie publique pour, du seul fait de ce rassemblement, manifester son attachement à une cause, son opposition à telle autre. Mais quid des prises de parole au cours d’une manifestation ? La question se pose juridiquement et ce seul fait témoigne également de la précarité du régime des manifestations, encore attesté par le texte qui leur a été longtemps applicable : le décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l’ordre public (sic), aujourd’hui abrogé mais dont l’essentiel du dispositif a été intégré aux articles L. 211-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure. Le premier dispose :

Sont soumis à l’obligation d’une déclaration préalable tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d’une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique. Toutefois, sont dispensées de cette déclaration les sorties sur la voie publique conformes aux usages locaux. Les réunions publiques sont régies par les dispositions de l’article 6 de la loi du 30 juin 1881.

L’idée essentielle est qu’il convient d’éviter toute occupation anormale (c’est-à-dire contraire à l’affectation qui est celle des dépendances en cause du domaine public : la circulation du public pour les voies publiques) du domaine public, la mise en avant du droit de la domanialité publique dissimulant fort mal les préoccupations d’ordre public en jeu. Il faut encore ajouter que le Conseil d’État considère que l’ordre public peut autoriser des extensions de la notion de réunion : l’arrêt Delmotte indique qu’aux réunions visées par la loi de 1881, il convient d’ajouter « les rassemblements de fait, même accidentels, des citoyens, dont les lieux ouverts au public, tels que cafés, débits de boissons, etc., lorsque ces réunions pourraient, en engendrant des désordres, compromettre les intérêts dont l’autorité militaire a la garde pendant la durée de l’état de siège ». On remarquera la volonté de donner au texte sur l’état de siège une portée que ses auteurs n’avaient pas entendu lui donner et une définition supplétive clairement fonctionnelle : l’obsession de l’ordre public domine l’interprétation de textes pourtant dérogatoires et balaie clairement les garanties législatives, ce que l’arrêt Benjamin confirmera au-delà de l’état d’exception.

Enfin, il faut ajouter la notion d’attroupement, qui marque une rupture par rapport aux catégories précédentes, parce qu’elle fait, par définition, basculer dans l’illicéité. Les articles 431-3 s. du Code pénal incriminent la participation délictueuse à un attroupement, celui-ci étant défini comme « tout rassemblement de personnes sur la voie publique ou dans un lieu public susceptible de troubler l’ordre public ». L’attroupement peut être dissipé par la force publique après deux sommations de se disperser demeurées sans effet. Le fait de continuer volontairement de participer à un attroupement après les sommations est puni, les peines encourues étant aggravées si la personne est armée. Est également puni le fait de participer à un attroupement, une manifestation ou une réunion publique, en étant porteur d’une arme, de même que la provocation directe à un attroupement armé. Tombent aussi sous le coup de la loi pénale l’organisation d’une manifestation sur la voie publique n’ayant pas fait l’objet d’une déclaration préalable ou ayant été interdite et la rédaction d’une déclaration mensongère. L’ombre de l’attroupement pèse en somme sur toute manifestation sur la voie publique et obère fortement le régime, d’ailleurs pas si libéral, auquel celles-ci obéissent. Il faut toutefois souligner l’apport de l’arrêt Syndicat national des journalistes et Ligue des droits de l’homme rendu par le Conseil d’État le 10 juin 2021 et censurant l’assimilation, par le schéma national du maintien de l’ordre, des journalistes aux personnes se maintenant dans un attroupement après sommation. L’arrêt indique fort opportunément que

les journalistes peuvent [...] continuer d’exercer librement leur mission lors de la dispersion d’un attroupement sans être tenus de quitter les lieux, dès lors qu’ils se placent de telle sorte qu’ils ne puissent être confondus avec les manifestants et ne fassent obstacle à l’action des forces de l’ordre. Il en va de même pour les observateurs indépendants.

Rendre compte d’un attroupement et de sa dispersion ne peut se confondre avec la participation à un tel attroupement : cette nécessaire distinction procède de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme.

La présence d’un attroupement, outre ses conséquences pénales qui comportent la possibilité d’un emploi de la force publique afin de faire cesser l’infraction (police judiciaire et police administrative se complètent ici), a également des conséquences au niveau de la responsabilité de l’État : on sait que l’indemnisation des préjudices causés par les attroupements fait l’objet, depuis l’époque révolutionnaire (loi du 10 vendémiaire an IV) d’un régime particulier, qui est actuellement un régime de responsabilité sans faute de l’État, relevant de la compétence de la juridiction administrative (articles 211-10 et suivants du Code de la sécurité intérieure). Aux termes du premier alinéa de l’article L. 210-10,

L’État est civilement responsable des dégâts et dommages résultant des crimes et délits commis, à force ouverte ou par violence, par des attroupements ou rassemblements armés ou non armés, soit contre les personnes, soit contre les biens.

Ce texte a été interprété comme ouvrant droit à indemnisation, que les dommages causés l’aient été par les forces de l’ordre au cours de leur intervention ou par les membres du rassemblement. Cela traduit une perception de la manifestation comme intrinsèquement porteuse, lorsqu’elle s’écarte des voies de la légalité, de risques de dommages qu’il convient d’appréhender globalement et de couvrir par la solidarité nationale.

8. Notons d’emblée que le texte de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme répudie clairement de telles distinctions. La Cour européenne des droits de l’homme développe une conception autonome (ce qui signifie indépendante des qualifications nationales) de la réunion. L’arrêt Navalny c. Russie (GC) du 15 mars 2018, énonce ainsi très nettement :

La Cour rappelle que le droit à la liberté de réunion est un droit fondamental dans une société démocratique et, à l’instar du droit à la liberté d’expression, l’un des fondements de pareille société. Dès lors, il ne doit pas faire l’objet d’une interprétation restrictive [...]. Afin de parer au risque d’interprétation restrictive, la Cour s’est gardée d’expliciter la notion de réunion, en laquelle elle voit une notion autonome, ou d’énumérer limitativement des critères permettant de la définir. Elle a précisé lorsqu’il y avait lieu que le droit à la liberté de réunion couvre à la fois les réunions privées et celles tenues sur la voie publique, ainsi que les réunions statiques et les défilés publics, et qu’il peut être exercé par les participants au rassemblement et par les organisateurs de celui-ci [...]. Elle a ajouté que l’article 11 de la Convention ne protège que le droit à la liberté de « réunion pacifique », notion qui n’englobe pas les réunions dont les organisateurs et participants ont des intentions violentes. Les garanties de cette disposition s’appliquent donc à tous les rassemblements, à l’exception de ceux dont les organisateurs ou les participants sont animés par de telles intentions, incitent à la violence ou renient d’une autre façon les fondements de la société démocratique [...]. Dès lors, la question de savoir si un rassemblement relève de la notion autonome de « réunion pacifique », au sens du paragraphe 1 de l’article 11, et de la protection offerte par cette disposition ne dépend pas du point de savoir si ce rassemblement se déroule conformément à la procédure prévue par le droit interne. C’est seulement une fois que la Cour conclut qu’un rassemblement appelle cette protection que sa qualification et son régime au regard du droit interne ont une incidence sur l’analyse qu’elle en fait. Ce sont des éléments à retenir dans l’examen de la question qui se pose ensuite, c’est-à-dire celle de savoir si une restriction apportée à la liberté protégée se justifie à l’aune du paragraphe 2, ainsi que dans celui des obligations positives de l’État, c’est-à-dire savoir si ce dernier a ménagé un juste équilibre entre les intérêts concurrents en jeu.

La démarche de la Cour repose sur le seul critère du caractère pacifique ou non de la réunion, d’abord apprécié selon la volonté de ses organisateurs : elle rejette clairement la distinction tenant aux modalités d’organisation de la réunion, et en particulier au lieu où elle se déroule.

9. Il est d’ailleurs intéressant de relever qu’en dépit des distinctions traditionnelles et du traitement peu favorable réservé aux manifestations sur la voie publique, le droit pénal français consacrait bel et bien une pleine liberté de manifestation, mise sur le même plan que la liberté de réunion. L’article 431-1 du (nouveau) Code pénal, promulgué le 22 juillet 1992, soit peu avant la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur la question, assimile clairement les manifestations aux réunions. Il incrimine le fait « d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de menaces, l’exercice de la liberté d’expression, du travail, d’association, de réunion ou de manifestation », la sanction étant d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende. Ajoutons que « le fait d’entraver, d’une manière concertée et à l’aide de coups, violences, voies de fait, destructions ou dégradations au sens du présent code, l’exercice d’une des libertés visées aux alinéas précédents est puni de trois ans d’emprisonnement et de 45 000 euros d'amende ».

On partira néanmoins des distinctions courantes du droit français, parce qu’un point de vue historique est indispensable pour comprendre une matière radicalement bouleversée, dans sa conception comme dans ses solutions, par l’influence européenne, relayée par la jurisprudence constitutionnelle. C’est seulement au terme de ces évolutions que le droit à la liberté de réunion est enfin pleinement devenu en France un droit du citoyen.

A. Le régime de la liberté de réunion hors voie publique

10. Les réunions publiques, c’est-à-dire, rappelons-le, celles qui sont accessibles à des personnes non nominativement désignées à l’avance, sont régies par les dispositions de la loi du 30 juin 1881, dont l’article 1er proclame : « Les réunions publiques sont libres. Elles peuvent avoir lieu sans autorisation préalable, sous les conditions prescrites par les articles suivants ». L’article 1er de la loi du 28 mars 1907 relative aux réunions publiques ajoute : « Les réunions publiques, quel qu’en soit l’objet, pourront être tenues sans déclaration préalable ». L’insistance est significative, comme si le législateur n’en revenait pas, de son propre libéralisme ! Il s’agit donc bien d’un régime libéral (qui anticipe celui qui sera applicable à la presse), mais avec une réglementation, il est vrai légère : interdiction de prolonger la réunion après 11 heures du soir, sauf dans les localités où la fermeture des établissements recevant le public a lieu plus tard, cette limite étant alors reportée à l’heure fixée pour la fermeture de ces établissements ; obligation de doter la réunion d’un bureau composé de trois personnes au moins, chargé de maintenir l’ordre, d’empêcher toute infraction aux lois, d’interdire tout discours contraire à l’ordre public et aux bonnes mœurs ou contenant provocation à un acte qualifié crime ou délit ; obligation d’accueillir à la réunion le fonctionnaire éventuellement désigné pour y assister, qui « choisit sa place » et qui peut dissoudre la réunion sur réquisition du bureau ou « s’il se produit des collisions et voies de fait ».

Ces dispositions de la loi de 1881, comme chacun sait, ne sont plus appliquées : l’élection des membres du bureau par l’assemblée n’intervient plus guère et l’éventuelle présence de fonctionnaires de police se fait discrète… La loi vaut surtout par son effet d’annonce : il existe, en France, une liberté de réunion.

Mais il serait erroné de croire que celle-ci vaut absolument, comme l’arrêt Benjamin du 19 mai 1933 l’indique sans ambiguïté. Ici encore, la réputation libérale de la décision ne doit pas faire illusion : si le Conseil conclut bien à l’illégalité de la mesure d’interdiction prise par le maire de Nevers, ce n’est pas simplement en constatant qu’en elle-même, une telle mesure, non prévue par la loi de 1881, en méconnaît les dispositions. L’arrêt énonce

que s’il incombe au maire, en vertu de l’article 97 de la loi du 5 avril 1884, de prendre les mesures qu’exige le maintien de l’ordre public, il doit concilier l’exercice de ses pouvoirs avec le respect de la liberté de réunion garantie par les lois du 30 juin 1881 et du 20 mars 1907.

Certes, les lois libérales viennent restreindre les pouvoirs de l’autorité de police ; certes l’arrêt inaugure le contrôle de proportionnalité des mesures prises, dont la gravité doit répondre strictement à celle de la menace qui pesait sur l’ordre public. Il n’en reste pas moins que le Conseil d’État sait mobiliser tous les textes utiles pour garantir l’ordre public : jamais la proclamation des libertés, pas davantage les termes, si précisément et restrictivement rédigés qu’ils puissent être, de la loi en garantissant l’étendue ne peuvent paralyser les pouvoirs de la police administrative. Les décisions du Conseil constitutionnel, notamment celle du 23 janvier 1985, loi relative à l’état d’urgence en Nouvelle-Calédonie et dépendances, viendront consacrer, si l’on peut dire par le haut, ce raisonnement en affirmant la valeur constitutionnelle, face aux libertés, de la sauvegarde de l’ordre public. Il n’empêche que le Conseil d’État, par son travail de ravaudage des textes (il y a la loi de 1881, certes, mais il y a aussi la loi de 1884 sur la police municipale – remarquons l’habileté rhétorique consistant à partir de celle-ci !), renvoie à l’insignifiance les précisions rédactionnelles par lesquelles les auteurs de la loi prétendaient garantir la liberté de réunion. À leurs formules, il convient d’ajouter les facultés offertes à l’administration par la théorie des pouvoirs de police telle que l’énonce le Conseil d’État. La garantie de la liberté passe alors des mains du législateur à celles du juge, qui exige que cette mesure soit indispensable au maintien de l’ordre public, c’est-à-dire que l’éventualité des troubles allégués par le maire revête « un degré de gravité tel qu’il n’ait pu, sans interdire la conférence, maintenir l’ordre en édictant les mesures de police qu’il lui appartenait de prendre ». Face au risque de manifestations organisées par les défenseurs de l’école publique pour protester contre la venue à Nevers de René Benjamin, le maire devait déployer les forces de police nécessaires pour que la réunion pût se tenir sans dommages et non recourir à la solution de facilité de l’interdiction. Ces exigences furent ensuite précisées à propos de l’interdiction d’un banquet regroupant des membres d’« Action française », qui venait d’être dissoute, par l’arrêt Bujadoux, qui relève qu’« il n’est pas allégué que le préfet, avec les forces de police qu’il avait à sa disposition, n’eût pas les moyens de maintenir l’ordre au cas où quelque mouvement se serait produit ». Il appartient donc à l’administration de prendre les mesures requises pour assurer à la fois le respect de la liberté de réunion et celui de l’ordre public.

11. Les pouvoirs publics ont également l’obligation de ne rien faire qui entrave l’exercice de la liberté de réunion. C’est ainsi que le refus de mettre une salle municipale à la disposition d’une association, d’un syndicat ou d’un parti politique ne peut licitement intervenir que pour un motif authentiquement tiré des nécessités de l’administration des propriétés communales ou de celles du maintien de l’ordre public, ce qui n’autorise guère l’administration à prendre des mesures en fonction de la nature de la formation politique en cause. Le motif pris des nécessités de l’ordre public donne lieu sur ce terrain également au contrôle de nécessité issu de la jurisprudence Benjamin.

Dans le cas particulier d’une réunion très orientée qui devait se tenir dans les locaux de l’École normale supérieure, le Conseil d’État a mis en balance la liberté de réunion des élèves et la prévention de troubles à l’ordre public et de contre-manifestations et tenu compte de ce que la réunion en question pouvait se tenir « dans tout autre lieu ayant vocation à accueillir ce type de réunion » et de ce que la directrice de l’établissement avait proposé une solution alternative plus équilibrée, c’est-à-dire plus conforme à la vocation d’un établissement d’enseignement supérieur, dont il convient de protéger l’indépendance « de toute emprise politique ou idéologique ». La préservation des locaux affectés à l’enseignement supérieur et de l’image de celui-ci comme lieux et institution d’une recherche obéissant à des exigences déontologiques excluant des réunions partisanes nous paraît découler de la liberté académique et, partant, constituer une considération tout à fait légitime.

La prise en compte de la spécificité du service au sein duquel doit avoir lieu la réunion est encore plus forte, bien entendu, s’agissant des établissements pénitentiaires, nonobstant le lien direct de la réunion projetée en l’espèce avec l’exercice de la citoyenneté stricto sensu : pour les détenus, l’exercice des libertés fondamentales « est subordonné aux contraintes inhérentes à leur détention », de sorte qu’ils ne sauraient utilement se prévaloir des dispositions des lois garantissant la liberté de réunion.

Il convient également de rappeler que les célèbres ordonnances rendues en référé-liberté à propos de l’interdiction du spectacle de Dieudonné, « le Mur » se placent non seulement sur le terrain de la liberté des spectacles, mais aussi sur celui de la liberté de réunion, dont il est indiqué qu’elle ne peut faire l’objet de restrictions qu’à la condition que celles-ci soient « nécessaires, adaptées et proportionnées ». Cette référence au contrôle de proportionnalité dans sa conception la plus exigeante et le rappel de l’obligation faite à l’autorité de police de déployer des effectifs suffisants pour permettre que la réunion ait lieu n’empêchent pas le juge, en l’espèce, de regarder comme non entachée d’une illégalité manifeste l’interdiction prononcée, en raison de la quasi-certitude qu’allaient être réitérés des propos constitutifs d’une provocation à la haine et à la discrimination raciales. La solution reste toutefois véritablement exceptionnelle et ne doit pas faire oublier qu’en principe, seule l’existence de troubles à l’ordre public matériel que le déploiement d’effectifs policiers ne permettrait pas de prévenir peut justifier une interdiction.

B. Les manifestations sur la voie publique : la question du contrôle juridictionnel des interdictions et l’éclairage progressif par les impératifs de la société démocratique

12. Rappelons que les réunions sur la voie publique, au sens strict que l’on a vu attribué à ce terme sont interdites par l’article 6 de la loi du 30 juin 1881. Cependant, même sur la voie publique, la distinction entre réunion et manifestation, on l’a dit, est sans pertinence au regard de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme.

Traditionnellement, les manifestations sont régies par un décret-loi du 23 octobre 1935 portant réglementation des mesures relatives au renforcement du maintien de l’ordre public (sic : la rédaction défectueuse des textes ne date pas de notre siècle !), aujourd’hui abrogé et dont l’essentiel du dispositif a été intégré aux articles L. 211-1 s. du Code de la sécurité intérieure. Le régime applicable est celui de la déclaration préalable, à l’obligation de laquelle sont soumis « tous cortèges, défilés et rassemblements de personnes, et, d’une façon générale, toutes manifestations sur la voie publique », à l’exception des « sorties sur la voie publique conformes aux usages locaux », qui demeurent libres.

Les contraintes qu’emporte la nécessité d’une déclaration préalable sont légères et signifient simplement que les autorités de police, dûment prévenues, sont mises à même, par ce moyen, d’évaluer l’impact probable de la manifestation sur l’ordre public (la déclaration doit se faire en mairie, trois jours francs au moins avant la date prévue ; elle doit indiquer les noms, prénoms et domiciles des organisateurs, le but de la manifestation, le lieu, la date et l’heure du rassemblement « des groupements invités à y prendre part » et, s’il y a lieu, l’itinéraire projeté ; trois des organisateurs doivent la signer). Le but affiché de ce régime est de permettre l’instauration d’un dialogue entre les organisateurs et les forces de l’ordre, de manière à tenter de minimiser perturbations et risques de désordres, en tout cas sévères, et à permettre à celles-ci de s’adapter aux risques probables. L’itinéraire envisagé, en particulier, est fréquemment modifié à la demande des autorités.

Les mesures prises afin de limiter la propagation du virus du Covid ont donné au Conseil d’État l’occasion de différencier nettement ce régime de celui de l’autorisation (la confusion est fréquemment commise par l’opinion et les médias, ce qui est d’ailleurs significatif du peu de crédit accordé à cette liberté). Après censure d’une première mesure d’interdiction générale, un nouveau décret avait soumis les manifestations de plus de dix personnes à un régime d’autorisation. Le Conseil d’État a jugé que la superposition d’un tel régime à celui de la déclaration, c’est-à-dire de liberté sous réserve d’interdiction, normalement applicable avait pour effet de créer un régime d’interdiction dans l’attente d’une décision de l’administration qui ne pouvait passer pour proportionné, compte tenu également de l’absence de recours utile. Les mesures sanitaires prises ont par ailleurs permis de confirmer l’ampleur des pouvoirs de police administrative. Dès lors que l’appréciation du danger de transmission n’apparaît « pas manifestement inadéquate au regard de la situation présente », le législateur peut doter l’administration du pouvoir d’interdiction des réunions. De même, il peut en subordonner l’accès à la production d’un passe sanitaire, celui-ci correspondant à des atténuations avérées des risques de contamination. Ce sont, logiquement, les données relatives à la transmissibilité du virus (et elles seules) qui, sous le signe du principe de proportionnalité, déterminent l’ampleur des atteintes admissibles à la liberté de réunion, qui suit en l’espèce le sort général des libertés.

13. L’interdiction reste en effet toujours à l’horizon de la déclaration, d’où la confusion, évoquée ci-dessus, souvent faite avec un régime d’autorisation. La différence réside dans le fait que l’activité reste libre tant que l’administration n’a pas réagi, alors qu’elle est interdite sauf réaction favorable de l’administration dans le cas du régime d’autorisation. Mais il faut reconnaître que la différence est essentiellement symbolique. Toujours est-il que l’interdiction, comme on l’a vu, peut être prononcée « si l’autorité investie des pouvoirs de police estime que la manifestation projetée est de nature à troubler l’ordre public » (art. L. 211-4).

Loin d’interpréter cette disposition comme un simple rappel des pouvoirs conférés à l’autorité de police par l’arrêt Benjamin, aux conditions, principalement celle de nécessité, posées par cet arrêt, le Conseil d’État a longtemps considéré qu’il ne lui appartenait pas d’exercer un contrôle très vigilant sur les mesures d’interdiction édictées : non seulement, l’ombre de l’interdiction planait sur toute déclaration de manifestation, mais encore, la garantie du contrôle juridictionnel restait faible.

14. Dans un premier et assez long temps, le juge se contentait de vérifier la réalité de la menace pesant sur l’ordre public et s’arrêtait là. Cette attitude procédait de l’idée que tout défilé sur la voie publique contrarie l’utilisation normale de celle-ci et ne peut donc pas véritablement être analysé comme mettant en œuvre l’exercice d’une liberté, avec les conséquences en découlant, point de vue qu’expose le commissaire du gouvernement Galmot dans ses conclusions sur un arrêt Legastelois.

Dans un arrêt du 12 novembre 1997, Ministre de l’intérieur c. Association  « Communauté tibétaine en France et ses amis », le Conseil d’État a enfin semblé aligner sa jurisprudence sur celle, seule cohérente avec l’idée qu’est en cause une liberté de rang à la fois constitutionnel et conventionnel, qui régit traditionnellement les réunions publiques, en confirmant l’annulation de l’interdiction, par le préfet de police de Paris, des manifestations prévues lors de la visite en France du président de la République populaire de Chine.

S’il appartenait au préfet de police de prendre toutes mesures appropriées, notamment aux abords de l’ambassade de Chine, pour prévenir les risques de désordres susceptibles d’être occasionnés par les manifestations envisagées par l’association « La Communauté tibétaine en France et ses amis », il ne pouvait prendre un arrêté d’interdiction général qui excédait, dans les circonstances de l’espèce, les mesures qui auraient été justifiées par les nécessités du maintien de l’ordre public à l’occasion de cette visite.

La censure d’une décision trop générale, c’est-à-dire insuffisamment ajustée à l’ampleur de la menace qui pesait sur l’ordre public, semble aligner le régime des manifestations sur celui des réunions : on passe d’un contrôle de la seule existence d’une menace à l’ordre public à celui de la proportionnalité entre l’interdiction prononcée et la menace, même si aucune allusion n’est faite aux effectifs dont disposait le préfet de police pour maintenir l’ordre.

Un autre apport intéressant de la décision du Conseil d’État de 1997 consiste dans le refus du juge d’admettre qu’une manifestation puisse être interdite au motif qu’elle pourrait « porter atteinte aux relations internationales de la République », selon les termes de l’arrêté attaqué. L’arrêt indique nettement qu’« un tel motif, qui ne fait pas référence à des risques de troubles à l’ordre public, n’était pas, en lui-même, de nature à justifier l’arrêté litigieux ». Cette solution doit d’autant plus être approuvée qu’un tel motif ne figure pas dans la liste, limitative, de ceux qui, aux termes de l’article 11, paragraphe 2, de la Convention européenne des droits de l’homme, peuvent fonder une ingérence dans l’exercice de la liberté de réunion pacifique.

15. La motivation d’une décision rendue ultérieurement a toutefois suscité des interrogations, en ne confirmant pas pleinement l’existence d’un tel revirement quant à l’étendue du contrôle pratiqué : le Conseil d’État a rejeté un recours dirigé contre l’interdiction d’une manifestation que souhaitait organiser une association hostile à l’interruption volontaire de grossesse devant le parvis de la cathédrale Notre-Dame de Paris. Il est relevé que de précédentes manifestations organisées par ladite association avaient conduit à l’envahissement de cliniques ou d’hôpitaux, accompagné de menaces et d’intimidation sur des médecins et des patientes : compte tenu de la proximité de l’hôpital de l’Hôtel-Dieu et du lieu de la manifestation projetée ainsi que de la difficulté d’employer les forces de l’ordre dans un lieu très fréquenté par les touristes, cette circonstance amène le juge à conclure que « la manifestation projetée était de nature à troubler l’ordre public ». D’un côté, la référence à la difficulté de maintenir l’ordre, en cas de débordements, devant la cathédrale et dans ses alentours renvoie nécessairement aux diligences que doit déployer l’autorité de police pour permettre à la manifestation de se dérouler sans heurts violents, mais de l’autre, la formule qu’on vient de citer suggère un simple contrôle de la réalité du danger pour l’ordre public, de même que l’affirmation que l’interdiction était « justifiée, dans les circonstances de l’espèce, par les risques pour l’ordre public et la sécurité publique », qui semble ramener à l’arrêt de 1954. S’agit-il d’une rédaction un peu hâtive, dans une affaire où la menace pour l’ordre public était évidente ? L’arrêt de 1997 paraissait bien consacrer une unification du régime des réunions pacifiques, pleinement conforme aux exigences de l’article 11 de la Convention européenne des droits de l’homme.

16. Le Conseil d’État a finalement – mais, à tout prendre, très tardivement et sous l’influence à la fois des jurisprudences constitutionnelle et européenne – accepté de placer pleinement et nettement la liberté de manifester ou de se réunir sous le signe de la liberté d’expression, soulignant qu’elle est « une condition de la démocratie et l’une des garanties du respect d’autres droits et libertés constituant également des libertés fondamentales », la liberté syndicale étant expressément mentionnée. Mais le maintien de l’ordre public, est-il immédiatement ajouté, de même que la protection de la santé constituent des limites à son exercice qui donnent lieu à un contrôle de proportionnalité comprenant la vérification de la nécessité et de l’adaptation des mesures restrictives. La décision du 10 juin 2021, Syndicat national des journalistes et Ligue des droits de l’homme, confirme, une fois de plus, que la compétence législative pour fixer les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques n’exclut pas la faculté, pour les autorités titulaires du pouvoir de police, « afin de prévenir les troubles à l’ordre public, de prendre les mesures adaptées, nécessaires et proportionnées que peut appeler, le cas échéant, la mise en œuvre de la liberté de manifester ».

L’interdiction de toute manifestation sur la voie publique, au prétexte de l’impossibilité de faire respecter à cette occasion les mesures barrières prescrites pour lutter contre l’épidémie de Covid-19, ne saurait satisfaire à ces exigences, dès lors qu’il est possible, en certaines circonstances, d’organiser des manifestations, tout en respectant les contraintes sanitaires. Un nouveau décret ayant alors soumis les manifestations de plus de dix personnes à un régime d’autorisation, le Conseil d’État a jugé que la superposition d’un tel régime à celui de la déclaration, soit à un régime de liberté sous réserve d’interdiction, normalement applicable, avait pour effet de créer un régime d’interdiction dans l’attente d’une décision de l’administration qui ne pouvait passer pour proportionné, compte tenu également de l’absence de recours utile. Enfin, il a dû préciser que l’absence d’interdiction de la manifestation impliquait « le droit de se rendre sur le lieu de cette manifestation à partir de son lieu de résidence », quand bien même les formulaires de dérogation à l’interdiction de quitter son lieu de résidence n’en prévoyaient pas la possibilité – la décision indique les palliatifs qu’il convient d’adopter face à cette carence.

L’unification du régime des réunions publiques, en quelque lieu qu’elles se déroulent, est finalement réalisée, sous l’influence du droit de la Convention européenne des droits de l’homme telle qu’interprété par la Cour. Quelles sont alors les règles désormais applicables ?

II. Le standard européen : la démocratie protégée

17. La jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme conduit à garantir que la liberté de réunion inscrite à l’article 11 de la Convention constitue toujours une dimension pleine et entière de la citoyenneté au sein des États parties. Cela implique tout à la fois des solutions destinées à faire du droit en question un droit « concret et effectif » et d’autres qui puisent dans la référence à la société démocratique des limites à l’exercice du droit ici envisagé. Comme on l’a vu, le droit français est aujourd’hui mis en harmonie, tant par le Conseil constitutionnel que par le Conseil d’État, avec ces exigences, que l’on peut sans doute résumer par deux mots : tolérance et retenue, ce qui nous situe, pour les manifestations, aux antipodes de la conception française traditionnelle.

A. Solutions destinées à assurer l’effectivité du droit à la liberté de réunion

18. On ne saurait trop y insister, les ingérences étatiques dans l’exercice de la liberté de réunion doivent satisfaire aux standards européens, en particulier à l’exigence de nécessité.

Il est d’abord exclu que les autorités étatiques interdisent une réunion au motif que le message que se proposent de diffuser les participants est faux, indique la Cour dans son arrêt Primov et alii. c. Russie du 12 juin 2014. Il ne doit pas appartenir à l’État, dans une société libérale, de s’ériger en gardien des vérités, sans quoi le droit subjectif garanti par la Convention serait annihilé. Cela emporte interdiction des mesures restrictives tenant au contenu du message porté par la réunion (« content-based restrictions »). L’arrêt Nemtsov c. Russie du 31 juillet 2014 rappelle bien les enjeux de la question, qui renvoient précisément à l’exercice de la citoyenneté par le droit de réunion, lorsqu’il affirme : « la tentative d’appeler à une manifestation spontanée et le fait de scander des slogans anti-gouvernementaux étaient en eux-mêmes protégés par les articles 10 et 11 de la Convention ».

Mais il est important de rappeler que l’énoncé même de cette liberté contient une restriction : c’est le droit à la liberté de réunion pacifique qui est garanti – on devra encore y revenir. Les autorités sont libres d’édicter des dispositions propres à vérifier ce caractère. Des mesures telles que l’imposition d’une déclaration préalable ou la mise en place d’un régime d’autorisation, pourvu qu’il ne s’agisse que de moyens permettant aux autorités de prendre les mesures raisonnables et adaptées qu’appelle le maintien de l’ordre, sont en harmonie avec cette exigence, comme le souligne l’arrêt de Grande chambre Kudrevicius et alii. c. Lituanie du 15 octobre 2015, étant précisé que la Cour exige des autorités qu’elles « fassent preuve d’une certaine tolérance pour les rassemblements pacifiques, afin que la liberté de réunion garantie par l’article 11 de la Convention ne soit pas vidée de sa substance » (ibid.). Le cadre législatif et réglementaire édicté ne doit pas se transformer en carcan propre à décourager toute manifestation, notamment spontanée. De même, la seule éventualité que des troubles se produisent à l’occasion d’une manifestation ne saurait évidemment justifier son interdiction (arrêt Stankov et Organisation macédonienne Unie Ilinden c. Bulgarie du 2 octobre 2001). La dialectique entre causes légitimes de limitations (énoncées par le paragraphe 2 de l’article 11) et nécessité de donner au droit en cause tout l’espace vital dont il a besoin impose des arbitrages souvent complexes, au vu de l’ensemble des circonstances de l’affaire soumise à la Cour et du contexte dans lequel elle s’inscrit.

Même dans l’éventualité où des troubles se produisent, l’État doit n’user de la force qu’avec la modération requise dans une société démocratique (23 juill. 2013, Izci c/ Turquie : la requérante, qui participait à une manifestation à Istanbul dans le cadre de la Journée des femmes avait été battue et aspergée de gaz lacrymogène sans que rien le justifie, contrairement à ce qu’alléguaient les autorités) : l’article 11 entre en résonance, non seulement avec l’article 10, mais aussi avec les articles 2 et 3 de la Convention qui imposent un usage aussi modéré que possible de la force publique.

19. Toutes les mesures ayant pour objet ou pour effet de dissuader des individus de participer à des manifestations contreviennent à la liberté de réunion. Mais il reste, là aussi, à faire le départ entre des restrictions raisonnables, pouvant rentrer dans les prévisions de l’article 11 §. 2 de la Convention, et les restrictions excessives. La jurisprudence constitutionnelle française permet d’illustrer cette difficulté, l’article 11 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen venant utilement prendre le relais de celui de la Convention.

Afin d’éviter les débordements violents qui accompagnent fréquemment certaines manifestations et que le mouvement des « gilets jaunes » a systématisés et aggravés depuis, la loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995 (actuel article L. 211-3 du Code de la sécurité intérieure) a ajouté la possibilité, pour le préfet, d’interdire, pendant les 24 heures qui précèdent une manifestation et jusqu’à sa dispersion, le port et le transport, sans motif légitime, d’objets pouvant constituer une arme au sens de l’art. 132-75 du Code pénal « si les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public ». Dans sa décision du 18 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a rappelé qu’il appartenait au législateur d’opérer une conciliation entre l’exercice des libertés individuelle, d’aller et venir et d’expression collective des idées et des opinions et la prévention des atteintes à l’ordre public. Il a admis la conformité à la Constitution des pouvoirs conférés au préfet, tout en refusant que puissent être visés tous objets susceptibles d’être utilisés comme projectile, en raison du caractère trop général et imprécis de cette formulation, et que puissent être fouillés les véhicules circulant sur la voie publique, afin de s’assurer du respect de l’interdiction préfectorale, en l’absence d’autorisation préalable de ces opérations par l’autorité judiciaire.

La loi du 21 janvier 1995 incrimine par ailleurs le fait de procéder, sans motif légitime, au port ou au transport d’artifices non détonants et prévoit (article L. 211-13 du Code de la sécurité intérieure), à l’encontre des personnes condamnées pour violences, destructions, dégradations ou détériorations lors du déroulement de manifestations sur la voie publique, une peine complémentaire d’interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique, dans des lieux fixés par la décision de condamnation, pour une durée ne pouvant excéder trois ans. La méconnaissance de cette interdiction est punie d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. Les étrangers ayant commis les plus graves de ces infractions encourent de surcroît une interdiction du territoire français pour une durée de trois ans au plus. Dans sa décision du 18 janvier 1995, le Conseil constitutionnel a estimé que la peine d’interdiction de participer à des manifestations ne heurtait pas la Constitution, dès lors qu’elle était limitée dans le temps et l’espace et que son prononcé comme son ampleur relevaient de la décision du juge répressif.

Dans sa décision du 4 avril 2019, loi visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations, le Conseil constitutionnel a refusé que l’administration puisse être dotée d’un pouvoir trop large de prononcer à l’encontre d’une personne une interdiction de participer à une manifestation sur la voie publique, l’intéressé étant privé de son droit d’exprimer collectivement des idées et des opinions. En revanche, la même décision admet la possibilité, limitée dans l’espace et le temps, ouverte sur décision du procureur de la République, d’une inspection visuelle et d’une fouille des bagages ainsi que de la visite des véhicules, à la seule fin de la recherche d’armes, sur les lieux et aux abords immédiats d’une manifestation sur la voie publique. Elle déclare également conforme à la Constitution l’incrimination, dans ce cadre, de la dissimulation volontaire du visage sans motif légitime entre le moment du rassemblement des manifestants et celui de la dispersion totale de ceux-ci. C’est bien à l’autorité judiciaire, membres du Parquet compris, qu’est confié le soin de veiller à ce que les restrictions destinées à assurer le caractère pacifique de la manifestation ne puissent revêtir le caractère d’atteintes arbitraires au droit individuel d’exprimer collectivement ses opinions.

Mais, comme toujours, l’état d’exception a permis des initiatives plus étendues de l’administration, sans que le Conseil d’État s’y oppose avec suffisamment de force. Dans le cadre de l’état d’urgence proclamé à la suite des massacres terroristes perpétrés à Paris le 13 novembre 2015, l’assignation à résidence a été utilisée pour empêcher certaines personnes de participer à des manifestations organisées lors de la tenue à Paris des travaux de la COP 21. Le Conseil d’État a admis un découplage, que la lettre de la loi sur l’état d’urgence autorisait, entre motifs ayant conduit à sa proclamation puis à sa prorogation (en l’espèce le péril imminent résultant d’attentats terroristes) et motif de l’assignation à résidence (existence de « raisons sérieuses de penser que son comportement [de la personne concernée] constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics »), avant d’examiner le bien-fondé des raisons avancées par l’Administration, telles que la participation antérieure du requérant à des actions revendicatives violentes et la part active qu’il avait prise dans la préparation d’actions de contestation visant à empêcher le bon déroulement de la conférence. C’est ensuite à l’interdiction de séjour, prévue dans le même cadre, qu’il a été fait appel à l’encontre d’environ 600 personnes qui se proposaient de manifester contre la loi « travail », avant que le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 juin 2017, no 635 QPC, ne déclare inconstitutionnelle cette disposition en raison de l’absence de précision quant à ses motifs, aux conditions de sa mise en œuvre et à son contrôle. La loi du 11 juillet 2017 a ajouté quelques précisions qui devraient rendre possible la continuation de ces facilités. Dans d’autres cas, le recours à la garde à vue, motivé par l’allégation d’infractions plus ou moins improbables, a été dénoncé. Il devrait être clair que ces détournements de procédure heurtent directement les exigences de l’État de droit.

Ces solutions contrastent avec celles fort heureusement adoptées dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, dans un contexte, il est vrai, différent.

Il convient également de saluer le coup d’arrêt porté par la décision du Conseil d’État du 10 juin 2021, Syndicat national des journalistes et Ligue des droits de l’homme, à l’emploi généralisé de techniques de maintien de l’ordre ayant des conséquences trop énergiques. Il est jugé que

ce qui impliquait un encadrement précis de la mise en œuvre de cette technique. Faute d’y procéder, cette disposition du schéma national du maintien de l’ordre (SNMO) est entachée d’illégalité. Cette solution libérale va au-delà des solutions actuelles de la Cour européenne des droits de l’homme, mais s’inscrit parfaitement dans son esprit.

On sait par ailleurs que les pillages et les déprédations qui accompagnent habituellement certaines manifestations, celles des agriculteurs en particulier (on se souvient de l’incendie, en 1994, du Palais de justice de Rennes), souvent suite à l’introduction dans le cortège d’éléments étrangers à la manifestation suscitent régulièrement une tentation de faire supporter, à certaines conditions, à l’ensemble des manifestants la charge des dommages causés. Ce phénomène n’est certes pas nouveau : il avait inspiré aux auteurs de la loi du 8 juin 1970, dite « loi anti-casseurs », des dispositions particulièrement choquantes, instituant une responsabilité civile des organisateurs d’une manifestation illicite et des participants à une telle manifestation pour les dommages corporels et matériels en résultant. Cette responsabilité du fait d’autrui d’un type inédit était destinée à dissuader d’exercer la liberté de manifestation, en raison des débordements incontrôlables (voire des provocations) toujours susceptibles de survenir. Ce texte a été abrogé par une loi du 23 décembre 1981, conformément aux engagements qu’avait pris François Mitterrand. Il encourrait aujourd’hui une censure pour inconstitutionnalité, la décision du Conseil constitutionnel du 25 février 2010, loi renforçant la lutte contre les violences de groupes, tirant des articles 8 et 9 de la Déclaration la conséquence que « nul ne peut être punissable que de son propre fait ». La Cour européenne des droits de l’homme a également indiqué que « la liberté de participer à une réunion pacifique revêt une telle importance qu’une personne ne peut faire l’objet d’une quelconque sanction – même une sanction se situant vers le bas de l’échelle des peines disciplinaires – pour avoir participé à une manifestation non prohibée, dans la mesure où l’intéressé ne commet par lui-même, à cette occasion, aucun acte répréhensible » (arrêt Kudrevicius et alii. c. Lituanie (Gr. ch.) du 15 octobre 2015). Voilà qui devrait décourager toute tentation d’en revenir, par des biais plus ou moins habiles, à l’instauration de responsabilités collectives. L’existence d’une responsabilité de plein droit de l’État du fait des dommages causés par des attroupements suffit à assurer un équilibre satisfaisant entre les droits en présence.

20. Reprenant les solutions de l’arrêt Benjamin (mais, insistons-y encore, les faisant prévaloir d’emblée dans tout le champ de l’article 11), la Cour a jugé, dans un arrêt Plattform « Ärzte für das Leben » du 21 juin 1988, que les États avaient non seulement un devoir de non-ingérence, mais aussi l’obligation de prendre des mesures positives pour permettre que puisse s’exercer « une liberté réelle et effective de réunion pacifique ». En l’espèce, deux manifestations de médecins hostiles à l’avortement se tinrent à Stadl-Paura et sur la place de la cathédrale à Salzbourg. Leur annonce avait suscité l’organisation de contre-manifestations et des incidents se produisirent, en dépit de la présence de forces de police. La Cour affirme qu’« il incombe aux États contractants d’adopter des mesures raisonnables et appropriées afin d’assurer le déroulement pacifique des manifestations licites », tout en indiquant qu’il s’agit d’une simple obligation de moyens, de sorte qu’aucune violation de la Convention ne pouvait être constatée en l’espèce. Mais l’arrêt impose, y compris pour les manifestations sur la voie publique, que l’État s’efforce de permettre l’exercice de la liberté de réunion pacifique, en déployant les effectifs de police appropriés. L’attitude des autorités face à des contre-manifestants doit être de permettre aux opinions opposées de s’exprimer sans violences. Cela implique en particulier de réagir, d’abord par des avertissements, puis si besoin par un usage proportionné de la force, aux menaces pesant sur les manifestants, comme en témoigne l’arrêt Berkman c. Russie du 1er décembre 2020, à propos d’agressions contre des manifestants LGBTI perpétrées dans l’indifférence des policiers présents.

B. Rappel des limites imposées par les fondements de la société démocratique

21. On l’a rappelé à plusieurs reprises, seules sont protégées par le droit consacré à l’article 11 les réunions pacifiques. Cela ramène à la société démocratique telle que la consacre la Convention : une société dans laquelle il doit être possible de mener des débats et contestations aussi larges que possible, à la condition que cela soit fait d’une certaine manière (sans recours à la violence) et sans prétendre exclure certaines personnes ou catégories de personnes du champ de la société considérée. On a vu que les solutions adoptées par la Cour entendent tout à la fois limiter l’usage de la violence par les autorités publiques et préserver le monopole public de la violence légitime. Rappelons les formules de synthèse de l’arrêt Navalny c. Russie (GC) du 15 novembre 2018 :

l’article 11 de la Convention ne protège que le droit à la liberté de « réunion pacifique », notion qui n’englobe pas les réunions dont les organisateurs et participants ont des intentions violentes. Les garanties de cette disposition s’appliquent donc à tous les rassemblements, à l’exception de ceux dont les organisateurs ou les participants sont animés par de telles intentions, incitent à la violence ou renient d’une autre façon les fondements de la société démocratique.

À ce dernier titre, les réunions de caractère raciste ou prônant, de quelque manière, la violence à l’encontre des membres de certains groupes (que ceux-ci soient définis à partir de caractéristiques « raciales » ou pseudo-objectives, comme les « immigrés », expression qui ne vise en général que ceux en provenance de certaines régions ou ceux professant une certaine religion) ne peuvent prétendre à la protection qu’offre l’article 11 de la Convention. Il en va de même pour les réunions destinées à glorifier les responsables ou agents d’un régime totalitaire et, plus encore, à exprimer du mépris pour leurs victimes, le contexte jouant ici un rôle déterminant.

22. L’importance des contraintes issues de l’interprétation faite par la Cour européenne des droits de l’homme des dispositions de l’article 11 de la Convention a complètement subverti les distinctions sur lesquelles a longtemps reposé le droit français des réunions. Désormais, les juges constitutionnel et administratif veillent à lutter contre l’arbitraire administratif, même s’ils continuent d’accorder à la sauvegarde de l’ordre public un poids considérable. C’est par conséquent un authentique droit civil du citoyen qui se trouve consacré.

Patrick Wachsmann

Patrick Wachsmann est Professeur émérite de l’Université de Strasbourg. Patrick Wachsmann est l’auteur de Les droits de l’homme, Dalloz, Connaissance du droit, 6e éd. 2018 et de Libertés publiques, Cours Dalloz, 9e éd., 2021.