I

l est devenu banal de constater à quel point nos démocraties sont touchées par le populisme : lorsqu’un fossé croissant se creuse entre les électeurs et leurs représentants, de plus en plus dénoncés comme illégitimes, lorsque la classe politique dans son ensemble fait l’objet d’une défiance massive, tous les équilibres traditionnels de la démocratie représentative se trouvent menacés, et un espace de plus en plus béant s’ouvre pour ce qu’on pourrait appeler l’aventure populiste. Elle dénonce la fracture entre le peuple et ses élites, et met en cause la démocratie représentative comme une pure et simple oligarchie. Tout cela a déjà été largement étudié. Ce qui l’est moins, ce sont les formes institutionnelles que revêt ce populisme, la façon dont il est dirigé et organisé.

Le plus souvent, on pourrait parler d’un populisme tribunicien : les partis populistes se dotent de chefs contestataires, qui n’ont guère vocation à sortir de l’opposition. Leur rhétorique politique est celle du peuple seul contre tous les pouvoirs, supposés radicalement mauvais et corrompus. Dans sa version de gauche, ce populisme tribunicien se veut lui-même le descendant d’un populisme insurrectionnel, celui de 1788-89, qui avait vu le Tiers-État s’opposer violemment à la fois à la noblesse et à la Couronne.

Lorsque les populistes parviennent à obtenir une majorité, et à exercer eux-mêmes le gouvernement, il leur faut se transformer, et passer d’un populisme tribunicien à un populisme gouvernant. C’est actuellement le cas de Boris Johnson en Grande-Bretagne, parvenu au pouvoir en promettant d’accomplir les promesses du Brexit. Ce fut le cas aussi naguère encore en Italie, avec l’attelage baroque de la Ligue de Matteo Salvini et du mouvement cinq étoiles de Luigi di Maio, dont l’échec montre à quel point il est difficile de passer de la contestation tribunicienne à l’exercice du pouvoir.

Mais il arrive aussi, dans des circonstances plus exceptionnelles, que le chef de l’État lui-même se place à la tête du mouvement contestataire, et se revendique d’une alliance avec le peuple contre les élites politiques dans leur ensemble : c’est ce que l’on a appelé ici le populisme couronné. Le cas est rare, mais l’actualité politique récente en a livré plusieurs exemples : Donald Trump aux États-Unis, Jair Bolsonaro au Brésil, ou le candidat Emmanuel Macron en France. Il est rare qu’un chef d’État endosse un tel rôle : le plus souvent, dans les régimes parlementaires, il se borne à réguler l’accession des élites politiques au pouvoir, mais se garde bien de les contester, et a fortiori de prétendre exercer le pouvoir à leur place. Dans le populisme couronné, au contraire, le chef d’État revendique hautement le droit de gouverner lui-même, contre les élites politiques dont il dénonce la mainmise, et pour le peuple dont il prétend incarner les aspirations.

Le plus souvent, le populisme couronné se limitera à dénoncer les seules élites de la classe politique, et se gardera bien de s’en prendre aux élites sociales. Ce fut pourtant en bonne partie le cas du président américain Andrew Jackson qui, en dénonçant « l’aristocratie de l’argent », entreprit une épreuve de force avec la bourgeoisie financière de son époque. Ce fut encore plus le cas du roi de Suède Gustave III qui, à la fin de son règne, décida de s’en prendre à la noblesse dans son ensemble, et finit par le payer de sa vie. Mais ces exemples sont rares, et les élites incriminées restent le plus souvent de nature purement politique. Outre la classe politique au sens strict, l’assaut du populisme couronné peut aussi viser tout ou partie des médias, des corps intermédiaires, ou parfois aussi la technostructure qui contrôle les rouages de l’État. Le cœur n’en demeure pas moins l’anti-parlementarisme, cible traditionnelle de l’exécration populiste.

On évoquera ici le populisme couronné tel qu’il existe dans les démocraties libérales, ou tel qu’il a existé dans les régimes qui les ont précédées. On pourrait aussi élargir l’étude aux démocraties illibérales ou autoritaires, voire aux dictatures, mais ce n’est pas le choix que l’on a fait ici : on a préféré tenter de saisir le populisme couronné dans toute sa profondeur historique, depuis la fin du xviiie siècle jusqu’à aujourd’hui, afin de mieux en saisir les constantes structurantes.

L’exception, voire l’embrasement populiste : retour aux origines

Mais avant de l’analyser plus en détail, il nous faut d’abord comprendre pourquoi la configuration du populisme couronné est exceptionnelle.

Normalement, la vie politique est structurée par une lutte entre deux camps, le plus souvent la gauche et la droite, depuis la révolution française. Cette rivalité est centrale, en termes de régime représentatif, car elle garantit que les élites gouvernantes demeurent prises dans un perpétuel conflit : les représentants du peuple, loin de n’exercer le pouvoir que pour eux-mêmes, ont besoin du soutien de leurs électeurs dans la lutte qu’ils ne cessent de se livrer les uns aux autres. Ainsi peut-on éviter que le régime représentatif ne dégénère en une pure et simple oligarchie, dans laquelle les élus se partageraient le pouvoir sans tenir aucun compte des aspirations de leurs commettants. Le conflit politique est donc vital : en Grande Bretagne, il s’organise autour d’un jeu de rôles qu’on pourrait dénommer le procès symbolique. Majorité et opposition se font face comme la défense et l’accusation, tant il est vrai que la vie publique britannique se ramène à une mise en accusation perpétuelle du pouvoir, dans laquelle l’élite gouvernante des ministres doit sans cesse rendre des comptes. Le procès symbolique peut conduire à une condamnation : la chute d’un cabinet, par le jeu de la responsabilité politique, est comme une mise à mort symbolique des ministres. Ultimement, le conflit entre la défense et l’accusation, entre la majorité et l’opposition, est tranché par le peuple lors des élections, ce qui est censé garantir la nature démocratique du système, alors même que les deux camps sont très fortement hiérarchisés. Deux élites rivales, départagées par l’électeur : tel pourrait être le schéma démocratique anglais, sa garantie contre tout péril oligarchique.

Ce conflit entre les élites représentatives est précisément ce que ne cessent de récuser les populismes, qui n’y voient qu’un pur et simple théâtre d’ombres : pour eux, les représentants feignent de se combattre, mais leur soi-disant rivalité n’est que pur artifice. Ainsi Marine Le Pen n’a longtemps eu de cesse de dénoncer l’« UMPS », en soutenant que les partis de gouvernement étaient en réalité d’accord sur toutes les questions stratégiques, à commencer par l’Europe. Il est vrai que, dans des conditions normales, les partis de gouvernement sont des partis modérés, excluant les options radicales prônées par les extrémistes. Il n’en sera que plus facile aux populismes de prétendre que, derrière leur rivalité politique apparente, gauche et droite de gouvernement sont étroitement solidaires pour défendre leurs intérêts et leurs privilèges, et pour perpétuer au pouvoir une scandaleuse oligarchie, tournant le dos aux intérêts du peuple.

Ce discours est une constante dans le populisme. Mais il arrive que, dans certaines circonstances exceptionnelles, la collusion entre les élites politiques devienne une réalité, tangible et irréfutable, et non plus seulement une simple allégation plus ou moins sujette à caution. Ces configurations politiques sont sans doute les plus graves qu’on puisse imaginer, dans la mesure où elles ont toutes chances de donner lieu à ce qu’on pourrait appeler l’embrasement populiste : l’opinion, révoltée par la coalition des puissants, deviendra mûre pour une conflagration majeure, qui pourra aller jusqu’à la révolution. On en retiendra ici deux exemples, qu’on pourrait dire originaires, tous deux au dix-huitième siècle, tous deux ayant abouti à une commotion institutionnelle majeure, mais représentatifs de deux types de populisme radicalement différents : le populisme insurrectionnel, en France, en 1788 ; et le populisme couronné, en Grande-Bretagne, en 1784.

Dans les deux pays, malgré des différences institutionnelles majeures, le débat public était structuré dans des termes passablement similaires : l’opposition anglaise regardait le pouvoir comme le parti de la Cour, et se proclamait, quant à elle, le parti du pays, Country contre Court. De la même manière, en France, les magistrats des Parlements, seules institutions habilitées à contester les décisions du pouvoir, se réclamaient de la nation contre la Cour. Dans les deux cas, les coupables présumés étaient les mauvais ministres, abusant de la confiance royale pour imposer des mesures oppressives. En Grande-Bretagne, des ministres tombaient périodiquement devant les coups de boutoir de l’opposition, sans qu’il ne soit plus nécessaire d’en passer par un procès réel devant la chambre des Lords. En France, les Parlements tentèrent à plusieurs reprises de mettre des ministres en accusation, avant d’être arrêtés in extremis par la Couronne.

En 1788, pourtant, le jeu de rôles institutionnel français avait été passablement modifié : une assemblée des notables avait été instituée, afin de faire pièce à l’opposition des Parlements, et de seconder les volontés ministérielles. Au lieu d’États généraux, que la tradition absolutiste continuait à rejeter, on aurait un organe de la noblesse, dirigé par les princes du sang : en somme, un prolongement institutionnel de la Cour, qui voterait docilement les impôts voulus par les ministres, et saurait mettre en échec l’opposition des Parlements. Mais rien ne se passa comme prévu : les notables refusèrent les impôts demandés par Calonne, le principal ministre. Le Parlement de Paris alla au-delà encore : il réclama la réunion d’États généraux, seuls capables de statuer sur les exigences financières des ministres. Des États généraux ! La monarchie absolue s’était refusée à en réunir depuis plus de cent cinquante ans, excluant le peuple de toute décision politique : en vérité, ce qu’on pourrait appeler la constitution des Bourbons s’était entièrement construite contre lui. Aussi l’appel du Parlement de Paris eut un effet immense, électrisa l’opinion, et porta au zénith la popularité des magistrats : à travers les Parlements, la noblesse faisait cause commune avec le peuple, tous deux solidaires contre l’arbitraire de la monarchie absolue. De toutes parts, on célébrait les magistrats comme les pères de la patrie et les restaurateurs de la nation, ensevelie dans le néant depuis près de deux siècles. Décidément, par leur appel aux États généraux, les Parlements et la noblesse de robe avaient pris le parti du pays ; mais la noblesse d’épée n’était guère moins populaire, puisque l’assemblée des notables s’était courageusement, et contre toute attente, opposée aux impôts voulus par le ministère. La robe et l’épée, à travers les Parlements et l’assemblée des notables, étaient donc devenues immensément populaires. C’est une configuration suffisamment singulière pour qu’elle soit soulignée, tant elle est contraire à la mémoire commune héritée de la Révolution : bien loin de susciter l’opprobre du peuple, les privilégiés, au contraire, en étaient vivement et spectaculairement acclamés. Dans ce contexte, le Tiers État et les élites formaient une alliance formidable de la nation presque entière, contre le petit parti de la Cour, qui ne représentait que lui-même.

Une telle popularité fut aussi immense qu’éphémère. Lorsque, enfin, la Cour se résigna à convoquer les États généraux, la perspective de leur réunion, de théorique et nébuleuse qu’elle était, devint tangible et concrète, posant la question de leur organisation. Délibérerait-on par ordre ou par tête ? Si l’on procédait par ordre, cela signifiait que le clergé, la noblesse et le Tiers État constitueraient autant d’organes distincts, et que les ordres privilégiés auraient un droit de veto sur les demandes du Tiers. Si, au contraire, on délibérait par tête, les représentants des trois ordres ne constitueraient qu’une seule et même assemblée, où il était probable que le Tiers État domine, car chacun s’attendait à ce qu’il ait deux fois plus de députés que chacun des ordres privilégiés, comme cela avait été décidé dans les toutes jeunes assemblées provinciales (c’est ce qu’on avait appelé le doublement du Tiers). Aussi, dans l’opinion, l’option du vote par tête semblait une conséquence naturelle de l’alliance formidable que les élites avaient nouée avec le peuple : puisqu’ils avaient lutté ensemble contre l’absolutisme, leurs députés devraient statuer ensemble, et parler d’une seule voix face aux prétentions de la Cour. Mais cette option avait contre elle un grave inconvénient, d’un point de vue juridique : celui de la nouveauté. Presque toujours, les trois ordres avaient délibéré de manière distincte pendant la longue histoire des États généraux. En 1614 encore, lors du dernier précédent en date, chacun des ordres s’était réuni séparément des autres. Fallait-il s’écarter d’une pratique immémoriale, aussi ancienne que les États généraux eux-mêmes ? En septembre 1788, au zénith de sa popularité, le Parlement de Paris, sans se rendre compte de la portée explosive de sa décision, se prononça en faveur du vote par ordre : les États généraux procèderaient comme ils l’avaient toujours fait ; pour une large majorité de magistrats, il y avait là une évidence. Leur rôle n’était-il pas d’appliquer les règles immémoriales de la monarchie française ?

Le Parlement de Paris, sans s’en rendre compte, venait ainsi de provoquer une convulsion majeure dans l’opinion. Au sein du Tiers-État, la réaction fut aussi violente qu’unanime : la noblesse de robe, après s’être alliée avec le peuple, s’était donc résolue à le trahir. Elle l’avait utilisé dans sa lutte contre la Cour, et voilà qu’elle l’abandonnait au moment même où elle obtenait la convocation des États généraux. Du jour au lendemain, les pères du peuple, habitués à être célébrés comme des héros de la patrie, faisaient l’objet de l’exécration publique, se trouvaient dénoncés par l’ensemble du parti patriote, c’est à dire des partisans les plus ardents du Tiers-État. Mais tout n’était pas perdu encore : si la noblesse de robe avait trahi, tous les espoirs se reportaient sur la noblesse d’épée, sur cette assemblée des notables dont le comportement avait jusqu’alors été exemplaire. En cet automne 1788, l’opinion patriote voulait croire que son alliance avec les élites n’était pas définitivement morte et enterrée. Las ! Quelques semaines plus tard, les notables, comme les Parlements, se prononcèrent à leur tour en faveur d’une délibération par ordres. Et c’est alors que tout s’embrasa. Ainsi donc, la Robe et l’Épée s’étaient coalisées ; les privilégiés dans leur ensemble, par la double voix des Parlements et des notables, bafouaient l’alliance passée avec le peuple. L’ennemi n’était donc plus les mauvais ministres : l’ennemi, c’étaient les alliés d’hier, qui s’étaient ligués pour trahir aujourd’hui ; l’ennemi, c’était désormais les aristocrates.

Au sein du parti patriote, le cri fut unanime et formidable. Dans le contexte de cette époque, le terme d’aristocrate était une injure politique violente : un aristocrate, ce n’était pas forcément un noble, loin de là ; à ses débuts, la notion était politique, et non pas sociale. Était aristocrate celui qui, quelle que soit son extraction sociale, souhaitait une domination des privilégiés dans l’État, un royaume gouverné par ses élites, à l’exclusion à la fois du roi et du peuple. L’aristocrate était donc une puissance usurpatrice : aussi était-il naturellement voué à l’exécration publique. Le Parlement de Paris, l’assemblée des notables, avaient démontré qu’ils étaient aristocrates ; rapidement, c’est l’ensemble de la noblesse et des privilégiés qui fut soupçonné de l’être. Puisque la robe et l’épée avaient parlé d’une seule voix, n’était-ce pas la preuve qu’il existait un complot aristocratique, une ligue jurée des élites contre le roi et le peuple ? Les effets de l’embrasement populiste menaçaient de devenir catastrophiques : désormais, les coupables n’étaient plus, loin de là, une petite poignée de ministres corrompus par les intrigues de la Cour. Les coupables potentiels environnaient le Tiers-État de toutes parts, et c’est l’ensemble des élites sociales qui risquait de se trouver gangréné par le complot aristocratique. La coalition des deux élites, de l’Épée et de la Robe, avait produit ce résultat désastreux d’un soupçon généralisé.

C’est ce qui explique le déferlement de haine qui s’abattit soudain sur la noblesse, et dont tous les pamphlets portent le témoignage : la détestation était à la hauteur de ce qu’avait été la popularité des élites. En l’espace de quelques semaines, elles étaient passées de la gloire à l’exécration publique. Jamais, sans doute, il n’y eut de retournement plus complet de l’opinion en un temps si bref. Comme l’écrivait Mallet du Pan, « le débat public a changé de face ». L’amour avait été puissant, quoiqu’éphémère ; le soupçon et la haine, quant à eux, allaient devenir irréversibles.

La France de l’automne 1788 avait ainsi donné naissance à ce qu’on pourrait appeler le populisme insurrectionnel. Sa version atténuée, adaptée aux circonstances contemporaines, est ce qu’on pourrait appeler le populisme tribunicien, dont la France insoumise de Jean-Luc Mélenchon est sans doute l’exemple le plus parlant, puisqu’il ne cesse de se réclamer de 1789 et de l’héritage révolutionnaire.

1784, ou le triomphe anglais du populisme couronné

Un embrasement populiste en partie comparable avait, quelques années plus tôt, frappé la Grande Bretagne. Là encore, le scandale causé par la coalition des élites produisit une situation explosive, qui déboucha sur la crise constitutionnelle la plus grave que le régime anglais ait connue pendant tout le xviiie siècle : secouée jusque dans sa base, la monarchie mixte anglaise fut menacée d’éclatement pur et simple. Il n’y eut pas d’insurrection, contrairement à la France : mais c’est qu’une main puissante, depuis le départ, contrôlait les élans de la révolte. Cette main, c’était celle du roi.

En France, à dire le vrai, l’aristocratie n’avait été qu’un fantasme, une sorte de cauchemar qui n’eut jamais la moindre réalité. C’était la crainte des patriotes : une fois la puissance royale abattue, et si le Tiers État ne pouvait imposer ses vœux, la France en serait réduite au règne de deux ou trois cents despotes au lieu d’un seul, qui seuls contrôleraient les décisions dans l’État. La crainte était vive, mais rien ne vint jamais la vérifier, car le déferlement révolutionnaire ne tarda pas à tout emporter. L’aristocratie, en revanche, au sens de la domination exclusive des élites dans l’État, était quelque chose que la Grande Bretagne avait connu depuis des décennies, depuis les débuts mêmes du xviiie siècle. À partir de 1715, le parti whig devint de loin la force la plus puissante du Parlement. Ses troupes parlementaires, compactes et solides, étaient dénommées le Old corps. Il ne réunissait pas à lui seul une majorité parlementaire, mais la forte minorité qu’il commandait était assez puissante pour s’imposer dans toute combinaison ministérielle. Et en effet, lors de l’accession au trône du jeune George iii, en 1760, les whigs de Walpole et Newcastle avaient continuellement exercé le pouvoir depuis quatre décennies, sans aucune interruption.

C’était là le cœur de l’oligarchie : forts de leurs troupes parlementaires, les whigs avaient été en mesure d’imposer leur volonté au roi. En matière constitutionnelle, leur doctrine était simple : le roi, tenu de ne prendre aucune décision sans avoir pris le conseil de ses ministres, se devait de le suivre aussi systématiquement que possible, car c’était eux et eux seuls qui étaient responsables devant le Parlement, et il leur serait difficile, voire impossible, de rendre compte auprès des chambres de décisions qui n’auraient pas leur approbation. Aussi le principe selon lequel le roi ne peut mal faire, concentrant la responsabilité sur les seuls ministres, devait avoir pour conséquence de leur confier la réalité du pouvoir. Dès 1715, un ouvrage que l’on attribue à Defoe, la Secret history of the scepter, l’avait souligné avec force : si le roi conservait pleinement la couronne sur sa tête, le sceptre, en revanche, c’est à dire l’exercice effectif du pouvoir, était tout entier passé entre les mains de ses ministres. Un roi qui ne peut mal faire tendait alors à devenir un roi qui ne pouvait plus rien faire, comme ce fut largement le cas des trois premiers monarques du xviiie siècle, depuis la reine Anne jusqu’à George ii.

Or, cette mainmise ministérielle sur l’exercice effectif du pouvoir n’avait pas tardé à être dénoncée par l’opposition comme une usurpation, comme la confiscation de la prérogative royale au profit d’une étroite oligarchie. Son principal idéologue, Bolingbroke, en avait appelé au pays contre la Cour, au démantèlement de la puissance artificielle du old corps – dont la cohésion ne résultait que d’une corruption délibérément organisée par les ministres –, à la fin des querelles de partis, et à l’avènement d’un patriot king qui réunifierait le pays : loin de se contenter de régner, comme ses prédécesseurs, il gouvernerait lui-même du nom de la nation. Dans une telle perspective, l’existence même d’un cabinet, constituant la communauté des ministres en organe de gouvernement, pouvait apparaître comme une scandaleuse usurpation oligarchique, une atteinte directe à la prérogative légitime du monarque : comme chacun sait, la constitution anglaise reconnaissait trois organes qui, ensemble, exerçaient la souveraineté : le roi, les Lords et les Communes étaient, seuls, les trois estates constitutionnellement habilités à exercer le pouvoir. Jamais il n’avait été question d’en échafauder un quatrième, qui viendrait se superposer aux trois autres. Ainsi, pour John Douglas, jamais « une cabale de ministres [ne] doit être autorisée à s’ériger en un quatrième État, pour arrêter, contrôler, influencer, et en réalité pour asservir les trois autres ».

Dans une telle perspective de lecture, c’est l’évolution même des institutions anglaises vers le régime parlementaire qui se trouvait dénoncée dans son ensemble : un monarque inviolable, restant à l’écart des querelles politiques ; des ministres responsables, exerçant la réalité du pouvoir : tout cela nous est devenu familier depuis fort longtemps. Mais tout cela, pour l’opposition qui combattait contre les whigs, n’était qu’oligarchie et usurpation. Et c’est précisément ce que le jeune George iii entreprit de démolir, afin de restaurer sa prérogative et de redevenir gouvernant : il décida de déclarer une guerre ouverte au Old corps et à ses chefs, ceux que l’on dénommait désormais les Rockingham whigs, du nom du marquis de Rockingham, qui désormais les dirigeait. Dès qu’il le put, il les écarta du pouvoir, réalisant ainsi la première alternance politique depuis la succession protestante de 1714.

La lutte fut longue et acharnée, marquée par une alternance de succès et de revers, tant l’emprise formidable du Old corps restait difficile à déraciner. Mais en 1770, le roi était parvenu à accumuler des soutiens suffisamment solides au sein des chambres pour être en mesure d’établir un gouvernement selon ses vœux : le cabinet, dirigé par Lord North, s’appuyait sur les king’s friends à la chambre des Communes, et sa ligne de conduite constante fut de seconder la volonté royale, sans jamais tenter d’imposer la sienne. Bientôt, le bloc qui soutenait le nouveau cabinet fut dénommé parti tory, par opposition aux Rockingham whigs, passés dans l’opposition. Dans cette mise en accusation perpétuelle du pouvoir que constitue la vie politique anglaise, les tories jouaient le rôle de la défense, toujours prêts à voler au secours du cabinet, tandis que les Rockingham whigs endossaient celui de l’accusation. Pendant douze ans, de 1770 à 1782, la vie politique britannique se conforma au jeu de rôles du procès symbolique, et pendant douze ans, les tories et les whigs ne cessèrent de s’affronter. George iii pouvait être satisfait : il était enfin parvenu à imposer sa volonté, à doter le royaume d’un gouvernement solide, et à rejeter enfin, durablement, ses ennemis whigs hors du pouvoir. Il gouvernait enfin lui-même. Certes, il ne le faisait pas seul, mais il s’était doté d’un pouvoir infiniment supérieur à ses prédécesseurs, qui s’étaient bornés à régner depuis 1702. C’est toutefois la loyauté même de Lord North à son roi qui finit par causer sa perte : la belle machine de gouvernement forgée par George iii finit par se briser devant l’indépendance américaine.

Face aux insurgés, en effet, le roi était depuis le début partisan de la plus grande intransigeance : les colons américains n’étaient que des rebelles, qu’il convenait de châtier militairement avec la plus grande rigueur. Lord North n’osait pas contredire son maître, mais il ne tarda pas à se rendre compte que la guerre américaine était une impasse politique autant qu’un gouffre financier, conviction partagée par un nombre sans cesse croissant de députés à la chambre des Communes. Se sachant dans l’impasse, il aurait voulu partir, mais il n’osait pas contrarier frontalement George iii. Aussi ce fut avec soulagement, en 1782, qu’il vit l’adoption d’une motion de défiance par la chambre des Communes, dont il reconnut bien volontiers le caractère obligatoire. L’histoire constitutionnelle en a gardé la mémoire comme de la première motion de censure collective ayant frappé un cabinet tout entier. Ce n’est pas inexact, mais 1782 ne constitue pas pour autant, malgré ce que répètent tous les manuels, la date d’avènement définitif du régime parlementaire ; car une crise constitutionnelle majeure était encore à venir, que les manuels ont totalement occultée.

Lord North et ses troupes s’étaient retirés du gouvernement ; pour autant, ils n’étaient pas passés dans l’opposition. On pouvait s’attendre, au contraire, de la part de Lord North, à une sorte de neutralité bienveillante à l’endroit de son successeur. Après avoir dû brièvement subir un cabinet Rockingham, qui se termina fort opportunément par la mort du premier ministre, détesté par George iii, le roi avait choisi Lord Shelburne, qui, ne disposant pas de troupes parlementaires, avait intérêt à se concilier North avec tact et doigté. Or, le malheureux Shelburne fit exactement le contraire : il alla trouver North pour lui dire que s’il lui refusait son soutien, lui, Shelburne, remettrait aussitôt sa démission au roi. En somme, il soumettait North et ses troupes à l’équivalent de ce que l’on a appelé depuis une question de confiance. Mais jamais rien de tel n’était encore arrivé dans l’histoire anglaise, et North prit extrêmement mal ce qu’il regardait comme une insolente et inacceptable sommation. Le placide North ne supporta pas d’être soumis à un tel acte de chantage, et, puisqu’il était sommé de choisir son camp, il choisit de rejoindre l’opposition, jusqu’alors dirigée par le seul Fox, chef des whigs et successeur de Rockingham.

Cette décision était d’une portée explosive, puisqu’elle signifiait que tories et whigs, qui n’avaient jamais cessé de se combattre pendant plus de douze ans, faisaient désormais cause commune. La chose était inouïe : les deux grandes formations politiques, celle de Fox et celle de North, se trouvaient désormais alliées, et alliées contre la Couronne, puisqu’elles s’étaient déclarées contre le ministre du roi. Numériquement, elles commandaient une formidable majorité à la chambre des Communes, et rien ne pouvait se faire sans elles : elles eurent tôt fait d’imposer au roi un cabinet Fox-North contre lequel George iii fut d’abord impuissant. Mais politiquement, une alliance à ce point contre nature ne pouvait que créer un scandale sans précédent. Voilà que les élites gouvernantes s’étaient coalisées, et que, contre toutes les règles du procès symbolique, la défense et l’accusation se réunissaient en une formidable puissance oligarchique. Quel pouvait en être le projet, si ce n’est de déposséder le roi et le peuple de leur part de gouvernement ? Numériquement formidable, l’alliance entre Fox et North n’en apparaissait pas moins radicalement illégitime.

C’est alors que, comme en France, l’opinion publique s’embrasa, et se révolta à la fois contre les whigs et les tories, là où les Français allaient se révolter contre les Parlements et les notables. De toutes parts, des pétitions hostiles affluaient contre la scandaleuse coalition des élites partisanes. Mais, à la différence de la France, la Grande Bretagne était dotée d’un roi qui comptait bien mettre à profit la révolte de l’opinion pour détruire la coalition qui prétendait s’imposer à lui. Une main puissante animait la révolte populiste ; et George iii déploya autant de résolution et d’énergie que Louis xvi fut incapable de prendre un parti dans la guerre des ordres qui ne tarda pas à ébranler la France. Aussi peut-on parler, pour le cas anglais, de populisme couronné, là où la France ne produisit qu’un populisme insurrectionnel. Le populisme couronné, c’était l’alliance formidable du monarque et de l’opinion contre la classe politique, contre ces élites partisanes dénoncées comme usurpatrices, à la fois des droits du peuple et de la prérogative du roi.

George iii prépara soigneusement son assaut contre la coalition Fox-North. Il attendit qu’un projet de loi démontrât hautement, aux yeux de tous, l’abus de pouvoir perpétré par les coalisés. Ce texte, c’était l’East India Bill, qui réorganisait le régime colonial des Indes. Le point le plus sensible en était le pouvoir de nomination : de tout temps, ce pouvoir avait été l’apanage du roi, quoiqu’il ait souvent laissé les ministres l’exercer en son nom. Or cette prérogative incontestée était précisément remise en cause par le projet : le pouvoir de nomination serait concentré entre les mains d’un comité des directeurs, entièrement contrôlé par Fox, North et leurs affidés. Pour George iii, il y avait là la preuve éclatante de l’entreprise d’usurpation perpétrée par les coalisés. C’est donc à ce moment que le roi se décida à attaquer.

Et quelle attaque ! Le texte était devant la chambre des Lords. Le roi fit savoir qu’il regarderait tout Pair du royaume qui voterait en faveur de l’India Bill comme son ennemi. Son ennemi, purement et simplement ! Le roi avait provoqué une secousse profonde dans l’ordre constitutionnel : des trois institutions fondatrices de la monarchie anglaise, voilà que l’une, la Couronne, n’hésitait pas à prendre le risque d’entrer en guerre ouverte contre l’autre, la chambre haute. Le consensus fondamental qui garantissait la pérennité des institutions anglaises se trouvait donc violemment ébranlé. En cas d’échec, le roi était d’ailleurs fermement résolu à abdiquer, ce qui, là encore, allait contre toutes les conventions constitutionnelles de la monarchie. Mais ce qui, à ce moment, menaçait de produire une crise institutionnelle majeure n’eut finalement pas lieu. Face au chantage, les Lords votèrent dans le sens voulu par le roi, et rejetèrent l’India bill. La coalition Fox-North, qui dominait sans partage la chambre basse, s’était trouvée défaite à la chambre haute. Aussitôt, le roi décida de pousser décisivement son avantage : le soir même du vote à la chambre des Lords, tous les ministres de la coalition Fox-North étaient renvoyés.

La crise aiguë des institutions, qui avait été évitée à la chambre des Lords, allait maintenant se déplacer à la chambre des Communes. Tout premier ministre qui viendrait se présenter à la chambre basse se trouverait aussitôt désavoué par l’énorme majorité numérique de la coalition. Et c’est bien ce qui arriva au jeune Pitt, audacieusement accouru au secours de son roi alors qu’il n’avait pas trente ans. Le nouveau et hardi premier ministre essuya motion de défiance sur motion de défiance : impavide, il se refusait à se retirer. Aussitôt, les Communes furent agitées de clameurs révoltées : comment le ministre pouvait-il se permettre de se maintenir en poste contre le vœu explicite, plusieurs fois réitéré, d’une incontestable majorité de la chambre ? C’était, pour les adversaires de Pitt, fouler aux pieds le consensus institutionnel qui s’était dégagé, de manière incontestable, lors du précédent de 1782. Les règles de la constitution n’étaient-elles donc pas certaines ? Le nouveau premier ministre ne prétendait-il pas les fouler aux pieds en se maintenant au pouvoir ?

Aussi la crise constitutionnelle était-elle devenue aiguë : d’un côté, un monarque qui s’accrochait à sa prérogative de nomination, au nom de laquelle il prétendait imposer aux chambres le choix de ses ministres ; de l’autre, une chambre des Communes qui se réclamait des précédents de 1741 et 1782 pour imposer son pouvoir de les démettre. On sait qu’aujourd’hui, un tel conflit n’aurait plus lieu d’être : depuis les années 1830-1840, la question a été résolue à nouveau en faveur du parlement. Et les manuels prétendent même y voir une tradition constitutionnelle ininterrompue depuis 1782. C’est ignorer que le populisme couronné de George iii vint briser pour plusieurs décennies les règles du procès symbolique, par un violent assaut contre tous les usages de la classe politique. Car à la Chambre, le cabinet Pitt tenait bon. Il attendait que la révolte de l’opinion fasse son œuvre, et révèle toute la faiblesse de la coalition Fox-North dans le pays. De toutes parts, affluaient des pétitions hostiles aux coalisés, encourageant le roi et son premier ministre. Peu à peu, il devenait visible que la chambre des Communes était profondément isolée : elle avait contre elle à la fois le roi, les Lords et le peuple. Dès lors, peu à peu, le courage des coalisés vacilla. Déjà, la plus grande partie des parlementaires indépendants s’étaient ralliés à la Couronne. Puis, ce furent les troupes de la coalition qui commencèrent à s’affaiblir. Les votes de défiance contre le cabinet Pitt continuaient, pourtant, mais n’étaient adoptés que par des majorités de plus en plus étroites. Patient, le roi attendait que le temps achève de faire son œuvre. Une fois que la majorité de la coalition aux Communes n’atteignit plus qu’une seule voix, il prit sa résolution : il dissolvait la chambre, et portait le conflit devant le pays. Le résultat fut sans appel : partout, ce fut la déroute pour la coalition.

Telles avaient été les deux armes décisives par lesquelles George iii avait réussi à imposer la victoire du populisme couronné : la sommation sans précédent faite à la chambre des Lords, en réalité assimilable à une question de confiance royale devant la chambre haute ; la dissolution de la chambre des Communes, qui avait permis de terrasser la coalition. L’usage de tels canaux institutionnels, ainsi que la résolution du roi, avaient permis d’éviter que l’embrasement populiste ne prenne un tour insurrectionnel. Les institutions avaient été violemment ébranlées, mais elles ne furent pas détruites : simplement, il n’y fut plus question de régime parlementaire pendant plusieurs décennies. Loin de se borner à présider aux rites du procès symbolique, le roi était devenu pleinement gouvernant. On reconnaît là toute la puissance du populisme couronné, capable d’agiter des passions susceptibles de provoquer une révolution, tout en les canalisant puissamment afin de diriger leur force destructrice, ailleurs irrésistible, au profit du chef d’État. L’exemple de George iii, qui fut surnommé le patriot king, était loin d’être isolé : le jeu de rôles du populisme couronné, faisant violemment irruption dans le jeu parlementaire pour imposer une alliance du chef d’État et du peuple contre la classe politique, se retrouve dans plusieurs pays et à diverses époques. Quelques années plus tôt, Gustave iii, en Suède, s’était érigé en défenseur du peuple contre les élites parlementaires héritées de l’ère de la liberté, et n’avait pas hésité à provoquer un coup d’État, en 1772, afin de restaurer une autorité royale à peu près réduite à néant par les conventions constitutionnelles. À la différence de George iii, qui n’eut pas besoin de coup d’État, c’est sous la menace des armes qu’il contraignit les députés du Riksdag à modifier la constitution pour accroitre ses pouvoirs, sous les acclamations du peuple. Après quoi le roi gouverna seul, ne réunissant le Riksdag qu’à plusieurs années de distance afin de faire voter les impôts.

Andrew Jackson, version américaine du populisme couronné

Au xixe siècle, et sur un autre continent, on retrouve le populisme couronné dans la personne d’Andrew Jackson, parti en guerre à la fois contre les oligarchies politiques qui régnaient à son époque, et contre les élites financières qu’il tenait pour responsables de la terrible crise économique de 1819. Assez comparable à notre crise financière de 2008, la crise avait ruiné de nombreux Américains, tandis que les banques, elles, continuaient à prospérer, en particulier la Banque des États-Unis, à l’époque contrôlée par une étroite oligarchie. Il essuya d’abord un échec aux élections présidentielles de 1824, lors desquelles il considéra qu’on lui avait volé la victoire : arrivé en tête dans les urnes, il n’avait cependant pas réuni la majorité absolue, ce qui permit au Congrès de lui préférer le pâle John Quincy Adams. À cette époque, encore, le parti républicain régnait seul sur les institutions américaines, car son rival, le parti fédéraliste, avait sombré après 1812. Aussi ce que l’on appela l’ère des bons sentiments, parce qu’elle se voulait politiquement consensuelle, pouvait-elle apparaître comme une étroite oligarchie, contrôlée par une seule et même formation politique. Furieux de ce qu’il regardait comme un complot de la classe politique contre lui, Jackson repartit à l’assaut en 1828, cette fois victorieusement. Le nouveau parti démocrate, fondé par Jackson, faisait ainsi violemment irruption dans l’élitisme de la vie politique américaine. Il n’y eut sans doute pas de présidence plus conflictuelle, entre le Président et le Congrès, que les deux mandats d’Andrew Jackson. Le Congrès soutenait la Banque des États-Unis, et vota une loi qui en renouvelait le mandat. Le Président, qui regardait la Banque comme son ennemie, s’y opposa par un veto fracassant. Après quoi il se fit triomphalement réélire, en 1832, lors d’un scrutin qui apparut à la fois comme un plébiscite pour Jackson et contre la Banque des États-Unis. Fort du soutien du peuple, Jackson s’attaqua violemment à son opposition au Congrès, et la crise constitutionnelle devint aiguë entre les deux pouvoirs. Le Président accusait le Congrès de chercher à imposer son oligarchie à la fois contre le peuple et le chef d’État, et de défendre une scandaleuse « aristocratie de l’argent » (monied aristocracy). De son côté, l’opposition au Congrès accusait Jackson de visées hégémoniques, visant à subvertir la république pour en faire une monarchie élective. On n’hésitait pas à dénoncer Andrew Ier, et à l’accuser de fouler aux pieds la constitution. Monarchie contre aristocratie : il est frappant de voir comment la jeune république américaine reprenait un langage européen, issu de l’ère révolutionnaire française, pour décrire la crise constitutionnelle qui la traversait. Mais il est tout aussi frappant de voir à quel point ce langage correspond aussi à celui de notre ve République gaullienne : la monarchie républicaine, dont on qualifie si fréquemment nos institutions, coïncide exactement avec ce que dénonçait l’opposition sénatoriale dans les dérives supposées du pouvoir d’Andrew Jackson.

Le populisme couronné, une longue tradition française

Car c’est en France que le populisme couronné prospéra le plus, au point de donner naissance à ce qu’on pourrait appeler une tradition plébiscitaire, à compter de Napoléon iii. Le phénomène avait des racines profondes, qui remontaient à 1788, à cette veille de la Révolution qui fut si décisive en matière politique et constitutionnelle. Après ce que les patriotes regardèrent comme une trahison des élites, de nombreux espoirs se reportèrent vers le trône : si la Robe et l’Épée avaient abandonné le peuple, le roi, lui, saurait lui être secourable. Le Tiers-État n’était pas seul : la Couronne n’avait-elle pas décidé qu’il y aurait un doublement du Tiers ? Et à quoi pourrait servir une telle mesure, sinon à imposer le vote par tête ? Aussi, même si l’historiographie l’a oublié, une bonne partie de l’opinion, entre l’automne 1788 et juin 1789, se prit-elle à espérer en un populisme couronné à la française : le roi et le Tiers-État sauraient allier leurs forces contre les ordres privilégiés, et triompher de leurs prétentions aristocratiques. On sait qu’un tel espoir fut cruellement déçu : le roi, pusillanime, n’était pas homme à prendre un parti énergique dans la guerre des ordres qui se jouait à la veille des États généraux ; le peu de fois où il se prononça, ce fut en faveur de l’ancien ordre des choses. Malgré tout, cet espoir d’une alliance entre le peuple et son roi perdura bien après le 23 juin 1789, après cette séance royale désastreuse lors de laquelle le roi se prononça en faveur du vote par ordres. La voix la plus éminente qui s’éleva en faveur d’une telle alliance fut celle de Mirabeau, qui rêvait d’un monarque qui se mettrait à la tête de son peuple, et ne renonça jamais à une telle espérance, malgré les évidentes réticences de Louis xvi. Pour lui, une telle alliance ne devait pas seulement valoir contre les privilèges de l’Ancien régime, abolis pendant la nuit du 4 août 1789 : elle devait valoir contre toute prétention oligarchique, y compris contre celles des députés de l’Assemblée nationale. Pour défendre la nécessité d’un droit de veto absolu du roi, Mirabeau n’avait pas hésité à mettre en garde solennellement les députés : « oui, je le déclare, je ne connaitrais rien de plus terrible que l’aristocratie souveraine de 600 personnes, qui demain pourraient se rendre inamovibles, après-demain héréditaires ». C’est pour cette raison, selon lui, que le roi devait être armé d’un veto absolu et d’un droit de dissolution. Ce populisme couronné à la française eut même un nom : celui de démocratie royale, qui fut fugacement proposé pour le texte du préambule de la future constitution.

Mais, avec Louis xvi, profondément attaché à l’Ancien Régime, le populisme couronné était voué à l’échec. Le patriot king à la française pouvait sembler une cause perdue : en réalité, il ne le fut qu’avec la dynastie des Bourbons. C’est en reprenant ce rôle avec énergie qu’un Napoléon Bonaparte parvint à accomplir sa fulgurante ascension vers le pouvoir. Fort de son alliance avec le peuple, il balayerait les parlementaires corrompus du Directoire, et défendrait les acquis de la révolution, au premier rang desquels les biens nationaux. Ce rôle du patriot king dont le roi n’avait pas voulu, Napoléon allait énergiquement le reprendre, et c’est la puissance des forces mises en jeu par le populisme couronné, que nous avons déjà rencontrée dans l’exemple de George iii, qui permet d’expliquer son éclatant succès.

On peut alors mieux comprendre ce qu’on pourrait appeler le paradoxe de Tocqueville : pourquoi, malgré la révolution, y avait-il tant d’analogies entre l’Ancien Régime et les institutions qui lui avaient succédé ? Pourquoi, par exemple, les préfets napoléoniens avaient-ils reproduit les intendants du roi, et pourquoi le Conseil d’État avait-il repris le rôle de l’ancien conseil du roi ? De telles continuités sont indéniables, mais elles s’inscrivent dans un jeu de rôles institutionnel et social radicalement différent : d’un côté, ce qu’on pourrait appeler la constitution des Bourbons avait soigneusement exclu le peuple, se refusant à toute convocation des États généraux depuis 1614 jusqu’à la crise finale de 1789. Aussi ce sont les élites sociales qui jouaient le rôle politique central, noblesse de cour et noblesse de robe. Dans le populisme couronné napoléonien, au contraire, le pouvoir était censé dériver tout entier du peuple. Comme dans la Suède de Gustave iii, les paysans furent toujours les meilleurs soutiens du bonapartisme. Par leur vote, certes, puisque les institutions se réclamaient d’un plébiscite fondateur, qui à vrai dire n’avait été qu’une formalité ; mais surtout, dans un régime dont la légitimité se voulait plus militaire que politique, les paysans furent les pourvoyeurs, longtemps enthousiastes, de combattants pour la Grande armée, et c’est leur ardente adhésion à leur chef qui lui permit de voler de victoire en victoire. Napoléon y apparaissait comme le glorieux Empereur et génial chef de guerre, mais aussi, de façon typiquement populiste, comme le petit caporal. Le régime bonapartiste, en revanche, affectait le plus profond mépris pour les élites politiques des chambres, et, au moins durant ses premières années, pour les anciennes élites sociales de la noblesse. Les analogies institutionnelles avec l’Ancien Régime sont donc profondes, mais le jeu de rôles politique fondateur est profondément différent. À bien des égards, Napoléon incarnait ce qu’une bonne partie du Tiers État, en 1788-89, aurait aimé que le roi soit, mais en aucun cas ce qu’avaient effectivement été les Bourbons. Et c’est bien pour cette raison qu’il était parvenu à les remplacer.

Le Second Empire, ou l’impensé de la ve République gaullienne

Le jeu de rôles fondateur du populisme couronné permet donc de mieux comprendre le césarisme, cette tradition qui a tant marqué l’histoire politique et constitutionnelle française. Il permet aussi d’éclairer la continuité profonde qui, par‑delà d’évidentes différences, permet de tracer un pont entre le Second Empire et la ve République gaullienne. À bien des égards, le Second Empire constitue un angle mort de notre pensée politique et constitutionnelle : regardé comme une parenthèse historique à la fois aberrante et éphémère, il est le plus souvent totalement négligé. Or c’est pourtant avec le Second Empire que fut inventé le mécanisme de légitimation sans doute le plus puissant de toutes les formes de populisme couronné : celui du plébiscite, ancêtre du référendum gaullien. Élu à la présidence de la iie République par ces mêmes voix paysannes qui naguère avaient soutenu son oncle, Louis-Napoléon Bonaparte, censé être le gardien de la iie République, n’allait pas tarder à la liquider. C’est que la constitution lui interdisait de se présenter pour un second mandat, et que le Prince-président n’avait aucune intention de quitter le pouvoir. Aussi, après avoir vainement tenté d’obtenir une révision constitutionnelle par les voies régulières, Louis-Napoléon décida, comme Gustave iii avant lui, de recourir au coup d’État, et n’hésita pas à anéantir l‘assemblée. Contre les parlementaires, pesait d’ailleurs une lourde accusation : dominée par la droite du parti de l’ordre, l’assemblée n’avait pas hésité à voter la loi du 31 mai 1850, qui pouvait passer pour un attentat oligarchique contre le suffrage universel. La loi fixait une condition de résidence d’une durée de trois ans pour avoir le droit de voter. De fait, elle aurait conduit à exclure près d’un tiers du corps électoral. Le coup de force oligarchique contre la démocratie n’était-il pas établi ? Louis-Napoléon, au contraire, se voulait le champion du suffrage universel, et le prouva lors du plébiscite par lequel il demanda aux électeurs s’ils soutenaient le coup d’État du 2 décembre 1851. Pour la première fois, un chef d’État engageait directement sa responsabilité politique devant le peuple, et s’engageait à démissionner en cas d’échec. En droit constitutionnel, une telle technique porte un nom : celui de la question de confiance. Mais elle est normalement posée par le premier ministre à son Parlement. Par un court-circuitage du jeu parlementaire typique du populisme couronné, la question de confiance mettait désormais directement le chef d’État aux prises avec le peuple. Aussi le plébiscite devint-il la technique constitutionnelle la plus puissante et la plus solennelle pour affirmer l’union entre le peuple et son chef, colonne vertébrale du populisme couronné.

Au-delà, le plébiscite avait accordé à Louis-Napoléon le pouvoir d’élaborer une nouvelle constitution, qui deviendrait bientôt celle du Second Empire. Le chef d’État, loin d’avoir un rôle secondaire, était au contraire directement gouvernant : aux termes de l’article 3, il « gouverne au moyen des ministres, du Conseil d’État, du Sénat et du Corps législatif ». Le préambule, quant à lui, affirmait avec force le principe de la responsabilité : « la Constitution actuelle proclame […] que le chef que vous avez élu est responsable devant vous ; qu’il a toujours le droit de faire appel à votre jugement souverain, afin que, dans les circonstances solennelles, vous puissiez lui continuer ou lui retirer votre confiance ». Telle était la doctrine constitutionnelle officielle du Second Empire, dite de l’appel au peuple. Et telle fut aussi, mutatis mutandis, celle que de Gaulle revendiqua, en 1962, pour transformer décisivement les institutions de la ve République.

En 1958, la ve République avait commencé son existence sous la forme, très classique, d’un régime parlementaire très largement comparable au régime anglais, quoiqu’à un stade de son évolution antérieur à sa forme contemporaine. À peu près comme en Grande-Bretagne jusqu’à la reine Victoria, le chef d’État gardait des pouvoirs importants, tout en laissant ses ministres exercer l’essentiel des attributions gouvernementales. Aussi les constitutionnalistes parlent d’un régime parlementaire dualiste, dans lequel le pouvoir exécutif est exercé conjointement par le chef d’État et ses ministres. C’est que, comme on sait, le texte de 1958 résultait d’un compromis entre deux tendances : l’une, favorable au chef d’État, entendait concentrer l’essentiel du pouvoir entre les mains du Président. L’autre, défendue par les anciens de la ive République, ceux que l’on appelait alors les « ministres d’État », était favorable à un renforcement du premier ministre. Aussi le système initial de la ve République, même s’il accordait des pouvoirs importants au Président, n’en laissait pas moins l’essentiel des attributions exécutives au chef du gouvernement.

Aussi, dans la dyarchie constitutive de l’exécutif, le premier ministre avait vocation à dominer largement sur le président de la République, du moins dans les périodes pendant lesquelles la survie même des institutions ne se trouvait pas mise en jeu. Mais c’est précisément pour cette raison que les mécanismes prévus par le texte de 1958 ne trouvèrent jamais l’occasion de jouer efficacement : car si de Gaulle avait été appelé au pouvoir, c’est parce que la survie même de la République s’était trouvée compromise par la crise algérienne. Deux référendums successifs sur l’Algérie permirent au Président de confirmer, grâce à des majorités écrasantes, la légitimité électorale déjà acquise en 1958. Comme lors du référendum constituant, le général de Gaulle, à chaque fois, avait remis son mandat en jeu, en posant une question de confiance au peuple. Aussi pouvait-il se prévaloir du « oui franc et massif » des Français comme d’une victoire personnelle. L’ascendant présidentiel se confirma en 1961, lors de l’utilisation des pouvoirs d’exception de l’article 16 pour réduire le putsch d’Alger. Une fois acquis le principe de l’indépendance, en 1962, on pouvait cependant penser que la situation politique se normaliserait de façon progressive, et que le chef d’État laisserait peu à peu son premier ministre occuper le devant de la scène. C’était compter sans l’acharnement de l’OAS contre de Gaulle ; c’était négliger, surtout, que la trêve entre les deux camps de 1958, celui des tenants de la ive République et celui de de Gaulle, n’avait été conclue qu’à la faveur de l’urgence algérienne. Le chef d’État ne doutait pas que ses ennemis tenteraient de se débarrasser de lui dès que la question algérienne serait réglée, de la même façon que Mendès-France avait été écarté du pouvoir une fois la paix signée avec l’Indochine : les accords d’Evian signaient la fin du compromis institutionnel. Aussi le président profita de l’attentat du petit Clamart, lors duquel il n’échappa que de justesse aux balles de l’OAS, pour engager l’épreuve de force au moment le plus favorable. Une crise des institutions allait remplacer la crise coloniale.

En demandant l’élection du président au suffrage universel, de Gaulle savait qu’il accomplissait un geste de provocation envers les partis traditionnels, encore marqués par le traumatisme de 1851 : l’élection du Président par le peuple n’avait-il pas provoqué la mort de la République ? En recourant au référendum de l’article 11, au lieu de respecter la procédure de révision de l’article 89, qui exigeait le consentement de chacune des deux chambres, de Gaulle aggravait encore le différend, puisque, pour l’opposition, il ne faisait aucun doute que le référendum serait provoqué en violation de la constitution. Aussi tout semblait annoncer une dérive autoritaire dans laquelle risquait de sombrer la République : pourquoi un Président qui aurait violé la constitution en 1962 ne la violerait-il pas plus tard, une fois son pouvoir établi sur le vote du peuple ? L’ombre du Second Empire et du coup d’État semblait donc planer sur la jeune ve République. Par son initiative, de Gaulle avait dès lors, sciemment, fait voler en éclats le compromis institutionnel auquel il avait dû son accession au pouvoir. Le point de vue gaullien, quant à lui, était tout autre : l’élection du président au suffrage universel renforcerait à l’évidence la démocratie, à laquelle les partis traditionnels étaient secrètement opposés, attachés comme ils l’étaient à tous les privilèges dont ils avaient pu jouir sous les iiie et ive République. Radicalement illégitime, leur union même contre de Gaulle, à travers ce que le président taxait de Cartel des non, montrait bien que leur seule préoccupation était de défendre une oligarchie : droite et gauche confondues, tous appelaient à désavouer le président, un peu de la même manière que tories et whigs s’étaient coalisés contre George iii. L’enjeu central, typique du populisme couronné, était donc de réaffirmer solennellement l’alliance du peuple et de son chef contre les oligarchies partisanes, contre les défenseurs de ce que de Gaulle appelait le « désastreux régime des partis ».

Mais ce qui n’a guère été remarqué jusqu’à présent, c’est que les analogies entre 1851 et 1962 vont bien au-delà de la seule élection présidentielle, ou même de la violation de la constitution alléguée par l’opposition. Monnerville, président du Sénat, n’avait pas hésité à qualifier de « forfaiture » la décision du chef d’État de provoquer un référendum de l’article 11. La gravité de l’accusation n’a pas manqué de frapper tous les contemporains, et on sait que de Gaulle ne pardonna jamais l’emploi de ce terme au chef de l’opposition sénatoriale : en droit, la forfaiture est un crime commis dans l’exercice des fonctions. Mais ce qui n’a pas été remarqué, c’est la complète incohérence des conclusions que Monnerville en avait aussitôt tirées. Ayant prononcé une accusation extrêmement grave à l’encontre du chef d’État, le président du Sénat ne concevait pas d’autre sanction qu’une motion de censure à l’encontre du gouvernement Pompidou, formellement responsable dans la mesure où il avait accepté de prendre l’initiative du référendum. On sait que la censure fut adoptée, pour la seule et unique fois dans l’histoire de la ve République. Mais la véritable conséquence logique de l’affirmation de Monnerville, loin de se borner à la responsabilité politique d’un gouvernement qui n’était nullement à l’origine de la crise, aurait dû être une mise en accusation du Président pour haute trahison, et son jugement devant la Haute Cour. Car de deux choses l’une : ou bien l’opposition limitait son offensive aux seuls ministres, mais dans ce cas elle agissait conformément à la logique anglaise, selon laquelle le roi ne peut mal faire. Dès cet instant, il était impossible de parler sérieusement de forfaiture : le chef d’État ne pouvait être tenu pour coupable de quoi que ce soit. Ou bien, au contraire, de Gaulle avait effectivement entrepris de subvertir les institutions, et, dans ce cas, il était suicidaire de ne pas s’en prendre directement à lui. À l’évidence, l’opposition se trompait de cible : elle traitait comme une simple crise politique ordinaire ce que, dans le même temps, elle dénonçait pourtant comme une crise de régime. Aussi elle ouvrait largement la voie à l’entreprise gaullienne de mutation des institutions.

Or ce que le Cartel des non oubliait, en 1962, c’est qu’une autre opposition, longtemps avant elle, avait commis exactement la même erreur, et rendu possible la subversion des institutions républicaines par Louis-Napoléon Bonaparte. Face au blocage institutionnel de la révision, il devenait de plus en plus clair que le Prince‑Président saisirait la première occasion pour imposer par la force ce qu’il ne pouvait obtenir par les voies légales, et se perpétuer ainsi au pouvoir. C’est dans ce contexte que l’Assemblée prit une décision qui équivalait à un suicide pur et simple, à l’issue de ce que l’on a appelé l’affaire Changarnier. Le général Changarnier était commandant de la garde nationale et de la première division militaire, et à ce titre principal responsable des forces armées dans la région parisienne. L’assemblée le regardait comme le dernier rempart de la légalité républicaine. Aussi, lorsqu’en janvier 1851, Louis-Napoléon décida de le révoquer, la décision du président ne pouvait apparaître que comme un acte de provocation ouverte, comme le premier pas vers le coup d’État. Exactement de la même façon que le Cartel des non en 1962, l’opposition parlementaire n’osa pas s’en prendre directement au président, et se borna à mettre en cause des ministres qui n’étaient strictement pour rien dans la décision : le gouvernement avait en effet démissionné dès l’annonce de la révocation, afin de laisser au chef d’État seul la responsabilité de son acte. Il était donc manifestement absurde d’envisager de s’en prendre à ses successeurs.

Mais, à la différence du Cartel des non de 1962, l’opposition de 1851 était parfaitement consciente de ce qu’elle faisait. Depuis juin 1849, l’extrême gauche réclamait la mise en accusation du président, avec l’objectif avoué que la crise débouche sur l’instauration d’un comité de salut public. En somme, il s’agissait de reproduire trait pour trait l’enchaînement historique par lequel le procès du roi avait conduit à la Terreur, ce qui ne pouvait, naturellement, qu’épouvanter les représentants du parti de l’Ordre, encore marqués par le souvenir des émeutes révolutionnaires de juin 1848. Pour eux, la subversion socialiste était le premier des dangers. Aussi la commission d’enquête nommée pour décider des mesures à prendre rejeta très vite toute hypothèse de mise en accusation. Le 20 janvier 1851, l’Assemblée décida de se borner à renverser le gouvernement. Thiers l’avait pourtant annoncé dans son discours du 17 : « si l’assemblée cède dans ce débat, […] la forme de gouvernement est changée. Ce qu’on dit ne pas vouloir, on l’obtiendra aujourd’hui même. Le mot viendra quand on voudra : l’Empire est fait ». 

L’Assemblée de 1851 avait donc renoncé à prendre pour cible un chef d’État qui revendiquait pourtant explicitement sa responsabilité, et avait choisi de se comporter comme si elle se trouvait face à un monarque inviolable, par peur de la subversion révolutionnaire. Elle avait ainsi ouvert la voie au coup d’État ; mais au moins savait-elle ce qu’elle faisait. Le Cartel des non de 1962, au contraire, favorisait l’épreuve de force voulue par de Gaulle sans se douter le moins du monde de l’énormité de son erreur. Aussitôt après la chute du gouvernement Pompidou, Jules Romains écrivait ainsi dans l’Aurore un tonitruant : « la République est sauvée », que l’on pourrait opposer trait pour trait à « l’Empire est fait » de Thiers. On sait ce qu’il en advint : ayant dissous l’assemblée à la suite de la motion de censure, le général de Gaulle engagea une double confrontation, référendaire, puis législative. Même si les protestations légalistes de l’opposition limitèrent le succès du Président lors du référendum sur l’élection présidentielle, il n’en fut pas moins nettement victorieux. Surtout, la déroute du Cartel des non fut complète lors des législatives : en votant la censure, l’opposition avait donné à de Gaulle une excellente raison de dissoudre, et préparé sans le savoir le triomphe électoral du chef d’État.

On a constamment souligné combien la crise de 1962 avait modifié les données fondamentales du régime, en donnant naissance au fait majoritaire, c’est à dire au couplage entre majorité présidentielle et majorité parlementaire. Alors qu’en 1958 les élections législatives ne s’étaient nullement jouées pour ou contre le chef d’État, mais en fonction des étiquettes partisanes traditionnelles, les législatives de 1962 furent au contraire entièrement dominées par l’adhésion ou l’opposition à de Gaulle, dans le prolongement direct du référendum. Le 23 octobre 1958, à la veille des élections, le Général avait déclaré : « la mission que le pays m’a confiée exclut que je prenne parti. Je ne le ferai donc en faveur de personne ». En 1962, au contraire, l’Association pour la ve République, présidée par Malraux, avait distribué les investitures officielles. La mutation est décisive, puisque, fort d’une majorité parlementaire élue sur son nom, le chef d’État était désormais en mesure de gouverner lui-même, et de réduire le premier ministre au rôle de simple auxiliaire.

Ce qui a été moins fréquemment remarqué, c’est que la division nouvelle du Parlement entre partisans et adversaires du chef d’État n’avait rien à voir avec la structuration d’une majorité et d’une opposition à l’anglaise, car elle était directement la résultante d’un clivage de régime, et non d’un simple conflit politique. C’est seulement parce que de Gaulle, fort de sa victoire lors du référendum constituant, avait été en mesure d’accuser à son tour ses adversaires de vouloir déstabiliser les institutions, qu’il pouvait justifier de sa volonté d’obtenir une majorité. L’arbitre de 1958 ne pouvait devenir ouvertement partisan que parce qu’il en allait désormais de la survie même de la ve République. Dans son allocution du 7 novembre, de Gaulle affirmait que voter pour les candidats de l’opposition signifierait « plonger les pouvoirs publics dans une confusion trop connue, en attendant, tôt ou tard, de faire sombrer l’État dans une nouvelle crise nationale ». La vie politique nationale ne pouvait dès lors plus avoir de sens que comme mise en scène permanente de la crise de régime, du conflit fondamental entre les tenants de l’ordre et ceux du « régime désastreux des partis », dont les Français étaient censés avoir « scellé la condamnation » lors du référendum. Dans ce contexte, le vote aux législatives n’opposait pas une coalition politique à une autre : il s’agissait bien plutôt de choisir un régime contre un autre, d’opter résolument pour le renouveau de 1958, ou d’accepter un retour à la ive République. Aussi était-il en mesure de dénier à l’opposition toute légitimité : « les partis de jadis », affirmait-il hautement, « ne représentent pas la nation ».

Ici encore, le processus d’établissement de la République gaullienne laisse apparaître une analogie profonde avec le Second Empire : loin d’être une invention inédite de la ve République, la concordance des majorités date en réalité de 1851-1852. Pas plus que lors des débuts de la ve République, les élections législatives de mai 1849 ne s’étaient faites pour ou contre le Président : elles avaient opposé la gauche républicaine, en voie de radicalisation, à la droite du parti de l’ordre, de sensibilité monarchiste. Aussi ce n’est qu’après le coup d’État du 2 décembre que les clivages politiques s’ordonnent clairement pour ou contre le chef d’État. Le plébiscite des 20 et 21 décembre donne une majorité écrasante au Prince-Président, bientôt confirmée par les élections législatives du 29 février 1852 : cette fois, le système des candidatures officielles désigne très clairement au peuple les candidats soutenus par le pouvoir. C’est que, affirme alors la propagande du Constitutionnel, les élections législatives ne sont rien d’autre qu’un « plébiscite supplémentaire » : « en votant pour les amis de Louis Napoléon, [les électeurs] auront une seconde fois l’occasion de voter pour le prince lui-même ». On le voit, l’enchaînement est très exactement le même que celui de 1962, où les élections législatives s’étaient, elles aussi, tenues dans le sillage du référendum. La seule différence, mais elle est importante, tient en ce que, en 1852, les pressions politiques exercées par le pouvoir sur l’électorat étaient à leur comble, alors que la ve République n’a jamais usé de telles méthodes. Il reste que l’engagement de l’exécutif dans la campagne électorale est justifié par le pouvoir au nom des mêmes arguments. En 1863, le ministre de l’Intérieur justifiait encore la candidature officielle en ces termes : « s’il n’y avait en France, comme en Angleterre, que des partis divisés sur la conduite des affaires, mais tous également attachés à nos institutions fondamentales, le gouvernement pourrait se borner, dans les élections, à assister à la lutte des opinions diverses. Mais dans un pays comme le nôtre, […] [les partis] ne cherchent à pénétrer au cœur de nos institutions que pour en vicier le principe ». D’où l’ordre donné aux préfets : « désignez hautement, comme dans les élections précédentes, les candidats qui inspirent le plus de confiance au gouvernement. Que les populations sachent quels sont les amis ou les adversaires plus ou moins déguisés de l’Empire, et qu’elles se prononcent en toute liberté, mais en parfaite connaissance de cause ».

Enfin, lors de l’avènement du Second Empire comme dans la mutation de la ve République, la confiance votée par le peuple vaut délégation de pouvoir constituant au profit du chef d’État. La délégation est tout à fait explicite en 1851, comme en témoigne le texte même soumis au plébiscite : « le peuple français veut le maintien de l’autorité de Louis-Napoléon Bonaparte et lui délègue les pouvoirs nécessaires pour établir une constitution ». Tout se passe comme si la délégation de pouvoir constituant constituait la contrepartie naturelle de la responsabilité. De façon comparable, quoiqu’informelle et inavouée, après la crise de 1962, de Gaulle, fort de la confiance constituante du peuple, balaye la dyarchie initiale de 1958 et lui substitue une hégémonie pure et simple du chef d’État, au cours de ce qu’on a fort justement appelé la « conférence de presse constituante » de 1964. Bien loin des savants équilibres du texte constitutionnel entre Président et premier ministre, de Gaulle n’hésite pas à affirmer que « l’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au Président par le peuple qui l’a élu », et proclame l’avènement de ce qu’il faut bien appeler une constitution gaullienne, tout comme il y avait eu, sous la iiie République, une constitution Grévy. Constitution gaullienne, en effet, puisque le président s’arroge le droit de disposer à son gré de l’ensemble du pouvoir exécutif, ou plutôt d’une fonction gouvernante dont la nature exacte n’est jamais précisée : « le Président est évidemment seul à détenir et à déléguer l’autorité de l’État ». Aussi « il n’en existe aucune autre, ni ministérielle, ni civile, ni militaire, ni judiciaire, qui ne soit conférée et maintenue par lui » : le pouvoir de nomination du chef d’État est ici analysé comme un acte de délégation, de sorte que les ministres et agents de l’État ne font, en dernière analyse, qu’exercer une parcelle du pouvoir présidentiel. Aussi, tout naturellement, le président dispose-t-il d’un pouvoir d’évocation, et peut même modifier à son gré la répartition des compétences : « il lui appartient d’ajuster le domaine suprême qui lui est propre avec celui dont il attribue la gestion à d’autres ». Aussi faut-il conclure, selon nous, que, dans la constitution gaullienne, le président dispose d’un véritable pouvoir constituant de facto, puisqu’il est libre de modifier comme il le souhaite la limite entre ses propres attributions et celles du gouvernement.

La constitution gaullienne n’est donc pas la résultante d’un simple fait politique, où les pouvoirs présidentiels seraient de facto démultipliés par la concordance des majorités. Elle constitue, bien au-delà, une révision majeure de la constitution de 1958, qui en transforme profondément la signification, quoique de façon inavouée. C’est parce qu’il nomme les ministres et les agents de l’État que le Président peut revendiquer leur autorité comme un pouvoir qui lui reviendrait en propre. Et c’est parce que lui, de Gaulle, dispose de la confiance du peuple souverain, solennellement réaffirmée, qu’il est en droit de modifier l’ordonnancement constitutionnel. Ce n’est pas pour rien que, si « l’autorité indivisible de l’État est confiée tout entière au Président », c’est parce que le peuple « l’a élu » : loin de se borner à désigner le titulaire d’une fonction, le vote solennel du peuple souverain l’investit d’une parcelle de sa propre souveraineté. 

C’est là, plus encore que dans l’utilisation de l’article 11, que pourrait résider la violation de la constitution qui a été reprochée à de Gaulle à partir de 1962. Car si, lors de l’avènement du second Empire, Louis-Napoléon avait élaboré une nouvelle constitution, c’est parce qu’il avait été expressément habilité par le peuple à le faire, ce qui n’est évidemment pas le cas pour de Gaulle. Bouleversant de fond en comble la répartition constitutionnelle des pouvoirs, s’arrogeant un pouvoir constituant innommé, le Président prétend se borner à appliquer un texte qui, pourtant, prévoit de façon formelle le partage des compétences entre président et premier ministre. Il s’approprie une autorité « indivisible » là où la constitution a expressément spécifié le principe et les modalités de la division.

On voit donc qu’en France, s’est constituée une véritable tradition du populisme couronné, qui vient périodiquement se substituer au jeu parlementaire habituel. À cet égard, le Second Empire constituait le chainon manquant qui empêchait de voir la longue continuité historique qui relie, de manière continue, Napoléon Ier au candidat Emmanuel Macron. Alors que, ailleurs qu’en France, il s’agit d’un phénomène spectaculaire, mais très rare, il tend à devenir la règle sous la Ve République, depuis que, pour rester gaullienne, elle est devenue quinquennale.

Le populisme couronné, irrésistible dans sa conquête du pouvoir, fragile dans son exercice

Gustave iii, George III, Napoléon ier, Andrew Jackson, Napoléon iii, de Gaulle, le candidat Emmanuel Macron, Donald Trump : les exemples de populisme couronné sont nombreux, traversant les époques et les frontières.  Ils présentent tous un certain nombre d’analogies structurelles qu’il nous faut à présent nous efforcer de comprendre.

La première caractéristique du populisme couronné, c’est qu’il est doté d’une force irrésistible dans la conquête du pouvoir. Et comment ne le serait-il pas, puisqu’il allie la radicalité critique de l’opposition avec la majesté du pouvoir d’État ? Sa force destructrice vis à vis de la classe politique est immense, et en même temps il peut se réclamer de toute la légitimité de la figure tutélaire du père de la nation. Qui pourrait s’opposer valablement à la légitimité d’un roi patriote, d’un patriot king comme l’était George iii ? Beaucoup plus près de nous, en France, n’avons-nous pas assisté à une campagne présidentielle fulgurante lors de l’arrivée au pouvoir d’Emmanuel Macron ? Le jeu de rôles du populisme couronné permet de mieux comprendre les raisons d’un tel succès, et entre autres choses la prestation désastreuse de Marine Le Pen lors du débat d’entre deux tours : face à la figure déjà jupitérienne du populisme couronné, la candidate du Front National n’avait aucune chance, car elle ne représentait, quant à elle, que les seules forces du populisme tribunicien, purement contestataire. Et elle n’eut de cesse de s’enfermer dans une posture exclusivement négative, qui apparut très vite comme caricaturale.

Une deuxième caractéristique, presque constante, c’est que le populisme couronné n’hésite pas un instant à se réclamer du pouvoir du peuple contre ce qu’on appellerait aujourd’hui l’état de droit. C’est évident dans les hypothèses de coup d’Etat : Gustave iii se réclame des acclamations du peuple de Stockholm pour forcer la main au Riksdag, contraint d’adopter une révision constitutionnelle majeure sous la double menace de la populace et des baïonnettes. Quant à Bonaparte, il liquide les chambres lors du 18 brumaire, déchirant ainsi la constitution. De même, naturellement, pour le coup d’État du 2 décembre 1851 en France, où Louis-Napoléon viole ouvertement la constitution, ne serait-ce qu’en décidant de dissoudre l’assemblée, ce qui aurait dû lui valoir une mise en accusation pour haute trahison. Mais s’il ose procéder ainsi, c’est aussi parce qu’il se veut le seul champion du suffrage universel, contre une assemblée qui avait très imprudemment voté les dangereuses restrictions du suffrage de la loi du 31 mai 1850. Aussi le plébiscite qui entérine le coup d’État apparaît-il, aux yeux des partisans du chef d’État, comme une restauration de la démocratie, contre une république qui avait cherché à l’abattre. En mode très atténué, on retrouvera une problématique comparable sous la ve République, lors de la confrontation de 1962 : le Cartel des non oppose à de Gaulle, non certes un coup d’État, mais une violation de la constitution, pour non respect de la procédure de révision. Les gaullistes répliquent en affirmant que l’élection du président au suffrage direct est évidemment la seule procédure réellement démocratique, et que les arguties juridiques de l’opposition ne sont que des faux-semblants, qui masquent mal des prétentions oligarchiques. Aussi le populisme couronné, lorsqu’il trouve sur sa route l’obstacle du droit, n’hésite pas à le sacrifier, voire à le dénoncer, au nom de la démocratie.

Irrésistible dans son ascension vers le pouvoir, le populisme couronné, en revanche, devient vite beaucoup plus vulnérable dans son exercice. Lui qui se réclamait directement du peuple, tend à concentrer l’autorité sur une seule tête, et prend alors le risque d’une critique radicale, celle de se couper de ses racines populaires pour se réfugier dans la solitude du pouvoir. On l’a vu avec Emmanuel Macron, dont la campagne se réclamait tout entière du terrain, avec des propositions issues de la base citoyenne, et non de tractations d’états-majors : peu importait, dès lors, que son électorat soit assez faiblement populaire, au sens sociologique du petit peuple. Il se voulait populaire au sens politique, puisque tout le programme était réputé résulter de la base électorale elle-même. Or, aussitôt élu, voilà que le nouveau président se drapait dans une posture jupitérienne, où plus rien d’autre n’existait que la majesté de son pouvoir. Il devait en payer le prix quelques mois plus tard, lorsque les gilets jaunes entreprirent de contester violemment sa légitimité à se réclamer du peuple. Le pouvoir, seul, et tout à coup mis à nu : c’est aussi, mutatis mutandis, ce qui arriva à de Gaulle en mai 1968.

C’est que, dans le populisme couronné, l’alliance entre le chef d’État et le peuple n’a de sens que dans la mesure où elle se fait face à un ennemi commun : les élites de la classe politique. Or, par cela seul qu’il a accédé au pouvoir, le populisme couronné est nécessairement conduit à sécréter ses propres élites, à reproduire le phénomène qu’il contestait si violemment. Il lui faut des ministres, des cadres, un appareil de parti. Et voilà que le mouvement issu du peuple tend à reproduire un appareil dont les tendances sont tout aussi oligarchiques que celles qu’il dénonçait dans la classe politique antérieure.

Aussi, pour éviter le risque d’implosion, le populisme couronné a besoin d’un ennemi, contre lequel il devra continuer à se battre y compris après son accession au pouvoir. L’existence et la permanence de l’ennemi sont des conditions essentielles pour éviter que le populisme couronné ne s’effondre face au poids de ses propres contradictions. Il ne lui suffit pas, à cet égard, de dénoncer la classe politique traditionnelle, puisqu’elle a été défaite dans les urnes et réduite à l’impuissance. Elle ne peut donc plus jouer le rôle de bouc-émissaire. Tel fut le problème que rencontra de Gaulle, après sa victoire décisive de 1962 : le Cartel des non avait été à ce point discrédité que le pouvoir triomphant se retrouvait sans ennemi identifiable. Aussi, après quelques années d’un pouvoir de plus en plus routinier, la ve République gaullienne prit de plein fouet la révolte de 1968, dont l’effet déstabilisateur sur les institutions ne fut nulle part plus grand qu’en France. De même, plus récemment, pour Emmanuel Macron : sa victoire sur les partis de l’« ancien monde » avait été tellement éclatante qu’elle laissait le pouvoir sans ennemi. Aussi, après quelques mois d’une présidence triomphale, le chef d’État, sans se douter un seul instant du danger, se retrouva face à la remise en cause radicale des gilets jaunes. Dans les deux cas, le pouvoir commença par être totalement désemparé, car il faisait de son étroite alliance avec le peuple un postulat qui se trouva brutalement et radicalement remis en cause.

Il faut donc au populisme couronné un ennemi qui soit toujours là, tapi dans l’ombre, et risque à tout moment d’anéantir ses conquêtes. Cet ennemi, un Donald Trump prétend le voir dans un mélange assez confus entre des médias mainstream supposés mentir au peuple, un « État profond » qui le conduit souvent à s’opposer à sa propre administration, et une emprise démocrate persistante sur les canons du politically correct. Plus largement, Donald Trump a construit son ascension en dénonçant les élites de Washington, sans distinguer initialement entre les démocrates honnis et les républicains modérés, qu’il conspuait également. Mais ce positionnement électoral du candidat Donald Trump a nécessairement changé avec son arrivée au pouvoir : le président s’est appuyé clairement sur le parti républicain contre les démocrates, un camp contre l’autre, ce qui rendait moins crédible sa posture de dénonciation indivise des élites politiques. En cela le populisme couronné de Trump était plus fragile que celui de son prédécesseur Andrew Jackson, dont l’ennemi était tout trouvé : c’était la Banque des États-Unis, concentré de l’oligarchie financière corruptrice, de la monied aristocracy, contre laquelle le président orientait les fureurs du peuple. Il y avait là un ennemi autrement visible et autrement tangible que celui de Donald Trump, qui ne fut définitivement vaincu qu’en 1839, et qui put donc servir de bouc-émissaire au président pendant toute la durée de ses deux mandats. Aussi bien, la présidence jacksonienne fut-elle sans doute la plus réussie de toutes les expériences de populisme couronné, et l’une des rares à ne pas se conclure par un échec. Jackson était parvenu à imposer une démocratisation profonde des institutions : plus jamais après lui, par exemple, les grands électeurs ne s’avisèrent de voter pour un autre candidat à la présidence que celui de leurs commettants. De facto, une élection à deux degrés était devenue l’équivalent d’un scrutin au suffrage universel direct.

Dans le populisme couronné, l’ennemi peut aussi être un ennemi littéral, militaire, contre lequel il faut faire la guerre. Les guerres contre Napoléon furent ainsi d’un grand secours pour préserver la popularité de George iii malgré l’usure du pouvoir. Autant son obstination avait eu des effets catastrophiques lors de la guerre d’indépendance américaine, autant sa résistance opiniâtre aux coups de boutoir napoléoniens le rendit extraordinairement populaire auprès de son peuple. Il devint une véritable légende, et, aujourd’hui encore, nombre de pubs anglais portent l’enseigne du patriot king. De défensive, la démarche du populisme couronné peut aussi se faire offensive. Ainsi, en Suède, lorsque Gustave iii constata que sa popularité s’effritait après de longues années d’exercice du pouvoir, et que les oppositions commençaient à relever la tête, il décida de jouer à quitte ou double, et de créer de toutes pièces un conflit militaire avec la Russie. La propagande officielle prétendait qu’il ne s’agissait pour la Suède que de se défendre. Mais, en réalité, ce n’était qu’une guerre d’agression, fortement impopulaire auprès de ses officiers nobles en Finlande, qui allèrent jusqu’à se mutiner. Un échec cuisant semblait menacer le roi, lorsque le Danemark fit l’erreur magistrale de déclarer la guerre à la Suède et d’y faire entrer ses troupes, ce qui permit à Gustave iii de rattraper la situation in extremis et de s’ériger en sauveur de la patrie. À vouloir faire la guerre sans raison, il n’avait pas été loin de perdre son trône, et seule la tentative d’invasion danoise lui avait permis de sauver la situation. Dès lors, il trouva un nouvel ennemi dans la noblesse, dont faisaient partie les officiers mutinés de Finlande, ceux que l’on appela les « conjurés d’Anjala ». L’ordre noble entier devait payer pour la trahison de ses officiers, et apparut comme le nouveau bouc-émissaire du pouvoir. Au début de son règne, Gustave iii s’était victorieusement battu contre les élites politiques, renvoyant lui aussi dos à dos les deux partis suédois, les bonnets et les chapeaux ; voilà que désormais, il s’en prenait aux élites sociales. Cela ne lui réussit pas : en 1792, une conjuration aristocratique conduisait à l’assassinat du roi, lors d’un bal masqué à l’opéra de Haga, à Göteborg.

Mais l’exemple le plus éclatant d’un populisme couronné s’appuyant sur la gloire militaire est bien sûr celui de Napoléon ier. Pour lui, la guerre n’était pas qu’un moyen de diversion pour faire oublier l’usure du pouvoir : c’était la condition même de son trône. Seul un Napoléon volant de victoire en victoire pouvait faire taire les oppositions et déjouer les complots que le poids écrasant de son autorité ne manqua pas de susciter. Et seule l’auréole de la victoire pouvait unir l’Empereur et son peuple, en glorifiant les soldats de la grande armée, et en faisant oublier que, pour le reste, la fougue républicaine du fringuant consul s’était changée en un dangereux pastiche de la Cour d’Ancien régime, avec le retour du principe héréditaire et de l’ancienne noblesse. Aussi est-il vain de se demander ce qu’il serait advenu de l’Empire si Napoléon avait su durablement faire la paix : sans la guerre, les maréchaux de l’Empire n’étaient plus que des aristocrates de cour empanachés, dilués parmi les courtisans de la vieille noblesse ; sans la guerre, l’Empereur n’était plus qu’un monarque parmi d’autres, ayant trahi la promesse populaire initiale.

Aussi, le plus souvent, l’expérience du populisme couronné s’achève mal. Les cas de réussite sont rares, et on ne peut guère citer en exemple qu’Andrew Jackson, dont le deuxième mandat s’acheva dans d’excellentes conditions. Le cas de George iii est plus incertain, puisque son règne effectif fut interrompu par la maladie : nul ne peut dire ce qu’il serait advenu de la popularité du monarque s’il avait gardé toutes ses facultés et continué à exercer le pouvoir par lui-même jusqu’à la fin. Un autre exemple de chef d’État resté immensément populaire (presque) jusqu’à la fin fut celui de Napoléon iii, avant la désastreuse défaite de Sedan qui lui ôta toute crédibilité. En 1870 encore, l’Empereur remportait de manière triomphale le plébiscite qu’il avait suscité sur les institutions. Mais c’était au prix d’une transformation majeure du régime qui, du populisme couronné initial, rejetant à la fois le pouvoir des partis et celui des chambres, avait peu à peu jeté du lest pendant les années 1860, et accepté de restaurer une à une les règles du parlementarisme, auquel l’Empereur finissait par se rallier totalement en 1870. Napoléon iii se préparait donc à devenir un monarque parlementaire classique, et faisait le choix d’une normalisation qui devait assurer la survie du régime. Mais de toute façon, il suffit d’une seule défaite militaire pour que l’expérience tourne court, et que le régime soit finalement renversé.

L’échec, voire le désastre final, sont le plus souvent les résultats du populisme couronné : ce fut le cas pour Gustave iii de Suède, pour Napoléon ier en France, qui tous les deux avaient choisi la fuite en avant ; ce fut le cas, in fine, pour Napoléon iii. Mais il en alla aussi de même pour de Gaulle, qui provoqua lui-même sa propre défaite en 1969 : les Français étaient las de l’appel au peuple, lancé contre des élites cette fois devenues obscurément sénatoriales, et ne voulurent plus devoir désigner un nouvel ennemi tout en acclamant leur chef. À chaque fois, la raison de l’échec final est simple : les prétentions du populisme couronné ne résistent pas à l’épreuve du pouvoir. Des élites politiques nouvelles remplacent simplement les anciennes, mais n’exercent pas le pouvoir de façon fondamentalement différente ; aussi le chef d’État en vient-il peu à peu à se couper du peuple, dont il se réclamait pour asseoir sa légitimité.

Conclusion : les régimes politiques comme jeux de rôles institutionnels

Analyser un phénomène tel que le populisme couronné suppose de sortir de l’approche qui, au fil du temps, est devenue traditionnelle en droit constitutionnel : celle d’une analyse des régimes dans les termes d’une pure technologie du pouvoir. Question de confiance, motion de censure et éventuellement dissolution deviennent les seules clés d’analyse des régimes parlementaires, tandis que droit de veto et impeachment caractérisent le régime américain. Mais, en opérant une telle réduction, les constitutionnalistes s’enferment dans une analyse purement formelle des institutions, privée de toute espèce de substrat politique. Les institutions sont bien plus que cela, puisqu’elles fonctionnent, on a tenté de le montrer, selon des jeux de rôles : ceux du procès symbolique, le plus souvent, et plus rarement de son violent antagoniste, le populisme couronné. Cette réduction au formalisme de la technologie constitutionnelle est un phénomène comparativement récent : pendant des siècles, les institutions avaient été analysées selon le prisme de la très ancienne théorie du gouvernement mixte, selon laquelle un bon régime devait allier une composante monarchique, une composante aristocratique et une composante démocratique. Aussi l’approche du droit constitutionnel était-elle beaucoup plus substantielle qu’elle ne l’est devenue aujourd’hui.

Analyser les institutions en termes de procès symbolique ou de populisme couronné, c’est, en un sens, revenir à une grille de lecture proche de celle du gouvernement mixte (et on se propose d’en rendre prochainement compte dans un ouvrage, qui développera les pistes seulement tracées dans le présent article). Mais c’est aussi modifier cette grille de lecture sur plusieurs points décisifs : d’abord, celui de la dualité des élites politiques, qui vient se substituer à la notion indivise d’aristocratie/oligarchie ; ensuite, celui des logiques d’alliances : c’est en s’alliant les unes avec les autres, ou les unes contre les autres, que les trois composantes du régime sont en mesure de modifier décisivement le sens des institutions. Enfin, et c’est le point de le plus important, à l’approche essentiellement sociologique des élites, encore retenue par le gouvernement mixte, il convient de substituer une approche politico- institutionnelle, et subjectiviste : constitue une élite ce que le débat public qualifie de telle, indépendamment de toute autre spécification. Il suffit de consulter les débats parlementaires pour s’apercevoir avec quelle facilité le discours politique pouvait passer d’une critique des élites sociales traditionnelles à une critique des élites politiques nouvelles, sans modifier en rien sa grille d’analyse : pour Mirabeau, les députés à la Constituante pouvaient à tout instant se changer en une aristocratie aussi redoutable que l’avait été celle des nobles. Et Andrew Jackson n’avait aucune hésitation à qualifier d’aristocratie le pouvoir de la bourgeoisie financière de son époque. Cela ne doit pas nous surprendre, puisque la notion d’aristocratie était de nature politique, et non sociologique, contrairement à ce pourraient nous faire croire les vieilles habitudes de pensée prises dans le cadre de l’analyse marxiste. Mais c’est surtout que la notion d’aristocratie était une notion éminemment polémique, comme aujourd’hui l’accusation d’oligarchie : il s’agissait d’enfermer l’ennemi dans un rôle, celui d’un élitisme coupé du peuple et trahissant ses intérêts. Pour le populisme couronné, mettre en accusation la classe politique comme une élite usurpatrice sert à lui assigner un rôle bien précis : il s’agit de lui faire occuper ce qu’on pourrait appeler la place du mort.

Carlos Miguel Pimentel

Carlos-Miguel Pimentel est professeur de droit public à l’Université de Versailles Saint Quentin en Yvelines (Paris-Saclay), et ancien élève de l’Ecole normale supérieure de la rue d’Ulm.