Céline Vintzel,

• Les armes du gouvernement dans la procédure législative. Etude comparée : Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni,

Dalloz, 2011, 836 pages.

Aborder la place du Parlement dans les institutions de la V° République revient immédiatement à  invoquer sa rationalisation figée dans le marbre constitutionnel. Ce « corset orthopédique » (M. Prélot), bâti pour compenser l’impossibilité « de faire surgir demain une majorité nette et constante» (M. Debré) a vu ses effets se surmultiplier avec l’apparition du fait majoritaire en 1962. A la contrainte juridique s’est superposée une sujétion politique. Les conséquences sont connues et terribles car les assemblées, qui jadis pouvaient se targuer d’avoir institué le « parlementarisme absolu » (Carré de Malberg), oscillent depuis entre l’infantilisation et l’asservissement. La singularité institutionnelle française – déjà  visible par la difficulté à  classer le régime de la V° République en raison de la prépondérance du Président de la République – s’illustrerait aussi par l’affaiblissement irrésistible de son Parlement. Mais cette vision ne revêt-elle pas un caractère excessif, tout comme le sont, dans une logique inverse, les thématiques de l’Hyperparlement ou de la coproduction législative alimentées un temps par la bulle politico-médiatique ? Le juste milieu doit être trouvé car en paraphrasant Sieyès, si le Parlement n’a ni vocation à  être tout ou rien il aspire tout de même à  devenir quelque chose.

Si la sagesse populaire enseigne que comparaison n’est pas raison, le recours au droit constitutionnel comparé est envisageable afin de démêler l’écheveau. A cet effet, Mme Vintzel nous convie, avec son ouvrage issu de sa thèse de doctorat soutenue en 2009 et brillamment couverte de prix, à  entreprendre un voyage initiatique en Allemagne, en France, en Grande-Bretagne et en Italie à  travers une approche séquencée dont la simplicité du style (I. L’impulsion ; II. La préparation ; III. La décision) n’a d’égale que son efficacité.

Tel Ulysse résistant constamment aux sirènes de la facilité intellectuelle, Mme Vintzel arrive à  la conclusion que dans ces quatre États, le pouvoir exécutif est toujours, avec d’inévitables variantes géographiques et temporelles, en capacité d’imposer ses choix politiques, économiques et sociaux aux assemblées. Aussi, convient-il non seulement de relativiser sérieusement l’atypisme de l’Assemblée nationale française mais aussi de percevoir qu’elle se situe, dans l’échelle de l’assujettissement aux diktats gouvernementaux, entre la Chambre des communes britannique (de loin la plus mal lotie, même si les révoltes de backbenchers surgissent parfois) et d’un ensemble constitué du Bundestag allemand et la Chambre des députés italienne davantage imprégnés, surtout outre-Rhin, d’un logique de consensualisme entre la majorité et l’opposition. L’analyse retient d’autant plus l’attention que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui participe d’un vaste mouvement d’émancipation du Parlement français, était à  peine entrée en vigueur.

Au regard de l’impulsion, les propositions de lois adoptées en France ne méritent ni excès d’honneur, ni indignité. Certes, on pourrait débattre du bien fondé de l’existence du « Parlement-législateur » dès lors que la Constitution (art. 20C) attribue exclusivement au gouvernement le soin de déterminer et de conduire la politique de la Nation ; mettre en évidence le phénomène largement répandu dans les Etats étudiés par Mme Vintzel des « propositions « portemanteaux » des initiatives gouvernementales » (p. 87) ; ou encore rappeler la marque de fabrique de la véritable proposition, à  savoir le caractère circonscrit de son objet agrémenté d’une fonction purement politique (pp. 101-116). Tous ces arguments peuvent être avancés, mais il n’en reste pas moins que le dépôt et l’adoption de propositions (malgré, d’une part, l’existence de strictes irrecevabilités financières et, originalité française, réglementaires et, d’autre part, la maîtrise de l’ordre du jour appartenant de jure en France et en Grande-Bretagne, de facto en Allemagne et en Italie au gouvernement) représentent une facette de l’activité des élus plus développée en France qu’à  l’étranger.

Au surplus, on rappellera que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 réserve, en application de l’article 48 al. 2C, deux semaines par mois à  l’Assemblée nationale et au Sénat, l’une d’entre-elles devant être réservée par priorité au contrôle de l'action du Gouvernement et à  l'évaluation des politiques publiques (art. 48 al. 4C). En pratique, l’autre semaine est consacrée à  l’activité législative. Avec de telles conditions, il n’est peut-être pas inutile de renvoyer le lecteur à  la procédure britannique de l’annual ballot (pp. 204-205), assimilable à  un tirage au sort annuel de 20 députés autorisés à  déposer leurs propositions (un mécanisme qui « n’est pas réellement pris au sérieux par tous les acteurs concernés » (p. 204)) pour mesurer le confort de leurs homologues français y compris, même, pour les membres des groupes d’opposition et minoritaires (grâce à  la journée mensuelle qui leur est réservée par l’article 48 al. 5C). Reste que la faible participation des MP’s à  l’œuvre législative n’émeut personne Outre-manche puisqu’il est acté, depuis longtemps, que l’activité d’un parlementaire doit se tourner essentiellement, sinon exclusivement, vers le contrôle de l’action gouvernementale. La doctrine française n’a pas ici accompli un tel aggiornamento.

L’impulsion implique principalement l’étude du rôle des commissions parlementaires, dont la composition est systématiquement soumise à  la loi d’airain de la majorité quelque soit le mode de désignation des commissaires (pp. 344-354), Mme Vintzel note que c’est le Royaume-Uni qui fait ici figure d’exception « en raison de l’absence totale d’aptitude de la Chambre des communes à  l’indépendance (…) les commissions ont pour seule fonction d’être au service du Whitehall system » (pp. 473 et s.). Pour s’en persuader, les Public bills committees (auparavant dénommée standing committees) sont des commissions spéciales en ce sens qu’une fois l’œuvre législative accomplie, elles disparaissent ce qui leur interdit de se forger des habitudes de travail sur le long terme (de fixer une jurisprudence oserait-on dire) et de se comporter comme des interlocuteurs crédibles devant le gouvernement. Est-il nécessaire de rappeler que la création de commission permanente était, dans l’intention des constituants de 1958, censée être la procédure d’exception ? Par ailleurs, que ces Public bills committees aient obtenu, seulement à  partir de 2006, le droit d’organiser des auditions de ministres et d’experts laisse indiscutablement songeur. Pour en finir, projetons-nous un instant dans la révolution copernicienne suscitée par la modification, en 2008, de l’article 42C. Si le privilège pour la commission de voter directement la loi (voir la procédure italienne de la sede legislativa (p. 319) plus connue sous le nom de leggine) n’a opportunément pas été retenu, il est désormais prévu que le texte discuté en séance publique en première lecture devant la première assemblée saisie sera (sauf pour les projets de révision constitutionnelle, les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale) celui de la commission parlementaire et non plus celui du gouvernement comme ce fut le cas entre 1958 et 2008. Le changement de perspective est considérable puisqu’il n’est pas assuré pour un ministre de toujours réussir à  faire voter un amendement remettant en cause un article adopté par la commission. Il lui est plutôt conseillé d’imposer son point de vue avant le passage en hémicycle afin d’éviter de mauvaises surprises. Le retour des « ministères parlementaires» visibles sous les Républiques précédentes est-il annoncé ? Peut-être pas, mais il est clair que, dans une logique comparatiste, la position du gouvernement français est désormais la moins bien arrimée.

Enfin, dans le moment de la décision, l’arsenal juridique (principalement en Grande-Bretagne avec la procédure du kangourou permettant la sélection subjective d’amendements (p. 609) ou l’allocation of time order (la guillotine et sa variante transalpine, la ghigliottina – p. 616) instituant un délai de discussion au-delà  duquel les amendements non présentés ne sont pas discutés) combiné à  l’appel à  la discipline majoritaire (à  travers le relais des Whips, Geschäftsführer ou présidents de groupe – pp. 673-676) place l’Exécutif en position de force tant à  l’égard de la majorité (qu’il faudra aussi songer à  séduire et à  convaincre) qu’à  l’opposition tentée (sauf en Allemagne où la quête du consensus prime tout) par des manœuvres obstructionnistes.

A cet égard, il est à  relever que le gouvernement en France, faute de pouvoir (ou de vouloir) recourir à  l’option thermonucléaire de l’article 49 al.3C était plus faiblement outillé qu’on pouvait spontanément le penser en cas d’abus dans l’exercice du droit d’amendement par une opposition jusqu’au-boutiste. Reprenant l’appréciation de R. Coty à  l’égard des règles juridiques imaginées par les constituants de 1946, les irrecevabilités (art. 40C, art. 41C, art. 44 al. 2C) ainsi que le vote bloqué (art. 44 al.3C) sont, dans cette configuration précise, assimilables à  des « fortifications de papier » incapables d’endiguer les flots d’amendements. On mesure ici toute l’importance de l’insertion en 2009, du temps législatif programmé à  l’Assemblée nationale (articles 49-5 à  49-13 du R.A.N) qui a mis fin à  ces errances.

Pour revenir à  l’article 49 al.3C (même dans sa version bridée depuis la révision de 2008), il conserve une indéniable efficacité juridique et politique en permettant l’adoption du texte à  l’Assemblée nationale sans vote (pp. 677-687). Les qualificatifs utilisés à  l’étranger (the most massive legislative steamroller imaginable (le plus important rouleau compresseur imaginable) P. Norton (p. 678)) rivalisent avec ceux sollicités en France (la Grosse Bertha – J. Gicquel). Que son équivalent, au sens strict du terme, n’existe nulle part, ne permet pas pour autant d’affirmer que les autres gouvernements soient désarmés en cas de blocage parlementaire. En effet, cette absence est palliée par le recours empirique à  l’engagement de la responsabilité politique (E. Health en 1971, J. Major en 1993 et 1994) ou, en Allemagne, par l’utilisation, dans un raisonnement par analogie, de l’article 68 de la loi fondamentale en 2001 sur une motion déposée par le gouvernement afin d’obtenir la mise à  disposition de troupes en Afghanistan (p. 680). Remarquons que cette voie peut aussi être empruntée en France, tel L. Jospin engageant de facto sa responsabilité lors de l’automne 2000 sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale.

Au final, l’auteur arrive pleinement à  nous convaincre que doit être infirmée l’idée « selon laquelle le Gouvernement français serait l’archétype même du Gouvernement autoritaire en ce que, contrairement à  ses homologues étrangers, il abuserait des mécanismes de parlementarisme rationalisé » (p. 717).

Sans doute cette véritable thèse (où la problématique n’a jamais été perdue de vue dans l’utilisation d’une masse impressionnante de données) n’est-elle pas exempte de défauts. On pourrait d’abord s’interroger sur la présence de l’étude du régime italien dont la gouvernabilité au quotidien est plus structurée par les arrangements politiques (la combinazzione) que par le recours rigoureux aux instruments juridiques. Globalement, l’apport de la procédure législative italienne pour la démonstration est en retrait pas rapport au reste.

Par ailleurs, si l’exclusion des chambres hautes pouvait se justifier au regard de l’ampleur démesurée de la tâche, il faut garder à  l’esprit qu’une grille d’analyse valable pour une chambre ne l’est pas nécessairement pour l’autre. L’indépendance politique de la Chambre des Lords, à  la légitimité plus assurée depuis l’abolition de la pairie héréditaire (House of Lords Act de 1999), l’autonomie du Bundesrat représentant des Länder, sont des réalités quotidiennement observables. De son côté, le Sénat français s’est constamment comporté, selon les configurations politiques, comme un soutien exigeant ou un adversaire compréhensif du gouvernement. Davantage marqué par une culture de compromis qu’à  l’Assemblée nationale, il se conçoit d’abord comme une assemblée de travail (la Raison de la République disait Boissy d’Anglas). On comprend mieux pourquoi les commissions permanentes valorisent tant le huit-clos (le fameux entre-soi – J-L Hérin) et que les pratiques obstructionnistes sont exceptionnelles. Au final, dans chaque Etat, les instruments du parlementarisme rationalisé sont sollicités variablement selon les chambres.

Enfin, et en mettant de côté la faible valeur ajoutée de quelques tableaux ou d’une modélisation quasi-mathématique (pp. 371-390), on regrettera, tout en étant conscient des conséquences rédactionnelles que la prise en compte de cette dernière remarque eut entraînées, que la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ait seulement fait l’objet d’un addendum (pp. 723-759). Conséquemment, la démonstration dans le corps du texte se révèle parfois quelque peu cotonneuse. On pourra, parmi de nombreuses illustrations, évoquer la longue analyse de la journée mensuelle réservée à  un ordre du jour fixé par les assemblées rendue possible par l’article 48 al.3C introduit par la révision de 1995 (pp. 210-214). Ici, l’auteur d’une thèse soutenue le 4 décembre 2009 et d’un ouvrage publié en 2011, aurait certainement gagné à  nous indiquer immédiatement que ladite journée a été supprimée en 2008 (pour être remplacée par une semaine mensuelle) et que la formulation actuelle de l’article 48 al.3C est désormais toute autre. Faute de s’y résoudre, Mme Vintzel a peut-être pris le risque d’induire en erreur un lecteur non averti des subtilités constitutionnelles, auquel on pourra naturellement reprocher de ne pas avoir lu l’addendum…

Qui a humé des roses s’est aperçu qu’elles avaient aussi des épines. Ces quelques critiques n’enlèvent rien à  la qualité du travail de Mme Vintzel. Les armes du gouvernement dans la procédure législative. Etude comparée : Allemagne, France, Italie, Royaume-Uni figureront, en bonne place, dans la bibliothèque des amateurs du droit constitutionnel et plus particulièrement parlementaire, des patriciens (les élus nationaux ou les fonctionnaires des assemblées) mais aussi par les citoyens intéressés à  la chose publique. D’une manière plus générale, toute entreprise argumentée de démystification juridique est à  préserver soigneusement. L’ouvrage de Mme Vintzel relève, sans conteste, de cette catégorie.

Jean-Eric Gicquel est agrégé des Facultés de droit et Professeur à  l’Université de Rennes 1