«

Déposer des amendements, ce n’est pas véritablement l’essentiel : être rapporteur, oui, ça permet de peser effectivement sur le texte lui-même. »Ainsi s’exprimait un député interrogé en 2007 par Olivier Costa et Éric Kerrouche. Pour chaque projet ou proposition de loi étudié par l’Assemblée nationale ou par le Sénat, la commission saisie au fond et, le cas échéant, la commission saisie pour avis désignent un ou plusieurs de leurs membres chargés d’étudier plus en profondeur le texte. Ce parlementaire, qui appartient le plus souvent au groupe majoritaire de son assemblée, est nommé par ses pairs pour accomplir une double mission : expertiser le contenu du projet ou de la proposition de loi et guider ses collègues dans leurs choix tout au long de la procédure législative. Il bénéficie à cette fin de prérogatives exorbitantes, en particulier celle de pouvoir donner son avis sur tous les amendements discutés.

S’il existe, avec quelques intermittences, depuis la Révolution française, le rapporteur demeure peu connu du grand public. De fait, son rôle et ses missions dans la procédure législative ne sont explicités par aucun texte. Absent de la Constitution comme de la loi, c’est le règlement de chaque assemblée qui définit ses prérogatives, mais de manière très évasive. Les interstices des textes ayant été comblés par la pratique parlementaire, seule son analyse permet de saisir quels sont le rôle et le poids du rapporteur.

L’office de ce dernier a évolué, puisque le rapporteur s’est d’abord limité à présenter les conclusions de la commission devant l’ensemble de ses collègues. Il est d’ailleurs peu présent dans les travaux d’Eugène Pierre : sous la IIIe République, le rapporteur n’est désigné qu’à la fin des débats en commission et son rapport « n’est pas l’œuvre du seul membre qui le signe, mais de la commission tout entière ». Aujourd’hui, c’est dès avant l’examen du texte en commission que débute l’office du rapporteur, dont le rôle s’est accru au fil du temps, à tel point qu’il est désormais qualifié d’« homme-orchestre de la commission permanente », de « véritable pivot de la procédure législative » voire de « deus ex machina de la fabrication de la loi ».

Ayant pris acte de cette affirmation, la doctrine juridique ne s’intéresse plus guère au rôle du rapporteur. À notre connaissance, très peu de travaux portent spécifiquement sur cette question : l’article d’Henri Georges sur les pouvoirs du rapporteur dans les commissions parlementaires a été publié il y a plus de quarante ans, en 1977. Si le rôle du rapporteur est encore évoqué, c’est dans le cadre de réflexions plus larges portant sur le travail en commission ou en séance publique ou sur la procédure législative de manière générale. Surtout, la doctrine juridique s’interroge peu sur l’influence du rapporteur dans le fonctionnement des assemblées parlementaires, organes délibérants par essence.

On constate ainsi un décalage entre la doctrine juridique et la théorie politique, qui a pris un « tournant délibératif » au cours des quarante dernières années. Cette dernière porte, en effet, une attention croissante aux enjeux de la délibération dans le champ politique. Si ce courant théorique s’est principalement penché sur les « mini-publics », c’est-à-dire sur toute forme de panels citoyens tirés au sort, il s’est également intéressé aux institutions politiques, en particulier parlementaires, pour évaluer leur dimension délibérative. Tant les parlements étrangers que le Parlement français ont été analysés à cette aune.

Ces études, si elles prennent en compte le système institutionnel dans lequel s’inscrivent les parlements étudiés (régime présidentiel ou parlementaire, chambre unique ou bicamérisme, etc.), ne se confrontent généralement pas au détail des procédures parlementaires. Elles ont ainsi tendance à passer sous silence l’objectif principal de la procédure législative : organiser la discussion et le débat sur les projets et propositions de loi dont le Parlement est saisi, afin d’élaborer, dans des délais contraints et dans un contexte pluraliste, la meilleure loi possible, par une délibération publique.

À ce titre, la place et le rôle du rapporteur peuvent sembler ambigus. En effet, comme l’écrivait Henri Georges,

si, lors de la décision, les parlementaires sont égaux en droit, si chacun d’eux dispose dans le vote d’une voix égale à celle des autres, les conditions du débat parlementaire […] font que l’un d’entre eux – le rapporteur – dispose d’un poids bien supérieur.

Ce constat, dont nous montrerons qu’il est encore vérifié aujourd’hui, heurte plusieurs des conditions de ce que devrait être, en théorie, une bonne délibération (en particulier, le principe d’égalité des participants dans les prises de parole et la capacité à se laisser convaincre par la force du meilleur argument).

Dès lors, à la lumière des théories de la délibération, se pose la question suivante : l’influence du rapporteur sur le vote de la loi constitue-t-elle une anomalie délibérative ? En d’autres termes, comment un parlementaire, le rapporteur, peut-il se voir attribuer des compétences aussi larges sans porter atteinte au caractère délibératif de la procédure parlementaire ?

Pour tenter d’éclairer ce paradoxe et comprendre la raison d’être du rapporteur dans la procédure législative, il convient tout d’abord d’analyser ses prérogatives et son office tels qu’ils découlent de la pratique parlementaire et des textes qui la régissent. Il en résulte que le rapporteur est placé sur un pied d’égalité avec le gouvernement à presque tous les stades de la procédure, faisant de lui un parlementaire ordinaire doté de moyens extraordinaires et d’une capacité d’influence hors du commun (I). Si le rapporteur est essentiel à la procédure législative, c’est que les conditions concrètes de cette dernière sont souvent éloignées des idéaux théoriques : le temps dont disposent les parlementaires pour s’informer, débattre et prendre une décision est réduit et l’information disponible n’est jamais exhaustive. Dans ce contexte, le rapporteur est un opérateur de réduction de la complexité parlementaire, visant à concilier délibération et décision (II). Ce rôle éminent du rapporteur n’est acceptable que parce qu’il est investi d’une triple confiance – politique, organique et technique – qui permet à ses collègues de se reposer sur ses avis (III).

I. Le rapporteur, un parlementaire ordinaire doté de moyens extraordinaires

En 2014, Audrey de Montis écrivait que « tout au long du débat, [le rapporteur] va se trouver continuellement mis sur un pied d’égalité avec le Gouvernement et se verra conférer les mêmes prérogatives ». Le rapporteur bénéficie, en effet, de prérogatives beaucoup plus larges que ses collègues parlementaires, notamment en ce qui concerne l’accès à l’information et sa capacité à intervenir pendant les débats (A). Il dispose en conséquence d’une influence prépondérante dans la rédaction de la loi, qui le rend incontournable tout au long de la procédure parlementaire (B).

A. Des prérogatives juridiques considérables

Le rapporteur exerce, avec le président de la commission, les prérogatives de cette dernière. Il dispose, à cet effet, d’un accès facilité à l’information et à la parole et de facilités pour présenter ses amendements.

1. Un accès facilité à l’information

Avant même le début de l’examen d’un texte, c’est le rapporteur qui organise le cycle des auditions préparatoires, avec le soutien de l’administration parlementaire.

Au Sénat, les rapporteurs des commissions permanentes ont ainsi mené 998 heures d’audition sur des textes législatifs pour la seule session 2019–2020, contre 770 heures d’audition pour les travaux de contrôle. Cette statistique n’est pas disponible pour l’Assemblée nationale mais la présidente de la commission des lois, Yaël Braun Pivet, indiquait en octobre 2019 que cette commission avait entendu, pour ses travaux législatifs ou de contrôle, 3 400 personnes en deux ans.

Les auditions du rapporteur poursuivent trois objectifs : consulter l’ensemble des parties prenantes, apprécier les conséquences concrètes d’une réforme et se forger une conviction sur le texte examiné. Ainsi, s’agissant d’un projet de loi portant sur le droit des étrangers, si François-Noël Buffet, rapporteur du Sénat, pouvait estimer dans son rapport que « les services sont à bout de souffle face à tant de complexité, qui nuit gravement à leurs conditions de travail et à la manière dont sont traités les étrangers », c’est grâce aux auditions et déplacements en centres de rétention administrative (cra) qu’il avait effectués.

La révision constitutionnelle de 2008 a d’ailleurs cherché à garantir un temps de travail suffisant pour le rapporteur : en première lecture, un délai de six semaines doit être observé entre le dépôt du texte et son examen en séance devant la première assemblée saisie. Un second délai est prévu pour l’examen devant l’autre assemblée : la discussion en séance ne peut intervenir que dans un délai de quatre semaines après la transmission du texte (article 42 de la Constitution). L’engagement de la procédure accélérée – qui est devenu majoritaire dans la pratique parlementaire – permet toutefois au Gouvernement de déroger à ces délais minimaux, le rapporteur devant souvent travailler dans l’urgence. La crise sanitaire a d’ailleurs démontré toute l’agilité de la fonction de rapporteur : pour l’exemple de la loi du 22 juin 2020 visant à sécuriser le second tour des élections municipales et communautaires, la commission des lois de l’Assemblée nationale a examiné le texte moins d’une semaine après son dépôt, adoptant 17 amendements dont 15 de son rapporteur, Guillaume Vuilletet.

Les assemblées souhaitent aujourd’hui diversifier les sources d’information des rapporteurs, notamment grâce à l’ouverture d’espaces participatifs sur Internet. L’Assemblée nationale a par exemple organisé une consultation citoyenne sur la haine en ligne en 2019, qui a recueilli 1 415 contributions. Elle s’était dotée d’une plateforme de consultation du public en 2018 quand le Sénat s’est pour sa part tourné vers la consultation des élus locaux, mobilisant notamment sa plateforme en 2019 lors de l’examen du projet de loi de transformation de la fonction publique (2 200 participants).

Le travail préparatoire du rapporteur lui permet également d’assurer l’information de ses collègues : plutôt que leur demander une « confiance aveugle », le rapporteur doit « les éclairer et leur fournir tous les éléments d’une libre décision ». Ses auditions sont ainsi ouvertes à l’ensemble des membres de la commission, comme le confirment l’article 46 du Règlement de l’Assemblée nationale et la pratique sénatoriale. Dans le même objectif, le rapporteur de l’Assemblée nationale publie, « au cours de la semaine qui précède l’examen [du texte] en commission, un état de l’avancement de ses travaux », qui est mis en ligne sur le site de l’Assemblée et sert de base à la réflexion de ses collègues. Ce document comporte notamment un commentaire juridique des articles du texte examiné.

À l’issue de la réunion de la commission, le rapporteur publie un rapport qui présente les travaux de la commission et les principales modifications apportées au texte initial. Eugène Pierre définissait ce rapport comme « l’acte officiel par lequel une commission soumet à la Chambre le résultat de ses travaux et ses conclusions définitives ». Outre la description juridique des articles du texte de la commission, le rapport comprend une présentation générale de ce dernier ainsi que le compte-rendu des échanges en commission. À l’Assemblée nationale, le Règlement précise que ce document peut comporter les contributions écrites des groupes minoritaires et d’opposition et du député chargé de l’application de la loi ainsi que la liste des textes susceptibles d’être abrogés ou modifiés. En pratique, le rapport reste toutefois l’œuvre quasi-exclusive du rapporteur, qui est libre d’en façonner le contenu.

2. Une large capacité à s’exprimer

Alors que le droit de s’exprimer constitue l’un des biens les plus précieux de la procédure parlementaire, le rapporteur peut en bénéficier de manière privilégiée à tous les stades du débat.

Il a tout d’abord la possibilité de présenter le texte en débat tant en commission qu’en séance publique. En commission, le rapporteur expose sa position au cours d’un exposé liminaire. Cette intervention sert de base à la discussion générale, qui se poursuit par l’intervention de ses collègues. En séance, le rapporteur est chargé de présenter la position de la commission lors de la discussion générale, pour une durée maximale de dix minutes. Il définit librement le contenu de son intervention, même si le Règlement du Sénat précise qu’il doit se limiter à « compléter » et à « commenter » son rapport, « sans en donner lecture ».

Ultérieurement, et contrairement aux autres parlementaires, le rapporteur peut prendre la parole à n’importe quel moment de la séance publique, prérogative essentielle qu’il partage avec les ministres et les présidents de commission. À l’Assemblée nationale, ses interventions sont d’ailleurs exclues du temps législatif programmé, qui contraint uniquement le temps de parole des groupes politiques. Il s’agit là d’une prérogative majeure, qui lui permet à la fois de répondre aux orateurs et d’orienter le débat, quand cela est nécessaire. Sur le plan symbolique, le rapporteur est assis sur le banc des commissions, au premier rang de l’hémicycle et à proximité immédiate du ministre. Il peut demander une suspension de séance à tout moment, qu’il obtient de droit.

Au fil de la discussion des articles, le rapporteur émet un avis argumenté sur chaque amendement (« favorable », « défavorable », « demande de retrait », « sagesse » et, le cas échéant, « avis du Gouvernement »), ce qui lui permet d’éclairer le vote de ses collègues qui savent qu’il est devenu un expert du texte discuté. Il s’exprime également sur toutes les motions de procédure déposées par ses collègues (question préalable pour le rejet d’un texte, demande de renvoi en commission, etc.).

En amont de la séance publique, l’avis qui sera donné par le rapporteur est discuté par l’ensemble de la commission afin de correspondre à sa position. Dans la grande majorité des cas, l’avis validé par la commission reprend cependant la proposition du rapporteur :

– à l’Assemblée nationale, la commission se réunit avant la séance pour examiner un tableau synthétisant les avis du rapporteur. Seuls les amendements soulevant le plus de difficultés font, le cas échéant, l’objet d’un bref débat, ces réunions, dites de « l’article 88 du Règlement », ne durant généralement que quelques minutes ;

– au Sénat, la commission se prononce sur chaque amendement. En pratique, l’avis du rapporteur reste toutefois peu discuté, notamment lorsque plusieurs centaines d’amendements doivent être examinés.

Cette facilité dans l’accès à la parole se trouve toutefois fragilisée par la réforme des temps de parole en séance publique, à l’Assemblée nationale comme au Sénat. Le rapporteur dispose désormais de deux minutes à l’Assemblée et de deux minutes et demie au Sénat pour présenter son avis, contrairement au ministre qui conserve un temps de parole illimité. Au cours de la session 2018–2019, les interventions du Gouvernement ont d’ailleurs représenté 23,8 % du temps de parole au Sénat, soit sept points de plus que les commissions (présidents et rapporteurs inclus).

Cette limitation du temps de parole des rapporteurs est parfois mal vécue par les parlementaires. Lors de l’examen du projet de loi relatif à la croissance et la transformation des entreprises (pacte), les sénateurs ont regretté que le rapporteur n’ait pas pu terminer sa démonstration sur la privatisation d’Aéroports de Paris (adp), alors que le ministre était intervenu pendant quarante minutes. Gérard Longuet s’est alors exprimé ainsi :

je suis attristé, pour le travail du Sénat, que la seule personne qui n’ait pu s’exprimer jusqu’au bout fût notre rapporteur qui a pourtant travaillé sur ce sujet et qui, au terme des deux minutes trente qui lui étaient allouées, a été contraint de reporter son explication.

Conscients de l’importance du rapporteur, les présidents de séance interprètent toutefois cette règle avec souplesse. Alors que le rapporteur du projet de loi relatif à la protection des données personnelles avait dépassé son temps de parole, Catherine Troendlé, vice-présidente du Sénat, a ainsi précisé : « Madame la rapporteure, […] j’ai fait preuve de beaucoup de souplesse par rapport au temps qui vous était accordé pour donner l’avis de la commission. Il me semblait en effet important que le Sénat dispose de l’ensemble de vos explications ».

3. Une faculté renforcée de présenter des amendements

Si l’accès à l’information et l’appui de l’administration parlementaire constituent déjà deux avantages pour le dépôt d’amendements, le rapporteur bénéficie également de prérogatives procédurales en la matière.

Ainsi, en commission, les amendements du rapporteur de l’Assemblée nationale ne sont pas soumis au délai limite de dépôt, qui contraint normalement les députés à déposer leurs amendements trois jours ouvrables avant le début de la discussion du texte. Le rapporteur dispose donc d’un temps supplémentaire pour déposer ses amendements, afin notamment de pouvoir proposer des rédactions de compromis pendant le débat en commission. En revanche, cette faculté a été supprimée au Sénat depuis 2015 : le rapporteur est astreint au même délai limite que les autres sénateurs, même si cette règle est souvent appliquée avec souplesse.

Après accord de la commission, le rapporteur peut également déposer des amendements en séance publique. Il n’est pas astreint au délai limite, y compris au Sénat et peut ainsi déposer un amendement à tout moment, faculté qu’il partage avec le président de la commission et avec le Gouvernement. La révision constitutionnelle de 2008 a toutefois réduit l’intérêt de cette prérogative : en séance, le débat s’organise désormais à partir du texte élaboré en commission et non du texte initial. Le rapporteur a donc intérêt à faire adopter ses amendements dès l’examen en commission. En séance, son rôle est plus « défensif » : le rapporteur doit expliquer le texte adopté par la commission et justifier ses choix. Il se limite souvent à quelques amendements de coordination afin d’assurer la cohérence du texte.

B. Une influence prépondérante sur la rédaction de la loi

Les prérogatives du rapporteur lui donnent une influence déterminante sur la rédaction de la loi. Cette influence se matérialise principalement de deux manières : d’une part, au regard du nombre d’amendements adoptés et, d’autre part, par le caractère central du rapporteur dans les négociations qui se déroulent en amont comme en aval de l’examen d’un texte.

1. La capacité à amender le texte discuté

L’influence du rapporteur se manifeste dans le sort très particulier de ses amendements.

Depuis 2008, la commission constitue une étape clef pour le rapporteur : il dépose, comparativement à ses collègues, un nombre considérable d’amendements. Lors de la session 2017–2018, les amendements du rapporteur du Sénat ont représenté 39,93 % des amendements déposés en commission et 74,78 % des amendements adoptés. Les commissions saisies au fond adoptent d’ailleurs la quasi-totalité des amendements déposés par leur rapporteur : leur taux d’adoption s’élève à 96,53 %, contre 16,56 % pour les autres sénateurs. Autorisée dans les deux assemblées, la présence d’un ministre en commission est beaucoup moins fréquente au Sénat, sauf dans la nouvelle procédure de législation en commission (lec). Dans la Haute assemblée, le Gouvernement dépose d’ailleurs très peu d’amendements au stade de la commission, renforçant ainsi la prééminence du rapporteur : pour la session 2017‑2018, le Gouvernement n’a déposé que 30 amendements en commission, soit 0,73 % du total.

En séance publique, les amendements du rapporteur sont moins nombreux mais leur succès demeure remarquable. Pour la session 2017–2018, il a été de 65,8 % à l’Assemblée nationale en séance publique, soit plus de huit fois supérieur à celui des autres députés (7,7 %). Ce taux d’adoption semble être relativement constant dans le temps. En effet, à l’Assemblée nationale, le taux d’adoption en séance des amendements du rapporteur était de 70 % entre 1969 et 1975, de 64 % entre 1973 et 1978 et de 68,5 % entre 1978 et 1981.

Au Sénat, les rapporteurs saisis au fond ont déposé 640 amendements en séance lors de la session 2017–2018, contre 1 643 amendements en commission. Leur taux d’adoption (90,63 %) est d’ailleurs légèrement plus faible qu’en commission, le rapporteur devant parfois affronter l’avis défavorable du Gouvernement. Au total (commission et séance publique incluses), le taux d’adoption s’élève à 95 %, soit trois fois plus que le taux moyen d’adoption des amendements (31 %).

Par ailleurs, au Sénat, les amendements du rapporteur ont plus de chances d’être repris dans le texte final que ceux des autres sénateurs, même en l’absence d’accord avec l’Assemblée nationale. D’après les estimations de la direction de la séance, le taux de reprise de ses amendements s’élève à 58 % pour la session 2017–2018, contre 30 % pour les amendements du groupe majoritaire de la Haute Assemblée. Ce taux reste plus faible que celui du Gouvernement, dont 96 % des amendements adoptés au Sénat sont ensuite repris à l’Assemblée nationale.

Il faut toutefois prendre garde à toute illusion quantitative, qui ne s’interrogerait pas sur les conditions d’écriture et de dépôt des amendements. En effet, ces éléments statistiques ne disent rien sur les « amendements de sous-traitance », expression utilisée par Marc Milet pour désigner les amendements adressés « clefs en main » à un parlementaire par le gouvernement ou par le rapporteur. De même, le Gouvernement peut adresser des amendements au rapporteur, soit pour mettre en valeur le rôle de ce dernier, soit pour éviter de s’exposer politiquement sur le sujet en cause. Il arrive ainsi que des amendements fassent l’objet d’un consensus en amont même de la discussion parlementaire. Leur adoption est alors d’autant plus facile que le gouvernement et le rapporteur y sont tous les deux favorables. Comme l’a relevé la science politique, tant en France que pour d’autres Parlements, la marge de manœuvre des parlementaires, et donc celle du rapporteur, dépend aussi du caractère « sur-politisé » ou « sous-politisé » du texte discuté. Elle sera d’autant plus importante que le texte est technique et à moindre enjeu politique.

Le rôle du rapporteur ne repose donc pas uniquement sur ses prérogatives juridiques, mais également sur sa capacité d’influence.

2. La capacité à influer sur le comportement des autres acteurs

Dès 1985, Paul Cahoua définissait le rapporteur comme « le véritable pivot de la procédure législative ». De fait, au-delà de la faculté à déposer et à faire adopter ses amendements, le rapporteur dispose également d’une forte capacité d’influence sur les autres acteurs de la procédure législative.

Pour le Gouvernement, le rapporteur constitue une figure incontournable dans la conduite du texte et l’organisation des débats. Comme le souligne Audrey de Montis, le ministre a « tout intérêt à s’appuyer sur le rapporteur car celui-ci connaît ses collègues et maîtrise le déroulement d’une discussion législative ». Le ministre agit « plus sereinement grâce à un travail commun effectué en amont, plutôt qu’en terrain hostile, sans avoir associé l’homme-orchestre » qu’est le rapporteur. De manière symbolique, ce lien étroit se manifeste dans la tradition républicaine qui veut que les ministres prennent le temps de remercier les rapporteurs à l’issue de l’examen d’un texte.

À l’Assemblée nationale, les discussions en commission et en séance publique sont systématiquement précédées de réunions dites « de balayage » entre l’exécutif (en général le cabinet du ministre, accompagné des administrations centrales compétentes) et le rapporteur. Ces réunions permettent de passer en revue l’ensemble des amendements déposés et de croiser les points de vue du rapporteur et du gouvernement à leur sujet. Le plus souvent, une position commune émerge et, plus rarement, un avis divergent est acté. Ainsi que l’écrit Clément Viktorovitch, « dans l’immense majorité des cas, l’examen des amendements en séance publique […] se déroule selon un schéma similaire. Le gouvernement et la commission saisie au fond rendent un avis convergent, auquel se conforme la majorité parlementaire ». La pratique est différente au Sénat : si le Gouvernement et le rapporteur échangent en amont de la discussion parlementaire, les réunions « de balayage » sont rares, voire inexistantes. L’absence de fait majoritaire donne plus de souplesse au rapporteur, dont la position entre plus souvent en contradiction avec celle du gouvernement.

Le rapporteur dispose de prérogatives analogues, voire supérieures, en commission mixte paritaire (cmp). Comme l’écrit Pierre Januel,

ce sont les rapporteurs, parfois sous le regard des présidents [de commission], qui fixent, lors de réunions préparatoires, les lignes rouges et les rédactions de compromis. C’est dans ces pré-cmp, entre rapporteurs (et avec les présidents quand le sujet est sensible) que tout se joue.

En règle générale, les propositions de rédaction présentées en cmp sont issues d’un travail commun des rapporteurs, qu’ils indiquent directement dans le tableau comparant les textes de l’Assemblée nationale et du Sénat. Les propositions de rédaction des autres parlementaires sont très rares en cmp, alors que le Gouvernement n’y est même pas représenté. Ainsi, le succès d’une cmp est conditionné à la possibilité d’une entente préalable entre les rapporteurs des deux assemblées.

Le rapporteur bénéficie, enfin, d’un « droit de suite » une fois la loi promulguée. Depuis 2004, le rapporteur de l’Assemblée nationale est chargé de présenter un rapport d’application des lois dans un délai de six mois, en compagnie d’un député de l’opposition. De manière plus tardive, le Sénat s’est doté d’un dispositif comparable, mais plus souple : depuis 2019, son Règlement pose le principe selon lequel « le rapporteur est chargé de suivre l’application de la loi après sa promulgation », sans en préciser les modalités.

Figure respectée, le rapporteur dispose ainsi d’une influence décisive sur ses collègues, qui louent ses « travaux scrupuleux » ou encore sa capacité à s’exprimer « de façon équilibrée ». Il fait partie du « nœud décisionnel parlementaire composé des rapporteurs des textes, des présidents de commission et des administrateurs », ce qui peut paraître en contradiction avec les principes théoriques de la délibération collective.

II. Le rapporteur au prisme de la délibération parlementaire

Au regard des attendus théoriques d’une bonne délibération (A), la capacité d’influence du rapporteur sur la discussion parlementaire peut soulever des interrogations s’agissant notamment des principes d’égalité des participants à la délibération et de leur capacité à changer de position au cours du débat. Ce paradoxe trouve son origine dans des contraintes inhérentes au débat parlementaire : les députés et les sénateurs doivent prendre des décisions dans un temps limité et sur la base d’informations lacunaires (B). L’office du rapporteur vise ainsi à concilier délibération collective et prise de décision (C).

A. Les attendus de la bonne délibération

Depuis une quarantaine d’années, un courant spécifique de la théorie politique s’intéresse au processus de délibération et, par extension, à la démocratie délibérative entendue comme régime politique conférant une place centrale à la délibération. On a pu parler à cet égard de « tournant délibératif » de la théorie politique, pour souligner que la légitimité politique découlait principalement de la qualité de la délibération conduisant à la décision plutôt que de l’application de procédures agrégatives telles que le vote. Dans cette perspective, ainsi que le résume Bernard Manin, « il faut affirmer, quitte à contredire une longue tradition : la loi est le résultat de la délibération générale, non pas l’expression de la volonté générale ».

Or, le Parlement tient précisément une partie de sa légitimité institutionnelle et de sa spécificité de son caractère délibérant. Cette conception, qui est aussi ancienne que les régimes représentatifs, a notamment été exposée avec force par Maurice Hauriou, qui qualifiait le Parlement de « pouvoir délibérant ». « Ce qui fait l’unité de ce pouvoir, notait-il, […] c’est que, dans l’accomplissement de ses fonctions variées, il procède toujours par la même opération de volonté, qui est la délibération. » En des termes que ne renieraient pas les partisans contemporains de la démocratie délibérative, Hauriou décrit la délibération comme « une forme de discussion dont est censée jaillir la lumière » car fondée sur « la réflexion et l’esprit critique ». En cela, les délibérations parlementaires « sont présumées plus conformes à la nature des choses et à la justice » que les décisions du pouvoir exécutif. Hauriou rappelle toutefois que la délibération parlementaire ne se résume pas à la simple discussion car elle est toujours liée à une décision à prendre, laquelle est adoptée à la majorité des voix exprimées. Cette dialectique de la délibération et de la décision – dans laquelle on a tendance à voir aujourd’hui plutôt une opposition – a notamment été mise en valeur comme principe fondateur du parlementarisme français par Nicolas Rousselier dans son étude sur la chambre du Bloc national (1919–1924), le « processus continu de délibération parlementaire » étant alors la source de la « souveraineté du pouvoir ».

La discussion parlementaire constitue ainsi un terrain d’études privilégié des théories de la délibération. Dans un ouvrage classique dirigé par Jürg Steiner, plusieurs auteurs ont tenté de mesurer la qualité de la délibération parlementaire au travers de la définition d’un indice, le discourse quality index (dqi), inspiré des travaux de Jürgen Habermas. Cet indice regroupe plusieurs paramètres, qui reflètent les attendus d’une bonne délibération, notamment la possibilité de s’exprimer librement dans le débat (sans être interrompu), le niveau de justification du discours, l’appel au bien commun, le niveau de respect du débat (jugements négatifs, prise en compte des contre-arguments…) et la recherche de propositions de compromis. Les débats parlementaires de quatre pays ont été analysés selon ces critères, l’objectif étant d’évaluer l’influence des institutions politiques (régime parlementaire ou présidentiel, bicamérisme ou non, existence de capacité de véto…) sur la qualité de la délibération.

Il ressort de ces études que les vertus attendues de la délibération (notamment la force du meilleur argument mise en lumière par J. Habermas) supposent le respect d’un certain nombre de conditions d’organisation. Récemment, elles ont pu être regroupées en neuf principes, dont plusieurs se retrouvent dans les règles régissant la procédure législative. On peut en donner deux exemples : d’une part, le respect, les règlements des assemblées prévoyant plusieurs règles disciplinaires pour assurer le maintien d’un respect minimal dans la délibération ; d’autre part, l’absence de contrainte, l’interdiction du mandat impératif et les immunités parlementaires pouvant être analysées comme des manières de renforcer l’indépendance des parlementaires.

Plus particulièrement, le rôle du rapporteur dans la procédure législative est susceptible de remettre en cause deux principes fondamentaux des théories de la délibération : le principe d’égalité des participants à la délibération et la capacité de changer de point de vue en cours de débat.

Premier principe mis en valeur par les théories de la délibération, le principe d’égalité permet à chaque participant à la discussion de faire valoir son point de vue. Nicolas Rousselier note ainsi que le président du Conseil, pendant l’âge d’or de la délibération parlementaire sous la IIIe République, était « traité comme un orateur ordinaire » pouvant être contredit à tout moment. Si ce principe n’est plus conçu comme impliquant une égale influence dans les résultats de la délibération, il suppose néanmoins « une égale opportunité d’influence politique », reposant sur l’égalité des ressources et une certaine forme d’égalité matérielle. Or, le travail du rapporteur s’organise à partir d’une logique de délégation : le rapporteur a, d’une part, un accès facilité à l’information et peut, d’autre part, disposer d’un temps de parole bien supérieur à celui de ses collègues. C’est donc à des inégalités institutionnalisées et assumées que procède le droit parlementaire, au profit du rapporteur, en décalage complet avec les attendus théoriques d’une bonne délibération.

La capacité à changer de position au cours du débat est un autre élément essentiel des théories de la délibération politique. En effet, si les positions demeurent figées au long du débat, la force du meilleur argument ne peut pas trouver à jouer. Ainsi que l’explique Nicolas Rousselier, « pour accepter le véritable jeu de la délibération (le risque d’être convaincu par son adversaire), il fallait bien ne rien avoir décidé avant que le débat lui-même n’ait commencé ». C’est ce que mettait déjà en valeur la caricature que fait Benjamin Constant de la parole parlementaire quand elle ne parvient pas à devenir délibération :

Quand les orateurs se bornent à lire ce qu’ils ont écrit dans le silence de leur cabinet, ils ne discutent plus, ils amplifient ; ils n’écoutent point, car ce qu’ils entendraient ne doit rien changer à ce qu’ils vont dire… Alors il n’y a plus de discussion, chacun reproduit des objections déjà réfutées ; chacun laisse de côté tout ce qu’il n’a pas prévu, tout ce qui dérangerait son plaidoyer terminé d’avance.

Ainsi, dans son travail de thèse, Clément Viktorovitch considère que le critère le plus important pour identifier les moments délibératifs dans la discussion législative réside précisément dans les changements de positions intervenus pendant le débat. Or, l’intérêt du rapporteur (et du Gouvernement) est de fluidifier les débats en faisant en sorte qu’un maximum d’arbitrages soit rendu en amont de la discussion législative, de manière à rendre cette dernière prévisible. C’est le sens des réunions préparatoires organisées à l’Assemblée nationale entre le Gouvernement et le rapporteur, et des amendements que l’exécutif transmet aux autres parlementaires avant le début de la discussion. Là encore, le rôle du rapporteur semble donc être antagoniste à la pratique délibérative au sein de son assemblée.

B. Les exigences de la décision parlementaire

Le rapporteur joue donc un rôle paradoxal dans la délibération parlementaire puisque ses prérogatives et son influence ont pour effet de la limiter. Pour tenter de rendre raison de son office, il est nécessaire d’approcher de plus près ce qu’est la délibération parlementaire.

Maurice Hauriou notait que cette dernière consistait en deux éléments fondamentaux : une discussion publique et une décision actée par un vote. Ce rappel a le mérite de souligner que la délibération parlementaire ne saurait se résumer au respect des principes d’une bonne délibération : elle constitue un processus de décision et non uniquement une discussion. En tant que telle, la procédure parlementaire doit répondre à trois contraintes : un temps limité, des informations lacunaires et la nécessité, par l’agrégation des votes au sein de chaque chambre, de prendre une décision.

Le temps constitue une variable cruciale et très étudiée de la procédure parlementaire. Devant la nécessité de légiférer sur des sujets de plus en plus nombreux, dans des sociétés d’une complexité croissante, la maîtrise du calendrier parlementaire est une prérogative stratégique dans les démocraties représentatives contemporaines. Alors que la majorité peut souhaiter minimiser la durée de la procédure législative, l’une des armes de l’opposition est à l’inverse sa capacité à la ralentir, notamment par des pratiques d’obstruction. Nécessairement, le temps est donc un élément limitant la capacité de discussion des assemblées parlementaires : toute la procédure parlementaire est organisée autour de la réglementation et de la priorisation de l’ordre du jour et du droit de prendre la parole. Cette dimension reste toutefois peu prise en compte par les théories de la délibération appliquées au monde parlementaire : la pratique du discourse quality index (dqi) ne l’évoque pas, faisant comme si l’accès des parlementaires à la parole était équitable et quasiment libre.

Par ailleurs, en tant que décision s’imposant à la collectivité, la délibération parlementaire doit être la plus éclairée possible, alors que l’information reste lacunaire : il ne suffit pas que tous aient pu s’exprimer, encore faut-il que ces expressions soient éclairées pour être pertinentes. Certes, le postulat de la force du meilleur argument fait que la dynamique intrinsèque d’un débat bien organisé doit normalement conduire à privilégier les arguments les plus pertinents. Dans la plupart des débats parlementaires, l’absence de temps conduit toutefois à restreindre le nombre d’arguments échangés. Leur qualité informationnelle en devient d’autant plus essentielle : si peu d’arguments peuvent être exprimés, la force du meilleur argument ne trouvera pas à jouer et la décision pourra être prise sur le fondement d’informations partielles et lacunaires.

La décision suppose enfin… qu’une décision soit prise. La règle de l’unanimité ne pouvant pas être mise en œuvre, une procédure d’agrégation des opinions – en l’occurrence le vote – doit être utilisée. Là encore, l’un des fondements de la procédure parlementaire est d’organiser les votes en unités de base (amendements et articles) afin, justement, qu’une discussion la plus éclairée possible puisse avoir lieu et qu’une décision précédente ne préempte pas d’autres choix à venir. L’ordre de discussion des articles et des amendements est animé par la même préoccupation. En ce sens, les règles de discussion des textes en séance publique peuvent être lues comme des mécanismes visant à faciliter la délibération dans un contexte contraint.

Ces exigences de la décision publique sont rappelées par Bernard Manin dans son article sur la théorie de la délibération. Il écrit ainsi :

Lorsque les individus doivent prendre une décision concernant la société, il est absolument déraisonnable de supposer qu’ils disposent de toute l’information nécessaire. Ils ont, certes, des informations mais elles sont fragmentaires et incomplètes. Or ils doivent se décider en un temps limité : il y a une urgence propre de l’action en général (« les actions de la vie ne souffrent aucun délai », disait Descartes) qui interdit la recherche d’une information complète. […] Dans l’échange des arguments au sujet des solutions proposées, les individus découvrent des informations qu’ils n’avaient pas d’abord. […] En réalité, la délibération elle-même est une procédure d’information.

Puis, plus loin : « le processus délibératif se clôt par le choix, le vote. Le processus de formation des volontés est terminé ».

Le caractère contraint par le temps, la nécessité d’acquérir des informations et, in fine, de prendre une décision ne sont donc pas antagonistes avec la délibération parlementaire. Ils en constituent, au contraire, des caractéristiques intrinsèques. Un Parlement qui ne pourrait pas prendre des décisions à temps, qui ne pourrait pas intégrer, dans son processus de décision, autant d’informations pertinentes que possible ou qui serait tout simplement incapable de prendre une décision faillirait à sa mission constitutionnelle.

C. Le compromis du rapporteur : faire émerger une décision collective au sein d’une assemblée parlementaire

Tout l’objet de la procédure législative est de permettre une délibération collective aboutissant à une décision aussi éclairée que possible dans les délais impartis. Elle doit donc concilier des exigences en partie contradictoires, découlant d’une part de la logique de délibération et, d’autre part, de la logique de décision : si la discussion parlementaire doit tendre à la délibération, elle doit aussi toujours permettre la prise de décision. L’institution du rapporteur peut être analysée comme une manière (parmi d’autres possibles) d’effectuer cette conciliation.

Dans le cas du rapporteur, cette conciliation est recherchée par un mécanisme de délégation. La commission, le(s) groupe(s) majoritaire(s) et au final l’assemblée dans son ensemble délèguent à l’un de leurs membres la mission de rassembler les éléments de fait et de droit pertinents, de rencontrer les acteurs concernés et de constituer la « gare de triage » des attentes des parlementaires, afin qu’il en restitue la substantifique moelle au cours de la discussion de la loi. Le rapporteur devient ainsi le représentant de sa commission, de sa majorité et de son assemblée. Il en vient même à représenter une assemblée délibérante dans ses échanges extérieurs, notamment avec le Gouvernement. Le paradoxe du rapporteur est ainsi d’être doté de pouvoirs et de compétences qui lui donnent une influence considérable et qui semblent incompatibles avec les exigences d’une bonne délibération, mais qui visent, en réalité, à la faciliter, compte tenu des contraintes inhérentes au vote de la loi (temps limité, informations lacunaires et nécessité de prendre une décision).

Les assemblées parlementaires, qui doivent légiférer de manière pertinente et rapide sur tous types de sujets, se trouvent dans une situation de complexité, au sens que Niklas Luhman donnait à cette expression. Dans le modèle théorique de la délibération, chaque parlementaire devrait avoir le temps et la possibilité de se pencher sur chaque projet ou proposition de loi. Dans la pratique, chaque député ou chaque sénateur ne peut pas devenir spécialiste de tous les textes examinés par son assemblée, ou même par sa commission. L’assemblée doit donc réduire la complexité à laquelle elle est confrontée. Le rapporteur est le mécanisme principal créé à cette fin.

Dans cette perspective, le travail du rapporteur peut être assimilé à un « temps collectif ». D. Lecomte et D. Reignier utilisent cette expression au sujet du temps consacré par les parlementaires à leur groupe politique et le définissent comme « le temps passé par le parlementaire dans le travail collectif animé par le groupe ». En mutualisant les efforts, ce temps collectif permet notamment de maximiser les ressources des membres du groupe, et en particulier la ressource temporelle. Le travail du rapporteur peut également être en partie analysé comme un mécanisme de temps collectif. Ainsi, le travail du rapporteur permet-il à ses collègues d’aller directement à l’essentiel par la lecture de son rapport ou par l’écoute de ses avis et arguments en séance publique. Certes, ce temps collectif est de nature différente du temps consacré aux groupes car il ne correspond pas à une démarche uniquement partisane. Il n’en demeure pas moins qu’il s’agit d’un mécanisme de rationalisation du temps législatif.

Ce processus de délégation au profit du rapporteur est le principal mais il n’est pas le seul dans la procédure législative : pour chaque texte, les groupes politiques désignent également des parlementaires responsables (« whips »), chargés de préparer la discussion et de coordonner les travaux du groupe. Par différence avec le rapporteur, leur rôle n’est toutefois pas institutionnalisé, si ce n’est, à l’Assemblée nationale, où un co-rapporteur de l’opposition est chargé de contrôler la mise en œuvre de la loi. Les responsables de texte qui peuvent jouer un rôle important de négociation préalable avec le rapporteur au Parlement européen ont pour seule mission, en France, de tenter de coordonner les positions au sein de leur groupe politique et d’assurer la représentation de ce dernier en commission et en séance. Il se distinguent ainsi fortement des missions des rapporteurs, en dépit des craintes qui avaient pu être formulées à ce sujet.

Malgré ses prérogatives juridiques, le rapporteur demeure un parlementaire parmi d’autres, qui ne dispose que d’une voix sur 577 à l’Assemblée nationale ou sur 348 au Sénat. Son influence et sa capacité à remplir son office de catalyseur de la délibération parlementaire dépendent directement de la confiance que ses collègues députés ou sénateurs lui accordent.

III. Le rapporteur, un parlementaire de confiance

La délégation consentie par une assemblée à son rapporteur ne peut reposer que sur la confiance qu’elle lui accorde, cette dernière jouant le rôle de réducteur de la complexité. Atout le plus précieux du rapporteur, cette confiance est en réalité d’une triple nature – ce qui fait la centralité du rapporteur : politique (A), organique (B) et technique (C). Des mécanismes de rappel et de sanction existent pour s’assurer que le rapporteur n’abuse pas de cette confiance (D).

A. La confiance politique

Le premier critère de désignation d’un rapporteur est politique. Il est choisi en règle générale au sein des membres de la majorité de l’assemblée concernée. En effet, le rapporteur est d’abord chargé de définir la ligne politique de son assemblée sur le texte dont il est saisi. Sa position doit donc être partagée par la majorité de ses collègues, au risque d’être rejetée. Sous la IIIe République, Eugène Pierre écrivait ainsi : « le rapporteur est naturellement l’organe de la majorité ; mais la minorité peut désigner l’un de ses membres pour faire connaître son opinion à la tribune ». Près d’un siècle plus tard, le sénateur Alain Richard confirmait que chaque assemblée « s’inscrit dans notre culture majoritaire : le rapporteur, dans la plupart des cas, appartient à la majorité politique de son assemblée », à la différence des Cortes espagnoles « où un groupe de rapporteurs est nommé sur chaque texte ». D’aucuns ont d’ailleurs pu craindre que les responsables des groupes politiques s’approprient le rôle du rapporteur, ce qui n’a pas été le cas en pratique.

Ce caractère premier du facteur politique dans la désignation du rapporteur s’illustre dans la procédure de sa désignation. À l’Assemblée nationale, cette désignation est le plus souvent effectuée par le groupe majoritaire qui choisit l’un de ses membres. Elle répond à des critères politiques mais aussi à des logiques de spécialisation thématique. En fonction des parcours et des appétences, les parlementaires se concentrent sur des thématiques particulières et deviennent ainsi des « candidats naturels » à la fonction de rapporteur quand un texte porte sur leurs sujets de prédilection.

Ainsi, 89 % des projets de loi examinés lors de la session 2017–2018 ont été rapportés par des députés de la majorité. La répartition des rapports est toutefois différente pour les propositions de loi : les députés de la majorité ont obtenu moins de rapports (22) que les groupes minoritaires ou d’opposition (29). Lorsqu’elles sont inscrites dans un espace réservé (ou « niche parlementaire ») de l’Assemblée nationale, les propositions de loi sont en effet rapportées par le groupe qui les ont déposées, voire par leur auteur.

Cette coutume peut conduire la majorité des députés à désavouer leur rapporteur, en particulier sur des propositions de loi peu consensuelles. Rapporteur d’un texte sur les gens du voyage, la députée Virginie Duby Muller s’est abstenue lors du vote sur l’ensemble, déclarant : « la majorité nous a opposé des suppressions sèches [d’articles], ajoutant à cela un procès d’intention, malheureusement en décalage total par rapport à la réalité du terrain ». De même, la proposition de loi visant à reconnaître le « burn-out » comme une maladie professionnelle a été rejetée en commission puis a fait l’objet d’une motion de rejet préalable en séance, contre l’avis de son auteur et rapporteur, François Ruffin. À l’inverse, une position consensuelle s’est dégagée du rapport d’Aurélien Pradié sur la proposition de loi visant à agir contre les violences faites aux femmes, la Garde des Sceaux assurant que « c’est avec une forte volonté de progresser au bénéfice de l’éradication de ce fléau que nous avons travaillé avec [le] rapporteur et avec les députés engagés dans ce combat ».

Au Sénat, les pratiques diffèrent d’une commission à l’autre. À titre d’exemple, la commission des affaires sociales confie toujours la fonction de rapporteur au groupe ayant déposé la proposition de loi. La commission des lois évite, à l’inverse, une telle situation. Pour le président Philippe Bas,

il est très désagréable pour un rapporteur de rapporter contre son groupe. La démocratie, c’est aussi le respect de la majorité et faire rapporter un texte de l’opposition par un membre de l’opposition revient à l’envoyer vers un échec assuré. Ce n’est pas une bonne pratique.

Dans tous les cas de figure, l’influence politique du rapporteur dépend de ses qualités personnelles et de son implication. Selon Pauline Türk, c’est bien « l’opiniâtreté du rapporteur qui déterminera la capacité du Parlement à influencer le contenu des projets de loi ». Lors de l’examen en 1999 du projet de loi constitutionnelle sur la Cour pénale internationale (cpi), Jacques Larché, alors président de la commission des lois du Sénat, a remercié le rapporteur, issu de l’opposition, pour « l’excellence du travail qu’il a accompli, au nom de [la] commission, en présentant de manière extrêmement éclairante un dossier singulièrement difficile ». Ce rapporteur s’appelait Robert Badinter.

B. La confiance « organique » de la commission

Le rapporteur est réglementairement désigné par sa commission en amont de l’examen du projet ou de la proposition de loi. Ce processus de désignation n’est encadré ni par le Règlement de l’Assemblée nationale, ni par celui du Sénat ; il aboutit toutefois à une décision de la commission, qui acte formellement la nomination et conduit à son inscription au procès-verbal.

Sous la IIIe République, les rapporteurs étaient désignés après les échanges en commission, comme en témoigne Eugène Pierre. Il fallait attendre qu’« une majorité se dessine » afin de pouvoir désigner un rapporteur susceptible de représenter au mieux la doctrine de la commission. Aujourd’hui, ces échanges ont lieu en amont de la réunion de la commission. À l’Assemblée nationale, le rapporteur est « pré-désigné » par son groupe politique, parfois avant même le dépôt du texte. Certains députés changent d’ailleurs de commission pour exercer la fonction de rapporteur : à titre d’exemple, Richard Ferrand et Marc Fesneau ont siégé à la commission des lois entre mai et septembre 2018 afin de pouvoir rapporter les projets de loi pour un renouveau de la vie démocratique. La pratique est différente au Sénat : le président de commission dispose d’un poids plus important pour la nomination des rapporteurs, ce qui ne l’empêche pas de « prendre le pouls » d’un ou plusieurs groupes si nécessaire. Sauf exception, le rapporteur est désigné au sein de la commission saisie au fond.

Tel un porte-voix, le rapporteur doit exprimer l’avis de la commission en séance publique. Pour le sénateur Jean-Pierre Sueur, il a « le devoir d’exprimer la position de la commission, même si elle ne coïncide pas avec sa position personnelle ». La sénatrice Marie Mercier ajoute :

à mon arrivée au Sénat, j’ai demandé quel était le rôle du rapporteur et l’on m’a répondu que le rapporteur s’exprimait au nom de la commission des lois tout entière. J’en ai déduit qu’il arrivait que l’on défende un point de vue sans vraiment l’approuver et que, après toutes les auditions, on puisse finalement parfois changer d’avis. L’enjeu est d’être le plus objectif possible et de représenter chacun de nos collègues de la commission.

De même, le rapport présenté en séance publique est celui de la commission et non plus celui du rapporteur. C’est en ce sens qu’Eugène Pierre pouvait écrire : « lorsqu’un membre produit à la tribune des critiques contre les conclusions d’une commission, c’est le rapport, œuvre collective de la commission, qu’il doit attaquer, et non le rapporteur ». Plus largement, les prérogatives du rapporteur en séance publique ne sont que celles de sa commission, qui l’autorise par exemple à déposer des amendements hors délais.

En pratique, le rapporteur incarne la position de la commission et la continuité de ses travaux. Les sénateurs Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, rapporteurs du projet de loi « Engagement et proximité » (2019), se réfèrent par exemple aux travaux menés depuis 2012 pour rappeler l’attachement de la commission des lois à l’exercice du droit de vote dans les prisons. Ce constat est encore plus vrai pour les commissions des finances et des affaires sociales, qui disposent d’un rapporteur général exerçant ses fonctions tout au long de l’année, au-delà du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Certains rapporteurs ont toutefois pu regretter la position de leur commission, tout en la respectant. Le sénateur Jean-Pierre Godefroy a par exemple déclaré en 2007 : « il me revient, en tant que rapporteur, de vous rapporter fidèlement la position [de la commission], même si celle-ci, je ne vous le cache pas, n’a pas répondu à mes attentes […]. Je regrette donc l’avis défavorable de la majorité de la commission, et je remercie les sénateurs qui ont cosigné ce texte et qui sont présents aujourd’hui pour le soutenir ». D’autres parlementaires ont préféré démissionner de leurs fonctions de rapporteur, à l’instar du sénateur Rolland Courteau sur la proposition de loi visant à préparer la transition vers un système énergétique sobre et portant diverses dispositions sur la tarification de l’eau et sur les éoliennes (2012).

Pourtant, les incertitudes du débat parlementaire obligent parfois le rapporteur à préjuger de l’avis de la commission, notamment lorsque des amendements du Gouvernement sont déposés après la réunion de celle-ci. Il informe alors son assemblée qu’il s’exprime à titre personnel, la commission n’ayant pas pu se réunir dans les délais impartis. Ce cas de figure, qui démontre la confiance générale accordée au rapporteur, reste relativement rare dans la pratique parlementaire et ne perturbe aucunement les débats.

Sur le fond, aucun texte n’oblige le rapporteur à renoncer à ses positions personnelles. Sous la IIIe République, Eugène Pierre écrivait déjà qu’il pouvait, « en sa qualité de membre de l’assemblée, non à titre de rapporteur, présenter un amendement au projet qu’il est chargé de défendre ». Sur le plan symbolique, il est d’usage, au Sénat, que le rapporteur quitte le banc des commissions et présente son amendement « personnel » depuis la place qu’il occupe habituellement dans l’hémicycle.

Certains rapporteurs expriment également des « avis personnels » sur des amendements, parfois en contradiction avec la position de la commission. Une telle situation s’est produite avec le député Olivier Véran, alors rapporteur général de la commission des affaires sociales, lors de l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale (plfss) pour 2020. Ironiquement, son collègue Francis Vercamer l’a « félicité […] pour le double salto arrière qu’il [venait] de réaliser : en commission, il était favorable à l’amendement […], et cet après-midi il a donné ici son avis personnel, alors que son rôle est de donner celui de la commission ! ».

Cette question s’est également posée au Sénat, notamment lors de l’examen du projet de loi relatif aux soins psychiatriques (2011). Dès le début de la séance publique, le rapporteur Jean-Louis Lorrain avait déclaré : « tout au long de ce débat, je donnerai à la fois l’avis de la commission et mon avis personnel. N’y voyez pas là un symptôme de schizophrénie ; je serai plutôt un Janus à deux faces ! ». Après de nombreux rappels au règlement, le président de séance a rappelé au rapporteur qu’il devait « exprimer l’avis de la commission et dire pourquoi elle a adopté telle ou telle position », tout en accordant une certaine souplesse : « si, à titre personnel, [le rapporteur] souhaite ensuite préciser que la commission a pris des positions contraires à ses vœux, il peut le faire, mais il doit d’abord mettre en avant la position de la commission ». Pour le sénateur Jean Desessard, le rapporteur doit au moins consentir à un « service minimum » : « qu’il ne s’attarde pas [sur l’avis de la commission], qu’il n’en fasse pas plus qu’il ne faut, soit, mais il ne peut en aucun cas nier le travail de la commission ou le point de vue des membres qui avaient pris la peine d’être présents à ses réunions ».

En dépit de ces divergences ponctuelles, la confiance des commissions dans leur rapporteur constitue un élément essentiel de l’efficacité parlementaire, dans un contexte où les textes – souvent longs et complexes – se succèdent à un rythme élevé. C’est ce que rappelait le sénateur Philippe Bas, alors président de la commission des lois, en 2019 au sujet des avis de la commission sur les amendements :

la moitié des textes que le Sénat examine nous sont soumis ; notre fonctionnement repose donc beaucoup sur la confiance que nous faisons à nos rapporteurs, qui nous font des propositions. Il est logique que le débat aille plus vite en commission que dans l’hémicycle, où nous pouvons, à l’inverse, prendre tout notre temps.

C. La confiance technique

Le rapporteur est aussi, souvent avec le Gouvernement, le référent technique des débats parlementaires : sa parole est écoutée car elle est réputée informée.

Cette information découle, tout d’abord, de la spécialisation éventuelle du rapporteur dans certaines thématiques législatives. Elle se renforce au fil des multiples auditions préalables que le rapporteur conduit et au cours desquelles son attention est attirée sur les éventuelles malfaçons du texte examiné. Par ailleurs, le rapporteur peut s’appuyer, durant la phase d’audition comme pendant la phase d’examen du texte, sur les administrateurs de la commission. Ces derniers sont spécialisés sur quelques domaines de compétence et apportent une expertise juridique. C’est avec eux que le rapporteur élabore son rapport, qui comporte toujours de nombreux développements juridiques visant à rappeler l’état du droit ainsi que les modifications qu’entend lui apporter le projet de texte. Le rapporteur est d’ailleurs le seul, avec le président de la commission et le Gouvernement, à pouvoir disposer d’un appui technique immédiat. Les règlements des assemblées disposent en effet qu’il peut être accompagné en séance par tout fonctionnaire parlementaire de son choix. La même pratique prévaut en commission.

Le rapporteur dispose ainsi de ressources spécifiques, tant en termes d’informations que d’expertises, qui le placent en position de « sachant » dans les débats parlementaires. Ce rôle de « référent technique » s’incarne principalement dans trois situations.

La première réside dans le dépôt d’amendements rédactionnels. Sous cette appellation, on regroupe l’ensemble des amendements qui, sans changer la portée ou le contenu de la disposition amendée, rendent cette dernière plus compréhensible. Ils évitent, ce faisant, que la loi votée ne prête à confusion ou qu’elle comporte des lourdeurs inutiles. C’est également le rapporteur qui est chargé d’effectuer le travail de coordination nécessaire à la bonne application de la loi envisagée. Il arrive en effet que les auteurs d’amendement ne prévoient pas l’ensemble des conséquences qui doivent en être tirées, par exemple au sein des articles de codes et lois déjà existants. Il incombe alors au rapporteur de proposer les coordinations nécessaires. Par son travail, le rapporteur contribue ainsi à l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi dégagé par le Conseil constitutionnel et permet, comme en témoigne le sénateur Jean-Jacques Hyest, de « dégager la séance publique d’un grand nombre d’amendements formels ou techniques habituellement présentés par les commissions et de recentrer les débats sur les véritables enjeux de chaque texte ».

La deuxième procédure mettant en valeur le rôle de « référent technique » du rapporteur consiste dans les avis qu’il donne sur tous les amendements examinés par la commission ou par l’assemblée. Dans ses avis, le rapporteur insiste souvent sur les défauts techniques des amendements examinés. Il arrive ainsi qu’il partage l’intention de l’auteur de l’amendement mais qu’il estime que son adoption ne serait pas possible en l’état, du fait de sa rédaction imparfaite. Le rapporteur peut d’ailleurs inviter l’auteur de l’amendement à le retirer, voire à le rectifier d’ici la séance publique.

Enfin, le rapporteur se prononce sur la constitutionnalité des dispositifs qui lui sont soumis. Dans le commentaire de ses décisions, le Conseil constitutionnel mentionne d’ailleurs régulièrement les propos des rapporteurs pour confirmer ou, au contraire, remettre en cause la constitutionnalité d’une mesure. À titre d’exemple, la position des rapporteurs Hugues Fourage (député) et Jean-Yves Leconte (sénateur) est reprise avec beaucoup de détails en 2013 pour justifier la prolongation du mandat des membres de l’Assemblée des Français de l’étranger (afe), dans l’attente d’une réforme plus profonde de l’institution.

Le rapporteur dispose ainsi, en plus de son rôle politique et de sa fonction de porte-parole de sa commission, d’une mission de référent technique dans les débats. Dans le prolongement de ce qu’écrivait Henri Georges en 1977, il est certain qu’une partie de son poids particulier dans les débats se fonde sur la « compétence technique » acquise à l’occasion des travaux préliminaires à l’examen du texte.

D. Encadrer l’action du rapporteur : des mécanismes de rappel et de sanction

C’est parce que le rapporteur est investi simultanément de ces trois gages de confiance (politique, organique et technique) qu’une assemblée parlementaire consent à prendre en compte sa parole avec autant d’importance et ainsi à rompre avec certaines exigences de la délibération pure et parfaite.

Pour les députés de la majorité, cette réduction de la complexité législative est maximale lorsque les avis de la commission et du Gouvernement sont identiques, ce qui est le cas pour la très grande majorité des amendements à l’Assemblée nationale : ces deux avis concordants permettent aux parlementaires de « se reposer » sur les indications du Gouvernement et du rapporteur. Ils devront prêter une plus grande attention aux débats quand ces avis viendront à devenir divergents.

Comme dans tous les processus de confiance, il existe toutefois des mécanismes de rappel et de sanction destinés à s’assurer que la confiance envers le rapporteur n’est pas abusée.

En premier lieu, la délégation qui lui est consentie n’est jamais une délégation de pouvoirs : in fine, c’est bien la commission dans son ensemble et l’assemblée dans sa totalité qui se prononcent et la voix du rapporteur ne compte pas davantage que celle de ses collègues dans la totalisation des suffrages. On pourrait ainsi la dénommer « délégation de compétences », en donnant à cette notion le sens qu’on lui attribue en matière de ressources humaines ou de formation : le rapporteur est devenu le sachant d’un projet ou d’une proposition de loi et il fait profiter ses collègues de cette compétence par ses prises de parole. Il exerce, en d’autres mots, en plus de sa fonction politique une mission d’informateur du débat.

En second lieu, un rapporteur qui s’écarterait trop substantiellement de son rôle (tel qu’il est conçu par la chambre) serait rappelé à l’ordre, lui rappelant ainsi les limites de son office. Ce rappel peut concerner l’ensemble des trois confiances politique, organique et technique. Si le rapporteur défend des positions personnelles, et non celles de son groupe politique, il pourra être rappelé à l’ordre dans différentes enceintes (notamment les réunions de groupe) et, le cas échéant, être mis en minorité en commission ou en séance. Il s’expose également à ne plus bénéficier, pour le futur, des biens octroyés par le groupe (questions au Gouvernement, nouvelles fonctions de rapporteur, etc.). Pour ce qui est de la confiance organique, un rapporteur qui s’écarte de la position de la commission peut perdre l’appui de cette dernière. Enfin, rien n’est pire, pour l’autorité d’un rapporteur, que d’être mis en défaut sur le plan technique. C’est alors sa légitimité d’ensemble qui peut être endommagée.

Enfin, les différentes missions du rapporteur peuvent parfois entrer en tension. Ainsi, quand le rapporteur développe un argumentaire trop partisan, qui s’écarte d’une certaine forme de retenue que son rôle de référent technique exige, il peut faire l’objet d’interpellations. En 2013, le sénateur Hervé Maurey s’est étonné de tweets écrits par le rapporteur du projet de loi ouvrant le mariage aux couples de personnes de même sexe :

permettez-moi de vous dire, monsieur le rapporteur, que vos tweets ironiques à l’égard des manifestants étaient désobligeants, malvenus et peu compatibles avec votre qualité de rapporteur de ce texte […].  Écrire qu’il s’agit de « quelques badauds participant à une balade », ou encore que « quelques serre-tête tressés et jupes plissées pensent que nous reculerons », ce n’est pas digne d’un rapporteur de la commission des lois !

S’il faut faire la part des choses de la polémique politique, de telles réactions illustrent en creux les missions attendues d’un rapporteur et les manières de les lui rappeler, ainsi que la multiplicité des rôles du rapporteur, membre de son groupe politique, porte-parole de sa commission et expert du sujet débattu.

⁂

Le rapporteur d’un projet ou d’une proposition de loi est un acteur essentiel de la procédure législative. Simple député ou sénateur, il ne bénéficie de prérogatives exceptionnelles que dans l’intérêt de son assemblée. Il est chargé d’éclairer ses collègues sur les décisions à prendre et de partager les informations recueillies au cours de ses travaux, tout en veillant à l’équilibre politique du texte.

S’il peut avoir une influence aussi déterminante dans la procédure législative – pratiquement équivalente à celle du Gouvernement – c’est parce qu’il se situe au carrefour d’une triple relation de confiance : politique, organique et technique. C’est cette triple confiance qui permet aux assemblées parlementaires d’affronter la complexité et la diversité des textes qu’elles doivent examiner.

Ces entorses aux théories de la délibération pure et parfaite sont motivées par le fait que, contrairement à des « mini-publics » citoyens, le Parlement doit prendre des décisions qui s’imposeront à tous, dans un temps législatif contraint et avec une information imparfaite. La délégation au rapporteur et sa spécialisation constituent dans ce cadre des instruments de facilitation et d’efficacité.

Ainsi que le soulignait Clément Viktorovitch, les théories de la délibération et les études législatives « n’ont jusqu’alors que peu dialogué ». Ainsi, il n’existe pas, à notre connaissance, d’étude d’ensemble des règlements des assemblées parlementaires au regard des exigences de la bonne délibération. C’est pourtant, comme on l’a rappelé, la fonction traditionnellement attribuée aux assemblées parlementaires que de délibérer et dont elles tirent une partie de leur légitimité. Il nous semble ainsi que les dispositions des règlements des assemblées – qui sont issues de la pratique et qui datent pour certaines de plusieurs décennies, voire de plusieurs siècles – gagneraient à être analysées, de manière systématique, à la lumière des critères et des principes mis en valeur par les théories de la démocratie délibérative.

Éric Buge

Éric Buge est administrateur des services de l’Assemblée nationale et secrétaire général du gevipar. Il est notamment l’auteur de Droit de la vie politique (Paris, puf, 2018).

Mathieu Mugnier

Mathieu Mugnier est administrateur des services du Sénat.

Annexe : les prérogatives du rapporteur face à celles du Gouvernement