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ystème versus systématisation. Système de la Terreur versus systématisation des lois révolutionnaires. La Terreur ne fut pas un système politique, il n’en demeure pas moins que les compilations de lois révolutionnaires offrent un exemple de systématisation juridique.

« Jusqu’à l’été 1794, la Terreur n’est apparue ni comme un système, ni comme un moyen de gouvernement » affirme Jean-Clément Martin. Michel Biard détaille cette assertion : « les contradictions, les conflits de pouvoirs et d’intérêts, les heurts des légitimités, n’ont pas vraiment cessé, de même que, au sommet, dans la capitale, jamais les rivalités internes à la Convention et aux Comités n’ont disparu ». Timothy Tackett, dans son étude sur « le paysage mental de la Terreur », reprend l’idée :

ce fut dans cette atmosphère faite de passions et de méfiance, et alors qu’ils tentaient de répondre aux dangers qu’ils affrontaient, que les députés forgèrent presque toutes les mesures fondamentales de la Terreur. Il n’y eut jamais de plan systématique. Les députés improvisèrent au fil des mois […].

Puisque la Terreur ne fut pas un « système » politique, Michel Biard appelle à étudier ce « moment révolutionnaire […] comme phénomène complexe », à ne pas décontextualiser. Mais dans les mêmes pages introductives des Politiques de la Terreur, il note que « l’ensemble du système des lois révolutionnaires » est distingué des lois ordinaires par le décret du 14 frimaire an II (4 décembre 1793), qui organise les pouvoirs publics en l’absence de constitution. Les lois révolutionnaires apparaissent en effet suffisamment particulières aux yeux des conventionnels pour composer un ensemble distinct de normes appelées à être rassemblées dans des compilations. Le juriste y voit la tentative de « systématisation » juridique.

La singularité des décrets de la Terreur a souvent été relevée. Jules Michelet ouvre son Histoire de la Révolution française par une ode au patrimoine juridique révolutionnaire. « Je définis la Révolution, l’avènement du Droit, la réaction de la Justice. » La Révolution n’est en effet « autre chose que la réaction tardive de la Justice contre le gouvernement de la faveur ». Le proscrit du Collège de France remarque bien que certains textes, comme « la loi des suspects », divergent de cette épiphanie juridique et que « le premier article du code de la Terreur » est la loi sur l’émigration mais celui-ci n’est pas aussi nuisible que le droit d’Ancien Régime : « la Terreur révolutionnaire se garde bien […] d’avoir, dans ses deux ou trois ans, rendu au système ce qu’il nous fit six cents ans ». Quelques années plus tard, Edgar Quinet compare également l’Ancien Régime et la Terreur, qu’il rapproche en particulier de l’absolutisme. Mais l’exilé de Bruxelles assimile aussi le « système de Robespierre » au régime des germains, à peine tempéré par les Lumières : « il avait pris le droit public des temps barbares. Mais ce droit-là était perpétuellement contrarié chez lui et ruiné par les idées philanthropiques du xviiie siècle. La vieille arme barbare, rouillée du sang barbare, se brisait entre ses mains ». La qualification de la Terreur comme « système de Robespierre » a suscité la réaction de Louis Blanc : « Non, non, quoiqu’en dise M. Quinet, la Terreur ne fut pas un système ; elle fut, ce qui est bien différent, un immense malheur, né de périls prodigieux ». La Terreur est le produit des circonstances et n’est pas un système politique. Le droit ne la régit pas mais s’adapte aux périls.

Au début de la IIIe République, Hippolyte Taine s’interroge sur la légalité de ces textes dérogatoires mis en œuvre « à l’Hôtel de ville, dans les tribunaux, à la garde nationale, aux sections, dans les administrations ». Il y perçoit l’agissement d’une minorité.

Que la Convention, si elle veut, s’installe pompeusement en souveraine et fasse tourner la machine à décrets ; peu importe : régulier ou irrégulier, le gouvernement marchera toujours sous la main qui tient le sabre. Par la terreur improvisée, les Jacobins ont maintenu leur autorité illégale ; par la terreur prolongée, ils vont établir leur autorité légale.

Alphonse Aulard s’insurgera contre cette idée d’une Terreur organisée par le droit. Le gouvernement révolutionnaire n’est qu’un « expédient de guerre » et « il n’y eut rien de systématique dans la création du gouvernement révolutionnaire […] il se forma empiriquement, au jour le jour, d’éléments imposés par les nécessités successives de la défense nationale ». Le premier titulaire de la chaire d’histoire de la Révolution en Sorbonne conclut par conséquent, comme Louis Blanc, que

s’il n’y eut pas un système de terreur, il y eut bien réellement un régime de terreur [quand] la Révolution, suspendit les principes de 1789, et tourna contre ses ennemis les moyens violents d’ancien régime qu’ils employaient contre elle. Cette suspension des principes de 1789, c’est bien en cela que consiste la Terreur […] en août et en septembre 1793.

La controverse Quinet-Blanc, reprise et prolongée par Taine et Aulard, se poursuit à propos des textes de la Convention. Patrice Gueniffey constate que « l’insurrection du 10 août [1792] substitue le règne de la force à celui de la loi et la dictature des minorités au gouvernement par la majorité » et considère donc « la Terreur comme système de pouvoir », dans lequel « la validité des lois, des décrets et des arrêtés ne dépend plus [que] de la seule légitimité de l’autorité qui produit ces textes ». Attaquée de toutes parts, cette autorité se défend par le droit d’exception : « la loi des suspects du 17 septembre 1793, tout comme la loi du 10 juin 1794, plonge ainsi des racines profondes dans la mentalité révolutionnaire ».

Jean-Clément Martin relève pareillement le

basculement qui s’opère à la fin de 1793 dans la conduite de la Révolution. […] Les sociétés populaires et les comités de surveillance passent sous le contrôle de la Convention et de ses envoyés. Un catalogue des « lois révolutionnaires » est projeté pour organiser l’arsenal législatif.

Mais selon l’historien « il faut résister à penser que la Terreur a bien eu une réalité politique, qu’elle fut un régime, un moment précis ou une doctrine » car « la “Terreur” n’avait pas eu de place dans la loi avant août 1794 ».

Nous tenterons ici de montrer que ce « catalogue de lois révolutionnaires » est en réalité une tentative de systématisation juridique inaboutie. S’il est possible de la quantifier en rassemblant a posteriori les textes de loi qui la composent, elle est difficile à définir juridiquement car les acteurs n’ont pas explicité la théorie sous-tendant cette systématisation. En effet les conventionnels, s’ils utilisent fréquemment les termes lois révolutionnaires, parfois ceux de mesures de salut public ou de décrets de sûreté générale, ne prennent jamais la peine de les définir. Néanmoins ces qualificatifs ne sont employés qu’à propos de certains textes, de nature pénale. Par ailleurs les rares mentions des termes « lois révolutionnaires » dans les décrets de la Convention impliquent un mode d’exécution spécifique.

Cette étude tente donc de repérer les invariants dans le corpus des lois dites révolutionnaires. Si ces dernières n’émanent pas d’un pouvoir constant et déterminé, elles présentent à la lecture certaines récurrences qui rendent possible une taxinomie. Parce qu’elles peuvent être listées, ces lois forment le système de la Terreur au sens juridique du terme. Elles ont été compilées, après le décret du 14 frimaire, dans trois recueils qu’il convient d’abord de présenter (I). Ces décrets sélectionnés à l’époque par des compilateurs qu’on évoquera brièvement doivent ensuite être classés selon des critères de distinctions définis et appliqués par nous (II). C’est au prix de cette double opération, mobilisant des catégories d’époque et faisant appel à des critères contemporains pour palier l’inachèvement d’alors, que surgit le système juridique de la Terreur dont on se propose ici d’examiner les fondations dans le droit de la Révolution.

I. Le corpus des lois révolutionnaires : une systématisation inachevée

Clairement distinguées, dans le décret du 14 frimaire, des lois ordinaires, les lois dites révolutionnaires ont été rassemblées dans des recueils intitulés « codes », qui ne sont en fait que des compilations. Cette systématisation permet d’inventorier un corpus d’environ cinq cents textes.

1. Le code des comités de surveillance

Le premier travail de compilation de lois révolutionnaires est rendu nécessaire par le décret du 14 frimaire (4 décembre 1793), la « constitution provisoire » du Gouvernement révolutionnaire. Il proclame que « l’application des lois révolutionnaires et des mesures de sûreté générale et de salut public est confiée aux municipalités et aux comités de surveillance ou révolutionnaires ». Seule institution élue du décret du 14 frimaire, née à l’occasion de la première loi sur les étrangers le 21 mars 1793, les comités de surveillance sont peu à peu dotés de compétences nouvelles. Ils connaissent ainsi une clarification de leurs missions : l’application des lois révolutionnaires. Ce même décret du 14 frimaire rationalise l’expédition des textes votés par la Convention en créant la commission de l’envoi des lois. C’est donc cette dernière qui est chargée de rassembler les décrets et accole à ce regroupement le nom de « code » : le Code des comités de surveillance et révolutionnaire.

Ce volume n’est, en réalité, qu’un « corpus » : les lois révolutionnaires choisies ne sont pas réécrites. Il s’agit néanmoins du premier code révolutionnaire, qui explique l’accord au singulier du second adjectif du titre : le Code des comités de surveillance et révolutionnaire. Il s’agit d’un code révolutionnaire pour les comités de surveillance : une compilation de lois que les comités de surveillance doivent appliquer et qui, de ce fait, deviennent lois révolutionnaires. Il a été réalisé peu après le décret du 14 frimaire car le plus ancien texte de ce travail très complet est le décret du 20 nivôse (9 janvier 1794) sur le bris de scellés posés par un comité de surveillance ou une municipalité. Il s’agit d’une collection méthodique de cent-six décrets, présentés par chapitre et par section. Elle contient une table des matières (intitulée pourtant « table chronologique », sans doute en raison de l’inscription de la date des décrets en marge) en début de volume et un index (intitulé « table des matières ») très fourni sur les dix dernières pages. Le modèle est celui de la collection Baudouin.

Un « supplément par ordre chronologique » est annoncé en fin de volume. Il sera finalement intitulé Premier supplément au code des comités de surveillance et révolutionnaires. Ce sera le seul car il a probablement été imprimé en messidor ou thermidor, après la loi du 22 prairial (10 juin 1794) qu’il contient et avant la disparition, progressive, des comités de surveillance. Son caractère précipité est assez marqué, ne serait-ce que par l’erreur grammaticale du titre. Deux décrets, déjà insérés dans le premier code, sont répétés (les décrets du 25 brumaire et du 2 frimaire). Il ne contient ni index ni table des matières mais une simple table chronologique recensant ses cent-dix-neuf décrets. En revanche, le sous-titre de ce Supplément achève d’établir l’équivalence entre les lois révolutionnaires, les mesures de salut public et les mesures de sûreté générale, dont l’emploi indifférencié par les conventionnels brouillait souvent la compréhension.

2. Le Projet de code révolutionnaire

Le second travail de compilation des lois révolutionnaires est un pan du vaste projet de codification entrepris par la Convention jacobine. Le 3 floréal an II (22 avril 1794), après un rapport de Couthon sur la nécessité de classer et publier les lois pour leur meilleure application, la Convention « nomme les représentants Cambacérès, Merlin de Douai et Couthon pour composer la commission » chargée de classer les lois. Couthon intervient de nouveau à la Convention le 11 prairial (30 mai 1794) pour un bilan de travail rappelant que les lois révolutionnaires feront l’objet d’un code spécifique : « les dispositions qui organisent le gouvernement ordinaire sont en entier dans la constitution ; celles qui organisent le gouvernement révolutionnaire peuvent être facilement réunies dans un même code ». Après ce rapport, Couthon n’intervient plus à la Convention au nom de la commission, censée néanmoins étroitement collaborer avec le Comité de salut public. Il se charge de réorganiser le tribunal révolutionnaire, en préparant la future loi de prairial (10 juin 1794). Le plan général de classification des lois, le 27 messidor an II (15 juillet 1794), est donc défendu par Cambacérès, selon lequel cette loi de prairial constitue l’un des quatre exemples de lois du « code du gouvernement révolutionnaire ». Cambacérès annonce en effet « qu’incessamment la commission vous présentera, par l’organe de Couthon, le code du gouvernement révolutionnaire, et que bientôt après, le comité de législation, de concert avec la commission, vous soumettra le code civil et le code criminel ». Ce code révolutionnaire ne sera jamais publié mais il a été confectionné, plus tôt, au Dépôt des lois par Rondonneau, ancien garde des archives du Sceau, et est conservé aux archives nationales, à l’état manuscrit avec le (premier) Projet de code civil, du Projet de code criminel, ou du Code des secours publics… Rondonneau correspondait avec le Comité de salut public par le truchement de Billaud-Varenne, qu’il tenait informé de l’avancée de ses travaux au Dépôt des lois. Les lettres de Rondonneau témoignent du rôle majeur qu’il a joué. Ses difficultés de tri transparaissent dans le titre de ses chemises de classement des décrets aux archives nationales : « code criminel », « code criminel révolutionnaire », « code révolutionnaire ». En l’absence de définition des lois révolutionnaires, la sélection des textes à insérer était délicate.

3. Le code des émigrés, condamnés et déportés

Cette dernière compilation, la plus petite des trois, achève de répertorier les lois révolutionnaires. Elle rassemble les décrets contre les émigrés et les prêtres réfractaires qui sont les premiers ennemis de la révolution, tant du point de vue chronologique que statistique. Chronologiquement la répression de l’émigration inaugure, voire prélude, les lois révolutionnaires. Le décret du 26 août 1792, proche de celui du 27 mai qui avait subi le veto du roi, est probablement la première loi révolutionnaire pénale : tous les prêtres réfractaires doivent être déportés sans que les municipalités n’aient à prouver la commission d’un acte répréhensible. Statistiquement, ensuite, les prêtres réfractaires et surtout les émigrés sont les catégories d’ennemis suscitant le plus grand nombre de lois révolutionnaires : cent vingt textes en s’en tenant au seul Code des émigrés, condamnés et déportés imprimé par la Convention et à son premier supplément. Un troisième tome était en effet en préparation au comité de classification des lois mais ses « matériaux », très parcellaires aux archives, ne permettent pas de l’utiliser pour répertorier les lois révolutionnaires. Cambacérès avait annoncé le 27 messidor que « la matière des émigrés tient au gouvernement révolutionnaire ; mais comme elle est très étendue, il est nécessaire de la renfermer dans un code particulier, qui fera suite au [code révolutionnaire] ».

4. Les compilations partielles

D’autres documents rassemblent les décrets mais ne peuvent accéder au statut de compilation de lois révolutionnaires. La circulaire Paré du 29 septembre 1793, qui applique le décret du 13 septembre 1793 prescrivant l’« envoi des lois relatives à la sûreté générale, et dont l’exécution est confiée aux comités révolutionnaires » est, chronologiquement, la première tentative de systématisation de lois révolutionnaires. Le ministre de l’Intérieur explique qu’il fait réimprimer ces trente-trois décrets jusqu’à celui du 13 septembre « pour que la collection soit la même dans toute la République » et les adresse aux comités de surveillance via les directoires de département. Mais Paré liste des textes qui ne seront pas retenus dans les codifications ultérieures (Projet de code révolutionnaire et Code des comités de surveillance et révolutionnaire) et qui n’appartiennent vraisemblablement pas au domaine de la loi révolutionnaire comme la suppression des sociétés d’actions au porteur ou le financement du ministère de la guerre. En outre, sa circulaire contient quelques erreurs, comme le décret du 21 mars 1793 établissant un comité de surveillance dans chaque commune qui est confondu avec celui du 18 mars 1793 ordonnant la création d’un comité de salut public départemental. Il s’agit donc d’une collection sommaire, plutôt précoce (la sûreté générale ne sera officiellement attribuée aux comités révolutionnaires que le 8 janvier 1794) et inaboutie. Mais elle annonce évidemment le Code des comités de surveillance et révolutionnaire.

Les Archives nationales conservent également le manuscrit d’une collection de lois relatives aux sociétés populaires datant vraisemblablement du printemps 1794 : le texte référencé le plus tardif est celui du 27 germinal an II (16 avril 1794) sur l’exclusion des nobles et des étrangers de ces clubs. Le texte le plus ancien est, logiquement, celui du 12 mars 1793 qui prescrit l’envoi des décrets de la Convention aux clubs patriotiques locaux. Cette loi, qui n’est pas retenue dans les codifications ultérieures, est la première à intégrer un organe révolutionnaire au réseau de distribution des lois. Mais cette compilation est succincte (dix-sept textes, dont l’extrait de la Déclaration des droits de 1793 relatif au droit d’association). Elle n’est pas systématique (la numérotation des articles s’arrête soudainement après le sixième) ni chronologique, très brouillonne (voire illisible : on ne peut que supputer que le décret du 13 pluviôse retenu est la réforme de l’attribution des certificats de civisme).

5. Le corpus des lois révolutionnaires et ce qui les distingue des lois ordinaires

Puisque ces compilations partielles ne peuvent pas servir pour répertorier les lois révolutionnaires, celles-ci se chiffrent donc à 475 textes contenus (avec des répétitions) dans le Code des comités de surveillance et révolutionnaire (221 décrets), dans le Projet de code révolutionnaire (228 décrets) et dans le Code des émigrés, condamnés et déportés (120 textes). Nous postulons que les lois révolutionnaires composent ce corpus. La définition, à ce stade de la démonstration, encore approchée ou imparfaite, de ce qu’est une loi révolutionnaire pourrait se formuler ainsi : une loi révolutionnaire, telle que qualifiée par le décret du 14 frimaire, est une loi votée par la Législative puis la Convention entre le 11 août 1792 et le 22 prairial an II (10 juin 1794) qui se trouve dans l’un des trois recueils composés entre janvier et juin 1794. La première loi révolutionnaire stricto sensu est, pour rejoindre Gérard Sautel, la loi sur les municipalités du 11 août 1792 et la dernière est la loi qui modifie la procédure devant le tribunal révolutionnaire le 22 prairial an II (10 juin 1794).

La présentation de ce corpus doit s’achever par un constat de carence : si les lois révolutionnaires sont numériquement circonscrites par ce travail de systématisation post-14 frimaire, elles ne sont jamais définies juridiquement. Aucune de ces compilations ni aucune de leurs normes ne dit ce qu’est une loi révolutionnaire. On en est réduit à tenter de cerner la notion en se penchant sur la procédure adoptée pour leur exécution d’une part et sur quelques écrits des contemporains d’autre part.

En répertoriant les occurrences des mots « lois révolutionnaires » dans les décrets eux-mêmes on constate qu’elles doivent être appliquées par les organes révolutionnaires, nés après le 10 août 1792 et qui fonctionnent parallèlement aux institutions de la constitution de 1792. Certains les appellent « pouvoirs parallèles ou organisations qui concurrençaient les structures officielles », d’autres y voient des « parastructures révolutionnaires ». Il s’agit d’organes ad hoc, composés de militants patriotes, à qui la Convention confie une mission que ne sauraient assumer efficacement les « autorités constituées ». Le lien entre organes révolutionnaires et lois révolutionnaires est formalisé le 5 septembre 1793 par la création de l’armée révolutionnaire et confirmé le 14 frimaire par la description des missions des comités de surveillance. Ce lien fonde le critère organique de la loi révolutionnaire : celle qui est appliquée par les institutions révolutionnaires, composées de partisans de la révolution. Mais ce lien est tardif et des lois antérieures, reproduites dans la systématisation examinée, sont dénuées de référence aux organes révolutionnaires. Un autre critère de distinction doit être avancé. On peut pour cela délaisser momentanément ces compilations pour se pencher sur les rares écrits des conventionnels relatifs aux lois révolutionnaires.

Condorcet rédige dans le premier numéro du Journal d’instruction sociale du 1er juin 1793 les plus amples développements. « Une loi révolutionnaire est une loi qui a pour objet de maintenir cette révolution, et d’en accélérer ou régler la marche », en se défendant des « individus qui veulent dissoudre [le] pacte social ». Le girondin, plutôt martial, classe ces individus en catégories d’ennemis, objets de la loi révolutionnaire. Il évoque les « partisans de la royauté » qui « obligent à prendre des moyens rigoureux que les circonstances rendent nécessaires ». Puis il parle des « lois sur les passeports, sur les émigrés » que la « conservation de la société » a rendues nécessaires et condamne enfin les prêtres, « des gens qui vendent des prophéties, inventent des miracles, volent des Biens de la terre en promettant le ciel, et assassinent au nom de Dieu ». Il lie les lois révolutionnaires à la lutte transitoire de la Révolution contre ses ennemis : « on imagina le mot de loi de circonstance, qui, devenant bientôt ridicule, fut remplacé par celui de loi révolutionnaire ». Mais ce lien qu’il tisse entre lois révolutionnaires et circonstances résonne étrangement au regard de la date de parution de l’article : ce 1er juin 1793 les Girondins disparaissent comme force constituée à la Convention et sont mis en état d’arrestation le lendemain. Comment le Législateur révolutionnaire pourrait-il faire usage d’une catégorie pensée par un homme qui est désormais un ennemi politique ?

Un second commentaire des lois révolutionnaires se trouve dans les Mémoires de Bertrand Barère (1755–1843). Le conventionnel, qui fut le rapporteur du Comité de salut public sous la Terreur, proscrit en l’an III, revient sur l’altercation qui l’a opposé au « triumvirat » du Grand Comité. Saint-Just lui reprochait d’avoir aidé la fille parisienne d’un ami toulousain émigré. L’ancien avocat au Parlement de Toulouse se défend contre ses collègues en estimant la jeune femme « digne de compassion » et victime du caractère trop général des lois sur les émigrés : « c’est le vice inhérent aux mauvaises lois et surtout aux lois pénales dénuées de motifs et atteignant un grand nombre d’individus non coupables, de frapper de nullité leurs propres dispositions ». Barère aborde également les lois révolutionnaires par leur aspect répressif mais en pointant leur trait saillant : l’incrimination décrite réprime moins la commission d’un acte, ici en négligeant les « motifs » de l’infraction, que l’appartenance à une catégorie de la population.

Ces deux écrits de conventionnels permettent d’expliquer la présence d’un autre ensemble de textes dans les compilations citées : les lois pénales visant une catégorie d’ennemis. Émerge ainsi, à côté du critère organique, un critère matériel permettant d’affiner la définition a posteriori de ce qu’est une loi révolutionnaire.

Muni de ces deux critères de distinction, la sélection des décrets opérée par les compilateurs pour constituer les codes s’éclaire d’un jour nouveau.

II. Les critères de distinction des lois révolutionnaires

En l’absence de définition de la loi révolutionnaire, on doit mener la critique interne de cette systématisation (l’intentio operis, pour appliquer le programme établi par Laurent Kondratuk) en décrivant ce qui la distingue de la loi ordinaire. Certains décrets répriment l’appartenance à une catégorie d’ennemis (1), d’autres accordent des pouvoirs aux organes révolutionnaires (2). Ces deux critères de distinction sont fondus en un seul en septembre 1793 (3).

1. L’incrimination catégorielle : le critère matériel de la loi révolutionnaire

Un premier ensemble de lois révolutionnaires est constitué de mesures pénales. Une approche courante consiste à les décrire par leur dérogation à la norme en vigueur, comme la violation du « principe de personnalisation des peines » par la consignation des familles d’émigrés dans le décret du 15 août 1792 ou l’atteinte à la liberté d’expression par le décret antiroyalistes du 4 décembre 1792. Mais ce recensement des dérogations serait fastidieux et ne constituerait qu’une définition négative du phénomène (ce que la loi révolutionnaire n’est pas). Un trait commun peut être dégagé : les lois révolutionnaires pénales incriminent une catégorie d’ennemis. Le Législateur n’érige pas une infraction fondée sur un comportement (ou une abstention) mais sur l’appartenance à une catégorie d’ennemis. On peut parler d’incrimination catégorielle, en se fondant sur des termes utilisés au cours des débats des assemblées révolutionnaires : « loi répressive générale », « loi générale de proscription », « mesure générale », « délits nationaux »… Il est délicat de lister les ennemis visés, d’autant que certaines catégories sont équivoques, comme l’aristocrate, le conspirateur ou le traître. Mais c’est justement l’indétermination de la catégorie, à l’appellation vague ou aux contours flous, qui donne un sens à cette législation.

Il s’agit d’abord, chronologiquement des prêtres réfractaires, première catégorie d’individus déclarés « suspects » le 29 novembre 1791 et « déportés » le 26 août 1792, sans circonstance atténuante ni exception : « tous les ecclésiastiques non sermentés » sont astreints à ce départ. Les lois révolutionnaires ne parlent pas de « catégorie d’ennemis » à propos du clergé réfractaire mais de « classe qui [doit] être déportée », étendue en février 1793 à « tous les ecclésiastiques, séculiers, réguliers, frères convers et lais » insermentés et aux prêtres jureurs s’ils sont « dénoncés, pour cause d’incivisme, par six citoyens dans le canton ». L’accusation d’incivisme à l’encontre des prêtres constitutionnels annonce la rhétorique floue de la loi des suspects : ils peuvent être déportés sans qu’un acte matériel n’ait à être relevé, de toute façon jamais contrôlé par un juge. Toutes ces dispositions sont résumées dans le décret du 30 vendémiaire (21 octobre 1793) qui inaugure la section IV sur les « ecclésiastiques et le culte religieux » du Code des comités de surveillance et révolutionnaire. Les compilateurs sont donc allés au plus simple : ils ont placé ce texte en tête de la section afin de s’épargner l’ajout des décrets précédents. Une partie du décret concerne la possibilité donnée à un prêtre jureur – arrêté hors cas de flagrance (armé ou « munis de quelques signes contre-révolutionnaire ») ou accusé d’incivisme – et qui a donc droit à un jugement criminel, d’exciper de sa prestation de serment pour éviter la peine de mort. Mais, si le juge lui en accorde le temps (art. 7), la charge de la preuve est inversée (art. 9). Cette présomption de culpabilité, est une mise en forme juridictionnelle de l’incrimination catégorielle : la loi révolutionnaire privilégie l’élimination (ici, la déportation ou la mort) de l’ensemble de la catégorie plutôt que la protection des religieux loyalistes.

Les émigrés constituent la seconde catégorie d’ennemis que les lois révolutionnaires cherchent à éliminer, en réprimant l’appartenance à cette catégorie plutôt que la commission d’une infraction. Jean d’Andlau a résumé les traits de cette législation : définition très floue de l’émigration (l’« absence » du domicile puis le départ) et approche « holistique » (le refus d’accepter des exceptions) de l’émigration : « cette incrimination catégorielle devient un moyen d’accentuer la répression ». On pourrait rajouter le caractère collectif de la sanction (la confiscation des biens) et l’inversion de la charge de la preuve, puisque c’est au justiciable menacé de confiscation qu’il appartient de prouver qu’il n’a pas émigré. Les conventionnels cherchent à punir l’ensemble de la catégorie d’ennemis, plutôt que l’auteur d’une infraction. Le refus de prendre en compte les intentions ou les actes du justiciable est « le caractère qui peut seul la faire connaître comme une loi révolutionnaire, préparée et faite par des hommes, contre la classe d’hommes que l’on regarde comme ennemis de la patrie », admet le rapporteur Osselin. Les lois révolutionnaires réprimant l’émigration sont compilées dans le Code des émigrés, condamnés et déportés. Le Projet de code révolutionnaire se contente de reproduire les grandes synthèses législatives (décret du 28 mars 1793 qui résume toute la législation antérieure, du 12 juillet sur la vente des biens et du 17 septembre sur la fusion des législations de l’émigration et de la déportation). Rondonneau informe d’ailleurs le Comité de salut public : « je ne rappelle que les trois principales lois : si le citoyen Billaud-Varenne désire avoir la collection complète des lois des émigrés, je la lui remettrai ».

Les royalistes sont la troisième catégorie d’ennemis visée par les lois révolutionnaires. La répression commence pendant le procès de Louis XVI avec le décret antiroyaliste du 4 décembre 1792 qui punit de mort non un agissement mais une simple « déclaration verbale ». Le texte, proposé par Buzot, ne prend pas en compte les circonstances de l’infraction puisque « quiconque » propose de rétablir la royauté encourt la peine de mort, en précisant « sous quelque dénomination que ce soit », Basire ayant suggéré de ne pas sanctionner les propos librement échangés dans les assemblées primaires. La criminalisation des propos royalistes est ensuite renforcée le 29 mars 1793 après la découverte de livres appelant à la libération du jeune Louis XVII : les vendeurs et colporteurs d’écrits royalistes (bien que Lecointe-Puyraveau ait fait remarquer que ces derniers ne savaient bien souvent pas lire) sont punis de détention et les auteurs relèvent désormais du tribunal révolutionnaire crée le 10 mars précédent. La distinction opérée par les conventionnels entre les lois révolutionnaires et les lois ordinaires au cours de la discussion est particulièrement heuristique. Marie-Joseph Chénier avait émis la possibilité d’étendre le domaine de cette répression à « tout provocateur au meurtre, car la loi sur la presse n’a jamais permis de s’en servir pour commettre un délit » et « propose donc que l’on décrète formellement la peine de mort contre ceux qui provoquent au meurtre et à la violation des propriétés ». Avec un tel amendement, la répression dérive vers une mise à l’index générale des textes subversifs et perd son aspect catégoriel. Marat, qui se sent directement visé, cherche à réorienter la discussion : « ce sont les contre-révolutionnaires seuls que nous voulons atteindre ; ce sont eux seuls qui cherchent à perdre la liberté, ce sont eux seuls que doit frapper la loi ». Duhem rappelle l’historique de la proposition : « il s’agit d’une loi révolutionnaire, elle ne doit atteindre que les royalistes ». Pour lui, les incriminations que propose Marie-Joseph Chénier créent des infractions précises, qui entraînent une sanction individuelle : ces « délits sont particuliers, vous ne pouvez les comprendre dans une loi révolutionnaire ». Barbaroux esquisse ensuite un partage de compétence juridictionnelle :

Il est parfaitement possible de faire de la proposition de Chénier une loi distincte du projet que vous venez d’adopter : en ce sens que par l’un vous renvoyiez les délits nationaux (le cas par exemple, où l’on provoquerait au rétablissement de la royauté), au tribunal révolutionnaire, et que, par l’autre, vous renvoyiez les délits particuliers aux tribunaux ordinaires.

Duhem est entendu par la Convention qui vote d’abord la loi révolutionnaire réprimant les écrits royalistes, puis érige dans un second décret une infraction pénale contre les auteurs d’écrits appelant au meurtre ou à la violation des propriétés. La première infraction est automatiquement punie de mort, car « la guillotine met en acte la loi révolutionnaire », la seconde infraction est punie de six années de fer (de mort lorsque « le délit aura suivi la provocation ») car la loi pénale vise à punir l’auteur d’une infraction plus ou moins sévèrement selon la gravité du fait matériel. Il s’agit pourtant du même acte : la composition d’écrits interdits. Mais dans le premier cas, le rédacteur est un royaliste, c’est-à-dire un ennemi à éliminer. Dans le second cas, l’auteur est appréhendé par la loi selon la dangerosité de son acte et la peine varie en fonction de l’élément matériel.

« L’anglais est le quatrième idéal-type d’ennemi invoqué pour expliquer les échecs de la politique et pour unifier les forces révolutionnaires » remarque Jean-Clément Martin. Pour répertorier les lois révolutionnaires pénales, il est plus synthétique de retenir les étrangers comme la quatrième catégorie d’ennemis. Il s’agit plus précisément, en août et septembre 1793 (périodes d’adoption de la plupart des décrets contre les étrangers) des ressortissants des pays avec lesquels la France est en guerre, c’est-à-dire l’ensemble de ses voisins. Comme les prêtres réfractaires ou les « rebelles » (appréhendés sans arme), ils sont décrétés d’arrestation sans jugement le 6 septembre 1793. Barère les a en effet déclarés « ennemis de la constitution » lors du débat du 1er août dans lequel il proclame : « chassons-les aujourd’hui mais arrêtons les suspects et punissons les coupables : les étrangers violant les droits de l’hospitalité sont entrés dans le terrible domaine de la loi révolutionnaire ». La présomption de dangerosité conduit à arrêter l’ensemble de la catégorie suspecte car elle délie l’arrestation d’un acte déclencheur commis par l’intéressé. Selon Sophie Wahnich « on crée ainsi une nouvelle catégorie d’ennemis dangereux, et, dans la mesure où la loi révolutionnaire les accule à perdre la liberté, c’est-à-dire la valeur révolutionnaire par excellence, elle les rend potentiellement hostiles à une révolution qu’ils avaient pu aimer ». L’étranger devance ainsi en rétention les suspects nationaux du 17 septembre. Cette internationalisation de la figure de l’ennemi n’en obéit pas moins au processus d’élimination habituel des lois révolutionnaires puisque leurs biens sont ensuite confisqués. Après les possessions des émigrés, des prêtres réfractaires et des rebelles, les biens des étrangers sont transférés à l’État et deviennent à leur tour des biens nationaux de seconde origine. La réciprocité qui règle les relations interétatiques ne résiste pas à la lutte contre les ennemis comme l’explique Duhem à la Convention : « ce n’est point par des mesures diplomatiques que vous écraserez les tyrans, c’est par des mesures révolutionnaires et vigoureuses. Il faut décrétez la confiscation des biens de tous les étrangers des pays avec lesquels nous sommes en guerre ».

Le cinquième groupe d’ennemis – les rebelles – est moins homogène mais permet de rassembler sous une même appellation les différents contestataires de la République, que les lois révolutionnaires qualifient de « brigands », d’« émeutiers », de « fédéralistes » ou encore de « traîtres ». C’est la catégorie d’ennemis la plus redoutée de la Convention, pour laquelle elle élabore des statuts juridiques nouveaux (mis hors de la loi et suspect). Le décret du 30 août 1792 inaugure cette législation contre les rebelles mais il a été oublié par les compilateurs des lois révolutionnaires en 1794. Pourtant il aurait dû éveiller leur sens de l’archivage par le raccourci historique qu’il proposait : une émeute contre l’enrôlement, à Châtillon-sur-Sèvre, qui nécessite l’intervention de la Garde nationale de Cholet et la création d’une peine spéciale par la Convention pour les vingt-quatre émeutiers – la confiscation des biens – qui frappe le rebelle et ses ayants-droits. C’est une peine collective que l’Assemblée constituante avait retirée de l’arsenal répressif « en affirmation du principe de la personnalité des peines ». Cette cinquième catégorie d’ennemis est ensuite visée par le décret du 19 mars 1793, dit de la mise hors de la loi, qui impose la mise à mort (des rebelles arrêtés armés) dans les vingt-quatre heures, prononcée par une commission militaire après un simple examen des faits. Les commissions militaires ont été créées par le décret du 9 octobre 1792 pour juger les émigrés pris les armes à la main et sont régies par un chapitre entier du Projet de code révolutionnaire. L’élément moral de l’infraction n’est plus apprécié car le décret du 19 mars vise à éliminer rapidement les rebelles. Les émeutiers (sans armes) sont, eux, jugés par le tribunal criminel sans le jury de citoyens qui « exprimait une certaine vision de l’équité judiciaire » notamment « en invoquant la question de l’intention ». La rigueur de la mise hors de la loi est néanmoins atténuée le 10 mai puisque « les chefs et instigateurs des révoltés seront seuls sujets à la peine portée par le décret du 19 mars dernier contre les rebelles ». Ils deviennent des auteurs d’émeutes qui ont « commencé ou propagé la révolte » et ont entraîné des suiveurs « qui ne sont qu’égarés ou contraints » dont il faut cerner le degré d’implication. Ce décret ne porte donc plus une incrimination catégorielle mais érige une infraction. La catégorie d’ennemis « rebelles » disparaît pour un temps des lois révolutionnaires. Mais elle réintègre le champ des lois révolutionnaires, à l’occasion de la révolte de Lozère, par le décret du 2 juin qui punit pareillement « les auteurs, complices et adhérents » d’une émeute et instaure également un emprisonnement des suspects indépendamment d’une infraction (annonçant donc la déclaration du 12 août 1793, adoptée après le discours de Danton, qui fonde le statut de suspect).

2. Le critère organique : les lois révolutionnaires administratives

Ce critère classe les lois révolutionnaires qui doivent être appliquées par les organes révolutionnaires. Ces institutions ont trois caractéristiques : elles sont, par définition, créées après le 10 août puisqu’auparavant la Constitution de 1791 s’applique ; leur composition est juridiquement ou politiquement orientée : elles sont composées de patriotes impliqués dans la révolution ; enfin elles sont dotées de fonctions nouvelles nées de l’avancée de la révolution. La Convention a créé une succession d’organes révolutionnaires dont la composition ou les missions sont décrites dans les lois révolutionnaires.

La première d’entre elles, destinatrice d’une des trois compilations de lois révolutionnaires a déjà été présentée : les comités de surveillance. Apparaissant en filigrane dans la loi du 11 août 1792 sur les municipalités, qui suscite dans les grandes villes la création des premiers comités (titulaires tacites, selon l’article 4, du droit d’émettre un mandat d’arrêt), ils sont officialisés le 21 mars 1793 et chargés, progressivement, de nombreuses compétences décrites dans le Code des comités de surveillance et révolutionnaire : enregistrement des étrangers, délivrance des certificats de résidence et des certificats de civisme et, après une plaidoirie de Robespierre en leur faveur le 8 juin, de l’encadrement du « vandalisme » révolutionnaire. Les comités de surveillance sont l’institution révolutionnaire la plus répandue (un par commune) et sont perçus dès le mois de juin à la Convention (après l’exclusion des Girondins) par Barère comme des relais de confiance qui appliquent les mesures de salut public. Il faut dire que leur « composition spécifique, nettement populaire » a été pensée pour rassembler les citoyens les plus patriotes : les ecclésiastiques (même insermentés), les nobles, les seigneurs de l’endroit ainsi que leurs employés en sont exclus.

La seconde institution révolutionnaire, née comme les comités de surveillance en mars 1793, est la plus mémorable : le tribunal révolutionnaire. Même si le décret du 11 mars ne parle que du « tribunal criminel extraordinaire », il est aussitôt qualifié de « révolutionnaire » par les décrets connexes et les députés. À la question de Le Carpentier le 9 mars : « Je demande ce qu’on entend par tribunal révolutionnaire ? », Julien (de Toulouse) répond : « révolutionnaire, sans appel et sans recours au tribunal de cassation ». L’organe révolutionnaire hérite ainsi de l’interdiction du pourvoi érigée pour le tribunal du 17 août et comme celui-ci, c’est sa composition qui est l’objet de la principale rivalité à la Convention. Robespierre entend le 9 mars qu’il ne soit composé que de patriotes : « il importe de nous défier de tout ce qui ne porte pas un patriotisme marqué ». Comme le 15 août 1792 à la Législative, il met l’accent sur le personnel qui doit garnir ce tribunal d’exception. Le Comité de Législation, à majorité girondine, délègue Lesage qui présente un projet moins parisien : les juges sont élus par la Convention, parmi les juges des tribunaux criminels des départements et les jurés sont nommés par les départements. Dans la nuit du 10 au 11 mars, Robespierre discrédite violemment les administrations de département et ainsi la proposition girondine. Le projet de l’Assemblée serait violé « si les juges de ce tribunal n’étaient choisis, n’étaient composés de ces vrais amis du peuple ! […] Qui le fait révolutionnaire ? C’est le caractère des hommes choisis ». Les jurés, eux, seraient choisis par la Convention et devraient voter « publiquement à haute voix ». Le girondin Guadet insiste sur la dissemblance avec les tribunaux criminels de département : « l’égalité est violée par l’institution d’un jury qui ne reposera pas sur les mêmes bases que celui des autres jurys ». Prieur de la Marne explique cette dérogation par une justification lexicale :

la loi que nous organisons est une loi révolutionnaire, dirigée contre les ennemis de la patrie. Dans cette circonstance où les contre-révolutionnaires se coalisent pour renverser la République, il faut prendre des mesures extraordinaires pour les arrêter dans leurs coupables entreprises.

Le tribunal est donc surtout révolutionnaire par sa composition. Le contentieux qui lui est attribué est limité par les Girondins, auxquels s’est ralliée la Plaine, à des agissements bien réels. Ainsi seuls les royalistes qui fomenterait un « complot tendant à rétablir la royauté » peuvent être déférés. Et ni les émigrés rentrés, ni les prêtres réfractaires ne sont visés. Les Jacobins auraient souhaité, par la bouche de Lindet et Robespierre, rajouter des incriminations aussi vastes qu’indéfinies. Mais la Convention ne les suit pas et limite la compétence du tribunal révolutionnaire à des infractions précises. La composition du tribunal criminel extraordinaire, et en particulier « le recrutement très politique des jurés », peut ainsi offrir une grille d’analyse des lois révolutionnaires encadrant le tribunal et notamment la dernière du corpus, le décret du 22 prairial (10 juin 1794), dont l’article 16 prévoit des « jurés patriotes ».

Une section du Projet de code révolutionnaire compose le statut d’une troisième institution révolutionnaire : les représentants en mission. Ces députés envoyés dans les départements ont porté différents noms sous la Convention. D’abord appelés commissaires de la Convention, puis représentants de la Nation à partir du décret du 4 avril 1793, ils sont appelés représentants du peuple dans le décret du 14 frimaire. Si les commissaires sont aussi anciens que la Convention ils se généralisent peu après la levée des 300 000 hommes du 24 février 1793. Le Projet de code révolutionnaire les aborde dans sa section « représentants du peuple dans les départements et auprès des armées », dont les douze décrets en composent le statut exhaustif. Le texte le plus ancien de la section date du 26 janvier 1793 et a été retenu pour son apport à la détermination de la force normative des actes des représentants en mission, qu’on se contera d’aborder ici. La valeur de leurs décisions est souvent mesurée à l’aune des « pouvoirs illimités » que Robespierre voulait voir reconnus aux représentants en mission : « ils auraient même le droit de poignarder le général pour sauver la liberté. Il est donc évident que les pouvoirs de vos commissaires doivent être illimités et que vouloir les restreindre, ce serait se jeter dans des exceptions interminables ». C’est la conséquence de l’élection du commissaire au suffrage universel : même sorti de l’enceinte législative, il conserve son pouvoir d’édicter la norme supérieure. Cette formule de « pouvoirs illimités » est reprise dans le décret du 9 avril 1793 mais le Projet de code révolutionnaire date de 1794, quand la Convention cherche à mieux contrôler les représentants en mission. Les autres textes retenus restreignent sensiblement cette prérogative. Déjà, le décret du 26 janvier 1793 considérait comme infra-législatifs les actes des représentants en mission. Leurs décisions ne sont pas des lois car la Convention ne les a pas votées. Cependant, émanant d’un de ses membres, elles sont applicables et présumées valables tant que la Convention ne les a pas annulées. La force normative des décisions des représentants en mission est ensuite ajustée par le décret du 16 mai 1793 qui leur reconnaît une valeur supérieure aux actes des autorités constituées, contrairement à ce que souhaitait le girondin Génissieu : « je propose par amendement que les corps administratifs ou municipaux puissent refuser d’obéir aux arrêtés que les représentants en mission auraient pris en excédant leurs pouvoirs ». Le même refus d’obéir avait été envisagé pour les généraux par Laurence mais rejeté : les arrêtés des représentants en mission sont supérieurs aux décisions des autorités administratives. Les actes des députés en mission sont ensuite positionnés par rapport aux arrêtés ministériels produits par le Conseil exécutif provisoire lors d’un conflit de normes, remonté à la Convention, entre une « délibération » du département de la Dordogne et l’arrêté d’un représentant. Les députés tranchent dans le sens indiqué par le décret du 16 mai : la délibération non conforme à l’arrêté est annulée. Mais à cette occasion, les députés précisent que « nulle autre autorité que la Convention ne peut y porter atteinte », plaçant les arrêtés des représentants entre la loi votée par la Convention et les actes du Conseil exécutif ou des corps administratifs. Enfin le décret du 5 frimaire dispose que les arrêtés du Comité de salut public sont supérieurs aux actes des députés en mission. Selon le Projet de code révolutionnaire les arrêtés des représentants en mission ne sont donc pas des lois, et encore moins des lois révolutionnaires, mais ils sont supérieurs aux actes de l’exécutif.

La dernière institution révolutionnaire née avant septembre 1793 qui figure dans les compilations de lois révolutionnaires est la commission militaire. Une section du Projet de code révolutionnaire lui est consacrée. C’est le procédé juridictionnel le plus hâtif pour éliminer les ennemis capturés sur les champs de bataille, particulièrement ceux de la Vendée militaire. Les conventionnels voient là le moyen rapide d’endiguer l’insurrection vendéenne qui dépasse largement les capacités des tribunaux criminels de Fontenay-le-Comte, la Rochelle ou encore Angers. C’est à partir du décret du 19 mars 1793 que cette juridiction se développe, avec la création de commissions militaires au Château d’Aux en mars, aux Sables en avril, à Tours en juin, à Angers le 10 juillet. Pour autant, peut-on dire que « le texte qui préside à la création des commissions militaires est bien évidemment le décret du 19 mars » sur la mise hors de la loi des rebelles ? Même si les commissions militaires mises en place précédemment sont rares, celles-ci sont envisagées dès le décret du 9 octobre 1792 contre les émigrés pris les armes à la main. Leur composition (un collège de cinq personnes nommées par l’état-major) et la procédure (la simple constatation du fait incriminé) sont fixées dans ce décret. Le décret de juin 1793 sur les espions, qui ne sont pas hors de la loi mais sont néanmoins jugés par une commission militaire, renvoie d’ailleurs au décret du 9 octobre pour établir cette dernière. Le corpus étudié dévoile un organe révolutionnaire délié de la mise hors de la loi mais chargé de l’élimination des ennemis, trait dominant de la seconde période des lois révolutionnaires.

3. La fusion des lois répressives et administratives en septembre 1793

Un phénomène est clairement perceptible dans les lois révolutionnaires de septembre 1793 : l’élimination de l’ennemi est confiée aux organes révolutionnaires. Jusqu’ici, les institutions nouvelles avaient été écartées des procédures de répression, hormis le cas résiduel des commissions militaires sur les lignes de front ou de quelques attributions des représentants en mission. En septembre 1793, ce sont les plus anciens groupements révolutionnaires, comme les sociétés populaires, ou les plus répandus localement, comme les comités de surveillance, qui sont associés à la lutte contre les catégories honnies. Cette mutation des lois révolutionnaires est en germe en août et votée à partir du 5 septembre 1793. La Terreur, à défaut d’avoir été décrétée, peut donc être décelée dans les décrets de la Convention : les rouages locaux de la répression, plus ou moins coordonnés par les comités de gouvernement, sont associés à l’élimination des ennemis.

La mutation subie par les lois révolutionnaires le 5 septembre est symbolisée par l’armée révolutionnaire dont les compilations de lois révolutionnaires ne retiennent que quatre décrets. Deux missions sont confiées à cette armée centrale (ou armée parisienne). La première, le réapprovisionnement des centres urbains, et surtout de Paris, est issue d’un compromis aisément obtenu à la Convention. La seconde mission, consistant en la « répression de tous les ennemis de la liberté » pour Bourdon ou à « exterminer les ennemis de la révolution » pour Billaud-Varenne, a été passée au filtre lexical du Comité de salut public. Il s’agit toujours de « comprimer les contre-révolutionnaires » mais les rédacteurs du projet de décret ont transcrit cette mission en termes plus formalistes : « exécuter les lois révolutionnaires et les mesures de salut public ». La négociation entre le procureur de la Commune de Paris Chaumette et les robespierristes a donc débouché sur un texte qui rattache l’armée révolutionnaire au patrimoine juridique de la Convention. Chaumette abandonne son « tribunal redoutable » et son « instrument fatal » qui devaient accompagner cette troupe de sans-culottes. Mais celle-ci pourra utiliser les moyens répressifs accordés par les mesures de salut public. Celles-ci, assimilées pour la première fois aux lois révolutionnaires, semblent rallier les deux parties (Commune parisienne et députés de la Convention montagnarde).

Ce décret du 5 septembre donne tout son sens à la loi révolutionnaire : les conventionnels, et en particulier Robespierre, cèdent aux sections une part de l’élimination des ennemis. Mais l’emploi des termes lois révolutionnaires vise à placer cette répression, vouée à dégénérer en règlements de compte violents, dans un cadre juridique, au formalisme certes vague, mais assumé par les jacobins. Il s’agit d’une tentative un peu désespérée, tant cette dernière « Journée » de la révolution semble porteuse de haine incontrôlable, mais le décret sur l’armée révolutionnaire montre que la Terreur peut être formalisée par les lois révolutionnaires, à défaut d’être repoussée : « la Terreur, terme positif pour Jacques Roux, mais non pour Robespierre qui préfère l’expression “mesures de salut public” ».

Le Comité de salut public essaiera d’ailleurs de recourir aux constantes de la loi révolutionnaire pour éviter que cette armée de la Commune ne verse trop dans l’hébertisme. La politique de salut public, promue par les Jacobins, soumet des patriotes actifs, réunis dans des organes ad hoc, à la loi révolutionnaire ? Le décret du 9 septembre, préparé par Carnot, s’attache donc à éviter que cette armée de la Commune soit pilotée par des fanatiques incontrôlables : le Conseil exécutif provisoire désigne les chefs de bataillon et les membres de l’état-major général, mais leurs noms doivent être soumis aux Jacobins et le Comité de salut public doit donner son accord. Les sections de Paris ne peuvent plus que désigner les hommes de rang et les sous-officiers. Ensuite le grand Comité rogne les compétences attendues en retirant du décret du 9 septembre le projet de son collègue Hérault de Séchelles qui voulait « établir deux commissions militaires à la suite de cette armée, composée chacune de quatre juges et d’un président, avec deux unités révolutionnaires ». Ce couplage d’une force armée avec une juridiction révolutionnaire renouait avec les ambitions d’Hébert le 4 et de Chaumette le 5 septembre. Les commissions militaires des décrets du 9 octobre 1792 et du 19 mars 1793, prévues pour juger les émigrés ou les rebelles armées, devaient être formées par l’état-major et composées exclusivement de militaires. Carnot empêche cette immixtion de l’armée révolutionnaire dans le jugement des ennemis et rogne encore un peu plus les prérogatives de cette institution sulfureuse.

Une fois les débordements potentiels partiellement jugulés par ces deux décrets, l’armée de Ronsin aurait pu connaître une postérité comparable aux comités de surveillance, dotés du mandat d’arrêt par la loi des suspects du 17 septembre, ou du tribunal révolutionnaire, réorganisé le 26 septembre 1793. Dans le décret sur le gouvernement provisoire du 10 octobre 1793, l’armée révolutionnaire est encore chargée de « comprimer les contre-révolutionnaires ». D’où vient alors sa relativement courte existence, illustrée par la minceur de la section du Projet de code révolutionnaire qui lui est consacrée ? Tout d’abord, ses deux missions se révèlent hors de portée : l’approvisionnement de Paris n’est pas amélioré et l’insurrection fédéraliste est en passe d’être vaincue sans le concours de cette armée de sectionnaires. Ensuite, cette armée parisienne s’est très vite révélée être dominée par les hébertistes puisque la sélection opérée par le Comité de salut public et les Jacobins ne parvint pas à la rendre plus modérée. Cette troupe de boutefeux, qui détourne les convois et ravage les églises, s’est comportée comme le redoutait le Comité de salut public. La soumission aux lois révolutionnaires n’a finalement représenté qu’un paravent de papier, dès lors que le personnel de l’institution s’est montré insoumis. La suppression de l’armée révolutionnaire, le 7 germinal an II (27 mars 1794) est trop tardive pour figurer dans le Projet de code révolutionnaire, élaboré au moment où ses jours sont néanmoins comptés.

En septembre 1793, après cette armée révolutionnaire instituée, le tribunal révolutionnaire réorganisé, les comités de surveillance dotés du mandat d’arrêt, une quatrième institution révolutionnaire est chargée de la répression par les lois révolutionnaires : les sociétés populaires. Resté sur un échec à son projet de leur faire reconnaître un pouvoir de surveillance des fonctionnaires le 29 septembre 1791, Robespierre avait cherché à affermir leur rôle, sitôt la monarchie renversée. Plus tard la crise fédéraliste rappelait, aux Jacobins, l’intérêt de ces « sociétés populaires, composées de sans-culottes reconnus et éprouvés, qui surveilleront, qui recevront les dénonciations, les discuteront publiquement et décerneront tous les mandats d’amener dans toute l’étendue du territoire de leur commune ». La tendance était au renforcement du rôle administratif local des sociétés populaires, dans un premier temps protégées des actions des administrations fédéralistes en plein essor depuis le 2 juin. Puis des peines particulièrement lourdes sont instaurées en juillet contre « les fonctionnaires publics indignes », notamment les commandants de la force publique, qui empêchent les réunions, dissolvent les sociétés populaires, voire prennent part à la rébellion. « La crise du printemps et de l’été 1793 fut à cet égard décisive. C’est en s’appuyant sur le réseau des sociétés populaires, que la Montagne l’emporte et que bientôt est instauré le gouvernement révolutionnaire. » Finalement, la fonction officielle qui va être reconnue aux sociétés populaires est celle dont elles disposaient déjà depuis les envois de représentants en mission : la dénonciation des fonctionnaires inciviques. Le 13 septembre 1793, la Convention dote pour la première fois les sociétés populaires d’une parcelle de la puissance publique. Certes, selon ce décret, les clubs politiques locaux n’emprisonnent pas les fonctionnaires, comme le peuvent les comités de surveillance. Mais la procédure de dénonciation des « agents infidèles » aux représentants en mission ou au Comité de salut public les place dans une situation délicate. Les « indemnités et [leurs] places » dans l’administration sont menacées. Ces dénonciations enclenchent la procédure d’élimination de la dernière catégorie d’ennemis des lois révolutionnaires.

Tous les fonctionnaires publics doivent redouter l’intervention du Comité qui n’hésitent pas à faire arrêter des administrateurs des monnaies, des agents du Conseil exécutif, des membres de la municipalité de Paris comme Chaumette, des jurés au Tribunal révolutionnaire comme Antonnelle.

Si le personnel administratif s’était, tant bien que mal, maintenu en place depuis 1789, la République radicale marque un point de rupture. Traqués par les militants révolutionnaires locaux, les agents publics sont sous la menace de l’épuration sociale pratiquée par les Jacobins. Ils sont soumis à l’inspection d’un organisme tiers – la société populaire – qui relaie le Comité de salut public. Le gouvernement instaure donc un intermédiaire local, auquel il accorde sa confiance et le dote du pouvoir de dénonciation, car il est composé de patriotes acquis au régime. « Il ne s’agit plus, comme dans les lois de décembre 1789, d’un contrôle de style administratif sur les actes des autorités locales mais d’une vigilance pesant sur les personnes et leur comportement. »

Les lois révolutionnaires investissent les sociétés populaires, à partir de septembre 1793, d’une mission de surveillance des administrations élues. « Les sociétés populaires sont posées comme des sentinelles auprès des autorités constituées pour les surveiller » proclame le décret du 3 nivôse. Sans les autoriser à écarter elles-mêmes les administrateurs, dont la destitution incombe aux représentants en mission ou au Comité de salut public, les sociétés populaires complètent néanmoins la liste des organes révolutionnaires dotés de compétences légales. Et peu après une compilation de lois révolutionnaires à leur attention était préparée, comme nous l’avons évoquée précédemment. Les compilateurs prolongeaient ainsi leur travail commencé avec le code des comités de surveillance et révolutionnaire après le 14 frimaire : recenser, pour les organes révolutionnaires, les lois révolutionnaires qui les missionnent pour éliminer les ennemis.

Conclusion

Les compilations post-14 frimaire permettent d’inventorier les lois révolutionnaires et les critères de distinction permettent de circonscrire les sous-ensembles de ce vaste corpus. Mais on n’a toujours pas de définition juridique de ce dernier. Tentons, pour terminer, de rattacher ces 475 textes à un objet du droit.

Julien Boudon y a vu un ordre juridique, qu’il perçoit dès le 27 mars 1793 lorsque Robespierre distingue les lois révolutionnaires des lois ordinaires, et qui est installé formellement par le décret du 10 octobre déclarant le gouvernement révolutionnaire. Cet ordre juridique se caractérise par un gouvernement délié des règles constitutionnelles, une administration transformée puisque « tous les fonctionnaires sont placés sous les ordres du Comité de salut public » et une organisation judiciaire qui met en œuvre la Terreur. Cet ordre révolutionnaire remplace « l’ordre constitutionnel ou civil » et « apparaît comme le dépôt temporaire et exceptionnel de la souveraineté confié à une Convention ». Ce caractère temporaire de l’ordre révolutionnaire l’assimile finalement, dans cette proposition de Julien Boudon, au gouvernement révolutionnaire et l’éloigne de la conception de Hans Kelsen. Le juriste autrichien définissait par le truchement de l’ordre révolutionnaire une révolution, perçue comme un phénomène mettant en cause « l’existence globale de l’ordre juridique […] annulé et remplacé par un nouvel ordre de façon illégitime ». Les lois révolutionnaires, appliquées par un gouvernement temporaire, ne fondent pas un « nouvel ordre ». La définition de l’ordre juridique de Santi Romano, qui repose plus sur l’institution que sur les normes qui en émanent, correspondrait mieux aux lois révolutionnaires. L’ordre juridique du juriste italien rassemble « les mécanismes et engrenages multiples, les rapports d’autorité et de force qui créent, modifient, appliquent, font respecter les normes juridiques sans s’identifier à celles-ci ». On peut aisément rattacher les Comités de salut public et de sûreté générale, voire les représentants en mission, plus ou moins soumis à la Convention, à cette notion d’institution. Le concept de relevance juridique, qui permet de penser les rapports d’un ordre à un autre ordre, semble pareillement séduisant pour analyser la coexistence des deux légalités du décret du 14 frimaire. Mais Santi Romano considérait la Révolution française comme l’origine de l’« organisation étatique » et le patient travail de la Convention pour situer les actes des représentants en mission, organe révolutionnaire-type, dans la hiérarchie des normes, conduit à voir les conventionnels plutôt comme des monistes convaincus. Ces théories de l’ordre révolutionnaire semblent peu applicables à notre cas.

Plus modestement peut-on suggérer l’existence d’un ordre juridictionnel révolutionnaire ? Les décrets des 27 germinal et 19 floréal, qui centralisent la répression au tribunal révolutionnaire, tous deux joints aux compilations révolutionnaires, seraient l’équivalent de la loi des 16 et 24 août 1790. Les lois révolutionnaires mettraient peu à peu en place un droit, des institutions et une juridiction suprême couvrant l’ensemble du territoire, comme le remarque Jean-Louis Halpérin :

il se créait ainsi une seconde justice, fondée sur la Terreur et d’où était exclu le tribunal de cassation : au sommet de cette justice extraordinaire, le tribunal révolutionnaire de Paris, étendant sa compétence sur l’ensemble du territoire national, méritait autant, sinon plus, que le tribunal de cassation, le titre de premier tribunal de la République.

C’est ainsi, on l’a vu, que le conventionnel Duhem décrivait la loi révolutionnaire : celle qui est interprétée par le tribunal révolutionnaire et appliquée par les organes révolutionnaires. Certes, le décret du 14 frimaire n’institue aucune juridiction suprême au sommet de la pyramide révolutionnaire mais aucun tribunal n’est cité dans cette constitution provisoire. On peut donc voir deux ordres juridictionnels dans cette « double circulation de la loi » : comités de gouvernement – district – comités de surveillance (et municipalités) pour la justice révolutionnaire ; conseil exécutif provisoire – départements – districts pour les lois ordinaires interprétées par les tribunaux communs. On relèvera la dualité juridictionnelle des directoires de district, qui ne ruine pas l’interprétation : les forces de police contemporaines relèvent ainsi alternativement de l’ordre juridictionnel administratif lorsqu’elles assurent l’ordre public et des juridictions judiciaires lorsqu’elles assurent la répression d’une infraction. Mais la séparation ordre juridictionnel révolutionnaire–ordre juridictionnel ordinaire n’est pas aussi nette que celle des 16 et 24 août. En effet, une partie du contentieux révolutionnaire reste jugée par les tribunaux criminels de département, comme la collaboration avec l’ennemi (conduisant à la mise hors de la loi) ou l’émigration (rentrée). Et, évidemment, aucun degré de juridiction ne hiérarchise la procédure révolutionnaire, comme le défendait le député Julien de Toulouse.

Un troisième objet du droit, l’état d’exception, est un outil habituel du juriste qui se penche sur les crises mais le corpus des lois révolutionnaires n’obéit à aucun de ses aspects connus. La législation d’exception pourrait a priori correspondre : un « droit spécial permanent pour les temps extraordinaires » pour Pierre-Clément Frier, « une légalité des périodes exceptionnelles [à côté] d’autres règles : deux dispositifs de même valeur juridique coexistent » selon François Saint-Bonnet. Mais la législation d’exception est une anticipation, par le constituant (qui rédige en 1958 l’article 16) ou le législateur (qui organise en 1849 l’état de siège), d’une crise à venir qui nécessitera de malmener la légalité normale. Or, si les conventionnels ne cessent d’invoquer les circonstances pour justifier le vote des lois révolutionnaires, c’est pour précipiter leur application. Ce corpus n’a rien de préparatoire. Et ces lois ne sont jamais rattachées à la constitution en préparation mais sont, au contraire, encadrées par le décret du 14 frimaire qui pérennise la situation de crise. C’est pourquoi Robespierre, dans son discours explicatif du 5 décembre 1793, cherche à « exposer en quoi consiste l’ordre nouveau, pour que les illégalités apparentes soient vues comme des légalités révolutionnaires ». François Saint-Bonnet a bien décrit le détournement de l’état d’exception par les conventionnels : il ne sert plus à sauvegarder l’État en cas de crise mais à créer un régime nouveau en éliminant ses ennemis. L’auteur estime par conséquent qu’il vaut mieux appréhender les justifications jacobines par la dictature souveraine de Carl Schmitt : la Convention exerce un pouvoir constituant en cumulant les pouvoirs du dictateur (qui dispose, depuis la République romaine, des moyens exceptionnels) et du législateur rousseauiste (qui entend fonder un ordre nouveau). Michel Biard relit également Carl Schmitt pour se demander si cette dictature souveraine ne s’incarne pas dans les deux comités de gouvernement et les représentants en mission. Il répond par la négative, « puisque lois “ordinaires” et “révolutionnaires” coexistent » et que cette coexistence est même cristallisée dans le décret du 14 frimaire. Les mesures extraordinaires ne sont pas votées pour remplacer un régime précédent. La coexistence de deux blocs législatifs ne se subsume pas sous l’état d’exception.

Enfin la codification, catégorie bien connue des juristes, ne trouve pas dans les lois révolutionnaires son meilleur exemple. Certes, il s’agit d’un corpus cohérent d’un point de vue normatif (elle ne comprend que des décrets votés par la représentation nationale), à droit constant et officiel (Rondonneau a, certes, démissionné du Ministère de la justice en mars 1793 mais il agit pour le compte de la commission de classification des lois de la Convention). Cependant la distribution des lois révolutionnaires dans trois compilations les empêche de bénéficier du principal apport du code : l’unification d’une matière juridique dans un seul recueil. Cette unification est en effet, selon Remy Cabrillac, l’explication de la « réapparition du terme de code » au xvie siècle : « les auteurs aspirent à une seule loi, une seule compilation, une seule coutume, un seul volume ». Or ce droit dérogatoire est éparpillé dans trois compilations thématiques, conçues pour des usages différents. On pourra objecter que l’exemple-type du codex du droit romain, le corpus juris civilis de Justinien de 528 était également un regroupement de quatre ouvrages à visées différentes. Mais on ne pourra nier que la seule façon de répertorier aujourd’hui les lois révolutionnaires est de commencer par reconstituer le puzzle. Le « mode opératoire » habituel de confection d’un code, rappelé par Laurent Kondratuk (qui préfère appeler ce dernier « systématisation juridique », terme plus approprié pour les codifications révolutionnaires), est par conséquent différent. « L’anonymisation auctoriale et normative » du Projet de code révolutionnaire cache un « signataire », qui aurait été la Convention si elle avait suivi le programme de Cambacérès, un « censeur », qui a été la commission de classification des lois, et un « rédacteur », ici Louis Rondonneau, assisté de « collaborateurs », en l’occurrence ses agents du Dépôt des lois. Ce mode opératoire est différent du Code des comités de surveillance, confectionné initialement au ministère de l’intérieur puis repris par la Commission de l’envoi des lois et de celui du Code des émigrés, « seul code en matière de législation civile qui ait jamais vu le jour sous la Convention » qui regroupe les décrets de la Législative et de la Convention.

Cet ensemble de décrets étant, par certains aspects, assez disparate et, on l’a vu, difficilement interprétable en droit, on peut donc se demander s’il y a bien une unité derrière cette diversité. La question, qu’on abordera pour conclure cette présentation, est donc celle de la cohérence. Qu’est ce qui fait l’unité des lois révolutionnaires ? La réponse est probablement celle qui a introduit notre étude : la Terreur. La préhension des lois révolutionnaires dépend de l’image qu’on se fait de la Terreur. Celle-ci étant le sujet de controverses historiographiques, les lois révolutionnaires sont subséquemment vues comme un ensemble cohérent ou une succession de textes hétéroclites. Pourtant il semble qu’elles peuvent s’articuler avec les différentes lectures de la Terreur existantes.

Si on retient l’interprétation la plus élémentaire, celle d’une période de la Révolution française, on remarque que le corpus des lois révolutionnaires s’ajuste aux jalons souvent plantés. Gérard Sautel considère que la première loi révolutionnaire est celle des municipalités du 11 août 1792 qui étend, en ce lendemain de la journée du 10 août, les pouvoirs de rétention administrative et suscite la création, par les communes ou les sociétés populaires, des premiers comités de surveillance. Et le dernier décret des compilations révolutionnaires est la loi de Prairial qui achève la réorganisation de la justice révolutionnaire entreprise par les décrets de Ventôse et qui sera la première à être rapportée, le 14 thermidor (1er août). 11 août 1792–22 prairial an II : le segment temporel des lois révolutionnaires s’insère bien dans le bornage historique de la Terreur généralement posé.

Si on lit la Terreur comme un régime répressif, les lois révolutionnaires correspondent à ce niveau de lecture. Elles égrènent pendant un an les désignations successives d’ennemis, objets d’un premier ensemble de textes, pendant qu’elles essaiment des institutions révolutionnaires, destinatrices d’un second ensemble de décrets. Et en septembre 1793, mois généralement retenu comme début de la Terreur judiciaire, les lois révolutionnaires confient à ces organes révolutionnaires la répression dont ils étaient (en partie) exclus : les comités de surveillance reçoivent le mandat d’arrêt, le tribunal révolutionnaire est renforcé, les sociétés populaires dénoncent les fonctionnaires et l’armée révolutionnaire poursuit les contre-révolutionnaires. Cette fusion des deux critères des lois révolutionnaires en un seul critère discriminant offre une définition juridique de la Terreur judiciaire : des lois pénales qui ne répriment pas une infraction mais l’appartenance à une catégorie d’ennemis et qui sont appliquées par des institutions composées de militants révolutionnaires.

Enfin la Terreur peut être considérée comme un « régime politique », termes utilisés ici dans le sens d’organisation des pouvoirs (sens plus restreint que celui de « système », mot que Saint-Just et Robespierre veillèrent à ne pas utiliser sauf pour discréditer leurs adversaires afin de ne pas prêter le flanc aux reproches de dictature et de despotisme). On l’a vu, Aulard préférait le terme « régime » à celui de « système » employé par Taine. Les lois révolutionnaires peuvent correspondre à cette analyse, la plus controversée de l’historiographie, mais à la condition de leur donner une valeur juridique supérieure à celle d’actes du Législatif, déjà hégémoniques en régime d’assemblée. Anne Simonin les rehausse ainsi au rang de « loi pénale-morale » dont les victimes, les « mauvais citoyens […], sont exclus de la communauté politique ». Elle remarque, à propos de la Première Terreur (qu’elle appelle la phase éthocratique de la Terreur, de mars 1793 aux décrets de Ventôse) que « cette emprise continue de la loi pénale est, dans l’imaginaire politique révolutionnaire, absolument essentielle ». Elle cite Michael Jeismann : « la criminalisation de l’adversaire joue un rôle fondamental », confortant « l’image que les révolutionnaires avaient d’eux-mêmes, image qui soulignait toujours non seulement la légitimité mais aussi la légalité de la révolution ». L’historienne américaine Carla Hesse perçoit même la loi révolutionnaire comme un substitut à la constitution, cette fois à propos des décrets de septembre 1793. Alors

que l’effort pour instaurer un nouveau régime constitutionnel était repoussé vers un avenir indéterminé, il sembla aux députés de la Convention qu’il était de plus en plus nécessaire […] de réprimer ses ennemis […]. Les lois révolutionnaires contre la trahison et la conspiration cherchaient donc aussi à protéger les valeurs du nouveau peuple souverain, avant même d’avoir déterminé les institutions spécifiques dans lesquelles serait concrétisé ce « Souverain ».

Ce régime politique de substitution confie à des institutions spécifiques – les organes révolutionnaires animés par des patriotes purs – l’élimination des ennemis et ainsi choisit qui est français. Il revient en effet « à cette minorité avancée présente dans le peuple » d’appliquer ces « valeurs du nouveau peuple souverain » proclamées à la Convention.

« Criminalisation de l’adversaire », « répression des ennemis » : peut-on penser qu’en l’absence de constitution, les lois révolutionnaires établissent le régime politique de la Terreur, formalisant l’élimination des contre-révolutionnaires diligentée par les comités de gouvernement ? L’introduction de Rondonneau à son Projet de code révolutionnaire suggère qu’il conférait à son travail une portée plus grande qu’une simple compilation juridique : « Le Code révolutionnaire est la direction organisée de la foudre du peuple. Au moment de l’explosion il se sert de sa force et de son bras pour briser les trônes et renverser les tyrans. Cette victoire obtenue, il en cimente le succès par des lois pénales contre les ennemis de la liberté et par le supplice des conspirateurs. » Le code révolutionnaire devait rassembler les lois contre les ennemis d’un peuple qui a renversé la monarchie mais qui n’a pas encore de régime politique stable. L’intention affichée excède la simple volonté codificatrice.

Samuel Marlot

Samuel Marlot est docteur en histoire du droit de l’Université Panthéon-Assas et professeur de gestion au lycée Sidoine Apollinaire de Clermont-Ferrand. Sa thèse, dirigée par le Pr Frédric Bluche et défendue en 2009, portait sur Les lois révolutionnaires 11 août 1792–22 prairial an II : La codification du salut public.