Objet longtemps ambigu pour la science juridique, les partis politiques sont désormais reconnus comme des éléments indissociables de l’ordre constitutionnel dans lequel ils évoluent. C’est du moins l’hypothèse de travail de la Journée d’études du 9 décembre 2016 organisée par l’Institut du Droit Public et de la Science Politique de l’Université Rennes 1, au sein de la Faculté de droit et de science politique, sous la direction de Jacky Hummel. Les Actes de cette journée ont été publiés en 2018 par les éditions Mare & Martin sous le titre Les partis politiques et l’ordre constitutionnel.

L’objet de l’étude et les axes de recherche qui ont guidé la réalisation de cet ouvrage sont présentés dans le propos d’ouverture de Jacky Hummel. Le constat initial est celui de la pleine reconnaissance par le droit constitutionnel contemporain de la place des partis politiques au sein de l’ordre constitutionnel. Cette reconnaissance demeure toutefois relativement récente, tant le phénomène partisan a pu être décrié en politique et ignoré par le droit. Cette résistance n’est pas un hasard. Jacky Hummel présente ainsi l’arrivée de ces groupements partisans dédiés à la conquête et à l’exercice du pouvoir comme un défi pour l’ordre constitutionnel classique. Hérité du constitutionnalisme moderne, ce dernier était fondé sur la distinction entre l’État et la société civile et sur l’encadrement du pouvoir politique par des textes constitutionnels destinés à mettre en œuvre un certain équilibre institutionnel. Ce schéma classique a été complètement bouleversé par « l’apparition de ces nouveaux acteurs situés dans un entre-deux du politique et du social ». En remettant en cause la distinction entre l’État et la société civile, ces derniers risquaient d’effacer « le potentiel de régulation rationnelle que possédaient les textes constitutionnels ». C’est à cette rencontre entre les partis politiques – et, plus largement, le « système de partis », défini par Jean-Marie Denquin comme « l’ensemble des effets directs et indirects dus à leur nombre et aux relations qui s’établissent entre eux » – et l’ordre constitutionnel qu’est consacré l’ouvrage, invitant ainsi le lecteur à une « entreprise de dévoilement du droit constitutionnel qui permet de prendre la mesure des interactions existantes entre l’ordre juridique formel et l’ordre politique réel ».

Selon Jacky Hummel, ces interactions peuvent être de deux types. D’une part, les partis politiques ont un effet sur l’ordre constitutionnel. Ils interviennent comme « un facteur d’érosion qui a, peu à peu, altéré et transformé l’ordre constitutionnel originel ». D’autre part, et en sens inverse, les partis politiques subissent également l’influence de l’ordre constitutionnel, dans la mesure où « le phénomène partisan se présente dans des configurations largement indexées à l’ordre constitutionnel dans lequel il se déploie ».

C’est tout l’objet et tout l’intérêt de cet ouvrage que de mettre au jour, par le recours à l’histoire constitutionnelle de différents États ou régions du monde, les liens entre le phénomène partisan et l’ordre constitutionnel. Outre l’indéniable intérêt historique d’une telle enquête, cette dernière est également riche d’enseignements pour le droit constitutionnel en général. Selon Jacky Hummel, ces interactions apparaissent en effet comme « un objet particulièrement révélateur des spécificités du droit constitutionnel ». De fait, le droit constitutionnel apparaît ici dans la « fonction de régulation de la pratique politique » qui lui est propre et par laquelle il devient le moyen de construire ce « fragile équilibre du droit et de la politique qui menace sans cesse de rompre ». C’est ainsi la spécificité du droit constitutionnel en tant que droit politique qui est mise à l’honneur par cet ouvrage qui emmène le lecteur dans un riche voyage à travers l’histoire constitutionnelle et politique de l’Europe occidentale et des États-Unis du xixe siècle à nos jours.

Les différentes contributions de l’ouvrage présentent deux manières d’aborder les rapports entre partis politiques et ordre constitutionnel. La première consiste à choisir la voie de l’histoire des idées politiques en abordant ce thème par l’étude des auteurs ayant contribué à penser les interactions entre partis politiques et ordre constitutionnel. La seconde manière, quant à elle, choisit la voie de l’histoire constitutionnelle en privilégiant une approche par l’histoire d’États ou de groupes d’États déterminés.

Approche par les auteurs

La multiplicité des contributions ayant choisi cette approche rend compte de la diversité des auteurs qui ont pu s’intéresser au phénomène des partis politiques et à leur rapport à l’ordre constitutionnel. Parmi ces derniers, il y a des précurseurs, des philosophes, ainsi que certaines figures de la doctrine constitutionnelle française.

Les précurseurs

La recherche des précurseurs de l’analyse des partis politiques est menée par Alain Laquièze. Ce dernier consacre en effet sa contribution à Ernest Duvergier de Hauranne et à James Bryce, dont les analyses sont présentées comme « pionnières sur la place des partis politiques dans une démocratie constitutionnelle ». Par la comparaison de ces deux auteurs (un journaliste français d’une part, un professeur de droit britannique d’autre part, mais qui partagent des convictions libérales, un intérêt pour les États-Unis et le fait d’avoir été élus députés dans leur pays respectif), Alain Laquièze met en lumière leurs travaux sur les partis politiques, inspirés de l’exemple donné par les partis américains. Ces deux auteurs ont en effet en commun d’avoir considéré, à une époque où il s’agissait encore d’une opinion hétérodoxe, qu’une « démocratie moderne […] ne peut se concevoir sans l’existence des partis politiques ». Comme le souligne Alain Laquièze, l’aspect le plus original de la pensée de ces deux auteurs est toutefois ailleurs : la « dimension novatrice » de leurs analyses résiderait dans le fait qu’ils ont considéré que les partis politiques étaient avant tout des « organisations », c’est-à-dire qu’ils ne se définissent pas par une doctrine politique mais sont avant tout des organisations pragmatiques orientées vers la conquête du pouvoir. Ces considérations conduisent ainsi Duvergier de Hauranne, dans un propos qui n’a peut-être pas perdu de son actualité, à distinguer l’état d’esprit régnant en France (où, face aux évolutions doctrinales des partis politiques, « on crierait à la palinodie et à la trahison ; on poserait en principe que les opinions doivent être sacrées comme une foi religieuse et que les partis ne doivent jamais changer une pierre à l’édifice immuable de leurs dogmes ») et l’état d’esprit régnant aux États-Unis (où « les partis savent au contraire virer de bord, quand ils se voient jetés à la côte ») . À bien des égards, Ernest Duvergier de Hauranne comme James Bryce apparaissent ainsi, selon Alain Laquièze, comme « les premiers théoriciens des partis politiques dans un système démocratique » et comme des précurseurs des auteurs qui ont par la suite analysés les partis politiques comme organisation, à savoir Moisei Ostrogorski et Robert Michels.

Les philosophes

Les publicistes ne sont toutefois pas les seuls à avoir prêté attention au rôle des partis politiques. Certains philosophes politiques y ont également porté un grand intérêt, comme le montre la contribution de Philippe Raynaud. Prenant l’exemple du Royaume-Uni et de la manière dont a été décrite la Constitution anglaise, ce dernier souligne la « révolution intellectuelle » opérée par Hume et Montesquieu, qui ont été parmi les premiers à considérer, dès le xviiie siècle, « la division partisane comme un fait normal » et qui « contribue en permanence au bon fonctionnement des institutions ». Montesquieu est même allé au-delà en démontrant, dès l’Esprit des lois, que le jeu des partis et la nécessité pour les partis d’adopter une attitude modérée pour accéder au pouvoir et le conserver était la meilleure garantie de la liberté politique. Philippe Raynaud met ainsi en évidence le fait que des principes que l’époque tend à considérer comme propres à la modernité, tel le pluralisme politique, ont été considérés, dès l’origine, comme intrinsèques à la fondation du régime représentatif. L’auteur trouve une seconde confirmation de cette thèse dans la manière dont James Madison a pensé le rôle des factions et de la diversité des intérêts dès la conception de la Constitution américaine. Ce constat lui permet d’insister sur la continuité, selon lui trop méconnue par la science politique contemporaine, de certains aspects de la pensée politique.

La doctrine constitutionnelle

Ce tour d’horizon des auteurs ayant consacré une partie de leurs travaux au phénomène partisan est complété par une excursion au sein de la doctrine constitutionnelle française. Armel Le Divellec consacre ainsi sa contribution aux membres de cette dernière ayant particulièrement défendu « l’approche institutionnelle des partis politiques », laquelle a été initiée par Maurice Duverger avant d’être continuée par Pierre Avril. C’est particulièrement aux travaux de ce dernier que l’auteur s’intéresse ici. Armel Le Divellec met en effet à l’honneur cette « approche institutionnelle » selon laquelle

les partis politiques sont largement façonnés par la constitution (lato sensu […]), ne peuvent être détachés de leur matrice institutionnelle et, plus encore, doivent surtout être analysés de manière groupée en système de partis […], lequel n’est pas une réalité factuelle complètement autonome, il est une dépendance du « régime » (constitutionnel).

Faisant le constat que cette thèse s’applique aussi bien aux expériences anglaise, américaine et française, l’auteur se propose de la prolonger en l’appliquant au cas de l’Allemagne. En effet, ce dernier offrirait un « cas assez exemplaire pouvant illustrer la pertinence de l’approche institutionnelle des partis » dans la mesure où, de la République de Weimar à celle de Bonn, « la mutation du système de partis allemand ne peut être comprise indépendamment du changement de système de gouvernement ». Armel Le Divellec prend soin de souligner que, par le truchement de cette approche institutionnelle des partis, c’est en réalité une certaine approche de la Constitution qui est défendue. Cette dernière ne se réduit pas au texte constitutionnel, mais est « un ensemble de règles replacées dans la dynamique d’un système de gouvernement », soit une interaction entre « des règles juridiques, un esprit (c’est-à-dire des représentations de l’exercice du pouvoir) et des pratiques ». Le détour par l’approche institutionnelle des partis permet ainsi de repenser la notion de constitution et de mettre à l’honneur une « conception riche et dynamique du droit constitutionnel ».

Ces différentes contributions offrent ainsi au lecteur l’occasion de découvrir la manière dont une série d’auteurs se sont, parfois très tôt, efforcés de saisir les interactions entre les partis politiques et l’ordre constitutionnel. Cette approche par l’histoire des idées politiques n’était toutefois qu’une des approches possibles. La seconde approche envisageable passe par l’histoire constitutionnelle et a été mise en œuvre avec profit par une seconde série d’interventions.

Approche par États

La seconde série de contributions de l’ouvrage est consacrée à l’étude du rapport entre partis politiques et ordre constitutionnel par le recours à l’histoire constitutionnelle de différents États ou groupe d’États.

Les États-Unis

Le cas des États-Unis est abordé par Jean-Éric Gicquel sous l’angle de l’avenir du bipartisme américain. Après avoir présenté la « position monopoliste » du parti démocrate et du parti républicain ainsi que les caractéristiques principales d’un bipartisme aussi incontournable que « peu structuré », l’auteur met en lumière les premiers signes d’une remise en cause de ce système de partis. À l’ancienne rivalité de deux « partis siamois » aux différences idéologiques faibles s’est substitué un « véritable combat » qui semble ne plus connaître de règles, comme l’illustre le « coup de force » par lequel le Sénat républicain a empêché en 2016 le président Barack Obama de nommer un juge à la Cour suprême à la suite du décès du juge conservateur Antonin Scalia. Cette logique d’affrontement pourrait mettre en péril l’ordre constitutionnel américain, ce qui conduit Jean-Éric Gicquel à conclure qu’une « évolution significative est à terme indispensable ». Il voit les prémisses d’une telle évolution dans le choix de l’État du Maine de recourir à un mode de scrutin alternatif plutôt qu’au traditionnel scrutin majoritaire à un tour.

L’Europe continentale

La contribution de Bruno Daugeron porte pour sa part à elle sur le statut juridique du parti politique en droit français. Il met en exergue toute l’ambiguïté d’une consécration juridique qui doit en définitive fort peu au droit constitutionnel et tout à la législation relative au financement des partis politiques mise en place à partir des années 1980. La mention du rôle des partis politiques par l’article 4 de la Constitution de la Ve République ne leur ayant en effet donné ni définition juridique ni statut juridique spécifique, ce n’est qu’à partir du développement de la législation relative au financement de la vie politique que les partis obtiennent une consécration juridique réelle. Cette dernière, comme le montre Bruno Daugeron, n’est toutefois pas sans inconvénient. L’appréhension des partis politiques sous le seul angle du financement public conduit à vider la définition du parti de toute spécificité proprement « politique » tout en confiant cette définition à la jurisprudence du Conseil d’État. Le parti politique au sens du droit français apparaît ainsi avant tout comme une organisation destinée à récolter un financement public, au point d’aboutir

au développement d’un système autonome où les partis deviennent en quelque sorte leur propre fin indépendamment de la volonté des adhérents, quand il en reste, des électeurs ou de la politique menée par les gouvernants qu’ils soutiennent ou qu’ils combattent.

Le cas italien est quant à lui présenté par Franck Laffaille qui met en perspective l’évolution du « désordre partitocratique italien ». Cette fresque historique permet de présenter les différentes évolutions connues par la République italienne de 1947 à nos jours, en soulignant à chaque fois le lien étroit entre la mise en œuvre de la Constitution italienne et le système de partis du moment. Si la Constitution de 1947, malgré son caractère de « compromis dilatoire », a pu assurer au pays une relative stabilité constitutionnelle jusqu’au début des années 1990, c’est avant tout parce qu’elle était soutenue par un « arc constitutionnel » alliant les partis communistes et démocrates-chrétiens. La disparition de ce système de partis et « l’éclatement partitocratique » qui s’en est suivi ont toutefois profondément bouleversé la donne et causé l’instabilité gouvernementale dans laquelle le pays est plongé depuis de nombreuses années. Franck Laffaille relève toutefois les deux tentatives récentes pour mettre fin à cette situation. La première tentative est celle de Matteo Renzi, qui a tenté de modifier profondément la culture constitutionnelle italienne en faisant adopter une loi électorale majoritaire et en essayant de faire adopter une révision constitutionnelle favorable au pouvoir exécutif. Son espoir d’engager l’Italie vers « un système de type prime minister » britannique s’est toutefois heurté à de très vives résistances. La seconde tentative est celle du président de la République italienne Sergio Mattarella de s’affirmer au sein du système politique italien afin de pallier l’instabilité gouvernementale. Le président de la République se présente ainsi volontiers comme un pouvoir neutre et un gardien de la Constitution, prétentions que la Cour constitutionnelle elle-même semble encourager en n’hésitant pas à qualifier le président de la République de « IVe pouvoir ». Face à cette influence grandissante du chef de l’État en matière constitutionnelle, Franck Laffaille en vient à considérer que l’Italie redécouvrirait le « régime semi-présidentiel » décrit par Maurice Duverger autrefois.

C’est toutefois le cas de l’Allemagne qui est le mieux documenté, grâce aux contributions de Jacky Hummel et de Nathalie Le Bouëdec.

Fidèle au programme présenté dans son propos d’ouverture, Jacky Hummel met en lumière les interactions entre le développement des partis politiques en Allemagne au cours du xixe et du début du xxe siècle et l’évolution de l’ordre constitutionnel allemand. En l’occurrence, ce rapport est en grande partie conditionné par la faiblesse du développement des partis politiques allemands, lesquels se heurtent tout à la fois au contexte politique et social de l’Allemagne impériale et à la position de surplomb adopté par le gouvernement « du chancelier » mis en place par Bismarck. Bien que leur influence politique se soit progressivement développée, les partis politiques sont maintenus à l’écart du gouvernement, ce qui entrave la formation d’une majorité parlementaire pouvant aboutir au développement d’une « culture de gouvernement » et d’une « culture d’opposition ». À l’orée du xxe siècle, l’ordre constitutionnel allemand demeure ainsi bien loin du parlementarisme, avec des partis politiques exclus de « la gestion et de la responsabilité du pouvoir politique ». Cette situation n’était pas de nature à mettre les partis politiques en état d’assumer les responsabilités que la Constitution de la République de Weimar, instaurant la responsabilité politique du gouvernement devant le Parlement, leur transférait. Comme le démontre Jacky Hummel, cette impréparation peut contribuer à expliquer la faillite des partis dans le cadre de la République de Weimar.

C’est également à la République de Weimar, ou plus exactement à l’héritage de ce régime, que s’intéresse Nathalie Le Bouëdec. Cette dernière consacre en effet sa contribution à la recherche des racines intellectuelles et historique de l’alinéa 2 de l’article 21 de la Loi fondamentale allemande de 1949, qui proclame l’inconstitutionnalité des partis politiques qui porteraient atteinte à « l’ordre constitutionnel libéral et démocratique ». Nathalie Le Bouëdec remet ici en cause l’idée reçue selon laquelle cette disposition serait la réaction au souvenir d’une République de Weimar incapable de se défendre face à la montée en puissance du nsdap. Pour l’auteure, il n’y a, au contraire, « pas de rupture totale de paradigme entre Weimar et la rfa ». Non seulement la République de Weimar disposait d’un appareil juridique à destination des partis hostiles, mais de nombreuses réflexions théoriques autour de la possibilité d’interdire les partis politiques y ont vu le jour. Au lieu d’une « rupture », il y aurait donc une « solidarité secrète » entre Weimar et la rfa, tant les dispositions constitutionnelles et les réflexions théoriques de l’après-guerre semblent emprunter au régime précédent. Nathalie Le Bouëdec met ainsi particulièrement en exergue l’ambiguïté liée au fait que les dispositifs de défense de l’ordre constitutionnel libéral et démocratique empruntent, à certains égards, autant à la pensée antipositiviste d’un auteur aussi peu démocrate que Carl Schmitt qu’à celle de penseurs plus favorables au pluralisme démocratique, tels Gustav Radbruch et Hans Kelsen.

L’Europe du nord

Enfin, le cas des démocraties scandinaves est abordé par Alexis Buixan qui décrit ce qu’il qualifie de « miracle scandinave », à savoir la manière dont le multipartisme régnant dans ces pays a donné lieu, par le choix du consensus et de l’apaisement, à un « système de gouvernement atypique » souvent résumé par la formule du « gouvernement minoritaire ». L’éclatement partisan et le mode de scrutin proportionnel ont en effet abouti, grâce à « l’auto-limitation » et à la retenue pratiquée par les acteurs politiques, à l’établissement de ce qui a été qualifiée en doctrine de « parlementarisme négatif ». Formule a priori étrange où la confiance du Parlement envers le Gouvernement peut être présumée, où le Gouvernement peut être minoritaire au Parlement et où les coalitions de partis n’ont pas de contrat de coalition. C’est cette formule atypique d’un régime parlementaire sans lien de confiance explicite et de « parlementarisme de contrat » sans contrat formel que nous présente Alexis Buixan, selon lequel la réussite de ces ordres constitutionnels repose avant tout sur une culture constitutionnelle commune se traduisant par « une conception consensuelle de la démocratie dont les partis politiques sont les acteurs essentiels ».

⁂

C’est ainsi à un voyage d’une grande richesse à travers l’histoire politique et constitutionnelle du monde anglo-saxon et de l’Europe occidentale que nous invite cet ouvrage. L’ambition initiale de mettre au jour les interactions profondes entre les partis politiques et la formation de différents exemples d’ordre constitutionnel démocratique et libéral est pleinement tenue, ce qui permet à Jean-Marie Denquin de plaider, dans son rapport de synthèse, pour l’importance en cette matière d’une « approche en termes de systèmes de partis », ainsi qu’en faveur d’un dialogue incontournable entre droit constitutionnel et science politique sur un tel sujet.

Au terme de cet ouvrage, le lecteur nourrira peut-être un regret et plusieurs sujets de réflexion.

Le regret, mineur, est que l’ensemble des contributions porte en définitive sur ce qu’il serait convenu d’appeler le monde occidental. Ce choix, s’il en est un, peut s’expliquer par les particularités historiques de la formation et du fonctionnement de l’ordre constitutionnel démocratique et libéral. Ce cadre n’épuise toutefois pas le thème des rapports entre partis politiques et ordre institutionnel. Par ailleurs, l’exemple de la Chine démontre que le « modèle » du parti unique n’a pas disparu, ses liens avec les institutions chinoises étant nécessairement d’une nature bien différente, mais tout aussi importante, que ceux présentés dans l’ouvrage.

Les sujets de réflexion, majeurs, sont quant à eux liés à la grande actualité du thème traité. À l’heure où certains auteurs défendent la possibilité d’un « constitutionnalisme global », la question des interactions éventuelles entre partis politiques et ordres juridiques supranationaux peut être soulevée. L’exemple des débuts de la structuration politique de l’espace public européen via l’organisation de partis européens et le rôle que ces derniers tentent de jouer au sein des institutions de l’Union européenne pourraient ainsi représenter des pistes intéressantes pour prolonger la réflexion sur les liens entre partis politiques et ordre constitutionnel.

Au niveau national, enfin, les bouleversements récents de notre « système de partis » soulèvent de nombreuses questions. Quand les partis qui ont longtemps dominé le paysage partisan de la Ve République semblent en perte de vitesse, de nouveaux partis, qui préfèrent parfois se qualifier de « mouvements », apparaissent autour de la candidature d’un homme ou d’une femme politique à l’élection présidentielle. Ce phénomène vient renforcer l’analyse de Bernard Manin selon laquelle la « démocratie du public », caractérisée par la faiblesse des attaches partisanes et la fluidité des électorats, est venue remplacer la « démocratie des partis ». Pour autant, l’évolution du système de partis ne fait pas disparaître le rôle de ces derniers et la question d’éventuels effets de cette reconfiguration partisane sur notre ordre constitutionnel reste encore à étudier. Il est toutefois difficile de ne pas songer ici à la thèse de Pierre Avril relative à « l’approche institutionnelle des partis » : à bien des égards, la Ve République (celle de l’élection du président de la République au suffrage universel direct et du quinquennat) semble avoir accouché d’un système de partis et d’un type de partis à sa mesure.

Benjamin Fargeaud

Docteur en Droit public.