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Ce discours inaugure la journée organisée à  l’Assemblée Nationale le 23 juin 2011 par le Centre d'études constitutionnelles et politiques (CECP) de l’Université Panthéon-Assas (Paris II) sur « Le Parlement et le nouveau droit parlementaire après la révision constitutionnelle de 2008 ». L’intervention de M. le Président Accoyer examine successivement la portée de la révision constitutionnelle sur la procédure législative, le contrôle parlementaire et le statut de l’opposition, offrant ainsi une perspective générale des incidences de cette révision sur le travail parlementaire.

Le parlementarisme pratiqué en France depuis 1958 peut être qualifié de « négatif » en ce qu'il limite, sur le plan tant des normes du droit de la Constitution que des pratiques convergentes du système de gouvernement, les assemblées délibératives à  un rôle essentiellement réactif à  l'égard de l'Exécutif : le Parlement français a finalement rarement pesé de manière positive sur la conduite de la politique nationale. Les réformes constitutionnelles de 2008-2009 ont considérablement remis en cause cette logique sur le plan technique du droit constitutionnel formel et du droit parlementaire. Il n'est toutefois pas certain que cela suffise à  entraîner une véritable mutation des comportements tant le parlementarisme de la Ve République reste surdéterminé par l'emprise présidentielle.

L’article évalue les incidences de certains instruments mis en place par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 pour améliorer le mode d’élaboration de la loi : les études d’impact, la possibilité de saisir le Conseil d’Etat sur des propositions de loi, les délais introduits dans la procédure, le temps législatif programmé, le partage de l’ordre du jour et les nouveaux pouvoirs d’initiative. L’observation des pratiques suivies depuis lors et l’analyse des données statistiques montrent que ces instruments ont effectivement eu des conséquences concrètes sur le travail parlementaire.

Le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques témoigne de l’adaptation de l’Assemblée nationale au renouveau du contrôle depuis la révision de 2008 ; il révèle les difficultés résultant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, mais aussi les changements de comportement politique qu’implique une conception moderne du contrôle parlementaire.

La réforme constitutionnelle de 2008 a profondément modifié, dans les textes, le fonctionnement du Parlement. Cette contribution évalue avec nuance ses conséquences sur le processus législatif : d’un côté, la révision constitutionnelle et les nouveaux règlements des assemblées ont apporté de nombreux changements à  la procédure parlementaire, modifiant ainsi le temps législatif (partage de l’ordre du jour ; renforcement du rôle des commissions parlementaires ; pacification des débats à  l’Assemblée nationale) ; pourtant, d’un autre côté, le poids de la pratique et le maintien de certaines habitudes parlementaires tendent à  diminuer, sur certains aspects, l’impact de la réforme (portée relative des études d’impact ; respect des délais minimaux accordés à  l’examen en commission). Une certaine prudence est donc nécessaire pour évaluer la portée de la réforme sur la procédure législative : les acteurs n’ont pas encore eu le temps de s’approprier pleinement les nouveaux mécanismes mis à  leur disposition.

En procédant à  une rénovation profonde du travail parlementaire, la révision constitutionnelle de 2008 et l'ensemble des textes pris pour son application auguraient un changement des comportements entre les acteurs du jeu parlementaire (Gouvernement, groupes de la majorité et groupes d'opposition). Au terme d'un premier bilan, les règles nouvelles (ordre du jour partagé, discussion en séance publique sur le texte de la commission, journées mensuelles réservées, droit de tirage des commissions d'enquête,...) n'ont pas modifié les rapports politiques, la force des habitus l'ayant emporté, pour l'heure, sur les virtualités de la réforme

Le thème de la QPC ne peut occulter les conséquences de la révision constitutionnelle de 2008 sur le droit parlementaire. Le mécanisme de la QPC produit pourtant certains effets indirects sur l’action du Parlement et le rythme des délibérations parlementaires. Si le contrôle a priori constituait déjà  un élément du dialogue entre le Parlement et le Conseil constitutionnel, ce nouveau mécanisme modifie l’impact que les décisions du Conseil constitutionnel peuvent avoir sur l’intervention du législateur. La QPC instaure ainsi un nouveau type de dialogue, entre le Gouvernement et le Parlement, et soumis à  la contrainte des exigences constitutionnelles.

Cette contribution propose, non pas seulement une synthèse de la journée organisée à  l’Assemblée Nationale le 23 juin 2011 par le Centre d'études constitutionnelles et politiques (CECP) de l’Université Panthéon-Assas (Paris II) sur « Le Parlement et le nouveau droit parlementaire après la révision constitutionnelle de 2008 », mais également une vision prospective des conséquences que la révision constitutionnelle de 2008 pourrait avoir sur le travail parlementaire. L’impact de la première pourrait dépasser les premières évolutions observables du second et, consécutivement, faire naître une nouvelle conception du parlementarisme en France. L’auteur évalue ainsi les nouvelles pratiques parlementaires, présentes ou à  venir, en matière de contrôle, de relations avec le gouvernement, ou encore sur le fonctionnement et la collaboration des deux chambres du Parlement français.

La réédition des Principes de droit public d’Hauriou offre l’occasion d’apporter quelques éléments de réponse à  la question de l’actualité de sa pensée. La distance intellectuelle qui le sépare de nous - manifeste dans l’ontologie implicite, l’usage du langage, le rapport au pouvoir - permet d’éclairer nos propres postulats. Mais cette œuvre mérite aussi d’être relue en raison de sa grande inventivité : sur chaque question, Hauriou apporte des vues nouvelles et personnelles, sinon toujours convaincantes.

La réimpression de la première édition (1910) des « Principes de droit public » par les soins d’Olivier Beaud, est l’occasion de réexaminer ce texte majeur et singulier de Maurice Hauriou. Il s’agit d’une réflexion sur les principes constituant le socle du droit public alors émergent. Ce droit, construit sur une théorie de l’Etat, n’est cependant pas fondé sur la notion classique de personnalité juridique, mais sur celle de « Nation aménagée en régime d’Etat », notion complexe qui fait de l’Etat le produit du jeu d’un ensemble de données saisies sur tout l’arc de l’organisation sociale. C’est cette ligne synthétique, fondation du droit public, que cette étude cherche d’abord à  dégager, avant de tenter de saisir l’articulation des éléments qui constituent la substance de ces principes du droit public.

Cet article propose une interprétation de la théorie du gouvernement parlementaire de Maurice Hauriou à  la lumière de sa philosophie de l’action et de la volonté et de son expérience des progrès de l’État administratif. Il souligne la continuité de la pensée d’Hauriou, des Principes de droit public de 1910 au Précis de droit constitutionnel de 1929.

L'article de Maurice Hauriou que l'on trouvera ici réédité est paru initialement en 1918, dans la Harvard law review. Destiné au public américain, il permet au juriste français d'exposer synthétiquement les principales thèses soutenues dans la deuxième édition des Principes de droit public (1916). Hauriou souligne tout d'abord l'importance de la coutume au sein de sa théorie de l'institution: la coutume n'est pas tant une source du droit parmi d'autres que la légitimité des institutions politiques et des règles juridiques. Il présente ensuite la distinction des trois formes de souveraineté (souveraineté du statut, souveraineté gouvernementale, souveraineté de sujétion) qui est, à  partir de la deuxième édition des Principes, le cadre général de sa réflexion sur la souveraineté de l'État.

L’histoire des droits fondamentaux en Allemagne ne débute pas avec la Loi fondamentale, ni avec la jurisprudence de la Cour constitutionnelle qu’elle a instaurée. En revanche, l’apport de la Cour de Karlsruhe au concept moderne de droit fondamental est en tout point essentiel, qu’il s’agisse de considérer l’impact de ses interprétations, mais également – et surtout – de la méthode qu’elle a su développer. L’article propose ainsi de retracer l’histoire du concept de droit fondamental en Allemagne ainsi que les différentes étapes par lesquelles la Cour constitutionnelle allemande a affermie la protection qui leur était accordée. Cette étude développe ainsi une analyse théorique des méthodes mises en œuvre par le juge constitutionnel dans l’interprétation du texte de la Loi fondamentale.

Texte traduit par Stéphane Schott, maître de conférences en droit public à  l'Université de Cergy-Pontoise

La notion de constitution est complexe et ne peut, sans dommage, être ramenée à  une conception unique. Une stratégie pertinente, pour un positiviste soucieux de théorie, pourrait être de prendre conscience qu'il convient de distinguer rigoureusement entre dogmatique constitutionnelle et théorie constitutionnelle, mais aussi de les articuler l'une à  l'autre. L'approche dogmatique de la constitution est inévitablement réductrice et ne permet pas de saisir toute la complexité de la constitution. Elle a besoin d'être enrichie par les perspectives offertes par la théorie constitutionnelle.

Cinquante ans d’évolution constitutionnelle en France: les amendements de 2008 et au-delà 

La Constitution de la Ve République, entrée en vigueur en 1958, s’est avérée remarquable pour sa capacité d’adaptation aux conditions et aux valeurs politiques, sociales, économiques et démographiques changeantes du pays. Cette capacité marque une profonde rupture dans l’histoire française postrévolutionnaire, marquée par une instabilité constitutionnelle durant plus de 175 années, 15 constitutions différentes se succédant pendant cette période. La Constitution de 1958 a évolué grâce aux amendements du texte (adoptés par le Parlement ou par référendum), aux décisions du Conseil constitutionnel et, enfin, à  la pratique des institutions gouvernementales. Cette combinaison de mécanismes (politiques, juridiques et la pratique coutumière) a permis de légitimer ces évolutions : la Constitution joue désormais un rôle fondamental dans la promotion et le développement de l’État de droit, mais également dans l’intégration sociale et politique.

Les amendements constitutionnels de juillet 2008 accentuent la « constitutionnalisation » du droit et de la politique en France. Rejetant les appels pour une refonte radicale du système, le Parlement français a adopté une réforme plus prudente. Suivant pour l’essentiel les recommandations d’une commission établie par le Président Sarkozy (la Commission Balladur), le Parlement a amendé la Constitution de manière à  encadrer les pouvoirs du président de la République, à  rééquilibrer les relations entre le président de la République et le Gouvernement et à  mieux protéger les droits des citoyens. Dans certains domaines, les changements restent modestes, comme, par exemple, la définition des pouvoirs du président de la République et de ses relations avec le premier ministre. Dans d‘autres domaines, les changements pourraient être plus significatifs, même si leur importance dépend en grande partie de la capacité et de la volonté des institutions de se servir de leurs nouvelles compétences (par exemple, les relations entre le Parlement et le Gouvernement). Dans d’autres domaines, enfin, les changements sont considérables, comme, par exemple, en permettant aux justiciables, à  l’occasion d’un litige devant les juridictions judiciaires ou administratives, de contester, la constitutionnalité d’une loi déjà  en vigueur devant le Conseil constitutionnel.

Les développements constitutionnels que la France a connus depuis 1958, fournissent un excellent exemple de l’établissement progressif du constitutionnalisme dans une nation qui a été longtemps hostile au « gouvernement des juges ».

D’un point de vue méthodologique, le droit constitutionnel japonais actuel tend de plus en plus à  se « juridictionnaliser », notamment sous l’influence des cultures constitutionnelles américaine et allemande. L’histoire constitutionnelle du Japon incite, pourtant, à  recentrer l’analyse sur le fonctionnement véritable du système politique japonais. En effet, le fonctionnement du pouvoir gouvernemental au Japon se confond avec la conception retenue du leadership politique, mais également avec l’adaptation continue de l’administration aux nouveaux modes de gouvernance qu’implique l’idée moderne de démocratie.

Dans ses écrits politiques durant le Directoire, et en particulier dans ses Réflexions sur la paix intérieure (1795) et Des circonstances actuelles (1798), Mme de Staël offre une analyse convaincante de l’héritage laissé par la Révolution française et des difficultés rencontrées pour construire un gouvernement libre dans la France postrévolutionnaire. Elle suit ainsi une voie médiane entre les extrêmes dans le but de « terminer » la Révolution et de construire un parti mitoyen, seul capable de réunir les amis de la liberté. Cet article met en lumière la pensée politique modérée de Mme de Staël en examinant en détail les critiques qu’elle adresse à  la Constitution de 1795, ses propositions pour réformer le Directoire, mais également son approbation des évènements du 18 fructidor et leurs implications sur sa recherche de la modération durant la seconde partie du Directoire. Cette contribution montre, au final, la cohérence du programme constitutionnel de Mme de Staël qui tout entier réside dans le concept de modération politique.

Le référendum britannique sur le système de vote alternatif : une approche comparative

Le 5 mai 2011, les électeurs britanniques devaient prendre position, par référendum, sur le système de vote alternatif (VA). La question était posée en ces termes : « Jusqu’à  présent, l’élection des députés à  la Chambre des Communes se faisait par un scrutin majoritaire uninominal à  un tour. Un système de vote alternatif devrait-il remplacer ce mode de scrutin ? ». Le « non » l’emporta par une écrasante majorité (67,90%). Cet article propose une analyse comparative de ce référendum et suggère plusieurs raisons permettant d’en expliquer le résultat. Il constate ainsi que les référendums relatifs au système électoral connaissent un succès plus important qu’on ne le pense couramment.

Intervention présentée au colloque " Referendums in France and the UK" qui

s'est tenu le 28 septembre 2011 à  la Chambre des Lords (Royaume Uni) à 

l'initiative du Franco-British Council :

http://www.francobritishcouncil.org.uk/conferences.php?id=39.

La revue adresse ses remerciements au FBC

Les théories sur l’activisme juridictionnel demeurent incomplètes. Il en va ainsi des explications fournies par Ran Hirschl sur la judiciarisation des questions politiquement sensibles (mega-politics). En effet, ces théories ne résistent pas à  un examen rigoureux des doctrines jurisprudentielles mises en œuvre par les juridictions constitutionnelles, comme par exemple les cours constitutionnelles indiennes et sud-africaines. Au contraire, cet article essaie de montrer en quoi les doctrines jurisprudentielles, formulées par les juges constitutionnels en vu de justifier et d’affirmer leurs contrôles, peuvent être interprétées de manière à  être conformes aux climats politiques et sociaux considérés. Cette contribution développe ainsi une approche comparative qui lui permet de montrer que la Cour constitutionnelle indienne exerce, contrairement à  la perception qu’il est possible d’en avoir, une certaine retenue judiciaire (Judicial restraint). Pourtant, une telle retenue ne signifie pas qu’elle soit déférente à  l’égard du pouvoir exécutif – par peur d’un conflit institutionnel –, et ce, contrairement aux analyses de Ran Hirschl.

Dans sa décision du 13 octobre 2005, le Comité d’appel de la Chambre des Lords a été invité à  préciser la portée juridique des Parliament Acts de 1911 et 1949 en se prononçant sur la validité des lois adoptées selon la procédure prévue par ces textes, c’est-à -dire sans le consentement de la Chambre des Lords. Sans se récuser, les Law Lords ont au contraire accepté l’exercice pourtant singulier auquel ils étaient conviés. En vertu de la souveraineté détenue par le Parlement, principe cardinal de la constitution britannique, le juge ne peut en effet contrôler la validité d’un Act of Parliament. Mais une loi adoptée sans le consentement des Lords constitue-t-elle un Act of Parliament ordinaire ? De plus, qu’est-ce réellement que ce « Parlement », titulaire incontesté de la souveraineté outre-manche ? Or, en répondant à  ces différentes questions et, par là  même, en tranchant ce débat récurrent dans la doctrine juridique britannique, les Law Lords ont été amenés à  esquisser les contours actuels de la souveraineté du Parlement.